Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
LAILA MEDINA
esitatud 25. jaanuaril 2024(1)
Kohtuasi C‑753/22
QY
versus
Bundesrepublik Deutschland
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Ühine varjupaigapoliitika – Liikmesriigi otsus anda pagulasseisund – Selles liikmesriigis ebainimliku või alandava kohtlemise oht – Tagajärjed teises liikmesriigis esitatud uuele rahvusvahelise kaitse taotlusele – Selle uue taotluse läbivaatamine selle teise liikmesriigi poolt – Pagulasseisundi andmise otsuse võimaliku eksterritoriaalse siduva mõju kindlaksmääramine – Vastastikune tunnustamine – Teabe jagamine
I. Sissejuhatus
1. Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) on esitanud eelotsusetaotluse kohtuvaidluses, mille pooled on Kreekas pagulasseisundi saanud Süüria kodanik QY ja Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (föderaalne migratsiooni- ja pagulasamet, Saksamaa; edaspidi „migratsiooniamet“) ning mis puudutab viimase otsust jätta rahuldamata QY taotlus selle staatuse tunnustamiseks.
2. Käesoleval juhul ei saa liikmesriik Saksamaa, kellele on esitatud pagulasseisundi taotlus (edaspidi „teine liikmesriik“), saata QYd tagasi liikmesriiki Kreekasse, kes esimesena isikule selle seisundi andis (edaspidi „esimene liikmesriik“), kuna see tooks kaasa tõsise ohu, et pagulaste elamistingimuste tõttu selles liikmesriigis koheldakse teda ebainimlikult või alandavalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 4 tähenduses.(2)
3. Seda arvestades soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu esmast õigust ja liidu pagulasõiguse valdkonnas vastu võetud kolme teisese akti, nimelt Dublini III määruse,(3) menetlusdirektiivi(4) ja kvalifitseerumisdirektiivi(5) asjakohaseid sätteid tuleb tõlgendada nii, et teine liikmesriik on kohustatud tunnustama esimese liikmesriigi antud pagulasseisundit, ilma et ta oleks täiendavalt analüüsinud pagulasseisundi saamise materiaalõiguslikke tingimusi.
4. Käesolev kohtuasi tõstatab küsimuse, kas liikmesriikide vahel kehtib pagulasseisundi andmise otsuste vastastikune tunnustamine, ja kui see on nii, siis kas selline tunnustamine jätkub ka siis, kui vastastikuse usalduse põhimõtet ei saa enam kohaldada. Sarnaseid küsimusi käsitletakse praegu veel kolmes Euroopa Kohtu menetluses olevas kohtuasjas.(6)
II. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Liidu õigus
5. ELTL artikli 78 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Liit arendab välja varjupaiga, täiendava kaitse ja ajutise kaitsega seotud ühise poliitika, mille eesmärk on tagada sobiv seisund kõikidele rahvusvahelist kaitset vajavatele kolmandate riikide kodanikele ning tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine. Nimetatud poliitika peab vastama 28. juuli 1951. aasta Genfi konventsioonile[(7) (edaspidi „Genfi konventsioon“)] […].
2. Lõikes 1 osutatud eesmärgil võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu meetmed Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kohta, mis hõlmab:
a) kogu liidus kehtivat ühetaolist varjupaigaseisundit kolmandate riikide kodanikele;
[…]“.
1. Dublini III määrus
6. Dublini III määruse artikli 3 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid vaatavad läbi selliste kolmanda riigi kodanike või kodakondsuseta isikute rahvusvahelise kaitse taotlused, kes taotlevad rahvusvahelist kaitset mõne liikmesriigi territooriumil, sealhulgas piiril või transiidialal. Taotluse vaatab läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.
2. Kui käesolevas määruses loetletud kriteeriumide põhjal ei saa vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab taotluse läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele rahvusvahelise kaitse taotlus esitati.
Kui taotlejat ei ole võimalik üle anda liikmesriigile, kes algselt määrati vastutavaks, sest on piisavalt alust arvata, et selle taotluse läbivaatamise menetluses on süsteemsed vead ning taotlejate vastuvõtutingimused selles liikmesriigis võivad endaga kaasa tuua ebainimliku või alandava kohtlemise [harta] artikli 4 tähenduses, jätkab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viiv liikmesriik III peatükis sätestatud kriteeriumide kontrollimist, et teha kindlaks, kas üks järgmistest kriteeriumidest võimaldab määrata mõne muu liikmesriigi vastutavaks liikmesriigiks.
Kui üleandmine ei ole võimalik käesoleva lõike alusel ühelegi liikmesriigile III peatükis sätestatud kriteeriumide alusel või esimesele liikmesriigile, kus taotlus esitati, saab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viivast liikmesriigist vastutav liikmesriik.“
7. Selle määruse artiklis 34 on sätestatud teabe jagamist käsitlevad eeskirjad.
2. Menetlusdirektiiv
8. Menetlusdirektiivi artikli 33 „Vastuvõetamatud taotlused“ lõikes 1 ja lõike 2 punktis a on sätestatud:
„1. Lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt [Dublini III määrusele], ei ole liikmesriigid kohustatud hindama, kas taotleja vastab rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele vastavalt [kvalifitseerumisdirektiivile], kui taotlust peetakse vastavalt käesolevale artiklile vastuvõetamatuks.
2. Liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks ainult juhul, kui:
a) mõni teine liikmesriik on andnud rahvusvahelise kaitse“.
3. Kvalifitseerumisdirektiiv
9. Kvalifitseerumisdirektiivi artikli 4 lõiked 1, 2 ja 3 käsitlevad rahvusvahelise kaitse taotlustega seotud faktide ja asjaolude hindamist.
10. Käesolevas asjas on asjakohased ka selle direktiivi artiklid 11, 12, 13 ja 14.
B. Saksa õigus
11. Välismaalaste elamist, töötamist ja integratsiooni Saksamaa Liitvabariigi territooriumil käsitleva seaduse (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „AufenthG“) on § 60 lõike 1 esimeses lauses sätestatud, et vastavalt Genfi konventsioonile „ei või välismaalast välja saata riiki, kus tema elu või vabadus on ohus tema rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste vaadete tõttu“.
12. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et AufenthG § 60 lõike 1 teises lauses on ette nähtud, et kui isikule on antud väljaspool liitvabariigi territooriumi teatud riigis pagulasseisund, ei või Saksamaa ametivõimud seda isikut, keda on pagulasena tunnustatud, sellesse riiki välja saata. Seda reeglit kehtestades omistas Saksa seadusandja sellise staatuse tunnustamisele, mis piirdub asjaomase isiku väljasaatmisest keeldumisega, kohustusliku mõju, kuid ei loonud uut õigust seoses pagulasseisundi tunnustamisega.
III. Vaidlus põhikohtuasjas, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
13. Süüria kodanik QY sai 2018. aastal Kreekas pagulasseisundi. Kuupäeval, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole märkinud, esitas QY Saksamaal rahvusvahelise kaitse taotluse.
14. Saksamaa halduskohus leidis oma otsuses, et Kreekas viibivate pagulaste vastuvõtutingimuste tõttu esineb QY puhul tõsine oht, et teda koheldakse ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses, mistõttu teda ei või sellesse liikmesriiki tagasi saata.
15. Migratsiooniamet andis 1. oktoobri 2019. aasta otsusega QY-le täiendava kaitse ja jättis tema pagulasseisundi taotluse rahuldamata.
16. Verwaltungsgericht (halduskohus, Saksamaa) jättis QY kaebuse rahuldamata põhjendusel, et tema nõue ei saa põhineda üksnes asjaolul, et talle anti Kreekas pagulasseisund. Verwaltungsgericht (halduskohus) leidis, et taotlus ei ole põhjendatud, sest teda ei ähvarda tagakiusamine Süürias.
17. QY esitas seejärel kassatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgerichtile (liitvabariigi kõrgeim halduskohus), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus. Ta väidab, et migratsiooniamet on seotud Kreeka poolt varem antud pagulasseisundiga.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et ükski Saksa õigusnorm ei anna QY-le õigust nõuda talle teises liikmesriigis antud pagulasseisundi tunnustamist. Nimetatud kohus rõhutab samuti, et Saksamaa ametiasutused ei saanud isiku taotlust vastuvõetamatuks tunnistada, kuna – kuigi QY-le oli antud Kreekas pagulasseisund – valitseb oht, et teda koheldaks harta artikli 4 tähenduses ebainimlikult või alandavalt, kui ta sellesse liikmesriiki tagasi saadetaks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et tuleb kindlaks teha õiguslikud tagajärjed, mis kaasnevad kõnealuse võimaluse puudumisega harta nimetatud sätte rikkumise ohu tõttu.
19. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab vajalikuks kindlaks teha, kas liidu õigusega on vastuolus see, kui migratsiooniamet vaatab taotluse uuesti läbi, olemata seotud teise liikmesriigi varasema pagulasseisundi andmise otsusega, ja kas sellel otsusel on kohustuslik eksterritoriaalne mõju. Nimetatud kohus on seisukohal, et liidu esmase ja teisese õiguse normidest ei nähtu, et pagulasseisundi tunnustamine ühes liikmesriigis takistaks teise liikmesriigi pädeval asutusel rahvusvahelise kaitse taotlust sisuliselt läbi vaatamast. Kokkuvõttes leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et liidu õiguses ei ole ühtegi sõnaselget sätet, mis näeks ette selle staatuse andmise otsuste vastastikuse tunnustamise põhimõtte.
20. Samas märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Euroopa Kohus ei ole veel võtnud seisukohta küsimuses, kas siduvat mõju saab tuletada Dublini III määruse artikli 3 lõike 1 teisest lausest, mille kohaselt vaatab rahvusvahelise kaitse taotluse sisuliselt läbi üksainus liikmesriik. Lisaks leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kvalifitseerumisdirektiivi artikli 4 lõike 1 teist lauset ja artiklit 13 võiks tõlgendada samamoodi. Peale selle võib menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punktiga a teisele liikmesriigile antud võimalust tunnistada taotlus vastuvõetamatuks põhjusel, et esimene liikmesriik on juba andnud pagulasseisundi, mõista nii, et see väljendab põhimõtet, et varjupaigataotlus vaadatakse sisuliselt läbi ainult üks kord.
21. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib samuti, et käesolev kohtuasi erineb kohtuasjast C‑352/22, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (pagulase Türgile väljaandmise taotlus), mis on praegu Euroopa Kohtu menetluses ja käsitleb väljaandmistaotlust, mille on esitanud kolmas riik, kust isik on põgenenud. Käesoleval juhul andis migratsiooniamet QY-le täiendava kaitse, mistõttu teda ei saa välja saata.
22. Lõpuks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kuidas tuleb mõista kohtumääruse Hamed ja Omar(8) punkti 42. Ühest küljest võib viide „uuele“ varjupaigamenetlusele toetada uut läbivaatamist. Teisest küljest võib viide „pagulasseisundiga kaasnevatele õigustele“ kaudselt tähendada teises liikmesriigis juba antud seisundi tunnustamist.
23. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes peatas Bundesverwaltungsgericht (liitvabariigi kõrgeim halduskohus) menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas juhul, kui liikmesriik ei või kasutada [menetlusdirektiivi] artikli 33 lõike 2 punktiga a antud õigust jätta rahvusvahelise kaitse taotlus, arvestades pagulasseisundi andmist teises liikmesriigis, vastuvõetamatuse tõttu rahuldamata, kuna selles liikmesriigis valitseva olukorra tõttu esineb suur oht, et taotlejale saab osaks ebainimlik või alandav kohtlemine harta artikli 4 tähenduses, tuleb [Dublini III määruse] artikli 3 lõike 1 teist lauset, [kvalifitseerumisdirektiivi] artikli 4 lõike 1 teist lauset ja artiklit 13 ning [menetlusdirektiivi] artikli 10 lõikeid 2 ja 3 ning artikli 33 lõiget 1 ja lõike 2 punkti a tõlgendada nii, et juba antud pagulasseisund ei luba liikmesriigil vaadata talle esitatud rahvusvahelise kaitse taotlust läbi nii, et läbivaatamise tulemus ei ole ette kindlaks määratud, ja kohustab liikmesriiki andma taotlejale pagulasseisund, ilma et ta hindaks kõnealuse kaitse materiaalõiguslike tingimuste täidetust?“
24. Kirjalikud seisukohad esitasid QY ning Belgia, Tšehhi, Saksamaa, Iiri, Kreeka, Prantsuse, Itaalia, Luksemburgi, Madalmaade ja Austria valitsus ning Euroopa Komisjon. Need menetlusosalised, välja arvatud Belgia, Tšehhi ja Austria valitsus, esitasid ka suulised seisukohad kohtuistungil, mis toimus 26. septembril 2023.
IV. Hinnang
25. Käesoleva eelotsusetaotluse aluseks olevat olukorda iseloomustab asjaolu, et asjaomast isikut ei saa saata tagasi Kreekasse, esimesse liikmesriiki. Seega põhineb eelotsuse küsimus eeldusel, et esimese liikmesriigi varjupaigasüsteem – eelkõige pagulaste vastuvõtutingimused – ei saa enam tagada põhiõiguste kaitse taset, mida nõuab liidu õigus, eelkõige harta artikkel 4 (A jagu).
26. Seda arvestades soovitakse Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimusega sisuliselt teada, kas liidu õiguses kehtib vastastikuse tunnustamise põhimõte, mis nõuab, et teine liikmesriik tunnustaks ja järgiks pagulasseisundit, mille esimene liikmesriik on asjaomasele isikule varem andnud. Minu arvates võib selle küsimuse jagada kaheks osaks. Esiteks tuleb tingimata teha kindlaks, kas liidu varjupaigapoliitika valdkonnas kehtib selline vastastikuse tunnustamise põhimõte (B jagu). Teiseks, kui vastus sellele küsimusele on eitav, tuleb ühtlasi kindlaks määrata, kuidas viia läbi järgnevad haldusmenetlused seoses uute taotlustega teises liikmesriigis (C jagu).(9)
A. Sissejuhatavad märkused vastastikuse usalduse kaotusest tulenevate erandlike asjaolude kohta
27. Liikmesriikidevahelise vastastikuse usalduse põhimõte tugineb põhieeldusele, et igal liikmesriigil on kõikide teiste liikmesriikidega – ja ta ühtlasi tunnistab, et neil on temaga – teatud hulk ühiseid väärtusi, millel Euroopa Liit rajaneb, nagu on täpsustatud ELL artiklis 2.(10) See eeldus tähendab ja põhjendab liikmesriikidevahelist vastastikust usaldust nende väärtuste tunnustamisel ning seega neid elluviiva liidu õiguse järgimisel, samuti liikmesriikidevahelist vastastikust usaldust selle suhtes, et nende vastavad riigisisesed õiguskorrad saavad tagada võrdväärse ja tõhusa kaitse hartaga – eelkõige selle artiklites 1 ja 4 – tunnustatud põhiõigustele, mis näevad ette liidu ja selle liikmesriikide ühe põhiväärtuse.(11) Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kontekstis tuleb seega eeldada, et igas liikmesriigis menetletakse rahvusvahelise kaitse taotlusi kooskõlas harta, Genfi konventsiooni ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni nõuetega.(12)
28. Vaatamata sellele liidu õiguse järgimise eeldusele on Euroopa Kohus samuti otsustanud, et ei saa välistada, et praktikas esineb Euroopa ühise varjupaigasüsteemi funktsioneerimisel teatud liikmesriigis suuri probleeme, mistõttu on olemas tõsine oht, et varjupaigataotlejaid koheldakse sellesse liikmesriiki saatmisel viisil, mis ei ole kooskõlas nende isikute põhiõigustega.(13) Seetõttu võib vastastikuse usalduse põhimõtte kohaldamine minna erandlikel asjaoludel(14) vastuollu kohustusega tõlgendada ja kohaldada Dublini III määrust kooskõlas põhiõigustega(15).
29. Käesolevas asjas ei ole eeldus, mis annab alust vastastikuseks usalduseks Euroopa ühise varjupaigasüsteemi vastu – mille kohaselt on iga liikmesriik kohustatud pidama kõiki teisi liikmesriike liidu õiguses tunnustatud põhiõigusi austavaks – selle esimese liikmesriigi suhtes enam kohaldatav. Euroopa Kohtule esitatud küsimus on esitatud seoses „erandlike asjaoludega“ sellekohase kohtupraktika tähenduses ja see põhineb kahekordselt eeldusel, et nimetatud eeldust ei saa kohaldada, kuna esiteks on rikutud vastastikust usaldust, kuivõrd taotlejat ähvardab tõsine oht saada talle pagulasseisundi andnud liikmesriigis harta artikli 4 tähenduses ebainimlikult või alandavalt koheldud. Teiseks ei ole Saksamaa menetleval ametiasutusel võimalik seega jätta taotlust menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punkti a alusel vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
1. Vastastikuse usalduse rikkumine ja Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 tõlgendamine
a) Dublini III määruse artikli 3 lõige 1 ja põhireegel
30. Dublini III määrusega kehtestatud süsteemi eesmärk on kehtestada kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. See põhineb selle määruse artikli 3 lõikes 1 sätestatud põhimõttel, et taotleja rahvusvahelise kaitse vajadust on pädev läbi vaatama üks liikmesriik.
31. Selle eesmärgi saavutamiseks on Dublini III määruse III peatükis sätestatud liikmesriikide ja asjaomaste isikute seisukohast erapooletud ja õiglased kriteeriumid.(16) Nende, selle määruse artiklites 8–15 sätestatud kriteeriumide eesmärk on kehtestada selge ja tõhus meetod, mis võimaldab kiiresti määrata vastutav liikmesriik, et tagada tegelik juurdepääs rahvusvahelise kaitse andmise menetlusele ja mitte seada ohtu eesmärki menetleda rahvusvahelise kaitse taotlusi kiiresti. Neid kriteeriume kohaldades kasutasid Kreeka ametiasutused oma pädevust võtta vastu otsus QY-le pagulasseisundi andmise kohta.
b) Dublini III määruse artikli 3 lõige 2
32. Kohtuotsuses N.S. jt tõdes Euroopa Kohus, et praktikas võib varjupaigasüsteemi funktsioneerimisel esineda teatud liikmesriigis suuri probleeme, mistõttu on olemas tõsine oht, et varjupaigataotlejaid koheldakse sellesse liikmesriiki saatmisel viisil, mis ei ole kooskõlas nende isikute põhiõigustega.(17) Euroopa Kohus loobus Dublini III määrusele eelnenud Dublini II määruse(18) automaatsest jõustamisest, „selleks et liit ja liikmesriigid saaksid täita varjupaigataotlejate põhiõiguste kaitsega seotud kohustusi“(19). Euroopa Kohus tunnistas, et liikmesriigid ei või varjupaigataotlejat üle anda Dublini II määruse tähenduses vastutavale liikmesriigile, kui nad on teadlikud, et selles liikmesriigis varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtutingimustes esinevad süsteemsed puudused annavad tõsist alust arvata, et varjupaigataotlejal tekib reaalne oht saada koheldud ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses.
33. Dublini III määruse artikli 3 lõikes 2 on kodifitseeritud kohtuotsuses N.S. jt silmas peetud stsenaarium, st erandlike asjaolude stsenaarium, kehtestades topeltkriteeriumi – süsteemsed puudused varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtutingimustes selles liikmesriigis –, mis võimaldab keelduda taotleja üleandmisest otsuse teinud liikmesriigile.(20)
34. Käesolevas asjas puudutab eelotsuse küsimus sellist olukorda. Seega ei ole kohaldatav liikmesriikide varjupaigasüsteemide võrdväärsuse eeldus, millel Dublini III määrusega kehtestatud eeskirjad rajanevad. See tähendab, et Saksamaa ametiasutused ei saa asjaomast isikut Kreekasse tagasi saata, kuna nende hinnangul esineb selles liikmesriigis pagulaste vastuvõtutingimustes süsteemseid puudusi. Kui sellise olukorra tingib reaalne oht saada koheldud ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses, peavad selle liikmesriigi ametiasutused, kus varjupaigataotleja viibib, määrama kindlaks, milline liikmesriik muutub vastutavaks tema taotluse läbivaatamise eest.
c) Pädev liikmesriik Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 kohaldamisel
35. Kõigepealt tuleb meenutada, et Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 teises lõigus on sätestatud järgmine pädevusreegel: vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viiv liikmesriik jätkab III peatükis sätestatud kriteeriumide kontrollimist, et teha kindlaks, kas vastutavaks liikmesriigiks saab määrata teise liikmesriigi. Kui selle kontrollimise tulemusel ei määrata teist vastutavat liikmesriiki, on selle artikli kolmandas lõigus sätestatud, et „[k]ui üleandmine ei ole võimalik käesoleva lõike alusel ühelegi liikmesriigile III peatükis sätestatud kriteeriumide alusel või esimesele liikmesriigile, kus taotlus esitati, saab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viivast liikmesriigist vastutav liikmesriik“.
36. Käesolevas asjas ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus maininud, kas Saksamaa ametiasutused viisid läbi Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 teises lõigus nõutud kontrolli, ja kui jah, siis kuidas. Siiski on selge, et need asutused peavad ennast selle artikli kolmanda lõigu alusel pädevaks.(21) Seetõttu tuleb käesolevas ettepanekus lähtuda sellest, et Saksamaa ametiasutuste pädevus põhineb kõnealusel kolmandal lõigul.
2. Vastuvõetamatus menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punkti a alusel
37. Menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 1 kohaselt ei ole liikmesriigid kohustatud rahvusvahelise kaitse taotlusi vastavalt kvalifitseerumisdirektiivile läbi vaatama, kui need on selle artikli kohaselt vastuvõetamatud. Nimetatud direktiivi artikli 33 lõikes 2 on ammendavalt loetletud olukorrad, milles liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks.(22) Eelkõige näeb menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punkt a ette, et kui mõni teine liikmesriik on varem andnud taotlejale rahvusvahelise kaitse, võib tema taotluse jätta vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata. See erand üldisest vastuvõetavusest on seletatav vastastikuse usalduse põhimõtte olulisusega.(23) Menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punkt a kujutab endast vastastikuse usalduse põhimõtte konkreetset väljendust Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kontekstis.(24)
38. Seda põhimõtet käsitleva Euroopa Kohtu praktika kohaselt(25) ei või liikmesriigi ametiasutused siiski menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punkti a kohaldada, kui nad on objektiivsete, usaldusväärsete, täpsete ja nõuetekohaselt ajakohastatud andmete põhjal ning liidu õigusega tagatud põhiõiguste kaitse standardit silmas pidades jõudnud järeldusele, et liikmesriigis, kus kolmanda riigi kodanikul on juba rahvusvaheline kaitse, esinevad süstemaatilised või üldised puudused või teatavaid isikute rühmi puudutavad puudused ning et neid puudusi arvestades on piisavalt alust arvata, et sellel kodanikul tekib reaalne oht saada harta artikli 4 tähenduses ebainimlikult või alandavalt koheldud.(26)
39. Kuna eelotsuse küsimus põhineb asjaolul, et käesoleval juhul ei ole Saksamaa menetleval ametiasutusel võimalik teha menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punkti a alusel vastuvõetamatuse otsust, võib loogiliselt järeldada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on tuvastanud järgmised asjaolud: esineb süsteemseid või üldisi puudusi, mis võivad mõjutada teatavaid inimrühmi, ning on piisavalt alust arvata, et selliseid kolmandate riikide kodanikke nagu QY ähvardab reaalne oht saada harta artikli 4 tähenduses ebainimlikult või alandavalt koheldud.
40. Sellega seoses tekib küsimus, kas varjupaigapoliitika valdkonnas tehtud otsuste suhtes on ette nähtud vastastikune tunnustamine ja millised on vastastikuse usalduse kaotuse tagajärjed sellisele tunnustamisele, kui see eksisteerib.
3. Vastastikuse usalduse kaotuse tagajärjed
41. Nagu ma juba märkisin, põhineb vastastikuse usalduse põhimõte eeldusel, et iga liikmesriik peab – välja arvatud erandlikel asjaoludel – lähtuma sellest, et kõik teised liikmesriigid tegutsevad kooskõlas liidu õigusega, eelkõige liidu õiguses tunnustatud põhiõigustega.(27) See põhimõte tekitab liikmesriikidele kohustusi.(28) Vastastikust usaldust ei tohi segi ajada pimeda usaldusega.(29) Vastastikuse usalduse kaotus võib tekkida süsteemsete puuduste korral varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtutingimustes ühes liikmesriigis.(30) Sellest järeldub, et kui kõnealune eeldus ümber lükatakse ja üks liikmesriik on kaotanud usalduse teise liikmesriigi varjupaigasüsteemi vastu, tekib paratamatult mitu küsimust: millised on sellise usalduse kaotuse tagajärjed liikmesriikide õigustele ja kohustustele? Ning teistpidi, milliseid õigusi ja kohustusi see ei mõjuta? Lisaks, kas ühe liikmesriigi usalduse kaotus mõjutab teise liikmesriigi poolt tehtud otsuste tagajärgi?
42. Sellise usalduse kaotuse tagajärjed ei ole kaugeltki selged. Võib väita, et kui teine liikmesriik (Saksamaa) kaotab pagulaste vastuvõtutingimuste puuduste tõttu usalduse esimese liikmesriigi (Kreeka) varjupaigasüsteemi vastu, puuduks teisel liikmesriigil usaldus üksnes selle suhtes, kuidas esimene liikmesriik pagulasi kohtleb, mitte aga tolle liikmesriigi varjupaigataotluste läbivaatamise menetluste suhtes. Seega piirduksid taolise usalduse kaotuse tagajärjed sellega, et asjaomast isikut ei saadetaks tagasi esimesse liikmesriiki. Teine liikmesriik usuks aga endiselt, et esimese liikmesriigi pagulasseisundi andmise otsus on põhjendatud. Teisalt võib väita, et usalduse kaotus tekitab üldise usaldamatuse esimese liikmesriigi varjupaigasüsteemi suhtes tervikuna, sealhulgas esimese liikmesriigi poolt tehtud algse otsuse kehtivuse suhtes.
43. Sellega seoses leian, et oluline on eristada ühelt poolt varjupaigamenetlusi, eelkõige varjupaigataotluste läbivaatamise tingimusi esimeses liikmesriigis, ning teiselt poolt rahvusvahelise kaitse saajate elamistingimusi selles liikmesriigis.(31) Teoreetiliselt saab teise liikmesriigi teadlikkus puudustest esimeses liikmesriigis (ja seega usalduse kaotus) tekkida seoses varjupaigamenetluse ja/või elamistingimustega. Käesolevas asjas viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsusetaotluses selgelt „elamistingimustele“ esimeses liikmesriigis. Seetõttu leian, et on võimalik asuda seisukohale, et vaidlusalune otsus tehti isiku suhtes õiguspäraselt, vaatamata usalduse kaotusele, mille teise liikmesriigi kohtud on välja kuulutanud seoses elamistingimustega esimeses liikmesriigis. Seda eristust arvestades tuleb kindlaks teha, kas – ja kui jah, siis millisel viisil – kohaldub vastastikuse tunnustamise põhimõte varjupaigapoliitika valdkonnas olukorras, kus Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 teine ja kolmas lõik on kohaldatavad ning menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punkti a ei saa kohaldada, kuna asjaomast isikut ähvardab reaalne oht saada harta artikli 4 tähenduses ebainimlikult või alandavalt koheldud.
B. Vastastikune tunnustamine varjupaigapoliitika valdkonnas
44. Vastus küsimusele, kas vastastikuse tunnustamise põhimõte on varjupaigapoliitika valdkonnas kohaldatav, ja kui on, siis millisel viisil, hõlmab kahte aspekti: kõigepealt tuleb kindlaks teha, kas see on tavaolukorras kehtiv üldpõhimõte. Alles siis on võimalik otsustada, kas erandlike asjaolude korral peab teine liikmesriik automaatselt tunnustama esimese liikmesriigi antud pagulasseisundit ja sellest tulenevat kaitset.
45. Vastastikuse tunnustamise põhimõte tähendab eelkõige, et Euroopa Liidu liikmesriigis vastu võetud otsust kolmanda riigi kodaniku pagulasseisundi kohta tuleb teises liikmesriigis piiranguteta aktsepteerida.(32) Vastastikune tunnustamine tähendab seega, et teine liikmesriik tunnustab ja täidab esimese liikmesriigi pädeva asutuse tehtud otsust nii, nagu see oleks tema enda otsus.(33) Selleks et pagulasseisundi vastastikune tunnustamine oleks mõttekas, peaksid esimeses liikmesriigis pagulasele antud kaitse ja õigused järgnema sellele isikule teise liikmesriiki.(34)
46. Selleks et selline vastastikune tunnustamine kehtiks Euroopa ühise varjupaigasüsteemi valdkonnas, peaks see põhinema liidu esmase või teisese õiguse normidel. Analüüsin seetõttu liidu esmase (i) ja teisese (ii) õiguse sätteid, et teha kindlaks, kas varjupaigapoliitika valdkonnas eksisteerib selline otsuste vastastikuse tunnustamise põhimõte.
1. Kas eksisteerib liidu esmasest õigusest tulenev vastastikuse tunnustamise juhtpõhimõte?
47. ELTL artikli 78 lõike 1 esimese lause kohaselt arendab Euroopa Liit välja varjupaiga, täiendava kaitse ja ajutise kaitsega seotud ühise poliitika. Selleks võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu ELTL artikli 78 lõike 2 punktide a ja b kohaselt vastu meetmed Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kohta. See hõlmab muu hulgas kogu Euroopa Liidus kehtivat ühetaolist varjupaigaseisundit kolmandate riikide kodanikele.(35) Samas ei näe aga ükski säte ELTL V jaotise 2. peatükis ette teise liikmesriigi antud pagulasseisundi vastastikuse tunnustamise kohustust ega põhimõtet.(36) Erinevalt vaba liikumist käsitlevatest aluslepingu sätetest,(37) millel on vahetu õigusmõju(38) ning mis on eraldiseisvad ja sisaldavad vahetult kohaldatavaid õigusi, mis muudavad vastastikuse tunnustamise põhimõtte täielikult kehtivaks ja toimivaks, ei ole see nii ELTL V jaotise 2. peatüki sätete puhul. Tegelikult ei olegi aluslepingus sätet, milles oleks sõnaselgelt ette nähtud, et vastastikuse tunnustamise põhimõte on varjupaigapoliitikas täielikult kehtiv ja toimiv.
48. Sellest hoolimata jääb küsimus, kas vastastikuse tunnustamise põhimõtte saab nendest aluslepingu sätetest tuletada.(39) Sellega seoses pean märkima, et ELTL artikli 78 lõige 1 annab liidule varjupaigapoliitika valdkonnas pädevuse ja määratleb selle eesmärgi, milleks on arendada välja ühine varjupaigapoliitika, mis annab „sobiva seisundi“ kõikidele „rahvusvahelist kaitset vajavatele“ kolmanda riigi kodanikele. ELTL artikli 78 lõike 2 punkt a on õiguslik alus,(40) mis võimaldab liidu seadusandjal luua „ühetaolise varjupaigaseisundi“, mis on „kogu liidus kehtiv“(41). See tähendab minu arvates, et selle ühetaolise staatusega seotud õigused ei ole täielikult kehtivad ega toimivad ilma liidu seadusandja sekkumiseta.(42) Sellest järeldub, et aluslepingu säte, mis näeb ette õigusliku aluse ja annab pädevuse liidu institutsioonidele, ei ole piisav toetamaks väidet, et see sisaldab vahetult kohaldatavaid õigusi, mis muudavad vastastikuse tunnustamise põhimõtte täielikult kehtivaks ja toimivaks.(43)
49. Täielikkuse huvides lisaksin, et harta artiklis 18 on sätestatud, et „[v]arjupaigaõigus tagatakse […] Genfi konventsiooni […] kohaselt“. Kuigi ELTL artikli 78 lõikes 1 on sätestatud, et ühine varjupaigapoliitika „peab vastama […] Genfi konventsioonile“, keelab rahvusvaheline õigus üldreeglina eksterritoriaalse täitepädevuse teostamise, välja arvatud juhul, kui see on konkreetselt lubatud.(44) Nimetatud konventsioon ei nõua siiski, et osalisriik tunnustaks varjupaigataotleja pagulasseisundit, mille on varem andnud teine osalisriik. Seega ei saa sellest konventsioonist tuletada eksterritoriaalsust. Samamoodi ei nõua EIK praktika eksterritoriaalsust, vaid rõhutab vastupidi, et see põhimõte on erandlik.(45) Vastastikuse tunnustamise põhimõte, mis on liidu õiguskorrale ainuomane, ei tulene EIÕKst.(46)
50. Lõpuks märgib Itaalia valitsus oma seisukohtades muu hulgas, et käesolevas menetluses on asjakohane EL toimimise lepingule lisatud protokoll (nr 24).(47) Ma ei nõustu selle seisukohaga, kuna see protokoll käsitleb liidu liikmesriikide kodanikke, samas kui käesolev kohtuasi puudutab üksnes kolmandate riikide kodanikke.
51. Kuna liidu esmasest õigusest ei saa tuletada üldkehtivat vastastikuse tunnustamise põhimõtet, tekib järgmine küsimus, kas see põhimõtte on ette nähtud Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames.
2. Kas vastastikuse tunnustamise saab tuletada liidu teisese õiguse normidest Euroopa ühise varjupaigasüsteemi valdkonnas?
52. Sellele küsimusele vastamiseks ja järgides Euroopa Kohtu praktikas ette nähtud tavapärast tõlgendamismeetodit,(48) rakendan analüüsis grammatilisi, süstemaatilisi ja teleoloogilisi tõlgenduskriteeriume vastavalt nende asjakohasusele. Selleks, et vastastikune tunnustamine Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames eksisteeriks, tuleb järeldada, et liidu seadusandja soovis sellise tunnustamise liikmesriikidele ette näha.(49) Minu arvates ei pea see tahe siiski sõnaselgelt väljenduma liidu teisese õiguse asjakohaste sätete sõnastuses, vaid selle võib tuletada asjaomaste sätete kontekstist ja eesmärkidest, mida need sätted taotlevad. Eelkõige võib see nii olla juhul, kui liidu teisese õiguse sätte tõhusus sõltub vastastikuse tunnustamise põhimõtte olemasolust liikmesriikide vahel. Seega, kuigi liidu teisese õiguse säte ei pea sisaldama sõnaselget viidet „vastastikusele tunnustamisele“, peab nähtuma liidu seadusandja selge tahe selline põhimõte kehtestada.(50)
a) Dublini III määrus
53. Kõigepealt väidavad mõned käesoleva menetluse pooled esiteks, et Dublini III määrus ei ole kohaldatav, kuna vastutav liikmesriik (käesoleval juhul Kreeka) on asjaomasele isikule rahvusvahelise kaitse juba andnud.(51) Teiseks väidavad nad, et põhikohtuasi tõstatab küsimuse, kuidas käsitleda Saksamaal esitatud rahvusvahelise kaitse taotlust, mitte varem Kreekas esitatud taotlust.
54. Mis puudutab Dublini III määruse kohaldatavuse küsimust, siis – nagu ma juba selgitasin – selle määruse artikli 3 lõige 2 näeb ette teise liikmesriigi ametiasutuste pädevuse varjupaigataotlus läbi vaadata. Kuna see säte kodifitseerib konkreetselt kohtuotsuses N.S. jt käsitletud olukorra, kuulub pagulasseisundi andmise otsuse tunnustamise küsimus olukorras, kus üks liikmesriik on kaotanud usalduse teise liikmesriigi territooriumil viibimise tingimuste vastu, Dublini III määruse kohaldamisalasse.(52) Seetõttu leian, et käesolev olukord kuulub selle määruse esemelisse kohaldamisalasse.
55. Dublini III määruses on sätestatud kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest.(53) Vastastikuse tunnustamise põhimõtet selles määruses siiski ei mainita. Praegu kehtivas raamistikus vaatab iga liikmesriik varjupaigataotlusi läbi eraldi. Kuigi Dublini süsteem põhineb alusideel liikmesriikide varjupaigasüsteemide võrdväärsusest, ei tähenda selline eeldus pagulasseisundi andmise otsuste vastastikust tunnustamist.
56. Oluline on rõhutada, et Dublini III määruses sätestatud mehhanismid näevad ette suure „automaatsuse“ negatiivsete otsuste, st pagulasseisundi või täiendava kaitse andmata jätmise otsuste puhul.(54) See „automaatsus“ toetab väidet, et Dublini III määrus muudab vastastikuse tunnustamise põhimõtte täielikult tõhusaks ja toimivaks, kuid ainult negatiivsete otsuste puhul.(55) Kui esimene liikmesriik on teinud eitava otsuse, ei vastuta teine liikmesriik talle esitatud uue varjupaigataotluse läbivaatamise eest, vaid peab asjaomase isiku tagasi saatma esimesse liikmesriiki, kes omakorda peab võtma vajalikud meetmed selle isiku tagasisaatmiseks tema päritoluriiki. Lisaks nõuab Dublini III määrusega kehtestatud süsteem, et liikmesriigid teeksid „intensiivset horisontaalset riikidevahelist koostööd riikide haldusasutuste vahel“, et jälgida teiste jurisdiktsioonide võimalikke sekkumisi.(56)
57. Nagu märgib Iirimaa valitsus, ei ole Dublini III määruses aga ühtegi õigusnormi, mis näeks sõnaselgelt ette vastastikuse tunnustamise põhimõtte teiste liikmesriikide tehtud positiivsete otsuste puhul. See määrus ei nõua, et liikmesriigid tunnustaksid ja täidaksid automaatselt üksteise positiivseid otsuseid. Kuigi õigusteadlased on esitanud veenvaid „de lege ferenda“ argumente, mis toetavad sellise põhimõtte kehtestamise vajadust,(57) ei ole liidu seadusandja vaatamata komisjoni jõupingutustele(58) selles suunas lõplikke samme astunud.
58. Lisan, et Euroopa ühise varjupaigasüsteemi keskmes on ühe vastutava liikmesriigi põhimõte.(59) Selle põhimõtte kohaselt viiakse menetlus läbi ühesainsas liikmesriigis, kes seega vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. Seetõttu tegeleb tavaolukorras positiivsete ja negatiivsete otsustega ainult üks liikmesriik.
59. Mis puudutab erandlikke asjaolusid, siis tuleb märkida, et Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 alusel vastutavaks määratud liikmesriik kohustub viima kogu menetluse läbi kooskõlas Dublini III määruse, menetlusdirektiivi ja kvalifitseerumisdirektiiviga. See liikmesriik on pädev taotlust läbi vaatama, andma rahvusvahelise kaitse või jätma taotluse rahuldamata või vajaduse korral kolmanda riigi kodaniku tagasi või välja saatma. Nagu väidab Kreeka valitsus, ei võimalda Dublini süsteem kumuleerida rahvusvahelist kaitset sama isiku suhtes eri liikmesriikides. Kui aga teine liikmesriik ei saa asjaomast isikut tagasi saata esimesse liikmesriiki, kes isikule pagulasseisundi andis, langevad ära mured, mis on seotud eri liikmesriikide kaitse kumuleerimisega ühe isiku suhtes. Seda seetõttu, et arvestades pagulaste vastuvõtu tingimuste puudusi esimeses liikmesriigis, ei saa see isik kasutada oma pagulasseisundist tulenevaid õigusi selliselt, et tema liidu õiguses tunnustatud põhiõigused oleksid piisavalt kaitstud.
60. Sellest järeldub, et erandlike asjaolude korral annab Dublini III määrus teisele liikmesriigile pädevuse taotluse läbivaatamiseks, kuid jätab selle pädevuse ulatuse ja kohaldatava menetluse küsimuse lahtiseks. Igal juhul on selge, et nende asjaolude ilmnemisel ei näe Dublini III määrus ette kohustust jõustada esimese liikmesriigi positiivne varjupaigaotsus.
b) Menetlusdirektiiv
61. Ka menetlusdirektiivi sätetes ei ole vastastikuse tunnustamise põhimõtet mainitud. Selles direktiivis kasutatud lähenemisviis põhineb ühtse menetluse põhimõttel ja ühistel miinimumnõuetel.(60)
62. Seoses erandlike asjaolude stsenaariumiga viitasid eelotsusetaotluse esitanud kohus ja pooled menetlusdirektiivi artiklile 10. Loetuna koos selle direktiivi põhjendustega 16 ja 43 tuleb selle sätte kohaselt rahvusvahelist kaitset käsitlevad otsused teha faktiliste asjaolude põhjal ning hinnata sisuliselt, objektiivselt ja erapooletult, kas taotleja vastab rahvusvahelise kaitse saamise materiaalõiguslikele tingimustele. Menetlusdirektiivis rõhutatakse seega nõuet, et vastutavad liikmesriigid peavad vaatama taotlused läbi individuaalselt. Ühest küljest võiks väita, et esimeses liikmesriigis on juba läbi viidud „individuaalne hindamine“. Teisest küljest võib väita, et pagulaste vastuvõtutingimuste puuduste tõttu esimeses liikmesriigis on vaja uut individuaalset hindamist. Sellest järeldub minu arvates, et kui on tuvastatud oht harta artikli 4 alusel, ei saa kõnealusest nõudest teha järeldust ei pagulasseisundi andmise otsuse siduva mõju poolt ega vastu. Pean menetlusdirektiivi artiklit 10 asjakohaseks üksnes juhul, kui Euroopa Kohus otsustab liidu teisese õiguse muude sätete tõlgendamisel, et Saksamaa ametiasutused peavad ex nunc hindama, kas asjaomane isik vastab pagulasseisundi saamise materiaalõiguslikele tingimustele.
63. Kuna menetlusdirektiivis puudub selge kohustus tunnustada automaatselt pagulasseisundi andmise otsust, tuleb veel kindlaks määrata selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud võimaluse puudumise õiguslikud tagajärjed olukorras, kus esineb tõsine oht, et asjaomasele isikule võib esimeses liikmesriigis osaks saada ebainimlik või alandav kohtlemine harta artikli 4 tähenduses.(61) Tavaolukorras, kui liikmesriikide vahel valitseb usaldus, väljendab see säte konkreetselt mitte ainult vastastikuse usalduse põhimõtet Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames, vaid ka ühe vastutava liikmesriigi põhimõtet.(62)
64. Erandlike asjaolude stsenaariumi korral otsustas aga Euroopa Kohus kohtumääruses Hamed ja Omar varasemale kohtupraktikale tuginedes, et liikmesriik (konkreetsel juhul Saksamaa) ei saa tugineda menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punktile a, et jätta vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata varjupaigataotlus, mille on esitanud isik, kellele on andnud pagulasseisundi teine liikmesriik (konkreetsel juhul Bulgaaria), kelle varjupaigasüsteemis esinevad kohtuasjas N.S. jt käsitletuiga sarnased süsteemsed puudused. Peale selle märkis Euroopa Kohus kõrvalmärkusena (obiter dictum), et kuigi Saksa õigus annab teatava kaitse varjupaigataotlejatele, kes seisavad silmitsi kohtuotsuses N.S. jt kirjeldatud olukorraga, „ei näe see siiski ette selle staatuse tunnustamist ja sellega kaasnevate õiguste kasutamist Saksamaal ilma uue varjupaigamenetluseta“.(63) See sedastus kinnitab – kuigi kaudselt – Saksa seadusandja lähenemisviisi kooskõla liidu õigusega. Kui menetlusdirektiivis oleks kõnealuse staatuse tunnustamine ette nähtud, oleks Euroopa Kohus minu arvates sõnastanud viidatud lause täiesti teistsugusel viisil, nõudes, et Saksamaa ametiasutused annaksid asjaomasele isikule taolise staatuse. Viide „uuele varjupaigamenetlusele“ paneb hoopis mõtlema, et kui on tõendatud oht, et asjaomast isikut võidakse kohelda ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses, on teisel liikmesriigil õigus viia läbi teine varjupaigamenetlus. Praktikas omandab teine liikmesriik kahekordse pädevuse: asjaomase isiku taotluse läbivaatamine ja tema õiguste rakendamine.
65. Ma nõustun seetõttu osade menetlusosaliste seisukohaga, et liikmesriik, kellele on esitatud uus taotlus, võib läbi viia uue läbivaatamise. Selline läbivaatamine peab olema aga ikkagi kooskõlas menetlusdirektiivi ja harta eesmärkidega. Samas ja nagu ma selgitan allpool oma analüüsis (C jagu), ei pea uus läbivaatamine „tühistama“ kõike senist. Liikmesriik, kellele on esitatud uus taotlus, ei „alusta nullist“, vaid ta peaks otsuse tegemisel võtma asjakohaselt arvesse teise liikmesriigi otsust asjaomasele isikule pagulasseisundi andmise kohta.
c) Kvalifitseerumisdirektiiv
66. Kvalifitseerumisdirektiivi eesmärk on kehtestada kolmandate riikide kodanikele Genfi konventsiooni alusel ühetaoline varjupaigaseisund.(64) Kvalifitseerumisdirektiivi põhjendustes 4, 23 ja 24 on märgitud, et Genfi konventsioon on „pagulaste kaitse rahvusvahelise õigusraamistiku nurgakivi“ ning et selle direktiivi sätted on vastu võetud selleks, et liikmesriikide pädevad asutused juhinduksid nimetatud konventsiooni kohaldamisel ühistest määratlustest ja kriteeriumidest.(65) Sellest järeldub, et kvalifitseerumisdirektiivi sätteid tuleb tõlgendada kooskõlas Genfi konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 nimetatud asjakohaste lepingutega.
67. Kvalifitseerumisdirektiivi I, III, IV, V ja VI peatükis on määratletud ühised kriteeriumid selliste isikute tuvastamiseks, kellel on „tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele“(66) ja kellele tuleb anda üks kahest asjaomasest staatusest. Euroopa Kohus on otsustanud, et kvalifitseerumisdirektiivi artikli 13 kohaselt peavad liikmesriigid, ilma et neil oleks selles suhtes kaalutlusõigust, andma pagulasseisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab materiaalõiguslikele tingimustele, mille korral teda saab pidada pagulaseks vastavalt selle direktiivi II ja III peatükile.(67)
68. Kvalifitseerumisdirektiivi VII peatükis on sätestatud rahvusvahelise kaitse sisu, mis minu arvates loob seose asjaomase isiku ja selle kaitse andnud liikmesriigi vahel. Seda seost illustreerivad nimetatud peatüki sätted, milles on sätestatud nõuded esiteks anda rahvusvahelise kaitse saajatele juurdepääs teabele, elamislubadele, reisidokumentidele, tööhõivele, haridusele, kvalifikatsioonide tunnustamise menetlustele, integratsiooniprogrammidele, sotsiaalhoolekandele ja tervishoiule ning teiseks tagada perekonna ühtsus.(68)
69. Siiski on oluline märkida, et ükski kvalifitseerumisdirektiivi I–VII peatüki eelviidatud säte ei puuduta tegelikult pagulasseisundi andmist käsitlevate positiivsete otsuste eksterritoriaalset mõju. Sealhulgas ei anna nimetatud direktiivi artikkel 13, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsusetaotluses viitab, alust järeldada, et selles direktiivis on ette nähtud vastastikuse tunnustamise kohustus.
70. Kreeka valitsus väidab oma seisukohtades, et liikmesriigi kohustus väljastada pagulasele reisidokument, et ta saaks vastavalt kvalifitseerumisdirektiivi artiklile 25 vabalt reisida väljaspool tema territooriumi, väljendab vastastikuse tunnustamise põhimõtet.(69) Ent see säte paneb siiski ainult esimesele liikmesriigile kohustuse taoline dokument välja anda, samas kui teine liikmesriik üksnes tunnustab seda dokumenti reisimisel kehtivana. Selle tunnustamise ulatus on piiratud ega mõjuta küsimust, kas vastastikuse tunnustamise põhimõte on kohaldatav pagulasseisundi andmise positiivsete otsuste suhtes. Teisisõnu kujutab see säte endast näidet reisidokumentide vastastikusest tunnustamisest ega mõjuta pagulasseisundi andmise positiivsete otsuste vastastikuse tunnustamise küsimust.
71. Väitmaks, et varjupaigapoliitika valdkonnas eksisteerib vastastikune tunnustamine, viitasid pooled kohtuistungil ka esimese liikmesriigi väljastatud pikaajalisele elamisloale.(70) Sellega seoses on Euroopa Kohus täpsustanud, et iga kolmanda riigi kodanik, kes viibib liikmesriigi territooriumil nii, et ta ei vasta liikmesriigi territooriumile sisenemise, selles viibimise või elamise tingimustele, viibib riigis ebaseaduslikult juba üksnes selle asjaolu tõttu.(71) Seega ei saa kvalifitseerumisdirektiivi artiklit 24 tõlgendada nii, et see kohustab kõiki liikmesriike andma elamisloa isikule, kellele teine liikmesriik on andnud rahvusvahelise kaitse.(72) Sellest järeldub minu arvates, et käesoleval juhul ei saa elamislubade süsteemist tuletada ühtegi argumenti.
72. Lisaks sisaldavad kvalifitseerumisdirektiivi artiklid 11, 12 ja 14 erinorme pagulasseisundi lõppemise, välistamise ja tühistamise kohta. Minu arvates ei anna need artiklid liikmesriigile õigust tühistada ega lõpetada teise liikmesriigi antud pagulasseisundit. See pädevus on üksnes pagulasseisundi andnud liikmesriigil. Asjaolu, et teine liikmesriik on kaotanud usalduse elamistingimuste vastu esimeses liikmesriigis, ei anna selle teise liikmesriigi ametiasutustele õigust riivata esimese liikmesriigi pädevust ja jätta kolmanda riigi kodanik ilma pagulasseisundist esimeses liikmesriigis. Ainus õigus, mille need asutused Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 kohaldamisel saavad, on õigus määrata kindlaks pädev liikmesriik ja vajaduse korral vaadata uuesti läbi küsimus, kas kvalifitseerumisdirektiivis sätestatud kriteeriumid kõnealuse seisundi andmiseks on täidetud.
73. Selline hinnang on kooskõlas kvalifitseerumisdirektiivi artikli 14 eesmärgiga, mis võimaldab liikmesriigil kolmanda riigi kodaniku pagulasseisundi tühistada või selle uuendamisest keelduda. Sellega seoses kinnitavad selle artikli lõiked 1 ja 2 ideed, et pagulasseisundi säilimine on tihedalt seotud eelkõige asjaomase isiku päritoluriigis esinevate asjaoludega. Lisaks on süsteem kujundatud nii, et teisel liikmesriigil on lubatud taotluse põhjendatus uuesti läbi vaadata, kuivõrd ta võib teostada talle selle sättega antud pädevust, kui ta peab seda vajalikuks. Seega võib sellest sättest järeldada, et liidu seadusandja soovis anda teisele liikmesriigile pädevuse vaadata uuesti läbi taotluse sisuline põhjendatus. Lõpuks tuleneb kvalifitseerumisdirektiivi artikli 14 lõikest 4, et antud pagulasseisund on tihedalt seotud pagulase „asukohaliikmesriigiga“, mis kinnitab eespool nimetatud seose olemasolu.(73)
74. Seega ei saa minu hinnangul kvalifitseerumisdirektiivist järeldada, et teistes liikmesriikides tehtud positiivsed varjupaigaotsused oleksid teistes liikmesriikides siduvad kas tavalistel või erandlikel asjaoludel.
3. Vahekokkuvõte
75. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi ülesehitamine toimub järk-järgult ja EL toimimise lepingu kohaselt on üksnes liidu seadusandja otsustada, kas anda vajaduse korral pagulasseisundi andmise otsustele siduv piiriülene mõju. Dublini III määruses, menetlusdirektiivis ega kvalifitseerumisdirektiivis ei viita miski sellele, et liikmesriigid on kohustatud andma isikule pagulasseisundi ainuüksi põhjusel, et teine liikmesriik on sellele isikule kõnealuse seisundi juba andnud.
76. Käesoleval juhul ei ole teise liikmesriigi (Saksamaa) menetlev ametiasutus, kes ei saa kohaldada menetlusdirektiivi artikli 33 lõike 2 punkti a, kuna selle kohaldamisega kaasneks tõsine oht, et rikutakse harta artiklis 4 sätestatud keeldu, seotud esimese liikmesriigi (käesoleval juhul Kreeka) varasema pagulasseisundi andmise otsusega. Teise liikmesriigi menetlev ametiasutus peab hindama uue taotluse põhjendatust vastavalt kvalifitseerumisdirektiivi ja menetlusdirektiivi sätetele.
77. Kuigi esimese liikmesriigi tehtud pagulasseisundi andmise otsus ei ole teise liikmesriigi menetlevale ametiasutusele siduv, on oluline kindlaks teha, kas viimasel on kõnealuse varjupaigataotluse uuel läbivaatamisel kohustus seda otsust kohasel viisil arvesse võtta.
C. „Erandlike asjaolude“ esinemisel järgnevad haldusmenetlused
78. Kõigepealt märgin, et kui liikmesriik peab rahvusvahelise kaitse taotluse sisuliselt läbi vaatama seetõttu, et taotlejat ähvardab oht saada esimeses liikmesriigis ebainimlikult või alandavalt koheldud, tuleks kohaldada direktiivi 2013/33/EL,(74) milles on täpsustatud rahvusvahelise kaitse taotlejate kohtlemise kord nende taotluste menetlemise ajal.
79. Lisaks peab teine liikmesriik rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel järgima mitte ainult põhimõtteid ja tagatisi, mis on ette nähtud nii menetlusdirektiivis kui ka kvalifitseerumisdirektiivis, et teha kindlaks, kas asjaomane isik vajab sellist kaitset, vaid ka nõudeid, mis tulenevad hea halduse põhimõttest, millest tulenevad erikohustused seoses asjaoluga, et isik peab erandlike asjaolude tõttu läbima kaks järjestikust haldusmenetlust. Teisisõnu läheb Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 kohaldamisel kohustus üle teisele liikmesriigile, kes on nende nõuetega seotud.
1. Rahvusvahelise kaitse taotluse hindamine
80. Esiteks peab teine liikmesriik rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel võtma arvesse menetlusdirektiivi II peatükis, sealhulgas selle direktiivi artikli 10 lõigetes 2 ja 3 sätestatud põhimõtteid ja tagatisi, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus on viidanud. Artikli 10 lõike 2 kohaselt peab menetlev ametiasutus kõigepealt kindlaks tegema, kas taotleja kvalifitseerub pagulaseks, ja kui ei, siis kas tal on õigus saada täiendav kaitse. Menetlusdirektiivi artikli 10 lõike 3 kohaselt tagavad liikmesriigid, et otsus rahvusvahelise kaitse taotluste kohta võetakse vastu pärast taotluse asjakohast läbivaatamist vastavalt selle sätte punktides a–d sätestatud nõuetele.
81. Teiseks nõuab kvalifitseerumisdirektiivi artikli 4 lõige 1, et liikmesriik hindaks „taotluse asjaomaseid andmeid“, mis hõlmab andmeid, mida esimene liikmesriik on varem arvesse võtnud, ning seda koos asjaoluga, et teise liikmesriigi ametiasutused on andnud isikule pagulasseisundi. Tuleb rõhutada sätte laia sõnastust. Seega on kvalifitseerimisdirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 tähenduses „andmed“ kõik faktilised asjaolud ja teabeallikad, sealhulgas need, mis viisid esimese liikmesriigi positiivse otsuse vastuvõtmiseni. Arvesse tuleb võtta ka asjaolu, et isiku taotlus on kord juba läbi vaadatud ja tehtud on positiivne otsus pagulasseisundi andmise kohta.
82. Sellega seoses ei saa teise liikmesriigi ametiasutused lihtsalt eirata asjaolu, et esimese liikmesriigi ametiasutused on varem andnud asjaomasele isikule pagulasseisundi. Seevastu juhul, kui usalduse kaotus on tingitud ebainimlikust kohtlemisest, mitte varjupaigamenetluse kui sellise puudustest, tuleb sellise otsuse olemasolule omistada asjakohane tähtsus. Positiivse pagulasseisundi andmise otsuse olemasolu võib seega olla üks asjaoludest, mis tõendavad asjaomase isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendamiseks esitatud faktilisi asjaolusid.(75)
2. Hea halduse põhimõttest tulenevad nõuded
83. Kui vastastikuse usalduse põhimõttele ei saa erandlike asjaolude tõttu tugineda ja kohaldatakse Dublini III määruse artikli 3 lõiget 2, ei näe see määrus, menetlusdirektiiv ega kvalifitseerumisdirektiiv ette erinorme esimese ja teise liikmesriigi asutuste vahelise koostöö kohta eelkõige nendevahelise teabevahetuse kohta ega tähtaegade kohta, millest teine liikmesriik peab kinni pidama. Kuna käesoleval juhul puudutab usalduse kaotus elamistingimusi esimeses liikmesriigis, mitte varjupaigamenetlust ennast, võib selle määruse ja nende direktiivide teatavaid sätteid kohaldada erandlike asjaolude korral analoogia alusel. Kui aga liidu õiguses ei ole ette nähtud menetlusnorme erandlike asjaolude jaoks, on liikmesriikidele jäetud menetlusautonoomia põhimõttest lähtudes pädevus kehtestada sellekohased nõuded, tingimusel et need ei oleks vähem soodsad kui liikmesriigi õiguse kohaldamisalasse kuuluvaid sarnaseid olukordi reguleerivad normid (võrdväärsuse põhimõte) ega muudaks liidu õigusega antud õiguste teostamist tegelikult võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte).(76)
84. Liikmesriigi ametiasutus on aga liidu õiguse jõustamisel st Dublini III määruse, menetlusdirektiivi ja kvalifitseerumisdirektiivi kohaldamisel kohustatud järgima hea halduse põhimõtet kui liidu õiguse üldpõhimõtet, mis hõlmab eelkõige liikmesriigi asutuste ulatuslikku hoolsus‑ ja hoolitsemiskohustust.(77)
a) Koostöö ja teabe jagamine liikmesriikide vahel
85. Dublini III määruse artiklis 34 on sätestatud liikmesriikidevahelise teabejagamise mehhanismid. Liikmesriikidevaheline teabejagamine on selle sätte kohaselt vaid võimalus, kuna teavet tuleb jagada üksnes „seda soovivale liikmesriigile“.(78) Kui aga käivitub Dublini III määruse artikli 3 lõikes 2 silmas peetud stsenaarium ja eelkõige juhul, kui kahe liikmesriigi vaheline usaldus on kadunud, ei ole selles määruses ette nähtud konkreetseid eeskirju teabe jagamise kohta. Oluline on märkida, et kui usalduse kaotus on seotud esimeses liikmesriigis viibimise tingimustega,(79) ei tohiks see mõjutada liikmesriikidevahelise koostöö kohustust seoses taotlemismenetlustega.
86. Kuivõrd kvalifitseerumisdirektiivi artikli 4 lõige 1 nõuab, et liikmesriik hindaks „taotluse asjakohaseid andmeid“, ja kui asjaomane isik tugineb esimese liikmesriigi otsusele, millega talle pagulasseisund anti, siis peab teine liikmesriik kindlaks tegema asjaolud, mis võimaldasid esimesel liikmesriigil taolise otsuse teha. Selle nõude täitmiseks ja võttes hea halduse põhimõtet silmas pidades arvesse asjaolu, et teine liikmesriik on isikule juba andnud pagulasseisundi, peavad teise liikmesriigi pädevad asutused kaaluma, kas tuleks kohaldada Dublini III määruse artiklit 34. Selle artikli 34 lõike 3 kohaselt võivad need asutused paluda esimese liikmesriigi pädevatelt asutustelt teavet, eelkõige selgitust selle staatuse andmise aluseks olnud asjaolude kohta ning esimese liikmesriigi asutused on kohustatud sellele palvele vastama.
b) Mõistlik tähtaeg
87. Arvestades taotluse menetlemise kiireloomulisuse nõuet(80) ja hea halduse põhimõtet kui liidu õiguse üldpõhimõtet, tuleb varjupaigataotluste läbivaatamisel teise taotluse menetlus läbi viia mõistliku aja jooksul. Menetlusdirektiivi põhjenduses 19 viidatakse selgelt sellele kiireloomulisuse põhimõttele liidu varjupaigamenetlustes ja märgitakse, et liikmesriikidel „peaks […] olema võimalik […] vaadata taotlus eelisjärjekorras läbi enne teisi varem esitatud taotlusi“, selleks et „lühendada teatud juhtudel menetluse üldist kestust“.
88. Seega tuleb Dublini III määruse artikli 3 lõikes 2 ette nähtud stsenaariumi käivitumisel arvesse võtta kahe kumulatiivse menetluse kestust. Taotlejad, kellele on varem antud ühes liikmesriigis pagulasseisund, kuid kes ei saa seda seisundit selles esimeses liikmesriigis kasutada harta artikli 4 tähenduses ebainimliku või alandava kohtlemise ohu tõttu, taotlevad teises liikmesriigis rahvusvahelist kaitset „erandlikel asjaoludel“, mille põhjuseks on liikmesriikidevahelise usalduse kaotus. Selliste „erandlike asjaolude“ alla kuuluvaid juhtumeid tuleks pidada „teatud juhtudeks“, mis vaadatakse menetlusdirektiivi põhjenduse 19 kohaselt läbi eelisjärjekorras.
89. Oluline on tähele panna, et selle direktiivi artikli 31 lõike 7 punkt a, mis lubab liikmesriikidel „rahvusvahelise kaitse taotluse läbi vaadata eelisjärjekorras […] kui taotlus näib olevat põhjendatud“, toetab omakorda varjupaigataotluse eelisjärjekorras menetlemist teises liikmesriigis nende „erandlike asjaolude“ esinemisel ja juhul, kui esimene liikmesriik on juba otsustanud, et asjaomasel isikul on õigus pagulasseisundile.
90. Seega, kui käivitub Dublini III määruse artikli 3 lõikes 2 ette nähtud stsenaarium, paneb hea halduse põhimõte erilise koormuse teisele liikmesriigile, kelle ametiasutused peavad tegutsema kiiresti, kuna asjaomane isik on juba läbinud esimese taotlusmenetluse ja võimalik, et ka kohtumenetluse, milles tuvastati harta artiklis 4 silmas peetud oht. Sellega seoses on oluline tähele panna, et menetlusdirektiivi artikli 31 lõike 3 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et läbivaatamismenetlus viiakse lõpule kuue kuu jooksul alates taotluse esitamisest.(81) See kuuekuuline periood on seega maksimaalne aeg, mis on ette nähtud taotluse menetlemiseks tavatingimustes. Kõnealused erandlikud asjaolud peaksid tingima veelgi suurema kiireloomulisuse ja teisele liikmesriigile esitatud taotlust tuleks menetleda oluliselt lühema aja jooksul.
91. Esimene liikmesriik, kes andis asjaomasele isikule pagulasseisundi, peab samuti kandma erilist täiendavat koormat, aitamaks teisel liikmesriigil menetleda asjaomase isiku taotlust võimalikult kiiresti. Üldiselt, kui teavet jagatakse Dublini III määruse artikli 34 alusel, on kohaldatav tähtaeg ette nähtud selle lõikes 5, mille kohaselt peavad liikmesriigid, kellelt palutakse teavet, seda jagama viie nädala jooksul.(82) See viienädalane tähtaeg on ka maksimaalne aeg, mis on ette nähtud taotluse menetlemiseks tavatingimustes. Kui esinevad „erandlikud asjaolud“, mis tulenevad liikmesriikide vastastikuse usalduse kaotusest harta artikli 4 tähenduses ebainimliku või alandava kohtlemise ohu tõttu mõnes liikmesriigis, tuleks tegutseda eriti kärmelt. Esimene liikmesriik peaks vastama kõikidele teise liikmesriigi esitatud teabepalvetele märkimisväärselt lühema aja jooksul kui see, mida kohaldatakse tavaolukorras.(83)
3. Vahejäreldus
92. Eeltoodut arvestades olen seisukohal, et teise liikmesriigi pädev asutus peab hindama uue taotluse põhjendatust vastavalt menetlusdirektiivi ja kvalifitseerumisdirektiivi sätetele ning tegema kindlaks, kas asjaomane isik vastab pagulasseisundi saamiseks vajalikele materiaalõiguslikele tingimustele, tagades seejuures hea halduse põhimõtte järgimise. Sellest põhimõttest ja nõudest hinnata kõiki taotluse asjaomaseid andmeid kvalifitseerumisdirektiivi artikli 4 lõike 1 tähenduses tuleneb kohustus võtta arvesse asjaolu, et isiku esitatud varjupaigataotlus on juba läbi vaadatud ja esimese liikmesriigi ametiasutused on teinud positiivse otsuse pagulasseisundi andmise kohta. Teise liikmesriigi pädevad asutused peavad taotluse läbi vaatama eelisjärjekorras ja kaaluma, kas tuleks kohaldada Dublini III määruse artiklit 34, mis näeb ette liikmesriikidevahelise teabevahetuse mehhanismid, kusjuures esimene liikmesriik peaks vastama teise liikmesriigi kõikidele teabepalvetele tunduvalt lühema aja jooksul kui see, mida kohaldatakse tavaolukorras.
V. Ettepanek
93. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Juhul kui liikmesriik ei saa kasutada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artikli 33 lõike 2 punktiga a antud pädevust jätta rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata tulenevalt mõnes teises liikmesriigis antud pagulase staatusest, kuna elamistingimused tolles liikmesriigis seavad taotleja tõsisesse ohtu saada ebainimlikult või alandavalt koheldud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 4 tähenduses, tuleb
ELTL artikli 78 lõikeid 1 ja 2,
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, artikli 3 lõiget 2,
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artikli 4 lõiget 1 ja artiklit 13 ning
direktiivi 2013/32 artikli 10 lõikeid 2 ja 3 ning artikli 33 lõiget 1 ja lõike 2 punkti a
tõlgendada nii, et see ei kohusta liikmesriiki tunnustama ilma sisulise kontrollita rahvusvahelist kaitset, mille teine liikmesriik on taotlejale juba andnud.
Määruse nr 604/2013 artikli 3 lõike 2 kohaselt erandlike asjaolude esinemise tõttu esitatud uut taotlust hinnates peavad pädevad asutused vastavalt direktiivide 2011/95 ja 2013/32 sätetele kindlaks tegema, kas asjaomane isik vastab pagulasseisundi saamiseks vajalikele materiaalõiguslikele tingimustele, tagades seejuures hea halduse põhimõtte järgimise ja võttes konkreetselt arvesse asjaolu, et teise liikmesriigi ametiasutused on asjaomase isiku taotluse juba läbi vaadanud, kuna see asjaolu kuulub taotluse asjakohaste andmete hulka direktiivi 2011/95 artikli 4 lõike 1 tähenduses. Seda hindavad pädevad asutused peavad taotluse läbi vaatama eelisjärjekorras ja kaaluma, kas tuleks kohaldada määruse nr 604/2013 artiklit 34, mis näeb ette liikmesriikidevahelise teabevahetuse mehhanismid, kusjuures esimese liikmesriigi asutused peaksid vastama teise liikmesriigi kõikidele teabepalvetele tunduvalt lühema aja jooksul kui see, mida kohaldatakse tavaolukorras.