MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 16. prosinca 2021.(1)
Predmet C‑533/20
Upfield Hungary Kft.
protiv
Somogy Megyei Kormányhivatal
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Kúria (Vrhovni sud, Mađarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita potrošača – Uredba (EU) br. 1169/2011 – Informiranje potrošača o hrani – Obvezni podaci – Popis sastojaka – Specifičan naziv – Uredba (EZ) br. 1925/2006 – Dodavanje vitamina hrani – Obveza navođenja generičkog naziva vitamina i kemijskog oblika vitamina”
I. Uvod
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Uredbe (EU) br. 1169/2011(2), koja predviđa opća pravila o informiranju potrošača o hrani, u vezi s Uredbom (EZ) br. 1925/2006(3), koja se odnosi na dodavanje vitamina, minerala i drugih tvari hrani.
2. Zahtjev je upućen u okviru postupka između društva Upfield Hungary Kft. (u daljnjem tekstu: Upfield) i Somogy Megyei Kormányhivatala (Ured državne uprave u pokrajini Somogy, Mađarska) u pogledu odluke kojom je to tijelo naložilo društvu Upfield da izmijeni označivanje prehrambenog proizvoda koji sadržava dodane vitamine, a ono ga stavlja na tržište u Mađarskoj.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba br. 1169/2011
3. Uredbom br. 1169/2011 utvrđuje se osnova za postizanje visoke razine zaštite potrošača u vezi s informacijama o hrani, vodeći računa o razlikama u percepciji potrošača i njihovim potrebama za informacijama, istodobno osiguravajući nesmetano funkcioniranje unutarnjega tržišta.
4. Članak 2. Uredbe br. 1169/2011 predviđa da se, za potrebe te uredbe, primjenjuju sljedeće definicije pojmova „sastojak”, „složeni sastojak”, „propisani naziv”, „uobičajeni naziv” i „hranjiva tvar”, koje se nalaze u stavku 2. točkama (f), (h), (n), (o) odnosno (s) tog članka:
„[…]
(f) ‚sastojak’ je tvar ili proizvod, uključujući arome, prehrambene aditive i prehrambene enzime, te bilo koji sastavni dio složenog sastojka koji se koristi u proizvodnji ili pripremi hrane i koji se nalazi u gotovom proizvodu, čak i u izmijenjenom obliku; rezidue se ne smatraju ‚sastojcima’;
[…]
(h) ‚složeni sastojak’ je sastojak koji je proizveden od više sastojaka;
[…]
(n) ‚propisani naziv’ je naziv hrane propisan odredbama Unije koje se primjenjuju na tu hranu ili, ako takve odredbe Unije ne postoje, naziv propisan propisima i odredbama koji se primjenjuju u državi članici u kojoj se hrana prodaje krajnjem potrošaču ili objektima javne prehrane;
(o) ‚uobičajeni naziv’ je naziv kojega su potrošači u državi članici u kojoj se hrana prodaje prihvatili kao naziv te hrane, bez da ga treba dodatno objašnjavati;
[…]
(s) ‚hranjiva tvar’ su bjelančevine, ugljikohidrati, masti, vlakna, natrij, vitamini i minerali iz točke 1. dijela A Priloga XIII. ovoj Uredbi te tvari koje pripadaju ili su sastavni dio jedne od tih tvari;
[…]”
5. Članak 3. Uredbe br. 1169/2011, naslovljen „Opći ciljevi”, u stavcima 1., 2. i 4. propisuje:
„1. Pružanjem informacija o hrani treba se postići visoka razina zaštite zdravlja i interesa potrošača uspostavom temelja pomoću kojih će krajnji potrošači biti informirani pri odabiru hrane i pomoću kojih će upotrebljavati i koristiti hranu na siguran način, s posebnim naglaskom na zdravstvene, gospodarske, okolišne, socijalne i etičke okolnosti.
2. Cilj propisa o informacijama o hrani jest u Uniji postići slobodan protok hrane koja se zakonito proizvodi i stavlja na tržište, vodeći, prema potrebi, računa o potrebi zaštite legitimnih interesa proizvođača te promicanja proizvodnje kvalitetnih proizvoda.
[…]
4. Tijekom pripreme, ocjenjivanja i revizije propisa o informacijama o hrani treba provoditi otvorena i transparentna javna savjetovanja sa svim zainteresiranim stranama izravno ili preko njihovih predstavničkih tijela, osim ako to nije moguće zbog žurnosti pitanja.”
6. Članak 4. Uredbe br. 1169/2011, naslovljen „Načela kojima se uređuju obvezne informacije o hrani”, u stavku 2. propisuje:
„Pri razmatranju potrebe za obveznim informacijama o hrani te kako bi se potrošačima omogućilo da budu informirani pri odabiru, uzimaju se u obzir potrebe većine potrošača za određenim informacijama koje za njih imaju značajnu vrijednost ili općeprihvaćene koristi za potrošača.”
7. Članak 7. Uredbe br. 1169/2011, naslovljen „Prakse poštenog informiranja”, u stavcima 1. i 2. predviđa:
„1. Informacije o hrani ne smiju biti obmanjujuće, a posebno:
(a) glede karakteristika hrane, posebno njezine prirode, identiteta, svojstava, sastava, […];
[…]
(c) ukazivanjem na posebne karakteristike hrane kada u stvarnosti sva slična hrana posjeduje te karakteristike, posebno posebnim isticanjem prisutnosti ili odsutnosti određenih sastojaka i/ili hranjivih tvari;
[…]
2. Informacije o hrani moraju biti točne, jasne i lako razumljive potrošaču.”
8. Članak 9. te uredbe, naslovljen „Popis obveznih podataka”, u stavku 1. predviđa:
„U skladu s člancima 10. do 35. te vodeći računa o iznimkama iz ovog Poglavlja, obvezno treba navesti sljedeće podatke:
[…]
(b) popis sastojaka;
[…]
(l) nutritivn[u] deklaracij[u].”
9. Članak 17. Uredbe br. 1169/2011, naslovljen „Naziv hrane”, u stavku 1. predviđa:
„Naziv hrane mora biti propisani naziv. Ako takav naziv ne postoji, naziv hrane mora odgovarati njenom uobičajenom nazivu ili, ako takav uobičajeni naziv ne postoji ili se ne koristi, treba navesti opisni naziv hrane.”
10. Članak 18. te uredbe, naslovljen „Popis sastojaka”, u stavcima 1. i 2. propisuje:
„1. Popis sastojaka mora biti naslovljen ili mu mora prethoditi navod koji se sastoji ili koji uključuje riječ ‚sastojci’. Popis sastojaka mora uključivati sve sastojke hrane navedene padajućim redoslijedom s obzirom na masu koja je utvrđena u vrijeme njihove upotrebe u proizvodnji hrane.
2. Sastojci se navode pod njihovim specifičnim nazivom, gdje je primjenjivo, u skladu sa zahtjevima iz članka 17. i Priloga VI.”
11. Članak 30. Uredbe br. 1169/2011, koji se odnosi na sadržaj nutritivne deklaracije spomenute u članku 9. stavku 1. točki (l) te uredbe, u stavcima 1. i 2. propisuje:
„1. Obvezna nutritivna deklaracija sadrži sljedeće podatke:
(a) energetsku vrijednost[]; i
(b) količine masti, zasićenih masti, ugljikohidrata, šećera, bjelančevina i soli.
[…]
2. Sadržaj obvezne nutritivne deklaracije iz stavka 1. može biti nadopunjen navođenjem količine jedne ili više sljedećih hranjivih tvari:
[…]
(f) bilo kojeg vitamina ili minerala iz dijela A točke 1. Priloga XIII. koji su prisutni u značajnim količinama, kako je utvrđeno u dijelu A točki 2. Priloga XIII.”
12. Prilog XIII. Uredbi br. 1169/2011, naslovljen „Preporučeni unos”, sadržava dio A, naslovljen „Dnevni preporučeni unos vitamina i minerala (odrasli)”. U točki 1. tog dijela navedeni su „vitamini i minerali koji se mogu navesti, te njihovi preporučeni unosi (PU‑i)”. Ti vitamini uključuju vitamin A i vitamin D.
2. Uredba br. 1925/2006
13. Uredbom br. 1925/2006 usklađuju se odredbe utvrđene zakonima i drugim propisima država članica koje se odnose na dodavanje vitamina, minerala i određenih drugih tvari hrani u svrhu osiguravanja učinkovitog funkcioniranja unutarnjeg tržišta uz istodobno osiguravanje visokog stupnja zaštite potrošača.
14. Članak 3. te uredbe, naslovljen „Zahtjevi za dodavanje vitamina i minerala”, u stavku 1. propisuje:
„Samo vitamini i/ili minerali navedeni u Prilogu I. u oblicima navedenim u Prilogu II. smiju se dodavati hrani, u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi.”
15. Članak 7. Uredbe br. 1925/2006, koji se odnosi na označivanje, prezentiranje i oglašavanje, u stavcima 2. i 3. propisuje:
„2. Kod označivanja, prezentiranja i oglašavanja hrane kojoj su dodani vitamini i minerali ne smije se ni na koji način zavaravati ili obmanjivati potrošača u pogledu hranjive vrijednosti hrane koja može proizlaziti iz dodavanja tih sastojaka.
3. Obvezno je navođenje hranjive vrijednosti proizvoda kojima su dodani vitamini i minerali i koji su obuhvaćeni ovom Uredbom. Informacije koje se moraju dati su one navedene u članku 30. stavku 1. Uredbe [br. 1169/2011] i informacije o ukupnim prisutnim količinama vitamina i minerala, ako su dodani hrani.”
16. U Prilogu I. Uredbi br. 1925/2006, u kojem su navedeni „vitamini i minerali koji se smiju dodavati hrani”, posebno se spominju „vitamin A” i „vitamin D”.
17. Prilog II. toj uredbi, u kojem su navedeni „kemijski oblici vitamina i mineralne tvari koji se mogu dodati hrani”, među ostalim uključuje, pod stavkom „vitamin A”, četiri kemijska oblika vitamina, to jest „retinol”, „retinil acetat”, „retinil palmitat” i „beta‑karoten”. Također uključuje, pod stavkom „vitamin D”, dva kemijska oblika vitamina poznata kao „kolekalciferol” i „ergokalciferol”.
III. Činjenično stanje, postupak i prethodno pitanje
18. Društvo Upfield u Mađarskoj stavlja na tržište margarine, uključujući proizvod naziva „Flóra ProActiv”, što je namaz s udjelom biljne masti od 35 % i dodanim biljnim esterolima, a na popisu sastojaka tog proizvoda usto su navedeni „vitamini (A, D)” kako bi se istaknulo da proizvod sadržava dodane vitamine A i D.
19. Ured državne uprave u pokrajini Somogy, koji je nadležan u području zaštite potrošača, zaključio je da proizvod društva Upfield nije označen u skladu s Uredbom br. 1169/2011 te je donio odluku kojom je tom društvu naložio da odmah prestane s povredom. U bitnome je zauzeo stajalište da se, prema Uredbi br. 1169/2011 u vezi s Uredbom br. 1925/2006, prehrambeni proizvodi moraju označiti na način da se vitamini, kao sastojci proizvoda, navedu tako da se istaknu i kemijski oblici tih vitamina koji su korišteni u postupku proizvodnje.
20. U postupku koji je pokrenut protiv te odluke prvostupanjski sud ju je poništio na temelju dvaju razloga. Kao prvo, utvrdio je da pojam „specifičan naziv” sastojaka hrane u smislu članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011 nije definiran u toj uredbi kao i da ona ne sadržava daljnje odredbe u tom pogledu. Kao drugo, istaknuo je da Uredba br. 1925/2006 predviđa pravila o označivanju, prezentaciji i oglašavanju proizvoda koji sadržavaju dodane vitamine, ali da ne uređuje nazivanje sastojaka. Sud je u tom pogledu zaključio da se niti jednom odredbom ne sprečava da se nazivi „vitamin A” i „vitamin D” uvrste na popis sastojaka proizvoda.
21. Mađarsko tijelo je protiv presude prvostupanjskog suda podnijelo žalbu Kúriji (Vrhovni sud, Mađarska). Ono u svojoj žalbi navodi, s jedne strane, da Uredba br. 1169/2011 nalaže da se pri označivanju prehrambenih proizvoda navede „specifičan naziv” svakog njihova pojedinog sastojka i, s druge strane, da u pogledu sastojaka poput vitamina A i D „specifičan naziv” odgovara kemijskom obliku vitamina navedenom u Uredbi br. 1925/2006. To tijelo također naglašava da su kemijski oblici koji se koriste u sastavu hrane važni zbog metodoloških i tehnoloških mjerenja u vezi s analitičkim ispitivanjem hrane.
22. Kúria (Vrhovni sud) smatra da je u ovom postupku potrebno odgovoriti na pitanje što se podrazumijeva pod pojmom „specifičan naziv” za potrebe primjene članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011, posebice kada je riječ o vitaminima koji se dodaju hrani. Prema mišljenju tog suda, nepostojanje definicije „specifičnog naziva” u primjenjivom zakonodavstvu stvara problem u tumačenju, što je potvrđeno nepostojanjem ujednačene prakse proizvođača, distributera, upravnih tijela i sudova.
23. U tim okolnostima Kúria (Vrhovni sud) odlučila je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li odredbe Uredbe [br. 1169/2011], a osobito njezina članka 18. stavka 2., tumačiti na način da se na popisu sastojaka hrane moraju u slučaju dodavanja vitamina hrani uz naziv vitamina navesti i kemijski oblici vitamina koji se mogu dodati hrani?”
24. Zahtjev za prethodnu odluku tajništvo Suda zaprimilo je 21. listopada 2020. Pisana očitovanja podnijele su Republika Hrvatska, Mađarska i Europska komisija. Rasprava u ovom predmetu nije održana. Međutim, stranke i intervenijenti su 29. lipnja 2021. pisano odgovorili na pitanja Suda.
IV. Analiza
25. Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem želi utvrditi treba li Uredbu br. 1169/2011, a osobito njezin članak 18. stavak 2., tumačiti na način da, kada se vitamini dodaju hrani, popis sastojaka mora, uz generički naziv vitamina(4) – primjerice, vitamin A i vitamin D – sadržavati i upotrijebljene kemijske oblike vitamina, kako su navedeni u Prilogu II. Uredbi br. 1925/2006.
26. Uvodno valja istaknuti da, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev dvoji o tumačenju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011, koji se tiče načina na koji se sastojci hrane moraju navesti na etiketi, taj sud pretpostavlja da vitamini ulaze u pojam „sastojak”, kako je definiran u članku 2. stavku 2. točki (f) te uredbe.
27. Stoga ću prvo kratko razmotriti ulaze li vitamini u pojam „sastojak” u smislu članka 2. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1169/2011. Potom ću analizirati treba li članak 18. stavak 2. Uredbe br. 1169/2011 tumačiti na način da, kada se vitamini dodaju hrani, popis sastojaka mora sadržavati, uz generički naziv tog vitamina, i naziv njegova kemijskog oblika.
A. Vitamini kao sastojci u smislu članka 2. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1169/2011
28. U skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (f) Uredbe br. 1169/2011, „sastojak” u bitnome označava tvar ili proizvod te bilo koji sastavni dio složenog sastojka koji se koristi u proizvodnji ili pripremi hrane i koji se nalazi u gotovu proizvodu. Nasuprot tomu, članak 2. stavak 2. točka (s) Uredbe br. 1169/2011 propisuje da „hranjiva tvar” označava bjelančevine, ugljikohidrate, masti, vlakna, natrij, vitamine i minerale iz točke 1. dijela A Priloga XIII. toj uredbi te tvari koje pripadaju ili su sastavni dio jedne od tih tvari.
29. S obzirom na to, iako su vitamini u Uredbi br. 1169/2011 izričito definirani kao hranjive tvari, ostaje pitanje može li ih se smatrati i sastojcima za potrebe te uredbe.
30. U tom pogledu ističem da je Sud pojam „sastojak” već tumačio u kontekstu propisa Unije o informacijama o hrani. Sud je u presudi Bablok i dr.(5) utvrdio da se pelud sadržana u dodacima prehrani baziranima na peludi mora kvalificirati kao „sastojak” u smislu članka 6. stavka 4. točke (a) Direktive 2000/13/EZ(6) „jer je u te proizvode unesena tijekom postupka njihove proizvodnje”. Dakle, standard koji je Sud upotrijebio kako bi utvrdio može li se tvar smatrati „sastojkom” hrane temeljio se na članku 6. stavku 4. točki (a) drugom dijelu Direktive 2000/13, gdje se govori o korištenju te tvari u proizvodnji ili pripremi hrane.
31. Definicija pojma „sastojak” iz članka 6. stavka 4. točke (a) Direktive 2000/13 jednaka je, uz određene dodatke, onoj iz članka 2. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1169/2011, kojom je ta direktiva zamijenjena. Stoga smatram da u ovom predmetu treba primijeniti isti pristup u tumačenju(7).
32. Kao što Komisija objašnjava u svojim očitovanjima, moguće je da se hranjiva tvar koristi u proizvodnji hrane te da se ujedno nalazi u gotovu proizvodu. To je uglavnom slučaj kada tvari koje se koriste u pripremi prehrambenih proizvoda isključivo ili gotovo isključivo čine hranjive tvari, kao što su šećeri, soli ili čak vitamini, koje onda mogu ulaziti u pojam „sastojak” u smislu Uredbe br. 1169/2011.
33. Naposljetku, jedinstveno obilježje proizvoda na koje se odnosi ovaj predmet, a ti proizvodi su hrana s dodanim vitaminima, jest to da se vitamini unose kao zasebne tvari tijekom postupka proizvodnje hrane kako bi ju se obogatilo i naglasilo njezine hranjive značajke(8). To još više vrijedi u odnosu na dodatke prehrani, koji su, u skladu s Direktivom 2002/46/EZ(9), prehrambeni proizvodi koji zapravo čine koncentrirane izvore hranjivih tvari, pojedinačne ili u kombinaciji. Ta direktiva predviđa da samo vitamini i minerali navedeni u njezinu Prilogu I. smiju „biti korišteni za proizvodnju dodataka prehrani”(10), što pokazuje da obje vrste tvari ulaze u pojam sastojka kako ga Sud tumači.
34. Iz toga proizlazi da se dosezi pojmova „sastojak” i „hranjiva tvar”, kako su definirani u točki (f) odnosno u točki (s) članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011, međusobno ne isključuju.
35. Valja istaknuti da se, prema svemu sudeći, samo u članku 7. stavku 1. točki (c) Uredbe br. 1169/2011 pravi razlika između sastojaka, s jedne strane, i hranjivih tvari, s druge, utvrđenjem da informacije o hrani ne smiju biti obmanjujuće, „a posebno […] posebnim isticanjem prisutnosti ili odsutnosti određenih sastojaka i/ili hranjivih tvari”(11). Međutim, to se razlikovanje može objasniti na način da ono upućuje na to da nisu svi sastojci hranjive tvari jer je prva od tih kategorija šira od druge, ali da ne onemogućuje da same hranjive tvari u određenim slučajevima čine sastojke.
36. Naime, ako je hranjiva tvar, poput vitamina, ujedno sastojak hrane, njezino navođenje kao hranjive tvari na etiketi proizvoda pruža potrošačima drukčije informacije od njezina navođenja kao sastojka. Popis sastojaka obavještava potrošača o prisutnosti vitamina u gotovoj hrani, dok nutritivna deklaracija omogućuje potrošaču da spozna konkretan vitaminski sadržaj hrane u skladu s preporučenim unosom.
37. S obzirom na navedeno, moram zaključiti da hranjive tvari, čak i ako nisu uvijek sastojci, to mogu biti kada se koriste u proizvodnji ili pripremi hrane. Stoga je potrebno provoditi pojedinačne ocjene. Međutim, u okolnostima poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu, koji se odnosi na hranu s dodanim vitaminima, ti se vitamini moraju smatrati sastojcima u smislu članka 2. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1169/2011.
B. Kemijski oblici vitamina kao podatak koji se mora navesti na popisu sastojaka
38. Kúria (Vrhovni sud) od Suda traži tumačenje članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011. Osobito, ona želi utvrditi treba li pojam „specifičan naziv” iz te odredbe shvatiti, u slučaju dodanog vitamina koji se koristi kao sastojak hrane, na način da se odnosi samo na njegov generički naziv ili pak na način da se odnosi na kombinaciju njegova generičkog naziva i njegova kemijskog oblika, kako je naveden u Prilogu II. Uredbi br. 1925/2006.
39. Prije svega moram podsjetiti na hermeneutička načela koja se moraju koristiti prilikom tumačenja odredbe prava Unije. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u obzir treba uzeti ne samo tekst takve odredbe već i njezin kontekst te ciljeve propisa kojeg je ona dio(12). U ovom predmetu, tekstualno, kontekstualno i teleološko tumačenje Uredbe br. 1169/2011 dovodi me do zaključka da, kada je riječ o hrani s dodanim vitaminima, na popisu sastojaka nije potrebno uz generički naziv vitamina istaknuti i njegov kemijski oblik kako je konkretno definiran u Uredbi br. 1925/2006.
1. Tekstualno tumačenje
40. Za odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev u obzir je potrebno uzeti tekst ne samo odredbi Uredbe br. 1169/2011 nego i odredbi Uredbe br. 1925/2006, u čijim su prilozima I. i II. navedeni nazivi vitamina koji se mogu dodati hrani u njihovu generičkom obliku odnosno konkretni kemijski oblici koji se mogu koristiti kao izvor tih vitamina.
41. Članak 18. stavak 2. Uredbe br. 1169/2011 nalaže da se sastojci na popisu sastojaka navedu pod njihovim „specifičnim nazivom” u skladu s pravilima utvrđenima u članku 17. te uredbe(13). Članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1169/2011, koji se onda po analogiji primjenjuje na sastojke, u bitnome predviđa da naziv sastojka hrane treba biti njegov „propisani naziv” ili, ako takav naziv ne postoji, njegov „uobičajeni naziv”. S obzirom na to, ostaje pitanje čine li kemijski oblici vitamina, kako su navedeni u Prilogu II. Uredbi br. 1925/2006, „propisani” ili „uobičajeni” naziv takvog vitamina.
42. U članku 17. stavku 1. Uredbe br. 1169/2011 ne postoji doslovna definicija tih dviju kategorija naziva. Međutim, ta se odredba odnosi na definicije koje se primjenjuju na temelju točaka (n) i (o) članka 2. stavka 2. te uredbe, u kojima je utvrđeno značenje pojmova „propisani naziv” i „uobičajeni naziv”. Iako se, unutar tog članka, obje definicije tiču naziva koji su relevantni za hranu, mora ih se, ako ih promatramo s obzirom na članak 17. stavak 1. i članak 18. stavak 2. Uredbe br. 1169/2011, smatrati primjenjivima i na nazive koji su relevantni za sastojke.
a) Kemijski oblici vitamina kao propisani naziv vitamina
43. Prema članku 2. stavku 2. točki (n) Uredbe br. 1169/2011, ako ga po analogiji primijenimo na sastojke, pojam „propisani naziv” u bitnome se odnosi na naziv propisan odredbama Unije koje se primjenjuju na njih. Tek ako takve odredbe Unije ne postoje, primjenjuje se naziv propisan propisima i odredbama koji se primjenjuju u državi članici u kojoj se hrana prodaje krajnjem potrošaču.
44. Čini se da činjenica da Prilog II. Uredbi br. 1925/2006 sadržava popis kemijskih oblika vitamina koji se mogu dodati hrani ide u prilog tvrdnji da ti oblici čine naziv tih vitamina koji je pravno određen u zakonodavstvu Unije te stoga njihov propisani naziv. Međutim, prema mojemu mišljenju, iz teksta Uredbe br. 1925/2006 ne proizlazi takvo tumačenje.
45. Uredba br. 1925/2006, prema njezinu članku 1., usklađuje odredbe država članica koje se odnose na dodavanje vitamina, minerala i drugih tvari hrani. Osobito, u članku 7. te uredbe utvrđena su pravila o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane kojoj su dodani vitamini i minerali. Međutim, u tom članku nije uređeno nazivanje sastojaka, što ulazi isključivo u područje primjene Uredbe br. 1169/2011(14).
46. Moram istaknuti da se ovaj predmet razlikuje od predmeta Tesco Stores ČR (C‑881/19), koji je u tijeku pred Sudom. Potonji se predmet odnosi na korištenje naziva složenog sastojka prilikom označivanja prehrambenog proizvoda, u skladu s Uredbom br. 1169/2011, u obliku koji je izričito utvrđen u Direktivi 2000/36/EZ(15), koja se odnosi na čokoladne proizvode. Nezavisni odvjetnik E. Tanchev u svojem nedavnom mišljenju(16) zaključuje da složeni sastojak prehrambenog proizvoda o kojem je riječ u tom predmetu ima propisani naziv, u smislu članka 2. stavka 2. točke (n) Uredbe br. 1169/2011. On pri donošenju tog zaključka s pravom ističe da članak 3. Direktive 2000/36 izričito predviđa da se, prilikom primjene Uredbe br. 1169/2011(17), „trgovački nazivi [proizvoda] navedenih u Prilogu I. [toj uredbi] […] moraju […] koristiti u trgovini za njihovo označivanje”. Posljedično, prema stajalištu nezavisnog odvjetnika, taj se naziv mora koristiti na obveznom popisu sastojaka.
47. Nasuprot tomu, kako je Komisija navela u ovom postupku, ni Uredba br. 1925/2006 ni Uredba br. 1169/2011 ne predviđaju da nazive iz priloga I. i II. tih uredbi treba smatrati podatkom koji se mora navesti na etiketi proizvoda kojemu su dodani vitamini i minerali. Stoga, doslovno gledano, ti nazivi ne mogu se smatrati propisanim nazivom vitamina koji se dodaju hrani.
b) Generički oblik vitamina kao njihov uobičajeni naziv
48. Što se tiče sporednog pojma „uobičajeni naziv”, on, kako je naveden u članku 2. stavku 2. točki (o) Uredbe br. 1169/2011, koji se također po analogiji primjenjuje na sastojke, označava naziv koji su potrošači u državi članici u kojoj se hrana prodaje prihvatili kao naziv te hrane, bez da ga treba dodatno objašnjavati.
49. Opće je poznato da generički naziv vitamina, kao što je „vitamin A” ili „vitamin D”, više odgovara definiciji uobičajenog naziva nego definiciji kemijskog oblika vitamina, utoliko što generički naziv vitamina predstavlja naziv koji se svakodnevno koristi za tu tvar. Niti jedna od stranaka postupka pred Sudom to ne osporava.
50. Ipak, moglo bi se tvrditi da kemijski oblik vitamina, kada je to naziv koji je prepoznatljiv potrošačima, treba smatrati uobičajenim nazivom vitamina te da ga stoga treba navesti na popisu sastojaka proizvoda. Međutim, potrošači kemijske oblike navedene u Prilogu II. Uredbi br. 1925/2006, kao što su „retinol”, „retinil acetat”, „retinil palmitat” i „beta‑karoten”, s jedne strane, i „kolekalciferol” i „ergokalciferol”, s druge, obično ne prepoznaju kao nazive koji se odnose na vitamin A odnosno vitamin D. Posljedično, iako, kao opće pravilo, pojedinačne analize nikada ne treba isključiti, kemijski oblici vitamina navedeni u Prilogu II. Uredbi br. 1925/2006 ne predstavljaju uobičajene nazive tih vitamina. Također, nema razloga smatrati da taj uobičajeni naziv predstavlja kombinacija generičkog naziva dotičnog dodanog vitamina i njegova odgovarajućeg kemijskog oblika.
51. S obzirom na prethodna razmatranja, tekstualno tumačenje relevantnih odredbi Uredbe br. 1169/2011 i Uredbe br. 1925/2006 dovodi me do zaključka da generički naziv vitamina predstavlja njegov uobičajeni naziv te stoga njegov „specifičan naziv” u smislu članka 18. stavka 2. te uredbe.
2. Kontekstualno tumačenje
52. Tekstualno tumačenje odredbe Unije koje počiva isključivo na njezinu izričaju može se preispitati nakon što se ta odredba stavi u svoj kontekst i protumači u svjetlu sveukupnih odredbi prava Unije(18). U ovom predmetu, Sud mora odlučiti je li tekstualno tumačenje članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011 kakvo je predloženo u prethodnim točkama ovog mišljenja potkrijepljeno, u smislu sustavne dosljednosti, nakon što se tu odredbu promotri u odnosu na druge relevantne članke te uredbe. Sud potom mora ispitati je li predloženo tekstualno tumačenje Uredbe br. 1169/2011 potvrđeno i kada ga se analizira u odnosu na druge relevantne propise Unije o hrani.
a) Sustavna dosljednost: popis sastojaka i nutritivna deklaracija
53. Moram istaknuti da, usporedno s popisom sastojaka, koji je obvezan podatak u prikazivanju prehrambenog proizvoda u skladu s člankom 9. stavkom 1. Uredbe br. 1169/2011, ta odredba zahtijeva i isticanje nutritivne deklaracije. Kao što je već rečeno, ta dva elementa imaju različite ciljeve te potrošačima pružaju različite informacije. Dok popis sastojaka pruža informacije o sastavu hrane(19), nutritivna deklaracija daje pojedinosti o energetskoj vrijednosti hrane i prisutnosti određenih hranjivih tvari koje su značajne za javno zdravlje(20).
54. Konkretnije, na nutritivnoj deklaraciji moraju se navesti energetska vrijednost i količine hranjivih tvari kao što su masti, zasićene masti, ugljikohidrati, šećeri, bjelančevine i sol(21). Ostale hranjive tvari predviđene na popisu iz točke 1. dijela A Priloga XIII. Uredbi br. 1169/2011, kao što su vitamini, mogu se dobrovoljno navesti na nutritivnoj deklaraciji(22). Međutim, vitamini su na tom popisu navedeni tako da je istaknut njihov generički naziv, a ne njihov kemijski oblik.
55. U prvom dijelu svoje analize zaključila sam da je, kada je riječ o hrani s dodanim vitaminima, za te vitamine moguće smatrati da ulaze i u pojam „sastojak” i u pojam „hranjiva tvar” u smislu članka 2. stavka 2. točke (f) i točke (s) Uredbe br. 1169/2011. Ovdje moram dodati da, prema mojemu mišljenju, nema sustavnog argumenta koji sugerira da je namjera zakonodavca Unije bila obvezu navođenja vitamina na nutritivnoj deklaraciji svesti na spominjanje njihovih generičkih naziva, a obvezu njihova navođenja na popisu sastojaka odrediti tako da obuhvaća spominjanje i njihovih generičkih naziva i njihovih kemijskih oblika kako su navedeni u Uredbi br. 1925/2006.
56. Međutim, hrvatska vlada i Komisija ističu da bi, s obzirom na to da popis sastojaka i nutritivna deklaracija imaju različite, ali komplementarne funkcije, Uredba br. 1169/2011 djelovala dosljednije i preciznije ako bi ju se tumačilo na način da se na popisu sastojaka moraju navesti konkretnije informacije, a na nutritivnoj deklaraciji općenitiji podaci. Međutim, takvo bi se shvaćanje moglo prihvatiti, u pogledu hrane s dodanim vitaminima, samo ako bi ga barem djelomično podupiralo tekstualno tumačenje Uredbe br. 1169/2011 i/ili Uredbe br. 1925/2006, što, kao što sam već pokazala, nije slučaj. U tom bih pogledu podsjetila na to da kontekstualno tumačenje odredbe valja koristiti kada je njezino tekstualno tumačenje dvosmisleno ili dovodi o besmislenog rezultata(23), ali ono ne smije tekst te odredbe izmijeniti u mjeri koja dovodi u pitanje pravnu sigurnost i predvidljivost(24).
57. Nadalje, htjela bih skrenuti pozornost Suda na dio C Priloga VII. Uredbi br. 1169/2011, koji se odnosi na prehrambene aditive i prehrambene enzime, koji su još jedna vrsta sastojka u smislu članka 2. stavka 2. točke (f) te uredbe. U bitnome, prema tom dijelu Priloga VII. Uredbi br. 1169/2011, određeni prehrambeni aditivi i prehrambeni enzimi koji pripadaju jednoj od kategorija iz tog dijela moraju biti označeni nazivom te kategorije, zajedno s njihovim specifičnim nazivom ili, prema potrebi, njihovim E brojem. Iz toga proizlazi da, za razliku od prehrambenih aditiva i prehrambenih enzima, zakonodavac Unije generički oblik vitamina nije zamislio kao kategoriju sastojaka, a kemijski oblik tih vitamina kao njihov specifičan naziv, kako intervenijenti tvrde u svojim očitovanjima. Da to nije tako, nužno se mora smatrati da bi se u Uredbu br. 1169/2011 u odnosu na vitamine uvrstila odredba analogna dijelu C Priloga VII. toj uredbi.
b) Uredba br. 1169/2011 u kontekstu propisa Unije o hrani
58. Ovaj predmet, koji se odnosi na hranu s dodanim vitaminima, zahtijeva stavljanje Uredbe br. 1169/2011 u kontekst s Uredbom br. 1925/2006, u kojoj su, kako je već istaknuto, navedeni vitamini koji se mogu dodati hrani kao i njihovi kemijski oblici.
59. Već sam istaknula da tekstualno tumačenje Uredbe br. 1925/2006 ne dovodi do zaključka da se vitamini, kada se dodaju hrani, moraju navesti tako da se istakne i njihov generički naziv i njihov kemijski oblik. Ovdje bih htjela naglasiti da je popis kemijskih oblika koji se nalazi u Prilogu II. Uredbi br. 1925/2006 u toj uredbi prisutan od njezine prve verzije, kako je usvojena 2006. Da je zakonodavac Unije namjeravao da se vitamini koji se dodaju hrani navode tako da se istakne i njihov kemijski oblik, logično je za očekivati da bi on, radi normativne dosljednosti, u Uredbu br. 1169/2011, prilikom njezina usvajanja 2011., uvrstio konkretan navod ili odredbu u tom pogledu.
60. Osim toga, valja skrenuti pozornost na činjenicu da je zakonodavac Unije prilikom usvajanja Uredbe br. 1169/2011 pojasnio koje informacije treba navesti za potrebe označivanja hranjive vrijednosti proizvoda kojima su dodani vitamini i minerali. To je učinio u okviru članka 50. te uredbe, kojim je članak 7. stavak 3. Uredbe br. 1925/2006 izmijenjen na način da propisuje da nutritivna deklaracija tih proizvoda mora sadržavati informacije predviđene u članku 30. stavku 1. Uredbe br. 1169/2011. Stoga je razumno smatrati da se, kako je već istaknuto, Uredba br. 1925/2006 mogla na odgovarajući način izmijeniti Uredbom br. 1169/2011 da je zakonodavac Unije htio, kao što je to učinio u odnosu na informacije koje se moraju pružiti na nutritivnoj deklaraciji, predvidjeti obvezu da se vitamini koji se dodaju hrani navedu tako da se ne istakne samo njihov generički naziv nego i njihov kemijski oblik.
61. S obzirom na te okolnosti, mišljenja sam da Uredbu br. 1169/2011, kada ju se stavi u kontekst s Uredbom br. 1925/2006, nije moguće shvaćati na način da zahtijeva da se vitamini koji se dodaju prehrambenim proizvodima na popisu sastojaka navedu tako da se navede naziv njihova kemijskog oblika.
62. Radi cjelovitosti htjela bih se osvrnuti na podrobni argument koji su iznijele hrvatska vlada i Komisija u svojim očitovanjima u pogledu tumačenja članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011 s obzirom na Direktivu 2002/46.
63. Oba navedena intervenijenta pozivaju se na Prilog II. toj direktivi, u kojem su navedeni vitamini koji se mogu koristiti u proizvodnji dodataka prehrani te koji uključuje, kao izvor folata ili folne kiseline, „(6S)-5-metiltetrahidrofolnu kiselinu, sol glukozamina”(25), zajedno s „pteroilmonoglutaminskom kiselinom” i „kalcijevim‑L-metilfolatom”. Oni ističu da se, u skladu s Provedbenom odlukom 2014/154/EU(26) i Provedbenom uredbom 2017/2470/EU(27), „(6S)-5- metiltetrahidrofolnu kiselinu, sol glukozamina” na etiketi prehrambenog proizvoda koji ju sadržava mora navesti tako da se istakne njezin kemijski oblik. Shodno tomu, ako bi se Uredbu br. 1169/2011 tumačilo na način da se ne moraju navoditi kemijski oblici vitamina, „pteroilmonoglutaminska kiselina” i „kalcijev‑L-metilfolat” bi se na etiketama dodataka prehrani koji ih sadržavaju generički nazivali „folat” ili „folna kiselina”. Nasuprot tomu, „(6S)-5-metiltetrahidrofolna kiselina, sol glukozamina” navodila bi se tako da bi se isticao kemijski oblik tog vitamina, iako sve tri tvari pripadaju istoj kategoriji.
64. Taj argument smatram irelevantnim za potrebe tumačenja Uredbe br. 1169/2011 u ovom predmetu. Kao prvo i najvažnije, Komisijino usvajanje provedbene odluke ili provedbene uredbe ne može uvjetovati, s obzirom na načelo hijerarhije pravnih normi, kontekstualno tumačenje Uredbe br. 1169/2011 koje su usvojili Parlament i Vijeće.
65. Kao drugo, argument intervenijenata ne odnosi se na navođenje, kao u ovom predmetu, vitamina koji se dodaju hrani na popisu sastojaka, što se mora odrediti tumačenjem Uredbe br. 1169/2011 u vezi s Uredbom br. 1925/2006. Umjesto toga, on se odnosi na nazivanje sastojaka dodataka prehrani, što se mora odrediti tumačenjem Uredbe br. 1169/2011 u vezi s Direktivom 2002/46.
66. U tom je pogledu točno da se Uredba br. 1169/2011 primjenjuje, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 3. i člankom 6., na svu hranu namijenjenu krajnjem potrošaču. Sud stoga mora imati na umu da tumačenje odredbi Uredbe br. 1169/2011 – a osobito njezina članka 18. stavka 2. – može utjecati na zahtjeve u pogledu popisa sastojaka koji se primjenjuje na svu hranu. Međutim, kada je riječ o nazivu sastojaka određene hrane, Uredbu br. 1169/2011 ne treba tumačiti izdvojeno, već zajedno s drugim odgovarajućim aktima Unije, koji se mogu međusobno razlikovati po svojem tekstu, području primjene i ciljevima. S obzirom na te okolnosti, tumačenje članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011 može polučiti različite ishode ovisno o konkretnoj hrani o kojoj je riječ a da to, prema mojemu mišljenju, ne dovede u pitanje dosljednu primjenu te odredbe u kontekstu propisa Unije o informacijama o hrani.
67. Što se tiče ovog predmeta, čak i pod pretpostavkom da se provedbena odluka ili provedbena uredba koje intervenijenti navode mogu uzeti u obzir za potrebe tumačenja članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011 u vezi s Direktivom 2002/46 u odnosu na dodatke prehrani(28), ona ne može odrediti tumačenje tog članka u vezi s Uredbom br. 1925/2006 u odnosu na hranu s dodanim vitaminima. Kasnije u ovom mišljenju iznijet ću tvrdnju da članak 18. stavak 2. Uredbe br. 1169/2011 zbog teleoloških razloga treba različito tumačiti ovisno o tome o kojoj se od tih dviju kategorija hrane radi, uzimajući u obzir, osobito, potrebe potrošača za informacijama u odnosu na svaku od tih kategorija(29).
68. S obzirom na prethodna razmatranja, kontekstualno tumačenje Uredbe br. 1169/2011 ne dovodi do preispitivanja tekstualnog tumačenja te uredbe, kako je navedeno u točki 51. ovog mišljenja. Ono zapravo podupire stajalište da se, kada je riječ o vitaminima dodanima prehrambenom proizvodu, na popisu sastojaka ne mora navesti i generički naziv tih vitamina i njihov kemijski oblik.
3. Teleološko tumačenje
69. U skladu sa sudskom praksom Suda(30), cilj je Uredbe br. 1169/2011, kako proizlazi iz njezina članka 1. stavka 1., postizanje visoke razine zaštite potrošača u vezi s informacijama o hrani, uz istodobno osiguravanje nesmetanog funkcioniranja unutarnjega tržišta(31). Uredba pritom vodi računa o razlikama u percepciji potrošača i njihovim potrebama za informacijama. Osim toga, iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 1169/2011 – kao i iz uvodnih izjava 3. i 4. te uredbe, s obzirom na koje tu odredbu treba tumačiti – proizlazi da se pružanjem informacija potrošačima mora omogućiti da oni budu informirani pri odabiru hrane, pri čemu se poseban naglasak stavlja na zdravstvene okolnosti.
70. Kako ću objasniti u nastavku, kada je riječ o vitaminima koji se dodaju hrani, nisam sigurna može li navođenje kemijskog oblika vitamina, zajedno s njegovim generičkim nazivom, na popisu sastojaka ispuniti ciljeve Uredbe br. 1169/2011. Prema mojemu mišljenju, ta nemogućnost je osobito očita kada se percepcija potrošača i njihove potrebe za informacijama uzmu u obzir, kako zahtijeva članak 1. stavak 1. te uredbe. Unatoč tomu, smatram da Uredba br. 1169/2011 ne sadržava nužne elemente kako bi se došlo do jasnog zaključka o tome bi li navođenje kemijskih oblika vitamina na popisu sastojaka omogućilo potrošačima da budu informirani pri odabiru hrane u skladu s ciljevima te uredbe. Stoga, prema mojemu viđenju, takva ocjena ne može proizaći iz sudskog tumačenja, nego se mora izvršiti zakonodavnim sredstvima.
a) Percepcija potrošača
71. Kako bismo odredili opseg obveza u pogledu informacija o hrani koje proizlaze iz Uredbe br. 1169/2011, mjerilo nam mora biti „prosječni potrošač koji je uredno obaviješten i postupa s dužnom pažnjom i razboritošću”(32).
72. Prema mojemu mišljenju, kako sam već istaknula u točki 50. ovog mišljenja, nije izvjesno da će prosječni potrošač, kako ga Sud definira, prepoznati da kemijski oblici kao što su „retinol”, „retinil acetat”, „retinil palmitat”, „beta‑karoten”, „kolekalciferol”, „ergokalciferol”, bilo da su samostalno navedeni ili uz generički naziv, predstavljaju vitamin A odnosno vitamin D. Nasuprot tomu, čini se da je jednostavno navođenje vitamina A i vitamina D prikladnije da potrošačima olakša razumijevanje da hrana sadržava te tvari kao sastojke.
73. Valja naglasiti da se, s obzirom na to da je jedan od ciljeva Uredbe br. 1169/2011 krajnjim potrošačima pružiti osnovu za to da budu informirani pri odabiru hrane, tom uredbom nastoji osigurati da su krajnji potrošači u mogućnosti lako razumjeti informacije na etiketi prehrambenog proizvoda. Primjerice, uvodnom izjavom 37. Uredbe br. 1169/2011 predviđa se da je primjereno na etiketama prehrambenih proizvoda koristiti izraz „sol” umjesto izraza „natrij” za tu hranjivu tvar. Iako ta uvodna izjava govori o informacijama koje treba pružiti na nutritivnoj deklaraciji, ista logika mora vrijediti i za navođenje tvari na obveznom popisu sastojaka. Kako je već spomenuto, čini se da je za ostvarenje tog cilja primjerenije isticati samo generičke nazive vitamina nego uz te nazive isticati i kemijske oblike vitamina kako su navedeni u Prilogu II. Uredbi br. 1925/2006.
74. To je slučaj kada se razmatra kombinirano navođenje generičkog i kemijskog oblika vitamina na popisu sastojaka. Naime, s obzirom na blisku korelaciju, koja proizlazi iz Uredbe br. 1169/2011, između popisa sastojaka i nutritivne deklaracije, različito navođenje vitamina na tim obveznim podacima etikete prehrambenog proizvoda moglo bi informacije koje se potrošačima pružaju na toj etiketi učiniti manje jasnima. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 26. Uredbe br. 1169/2011, pažnju treba posvetiti i činjenici da je laka čitljivost važan faktor u povećavanju vjerojatnosti da naznačena informacija utječe na one koji ju gledaju te da su nečitljive informacije o proizvodu jedan od glavnih uzroka zbog kojih su potrošači nezadovoljni s etiketama hrane. Stoga se količina informacija prisutna na etiketama hrane ne smije pretjerano povećati jer bi to moglo smanjiti jasnoću i dovesti u pitanje ciljeve koji se nastoje ostvariti Uredbom br. 1169/2011, osobito s obzirom na percepciju potrošača.
b) Potrebe za informacijama
75. Također dvojim je li, kada je riječ o hrani s dodanim vitaminima, navođenje kemijskih oblika tih vitamina na popisu sastojaka opravdano iz perspektive potreba potrošača za informacijama. Međutim, priznajem da moja dvojba, zbog nepostojanja pouzdanijih elemenata koji proizlaze iz Uredbe br. 1169/2011, ostaje subjektivna.
76. U vezi s tim htjela bih naglasiti da članak 4. stavak 2. Uredbe br. 1169/2011, koji treba promatrati u vezi s uvodnom izjavom 28. te uredbe, propisuje da pri razmatranju potrebe za obveznim informacijama o hrani u obzir valja uzeti potrebe većine potrošača za određenim informacijama koje za njih imaju značajnu vrijednost ili bilo koje općeprihvaćene koristi za potrošača.
77. Što se tiče hrane s dodanim vitaminima, kao prvo, ne čini mi se da navođenje kemijskog oblika vitamina na popisu sastojaka odgovara potrebi značajne vrijednosti, imajući u vidu da, kako je već istaknuto, većina potrošača možda neće lako razumjeti kemijske oblike iz Priloga II. Uredbi br. 1169/2011.
78. Kao drugo, ne može se smatrati da prihvaćena korist za potrošača opravdava obvezno navođenje kemijskih oblika na popisu sastojaka hrane. U tom pogledu uvažavam da, kako ističu intervenijenti, vitamini mogu imati različite funkcije ovisno o njihovu kemijskom obliku. Međutim, proizvodi na koje se ovaj predmet odnosi uobičajena su hrana kojoj se dodaje ograničena količina vitamina kako bi se obogatile ili naglasile njezine hranjive značajke. Učinak tih vitamina stoga je, neovisno o njihovu kemijskom obliku, uzak. To je razlog zbog kojeg se, primjerice, predmetni proizvodi prodaju u običnim dućanima, bez obvezne upute, te ne podliježu nikakvim posebnim ograničenjima u pogledu konzumacije.
79. U tom je pogledu možda korisno promotriti, radi usporedbe, dodatke prehrani, u odnosu na koje, prema mojemu mišljenju, potrebe potrošača za informacijama opravdavaju drukčije tumačenje dosega članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011 u vezi s Direktivom 2002/46. Uostalom, iz članka 2. točke (a) te direktive proizlazi da su dodaci prehrani koncentrirani izvori hranjivih tvari ili drugih tvari prehrambenog ili fiziološkog učinka, uključujući vitamine, koji se na tržište stavljaju u doziranom obliku, kao što su pastile, tablete, kapsule ili tekućine u odmjerenim dozama. Njihova je svrha dopuniti uobičajenu prehranu i, osobito, ispraviti manjkavosti u prehrani, održati adekvatan unos određenih hranjivih tvari ili poduprijeti određene fiziološke funkcije.
80. Stoga, iako potrebe potrošača za informacijama mogu opravdati navođenje kemijskih oblika vitamina na popisu sastojaka dodataka prehrani, te potrebe ne opravdavaju njihovo navođenje na popisu sastojaka prehrambenih proizvoda kojima su dodani vitamini s obzirom na to da konzumacija vitamina u sklopu potonjih proizvoda ima ograničen učinak, a, osim toga, odnosna dva izvora vitamina imaju međusobno različite funkcije te ih potrošači nabavljaju zbog posebnih nutritivnih ili fizioloških učinaka.
81. Naposljetku bih trebala kratko spomenuti da se, s obzirom na to da potrebe za informacijama ne opravdavaju navođenje kemijskih oblika vitamina na popisu sastojaka hrane kojoj su dodani vitamini, ne može prihvatiti Komisijina tvrdnja da je označivanje tih proizvoda bez navođenja tog podatka obmanjujuće za potrošače u smislu članka 7. stavka 1. Uredbe br. 1169/2011.
c) Ocjena za zakonodavca Unije
82. Uvodna izjava 19. Uredbe br. 1169/2011 predviđa da nove zahtjeve u pogledu obveznih informacija o hrani treba donijeti samo ako je to potrebno, u skladu s načelima supsidijarnosti, proporcionalnosti i održivosti. Također, kako je već spomenuto, članak 4. stavak 2. Uredbe br. 1169/2011 u bitnome propisuje da bi pri svakom razmatranju o potrebi za obveznim informacijama o hrani trebalo voditi računa o tome koliko je veliko zanimanje većine potrošača da se određene informacije objave.
83. Iz toga proizlazi, čak i pod pretpostavkom da kombinirano navođenje generičkog naziva vitamina i njihovih kemijskih oblika može poboljšati informiranost pri odabiru hrane, takva se ocjena mora provesti, u skladu s Uredbom br. 1169/2011, na temelju percepcije potrošača i njihovih potreba za informacijama te, među ostalim, načela proporcionalnosti(33). Zbog nepostojanja snažnije potpore utemeljene na tekstualnom i kontekstualnom tumačenju, ta se ocjena ne može oslanjati isključivo na teleološke elemente, kako u bitnome tvrde intervenijenti u ovom postupku, već ju, umjesto toga, treba provesti zakonodavac Unije.
84. Nadalje, treba istaknuti da, iako je glavni razlog zahtijevanja obveznih informacija o hrani taj da se potrošačima omogući da budu informirani pri odabiru hrane te da hranu koriste na primjeren način, članak 3. Uredbe br. 1169/2011, naslovljen „Opći ciljevi”, u stavku 2. usto propisuje da cilj propisa o informacijama o hrani treba biti postizanje u Europskoj uniji slobodnog protoka hrane koja se zakonito proizvodi i stavlja na tržište, vodeći računa o potrebi za zaštitom legitimnih interesa proizvođača. U stavku 4. tog članka dodano je da tijekom pripreme, ocjenjivanja i revizije propisa o informacijama o hrani treba provoditi otvorena i transparentna javna savjetovanja, uključujući sa zainteresiranim stranama.
85. Shodno tomu, cilj da se osigura visoka razina informacija za potrošače mora se odvagnuti, u skladu s ciljevima Uredbe br. 1169/2011, u odnosu na potrebu da se prilikom uvođenja novih zahtjeva u pogledu označivanja hrane vodi računa o zainteresiranim stranama. To ograničava tumačenje Uredbe br. 1169/2011 na svrhe informacija o hrani te, prema mojem mišljenju, iziskuje intervenciju zakonodavca Unije.
4. Završna napomena
86. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da niti jedno od načela tumačenja prava Unije ne upućuje na to da Uredba br. 1169/2011, promatrana u vezi s Uredbom br. 1925/2006, zahtijeva da se na popisu sastojaka prehrambenog proizvoda kojemu je dodan vitamin navede i naziv njegova kemijskog oblika. Ako bi se obvezu navođenja kemijskog oblika vitamina na popisu sastojaka smatralo primjerenom za poboljšanje informiranosti potrošača pri odabiru hrane, trebalo bi na odgovarajući način izmijeniti primjenjivo zakonodavstvo.
V. Zaključak
87. Na temelju analize izložene u ovom mišljenju, predlažem da Sud na pitanje koje je uputila Kúria (Vrhovni sud, Mađarska) odgovori na sljedeći način:
Uredbu (EU) br. 1169/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o informiranju potrošača o hrani, izmjeni uredbi (EZ) br. 1924/2006 i (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Komisije 87/250/EEZ, Direktive Vijeća 90/496/EEZ, Direktive Komisije 1999/10/EZ, Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva Komisije 2002/67/EZ i 2008/5/EZ i Uredbe Komisije (EZ) br. 608/2004, a osobito njezin članak 18. stavak 2., treba tumačiti na način da se, u slučaju dodavanja vitamina hrani, na popisu sastojaka ne treba uz generički naziv vitamina navesti i njihov kemijski oblik, kako su navedeni u Prilogu II. Uredbi (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o dodavanju vitamina, minerala i određenih drugih tvari hrani.