Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 25. januarja 2024(1)
Zadeva C‑622/22
Evropska komisija
proti
Malti (Storitve podatkovnih zvez v letalstvu)
„Neizpolnitev obveznosti države – Zračni promet – Uredba (ES) št. 29/2009 – Obveznost sprejetja potrebnih ukrepov za zagotovitev, da izvajalec navigacijskih služb zračnega prometa, ki ga imenuje Malta, izpolnjuje, kar določa člen 3(1) te uredbe – Organi navigacijskih služb zračnega prometa – Zagotavljanje in opravljanje storitev podatkovnih zvez – Neobstoj utemeljitve zamude”
1. Komisija Malti očita, da ni izpolnila obveznosti iz člena 3(1) Uredbe (ES) št. 29/2009(2) s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da lahko izvajalec služb zračnega prometa (v nadaljevanju: ATS),(3) ki ga je imenovala ta država članica, zagotavlja in opravlja storitve podatkovnih zvez iz Priloge II k navedeni uredbi.
2. Malta meni, da so obstajale nepredvidljive okoliščine, ki upravičujejo zamudo pri uvedbi sistema, in zato zavrača zahtevo Komisije.
I. Pravni okvir. Uredba št. 29/2009
3. Člen 3 („Storitve podatkovnih zvez“) določa:
„1. Izvajalci ATS zagotovijo, da so enote ATS, ki opravljajo storitve zračnega prometa v zračnem prostoru iz člena 1(3), sposobne zagotavljati in opravljati storitve podatkovnih zvez, določene v Prilogi II.
[…]“.
4. Člen 15 („Začetek veljavnosti in uporaba“) določa:(4)
„Ta uredba začne veljati dvajseti dan po dnevu objave v Uradnem listu Evropske unije.
Ta uredba se začne uporabljati 5. februarja 2018.
Ta uredba je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah.“
5. V Prilogi II so določene storitve podatkovnih zvez, med drugim navedene v členu 3.
II. Predhodni upravni postopek
6. Komisija je 11. oktobra 2018 na upravo za civilno letalstvo Malte naslovila dopis, v katerem je izrazila zaskrbljenost zaradi zamude pri zagotavljanju storitev podatkovnih zvez iz Uredbe št. 29/2009 in Malto pozvala, naj pospeši njihovo uvedbo.
7. Glede na posodobitev, ki jo je predložilo podjetje SESAR,(5) decembra 2019 izvajalec storitev ATS, ki ga je imenovala Malta(6), še vedno ni zagotavljal podatkovnih zvez.
8. Komisija je z uradnim opominom z dne 15. maja 2020 Malto pozvala, naj predloži pripombe glede domnevne kršitve člena 3(1) Uredbe št. 29/2009. Kršitev naj bi bila v tem, da za vse operaterje zrakoplovov, ki opravljajo lete v malteškem zračnem prostoru in imajo komunikacijsko funkcijo po podatkovnih zvezah, v smislu člena 6 te uredbe, ni zagotavljala in opravljala vseh storitev podatkovnih zvez, določenih v Prilogi II k tej uredbi.
9. Malta je 5. oktobra 2020 odgovorila na uradni opomin Komisije in pojasnila težave, ki jih je imel njen izvajalec ATS pri prilagoditvi do datuma začetka uporabe Uredbe št. 29/2009, zlasti zaradi potrebe po nadomestitvi sistema upravljanja zračnega prometa.
10. V tem odgovoru na uradni opomin Komisije je Malta:
– navedla, da so bili nakup, namestitev in začetek obratovanja sistema zaključeni leta 2019 in da je bilo delovanje storitev podatkovnih zvez prvotno načrtovano za februar 2020, vendar je bilo prekinjeno zaradi pandemije COVID-19;
– pojasnila, da bi bil projekt podatkovnih zvez, če bi se dejavnosti izvajalca lahko nadaljevale v letu 2020, prednosten za dosego popolne izvedbe v prvi polovici leta 2022.
11. Malta je v drugem sporočilu z dne 15. decembra 2020 poročala o najnovejših ukrepih, ki jih je sprejela, da bi izvajalcem ATS omogočila zagotavljanje in opravljanje storitev podatkovnih zvez, ter se zavezala, da bo Komisiji predložila četrtletne posodobitve o stanju napredka.
12. Komisija je 18. februarja 2021 poslala dodaten uradni opomin, v katerem je Malto pozvala, naj predloži pripombe glede domnevne kršitve člena 4(3) PEU v povezavi s členom 3(1) Uredbe št. 29/2009.
13. Malta je 18. marca 2021 odgovorila v smislu, da:
– je bilo treba sistem upravljanja zračnega prometa (dokončan leta 2019) obnoviti pred začetkom izvajanja storitev podatkovnih zvez. Pojasnila je, da so omejitve, ki jih je povzročila pandemija COVID-19, ovirale dejavnosti izvajalca, odgovornega za storitve podatkovnih zvez;
– je od januarja 2021 kljub tem omejitvam izvedla nadaljnje ukrepe in bi lahko zahteve izpolnila najpozneje junija 2022;
– je bila Malta v odnosu do Komisije popolnoma odprta in pregledna glede napredka pri izvajanju Uredbe št. 29/2009, kar dokazuje njeno spoštovanje načela lojalnega sodelovanja in spoštovanje zahtev iz člena 4(3) PEU.
14. Komisija je 15. julija 2021 Malti poslala obrazloženo mnenje, v katerem je ugotovila, da s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da imenovani izvajalec ATS spoštuje člen 3(1) Uredbe št. 29/2009, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(3) PEU. V tem obrazloženem mnenju ji je za uskladitev s tem mnenjem določila rok dveh mesecev od njegovega prejema.
15. Malta je na obrazloženo mnenje Komisije odgovorila z dopisi z dne 20. septembra 2021, 25. novembra 2021 in 27. januarja 2022. V njih je spomnila na glavne razloge za zamude od leta 2017, predložila je splošni pregled doseženega napredka in potrdila datum izpolnitve, ki je bil že sporočen, junija 2022.
16. Malta je v odgovor na opomin Komisije z dne 7. februarja 2022 predložila sedem posodobitev informacij, v katerih je v bistvu navedla, da:
– je dovolila preložitev datuma izpolnitve na 28. december 2022 zaradi: izvedbe projekta pogozdovanja za namestitev opreme za podatkovne zveze; svetovnega pomanjkanja oskrbe z elektronskimi komponentami; nepredvidenih posodobitev programske opreme in imenovanja kontrolorjev zračnega prometa med fazo usposabljanja;
– začetno usposabljanje, potrebno za uskladitev z Uredbo št. 29/2009, naj bi se izvajalo in končalo najpozneje 30. septembra 2022. Usposabljanje naj bi se zaključilo šele 30. novembra 2023;
– drugi vmesni cilji bi bili doseženi šele leta 2023 (preskusi interoperabilnosti in nekatere naloge, povezane z varnostjo, kakovostjo in skladnostjo).
III. Postopek pred Sodiščem
17. Komisija je 29. septembra 2022 vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU. V njej je Sodišče je pozvala, naj razglasi, „da Republika Malta s tem, da ni sprejela ukrepov, ki so nujni, da se zagotovi, da izvajalec ATS, ki ga je imenovala, ravna v skladu s členom 3(1) Uredbe (ES) št. 29/2009, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena [4](3) [PEU] […] v povezavi s členom 3(1) Uredbe Komisije (ES) št. 29/2009“. Predlagala je tudi, naj se toženi stranki naloži plačilo stroškov.
18. Malta je v odgovoru z dne 15. decembra 2022 nasprotovala tožbi Komisije.
19. Komisija je 25. januarja 2023 vložila repliko, Malta pa je 8. marca 2023 vložila dupliko.
20. Sodišče je odločilo, da ne bo izvedlo obravnave.
IV. Trditve strank v postopku pred Sodiščem
21. Komisija v svoji tožbi, potem ko je v predhodnem upravnem postopku preučila nepredvidene dogodke, trditev Malte, navedenih v predhodnem postopku, da bi pojasnila razloge za zamudo, ki so bili omejeni na notranje težave pri začetku projektov ali na težave z dobavo in pandemijo COVID-19, ni štela za sprejemljive.
22. Komisija je trdila, da v skladu s sodno prakso Sodišča(7) te okoliščine niso tehtni razlogi, ki bi upravičevali neizpolnitev prava Unije.
23. Malta je tožbi Komisije nasprotovala, pri čemer se je v bistvu sklicevala na težave pred datumom začetka uporabe (5. februar 2018), določenim z Uredbo št. 29/2009, in po njem:
– leta 2013 se je morala soočiti s pomanjkanjem podjetij, ki ponujajo storitve povezljivosti, zaradi česar je (neuspešno) poskušala skleniti pogodbo z družbo SITA, ki je eden od dveh upravljavcev na tem duopolnem trgu;
– leta 2017 se je poskušala izogniti odvisnosti od zunanjih podjetij s sklenitvijo pogodbe z italijansko družbo Leonardo SpA in italijanskim izvajalcem ATS,(8) kar bi omogočilo samostojno delovanje;
– ko je MATS čakala na razvoj projekta podjetja Leonardo Spa, sta se zgodila dva nepredvidljiva dogodka: trije udari strele v center za kontrolo zračnega prometa na Malti (2. oktober 2017) in poškodba klimatske napeljave (9. avgusta 2019) v glavni kontrolni dvorani. Ta dva incidenta sta zahtevala pozornost in razpoložljiva sredstva za zagotavljanje storitev kontrole zračnega prometa;
– leta 2020 je tudi zaradi pandemije COVID-19 prišlo do neizogibnih zamud pri projektu.
24. Malta je v odgovoru na tožbo priznala, da na ta datum (15. december 2022) projekt zagotavljanja in opravljanja podatkovnih zvez še ni deloval.
25. Komisija v repliki navaja, da nobena od okoliščin pred letom 2018, na katere se je sklicevala Malta, ni bila „nepredvidljiva“. „Obstoječe pomanjkljivosti trga“ so bile namreč „obstoječe“, zato so bile znane in „predvidljive“. Znane in predvidljive so bile tudi „splošno priznane tehnične težave, povezane z uporabo Uredbe“. Zatrjevani primeri višje sile (posledica strel, poškodba klimatske napeljave, pandemija COVID-19 in zamude, do katerih je prišlo zaradi izvajalca) so se zgodili po datumu začetka uporabe Uredbe št. 29/2009 in naj torej ne bi bili upoštevni. Poleg tega Malti očita, da ni dokazala resničnosti nekaterih od teh dogodkov in da ni utemeljila njihovega vpliva na zamudo.
26. Malta je v dupliki predložila dokazila o resničnosti treh udarov strele in poškodbe klimatske napeljave ter navedla, da v zvezi z zavrnitvijo družbe SITA, da odgovori na njene prošnje za ponudbo, ni mogoče predložiti dokaza. Trdi, da je bila uvedba storitve posebej zapletena v regiji, v kateri do takrat ni bilo dostopa do podatkovnih zvez, in da so se v zvezi s sistemom ENAV pojavile težave.
V. Presoja
A. Uvod: obveznost zagotavljanja podatkovnih zvez za navigacijo v zračnem prometu
27. V skladu z uvodno izjavo 1 Uredbe št. 29/2009 „[o]paženo in pričakovano povečanje ravni zračnega prometa v Evropi zahteva vzporedno večjo zmogljivost kontrole zračnega prometa. To spodbuja zahtevo po izboljšanju delovanja, predvsem izboljšanju učinkovitosti komunikacije med kontrolorji in piloti. Kanali za zvočno komunikacijo so vse bolj zasedeni in bi jih bilo treba dopolniti s komunikacijo prek podatkovnih zvez zrak-zemlja.“
28. Ta določba se odraža v členu 3(1) Uredbe št. 29/2009, v skladu s katerim „[i]zvajalci ATS zagotovijo, da so enote ATS, ki opravljajo storitve zračnega prometa v zračnem prostoru iz člena 1(3), sposobne zagotavljati in opravljati storitve podatkovnih zvez, določene v Prilogi II“.
29. Uredba št. 29/2009 se začne uporabljati 5. februarja 2018. Ta datum nadomešča prvotno določen datum (7. februar 2013) v izvirni različici uredbe.(9)
B. Neizpolnitev obveznosti Malte na podlagi člena 3(1) Uredbe št. 29/2009
30. Kot je dobro znano, postopek iz člena 258 PDEU temelji na objektivni ugotovitvi neizpolnitve obveznosti države članice, ki jih nalagata Pogodbi ali sekundarna zakonodaja.
31. Vlada Malte niti v predhodnem upravnem postopku niti pred Sodiščem ni prerekala objektivne neizpolnitve obveznosti, ki ji jo Komisija očita.
32. Vendar bi bilo treba po mnenju te države članice upoštevati težave, na katere je naletela pri zagotavljanju in opravljanju podatkovnih zvez.
33. Glede na predložene elemente za presojo je mogoče razlikovati tri obdobja, povezana z očitano neizpolnitvijo obveznosti, ki se je nadaljevala skozi čas (in je še vedno prisotna):
– Začetno. Zajema obdobje med objavo Uredbe št. 29/2009 in 5. februarjem 2018, datumom začetka njene uporabe. Po izteku tega obdobja Malta ni izpolnila obveznosti iz navedene uredbe.
– Vmesno. Od 5. februarja 2018 do 15. septembra 2021, ko se je iztekel dvomesečni rok, ki ga je Komisija Malti odobrila za uskladitev z obrazloženim mnenjem z dne 15. julija 2021. Malta 15. septembra 2021 še vedno ni izpolnila obveznosti iz Uredbe št. 29/2009.
– Zadnje. Malta od 15. septembra 2021 do konca pisnega postopka v tej tožbi pred Sodiščem še vedno ni izvajala sistema iz člena 3(1) Uredbe št. 29/2009.
34. Ker vlada Malte ne more zanikati objektivne resničnosti zatrjevane neizpolnitve obveznosti, želi svojo zamudo upravičiti z več razlogi, ki naj bi po njenem mnenju pojasnili neusklajenost njenih navigacijskih služb zračnega prometa z določbami člena 3(1) Uredbe št. 29/2009.
35. V skladu z ustaljeno sodno prakso „je treba neizpolnitev obveznosti presojati glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, tako da naknadnih sprememb Sodišče ne sme upoštevati“.(10)
36. Čeprav se zdi, da Komisija poudarja to, da okoliščine, ki jih navaja Malta (ki naj bi pojasnile njeno neizpolnitev obveznosti), te [neizpolnitve] niso utemeljevale na datum začetka uporabe Uredbe št. 29/2009 (15[5]. februarja 2018), je v resnici v vsebini vlog Komisije vsaj implicitno navedeno tudi to, da na dan izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju (15. septembra 2021), niso bili podani utemeljeni razlogi za neizvajanje člena 3(1) Uredbe št. 29/2009.
37. Malta je pravzaprav priznala, da na dan izteka [roka iz] obrazloženega mnenja Komisije še vedno ni bila izpolnjena obveznost zagotavljanja in opravljanja storitve podatkovnih zvez, ki jo zahteva Uredba št. 29/2009.
38. V nadaljevanju bom analiziral razloge za utemeljitev neizpolnitve obveznosti, ki jih je navedla Malta in ki se nanašajo na vsako od treh zgoraj navedenih obdobij, in predstavil svojo presojo v zvezi z njimi. Za zadnjenavedeno bom kot premiso štel, da kadar Komisija ugotovi objektivno neizpolnitev obveznosti države članice, ki izhajajo iz prava Unije, mora država članica, ki je zanjo odgovorna, dokazati ustrezne razloge za utemeljitev.
C. Razlogi neizpolnitve obveznosti, ki jih navaja Malta, in njihova presoja
1. Začetno obdobje (do 5. februarja 2018)
39. Malteška vlada za pojasnitev zamude pri izvajanju svojih obveznosti v tem obdobju, navaja:
– težave, na katere je naletela MATS, so bile posledica težav na trgu zaradi duopolne strukture pri zagotavljanju povezljivosti ATN.(11) Leta 2013 je stopila v stik z upravljavcem SITA, podjetjem, ki pa ni predložilo nobene ponudbe, s čimer je Malti onemogočilo izpolnjevanje njenih obveznosti, kar nikakor ni bilo pod njenim nadzorom;
– 2. oktobra 2017 so tri strele udarile v center za kontrolo zračnega prometa in povzročile prekinitev oskrbe z električno energijo;
– MATS je leta 2017 izvedela, da je ENAV kot italijanski izvajalec ATS našla alternativno rešitev z družbo Leonardo SpA za opravljanje storitev, ne da bi bila odvisna od tretjih oseb. MATS je 18. decembra 2017 podpisala pogodbo z ENAV in družbo Leonardo Spa. Vendar je Eurocontrol MATS predložil študijo o routers (usmerjevalnikih) ATN (kakršnega je imela Malta), ki naj bi ogrozili omrežje ATN, kar je zahtevalo vrnitev na začetno rešitev, odvisno od zunanjih izvajalcev. To naj bi povzročilo zamude pri uvedbi storitve podatkovnih zvez.
40. Čeprav se mi zdi poglabljanje v iskanje utemeljitve na podlagi dogodkov pred 5. februarjem 2018 nepotrebno, če je 15. september 2021 sprejet kot ključni datum za oceno neizpolnitve, nimam težav z upoštevanjem teh dogodkov.
41. Težave, povezane s sklenitvijo pogodbe z zunanjim izvajalcem leta 2013, poleg tega, da ne pojasnjujejo zamude leta 2018, izhajajo iz tehničnih ali strukturnih težav, ki po mnenju Sodišča za to vrsto tožb niso upoštevne.(12)
42. Enako velja za sporočilo, pripisano Eurocontrolu, navedeno v prilogi 3 k odgovoru na tožbo. Ta priloga je v resnici dokument, naslovljen „Bela knjiga o širjenju usmerjevalnikov ATN A/G“, ki je bil objavljen 10. marca 2009 in je bil ali bi lahko bil od takrat na voljo malteškim organom. Vsekakor se Malta ne bi mogla sklicevati na svoje pomanjkanje znanja o neizvedljivosti tehničnih rešitev, ki jih je sprejela.
43. V zvezi z udari strel na malteškem letališču (katerih dokumentarni dokazi so bili predloženi v dupliki) ni razvidno, kako naj bi ta enkratni dogodek, ki je vplival na oskrbo z električno energijo, lahko vplival na stalno kršitev obveznosti Malte v zvezi z uvedbo storitve podatkovnih zvez.
2. Vmesno obdobje (od 5. februarja 2018 do 15. septembra 2021)
44. Malta se sklicuje na naslednja dejstva, ki naj bi negativno vplivala na neizpolnitev njenih obveznosti v tem obdobju:
– na sedežu MATS se je 27. avgusta 2019 zlomila klimatska cev, tehnične službe pa so morale preusmeriti svojo pozornost in svoje vire, da bi se odzvale na to nepredvideno težavo;
– pandemija COVID-19 naj bi povzročila druge neizogibne zamude: (i) družba Leonardo SpA se je sklicevala na višjo silo zaradi uvedbe prepovedi potovanj v odziv na pandemijo ter med marcem in septembrom 2020 ni mogla nadaljevati s projektom storitve podatkovnih zvez, kar naj bi povzročilo dodatne zamude pri izvedbi projekta; (ii) MATS je morala izvesti več varnostnih ukrepov za zmanjšanje zdravstvenih tveganj, povezanih s pandemijo, zlasti z zmanjšanjem osebja, zaplinjevanjem, kroženjem osebja, da se zmanjša tveganje okužbe in sprejmejo vsi možni zaščitni ukrepi za zagotavljanje varnih storitev za javnost; (iii) zaradi strogih omejitev, ki so bile uvedene zaradi pandemije, potrebo po vzpostavitvi dvorane za nujne primere, MATS pa je večino svojih prizadevanj namenila temu projektu, ki mu je iz praktičnih in varnostnih razlogov dala prednost.
45. Tudi te trditve se mi ne zdijo prepričljive za utemeljitev očitane neizpolnitve obveznosti.
46. V zvezi s poškodbo klimatskega sistema, zadostuje branje priloge 7 k dupliki Malte, v kateri je navedeno, da je incident trajal približno petindvajset minut, nato pa je bil odpravljen. V vsakem primeru te poškodbe ne bi bilo mogoče opisati kot višje sile, saj ni okoliščina, ki bi bila tuja sami dejavnosti, nenormalna in nepredvidljiva.
47. Malteška vlada v zvezi s posledicami pandemije COVID-19 priznava, da so bili njeni odnosi z družbo Leonardo SpA prizadeti le šest mesecev, brez navedbe, da so povzročile dodatna podaljšanja. Prav tako ni zadostno pojasnila, kakšen konkreten vpliv so lahko imeli previdnostni ukrepi, sprejeti iz zdravstvenih razlogov, v zvezi z zamudo pri uvedbi sistema podatkovnih zvez. Zdi se, da trditve Malte kažejo na notranje organizacijske težave (majhna razpoložljivost sredstev), zaradi katerih je dala prednost drugim področjem svoje dejavnosti.
48. Vsekakor Malta niti za to obdobje ni dokazala absolutne nezmožnosti izpolnitve svojih obveznosti.(13)
3. Zadnje obdobje (od 15. septembra 2021)
49. Malteška vlada v svoji zadnji vlogi (duplika z dne 8. marca 2023) priznava, da MATS, čeprav daje največjo prednost projektu, ni dokončala uvedbe storitev podatkovnih zvez. Trdi, da je upravljavec ATS oblikoval novo vodstveno ekipo, da je projekt v teku in da je dosegel znatno stopnjo zrelosti. Navaja, da si bo še naprej po najboljših močeh prizadevala, da bi izpolnila svoje obveznosti iz Uredbe št. 29/2009, hkrati pa se v celoti zavezala k varnemu začetku izvajanju storitve.
50. Čeprav dogodkov po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju (15. september 2021), ne bi bilo mogoče upoštevati,(14) menim, da si ni mogoče zatiskati oči pred resničnostjo: malteška vlada sama priznava, da niti leta 2023 ni prišlo do izvajanja storitve podatkovnih zvez in so zatrjevanje težave, ki botrujejo tej zamudi še vedno (kakor v prejšnjih obdobjih) tehnične ali strukturne narave, ki jih je mogoče pripisati tej državi članici.
51. Skratka, menim, da malteška vlada ni uspela dokazati, da je zamudo pri izvajanju člena 3(1) Uredbe št. 20/2009 mogoče pojasniti z dejstvi, na katera se sklicuje.
VI. Predlog
52. Iz zgoraj navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj ugodi tožbi Komisije in:
– razglasi, da Republika Malta ni izpolnila obveznosti iz člena 3(1) Uredbe Komisije (ES) št. 29/2009 z dne 16. januarja 2009 o zahtevah glede storitev podatkovnih zvez za enotno evropsko nebo;
– Malti naloži plačilo stroškov.