null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 25. ledna 2024(1)
Věc C‑622/22
Evropská komise
proti
Maltě (Služby leteckým datovým spojem)
„Nesplnění povinnosti státem – Letecká doprava – Nařízení (ES) č. 29/2009 – Povinnost přijmout nezbytná opatření k zajištění toho, aby poskytovatel letových navigačních služeb určený Maltou dodržoval ustanovení čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení – Subjekty letových navigačních služeb – Poskytování a provozování služeb datovým spojem – Nedostatečné odůvodnění zpoždění“
1. Komise Maltě vytýká, že nesplnila své povinnosti uložené na základě čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 29/2009(2), neboť nepřijala nezbytná opatření k zajištění toho, aby poskytovatel letových provozních služeb (dále jen „ATS“)(3) určený tímto členským státem byl schopen poskytovat a provozovat služby datovým spojem stanovené v příloze II uvedeného nařízení.
2. Malta tvrzení Komise odmítá s tím, že zpoždění při zavádění systému dle ní odůvodňovala existence nepředvídatelných okolností.
I. Právní rámec. Nařízení č. 29/2009
3. Článek 3 („Služby datovým spojem“) stanoví:
„1. Poskytovatelé ATS zajistí, aby stanoviště ATS poskytující letové provozní služby ve vzdušném prostoru uvedeném v čl. 1 odst. 3 byla schopna poskytovat a provozovat služby datovým spojem stanovené v příloze II.
[…]“.
4. Článek 15 („Vstup v platnost a použití“) stanoví(4):
„Toto nařízení vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.
Toto nařízení se použije ode dne 5. února 2018.
Toto nařízení je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.“
5. Příloha II vymezuje služby datovým spojem uvedené mimo jiné v článku 3.
II. Postup před zahájením soudního řízení
6. Dne 11. října 2018 zaslala Komise maltskému Ředitelství pro civilní letectví dopis, v němž vyjádřila své znepokojení nad zpožděním při poskytování služeb datovým spojem, na něž se vztahuje nařízení č. 29/2009, a vyzvala Maltu, aby urychlila jejich zavedení.
7. Jak vyplývá z aktualizace poskytnuté subjektem SESAR(5), k prosinci 2019 poskytovatel ATS určený Maltou(6) stále neposkytoval služby datovým spojem.
8. Výzvou ze dne 15. května 2020 Komise vyzvala Maltu, aby předložila své vyjádření k domnělému porušení čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009. Porušení mělo spočívat v tom, že nedocházelo k poskytování a provozování všech služeb datovým spojem stanovených v příloze II uvedeného nařízení pro všechny provozovatele letadel, jež provozují lety ve vzdušném prostoru Malty a jsou vybaveni funkcí komunikace datovým spojem ve smyslu článku 6 uvedeného nařízení.
9. Dne 5. října 2020 Malta reagovala na výzvu Komise tím, že objasnila potíže, jimž její poskytovatel ATS v souvislosti s dodržením data použitelnosti nařízení č. 29/2009 čelil, související zejména s nutností výměny systému uspořádání letového provozu.
10. V odpovědi na výzvu Komise Malta:
– Uvedla, že pořízení, instalace a uvedení systému do provozu byly dokončeny v roce 2019 a že zprovoznění služeb datovým spojem bylo původně plánováno na únor 2020, ale bylo přerušeno z důvodu pandemie covidu-19.
– Doplnila, že pokud by v roce 2020 dodavatel byl schopen obnovit svou činnost, projekt datovým spojem by byl prioritně plně realizován v první polovině roku 2022.
11. V dalším sdělení ze dne 15. prosince 2020 Malta informovala o nejnovějších opatřeních přijatých s cílem umožnit poskytovatelům ATS poskytovat a provozovat služby datovým spojem a zavázala se čtvrtletně Komisi informovat o dosaženém pokroku.
12. Dne 18. února 2021 zaslala Komise Maltě dodatečnou výzvu dopisem, v níž ji vyzvala, aby předložila své vyjádření k domnělému porušení dvou ustanovení: čl. 4 odst. 3 SEU a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009.
13. Malta odpověděla dne 18. března 2021 v tomto smyslu:
– Před zavedením služeb datovým spojem bylo nutné provést modernizaci systému uspořádání letového provozu (ta byla dokončena v roce 2019). Činnost dodavatele odpovědného za služby datovým spojem byla dle Malty ochromena omezeními v důsledku pandemie covidu-19.
– Od ledna 2021 navzdory těmto omezením přijala další opatření a bude schopna plnit požadavky nejpozději v červnu 2022.
– Pokud jde o pokrok při provádění nařízení č. 29/2009, byla Malta vůči Komisi zcela otevřená a transparentní, což svědčí o tom, že dodržuje zásadu loajální spolupráce a respektuje požadavky čl. 4 odst. 3 SEU.
14. Dne 15. července 2021 zaslala Komise Maltě odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že Malta tím, že nepřijala nezbytná opatření k zajištění toho, aby určený poskytovatel ATS dodržoval čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 3 SEU. V tomto odůvodněném stanovisku Komise Maltě uložila, aby se jím Malta začala řídit do dvou měsíců ode dne jeho doručení.
15. Malta odpověděla na odůvodněné stanovisko Komise dopisy ze dne 20. září 2021, 25. listopadu 2021 a 27. ledna 2022. Připomněla znovu hlavní důvody zpoždění od roku 2017, uvedla přehled dosaženého pokroku a potvrdila, že požadavky budou splněny v již dříve oznámeném termínu, tj. v červnu 2022.
16. V reakci na upomínku Komise ze dne 7. února 2022 Malta předložila sedm aktualizovaných informací, jejichž obsahem bylo v zásadě následující:
– Rozhodnutí o odkladu data splnění povinnosti do dne 28. prosince 2022, a to z důvodu realizace projektu zalesnění za účelem instalace zařízení pro služby datovým spojem, celosvětového nedostatku elektronických součástek, nepředvídané aktualizace softwaru a přidělení řídících letového provozu během fáze výcviku.
– Potřeba realizace počátečního školení, které je nezbytné pro dosažení souladu s nařízením č. 29/2009 a které mělo být dokončeno nejpozději do 30. září 2022. Školení bude ukončeno až 30. listopadu 2023.
– Dalších průběžných cílů (testy interoperability a některé úkoly týkající se bezpečnosti, kvality a shody) bude dosaženo až v roce 2023.
III. Řízení před Soudním dvorem
17. Dne 29. září 2022 podala Komise na základě článku 258 SFEU žalobu pro nesplnění povinnosti. Domáhala se v ní toho, aby Soudní dvůr rozhodl, že „Maltská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k tomu, aby jí určený poskytovatel letových provozních služeb (ATS), dodržoval čl. 3 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 29/2009, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 3 [SEU] [...] ve spojení s čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 29/2009“. Domáhala se zároveň toho, aby žalované uložil náhradu nákladů řízení.
18. Malta vyslovila nesouhlas se žalobou Komise prostřednictvím písemnosti ze dne 15. prosince 2022.
19. Dne 26. ledna 2023 předložila Komise repliku a dne 8. března 2023 předložila Malta dupliku.
20. Soudní dvůr rozhodl, že se nebude konat jednání.
IV. Argumenty účastníků řízení před Soudním dvorem
21. Komise ve své žalobě po analýze nepředvídatelných událostí v předchozí správní fázi neshledala argumenty předložené Maltou v rámci postupu předcházejícího zahájení soudního řízení, jimiž Malta vysvětlovala důvody zpoždění, a jež spočívaly toliko ve vnitřních potížích při provádění projektů nebo v překážkách plnění ze strany externích dodavatelů a pandemii covidu-19, jako přijatelné.
22. Komise trvala na tom, že podle judikatury Soudního dvora, kterou cituje(7), tyto okolnosti nepředstavují závažné důvody, jimiž by bylo možné odůvodnit nesplnění povinnosti stanovené unijním právem.
23. V reakci na žalobu Komise se Malta v zásadě odvolávala na obtíže, které se vyskytly před datem použitelnosti nařízení č. 29/2009 (dne 5. února 2018) i po něm:
– V roce 2013 se potýkala s problémem spočívajícím v nedostatku společností nabízejících služby konektivity, což ji donutilo (neúspěšně) se pokusit o uzavření smlouvy se společností SITA, jedním ze dvou duopolních operátorů na tomto trhu.
– V roce 2017 se pokusila zbavit závislosti na externích společnostech uzavřením smlouvy s italskou společností Leonardo SpA a italským poskytovatelem ATS(8), aby mohla jednat nezávisle.
– Když orgán MATS čekal na realizaci projektu společností Leonardo Spa, došlo ke dvěma nepředvídatelným událostem: do maltského střediska řízení letového provozu třikrát udeřil blesk (2. října 2017) a v hlavní provozní místnosti prasklo klimatizační potrubí (9. června 2019). Oba incidenty si vyžádaly pozornost a zdroje, které byly k dispozici pro zajištění služeb řízení letového provozu.
– Neodvratné zdržení projektu představovala v roce 2020 rovněž pandemie covidu-19.
24. Malta ve své žalobní odpovědi uznala, že projekt poskytování a provozování služeb datovým spojem ještě není (ke dni 15. prosince 2022) funkční.
25. Komise ve své replice zdůrazňuje, že žádná z okolností před rokem 2018, na které se Malta odvolává, nebyla „nepředvídatelná“. „Již existující selhání trhu“ byla právě „již existující“, a tudíž známá a „předvídatelná“. Známé a předvídatelné byly i „obecně uznávané technické problémy související s uplatňováním nařízení“. Údajné případy vyšší moci, na které se Malta odvolává (úder blesku, prasknutí klimatizačního potrubí, pandemie covidu-19 a zpoždění způsobené dodavatelem), nastaly po datu použitelnosti nařízení č. 29/2009, a jsou proto irelevantní. Kromě toho má Komise za to, že Malta neprokázala reálnost některých z těchto skutečností a neodůvodnila jejich dopad na prodlení.
26. Ve své duplice Malta předkládá řadu dokumentů, které svědčí o třech úderech blesku i prasknutí klimatizačního potrubí, a uvádí, že není možné předložit důkazy o tom, že společnost SITA odmítla odpovědět na žádosti Malty o nabídku. Tvrdí, že v jednom z regionů, kde dosud přístup k datovým spojům neexistoval, bylo zavedení služby obzvláště komplikované, a že vyvstaly potíže v souvislosti se systémem ENAV.
V. Posouzení
A. Předběžné: povinnost poskytovat služby datovým spojem pro letovou navigaci
27. Dle bodu 1 odůvodnění nařízení č. 29/2009 „[z]aznamenaný a předpokládaný nárůst letového provozu v Evropě vyžaduje současné zvyšování kapacity řízení letového provozu. To vede k požadavku na provozní zlepšení, obzvláště na zvýšení účinnosti komunikace mezi řídícími a piloty. Kanály pro hlasovou komunikaci jsou postupně stále přetíženější a měly by být doplněny o komunikaci datovým spojem letadlo-země“.
28. Toto ustanovení se promítá do čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009, podle něhož „[p]oskytovatelé ATS zajistí, aby stanoviště ATS poskytující letové provozní služby ve vzdušném prostoru uvedeném v čl. 1 odst. 3 byla schopna poskytovat a provozovat služby datovým spojem stanovené v příloze II“.
29. Nařízení č. 29/2009 je použitelné ode dne 25. února 2018. Namísto tohoto data počítalo původní znění tohoto nařízení s použitelností ode dne 7. února 2013(9).
B. Nesplnění povinností uložených na základě čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009 ze strany Malty
30. Jak známo, řízení podle článku 258 SFEU je založeno na objektivním zjištění nesplnění povinností členským státem, které mu ukládají Smlouvy nebo akt sekundárního práva.
31. Maltská vláda v rámci postupu před zahájením soudního řízení ani v řízení před Soudním dvorem nezpochybnila nesplnění povinnosti, které jí Komise objektivně vytýká.
32. Podle tohoto členského státu by však měly být zohledněny potíže, jimž musel při zavádění poskytování a provozování služby datovým spojem čelit.
33. S ohledem na předložené důkazy lze ve vztahu k proběhlému (a stále probíhajícímu) domnělému nesplnění povinnosti rozlišit tři časová období:
– Počáteční: ode dne vyhlášení nařízení č. 29/2009 do dne 5. února 2018, tedy počátku jeho použitelnosti. Do uplynutí této lhůty Malta nesplnila povinnosti uložené tímto nařízením.
– Mezitímní: ode dne 5. února 2018 do dne 15. září 2021, tj. do uplynutí dvouměsíční lhůty, kterou Komise poskytla Maltě k tomu, aby se začala řídit odůvodněným stanoviskem zaslaným dne 15. července 2021. Ke dni 15. září 2021 Malta stále neplnila povinnosti požadované nařízením č. 29/2009.
– Závěrečné: ode dne 15. září 2021 do okamžiku ukončení písemné části řízení o této žalobě před Soudním dvorem Malta stále neměla zavedený systém stanovený v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009.
34. Maltská vláda, která nemůže popřít objektivní skutečnost spočívající v nesplnění předmětné povinnosti, se snaží odůvodnit své prodlení řadou důvodů, jež mají vysvětlit, proč její letové navigační služby nejsou v souladu s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009.
35. Podle ustálené judikatury „se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu“(10).
36. Ačkoli se zdá, že Komise zdůrazňuje, že okolnosti, jichž se Malta dovolává (a které údajně vysvětlují nesplnění povinnosti z její strany), neodůvodňovaly toto nesplnění povinnosti ke dni použitelnosti nařízení č. 29/2009 (5. února 2018), ve skutečnosti obsah procesních písemností Komise rovněž přinejmenším implicitně odkazuje na skutečnost, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku (15. září 2021) neexistovaly žádné platné důvody pro neprovedení čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009.
37. Malta totiž uznala, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise povinnost poskytovat a provozovat službu datovým spojem, požadovaná nařízením č. 29/2009, stále nebyla splněna.
38. Nyní rozeberu pro každé ze tří výše uvedených období důvody, jež Malta v rámci odůvodnění nesplnění povinnosti uvedla, a zhodnotím je. Mé hodnocení vychází z předpokladu, že pokud Komise zjistí objektivní nesplnění povinností členského státu vyplývajících z unijního práva, je na členském státu, který se tohoto nesplnění povinnosti dopustil, aby prokázal relevantní důvody pro jeho odůvodnění.
C. Důvody nesplnění povinnosti, jichž se Malta dovolává, a jejich zhodnocení
1. Počáteční období (do dne 5. února 2018)
39. Maltská vláda odůvodňuje zpoždění při plnění svých závazků v tomto období těmito skutečnostmi:
– Problémy, jimž orgán MATS čelil, byly způsobeny selháním trhu vyplývajícím z duopolní struktury v oblasti zajišťování připojení ATN(11). V roce 2013 se vláda obrátila na provozovatele SITA, který však nepředložil žádnou nabídku, v důsledku čehož Malta přišla o prostředky ke splnění svých závazků, což bylo zcela mimo její kontrolu.
– Dne 2. října 2017 zasáhly středisko řízení letového provozu tři údery blesku a způsobily přerušení dodávky elektrické energie.
– V roce 2017 se orgán MATS dozvěděl, že orgán ENAV, jakožto italský poskytovatel ATS, našel se společností Leonardo SpA alternativní řešení, díky němuž je možné poskytovat služby bez závislosti na třetích stranách. Dne 18. prosince 2017 podepsal orgán MATS smlouvu s orgánem ENAV a společností Leonardo Spa. Eurocontrol však informoval orgán MATS o studii týkající se routerů ATN (jako je router, jímž disponovala Malta), které by mohly síť ATN ohrozit, což vedlo k nutnosti vrátit se k původnímu řešení, které se opíralo o externí poskytovatele. To vedlo ke zpoždění při zavádění služby datovým spojem.
40. Ačkoli se mi zdá zbytečné pokoušet se nalézt odůvodnění založené na skutečnostech předcházejících 5. únoru 2018, nemám proti zohlednění těchto skutečností námitek, bude-li za rozhodné datum pro posouzení nesplnění povinnosti považováno datum 15. září 2021.
41. Problémy související s účastí externího subjektu v roce 2013 nejen že nevysvětlují zpoždění v roce 2018, ale též spadají do oblasti technických či strukturálních obtíží, které pro Soudní dvůr v žalobě tohoto druhu nejsou relevantní(12).
42. Totéž platí pro sdělení Eurocontrolu, které je uvedeno v příloze 3 žalobní odpovědi. Uvedenou přílohou je ve skutečnosti dokument nadepsaný „Bílá kniha o šíření routerů ATN A/G“ ze dne 10. března 2009, který byl nebo mohl být maltským orgánům od tohoto data k dispozici. Malta se v každém případě nemohla odvolávat na to, že nevěděla o neproveditelnosti technických řešení, která sama přijala.
43. Pokud jde o údery blesku na maltském letišti (o nichž byly předloženy listinné důkazy v duplice), není zřejmé, jaký vliv by mohla mít tato jednorázová událost, která ovlivnila dodávky elektrické energie, na to, že Malta nadále neplní své povinnosti týkající se zavedení služby datovým spojem.
2. Mezitímní období (ode dne 5. února 2018 do dne 15. září 2021)
44. Malta se dovolává následujících skutečností, které měly mít nepříznivý vliv na splnění jejích povinností v tomto období:
– Dne 9. června 2019 prasklo v sídle orgánu MATS klimatizační potrubí, pročež technická oblast musela soustředit svou pozornost a zdroje k řešení tohoto nepředvídaného problému.
– Pandemie covidu-19 vedla k dalším nevyhnutelným zpožděním: i) společnost Leonardo SpA se dovolávala vyšší moci z důvodu ohlášeného zákazu cestování v souvislosti s pandemií a nebyla schopna v období od března do září 2020 v projektu služby datovým spojem pokročit, což vedlo k dalším zpožděním v realizaci projektu; ii) orgán MATS musel zavést řadu bezpečnostních opatření ke zmírnění zdravotních rizik vyplývajících z pandemie; šlo zejména o snížení počtu zaměstnanců ve službě, provádění fumigací, rotace zaměstnanců s cílem snížit riziko nákazy a přijetí všech možných bezpečnostních opatření k zajištění bezpečného poskytování služeb veřejnosti; iii) vzhledem k závažným omezením zavedeným v důsledku pandemie vznikla naléhavá potřeba zřídit nouzové operační prostory a orgán MATS věnoval většinu svého úsilí tomuto projektu, jemuž z praktických a bezpečnostních důvodů dal přednost.
45. Ani tyto argumenty na mě nepůsobí jako přesvědčivé zdůvodnění předmětného nesplnění povinnosti.
46. Pokud jde o prasklinu klimatizačního potrubí, postačí nahlédnout do přílohy R.6 dupliky Malty, podle níž trvalo přibližně 25 minut, než byl incident vyřešen. V každém případě nelze tuto poruchu považovat za vyšší moc, neboť se nejedná o okolnost, která by byla nezávislá na samotné činnosti, neobvyklá a nepředvídatelná.
47. Pokud jde o dopad pandemie covidu-19, maltská vláda nezatajuje, že její styky se společností Leonardo SpA byly ovlivněny pouze po dobu šesti měsíců, aniž něco nasvědčovalo tomu, že tato doba byla dodatečně prodloužena. Rovněž dostatečně nevysvětluje, jaký konkrétní vliv na zpoždění při zavádění systému pro datový spoj mohla mít preventivní opatření k ochraně veřejného zdraví. Zdá se, že tvrzení Malty se týkají spíše vnitřních organizačních problémů (špatná dostupnost prostředků), kvůli nimž musela upřednostnit jiné oblasti své činnosti.
48. V každém případě Malta ani pro toto období neprokázala absolutní nemožnost splnit své povinnosti(13).
3. Závěrečné období (ode dne 15. září 2021)
49. Ve své poslední procesní písemnosti (duplika ze dne 8. března 2023) maltská vláda přiznává, že orgán MATS, ačkoli projektu přisoudil nejvyšší prioritu, zavedení služeb datovým spojem nedokončil. Uvádí, že provozovatel ATS sestavil nový řídící tým, že projekt pokračuje a dosáhl značného pokroku. Uvádí, že bude i nadále vyvíjet veškeré úsilí, aby splnila své povinnosti vyplývající z nařízení č. 29/2009, přičemž se zároveň plně zavazuje k bezpečnému zprovoznění služby.
50. Ačkoli události po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku (tj. dne 15. září 2021) nelze zohlednit(14), domnívám se, že nelze přehlížet realitu: maltská vláda sama připouští, že ani v roce 2023 nedošlo k zavedení služby datovým spojem, přičemž obtíže, které jsou příčinou tohoto zpoždění, jsou i nadále (stejně jako v předchozích obdobích) technické nebo strukturální povahy a lze je přičítat tomuto členskému státu.
51. V konečném důsledku se podle mého názoru maltské vládě nepodařilo prokázat, že dovolávané skutečnosti mohou odůvodnit prodlení s dodržováním čl. 3 odst. 1 nařízení č. 29/2009.
VI. Závěry
52. Z výše uvedených důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby vyhověl žalobě Komise a:
– rozhodl, že Maltská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 29/2009 ze dne 16. ledna 2009, kterým se stanoví požadavky na služby datovým spojem pro jednotné evropské nebe,
– uložil Maltě náhradu nákladů řízení.