OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 16 grudnia 2021 r.(1)
Sprawa C‑533/20
Upfield Hungary Kft.
przeciwko
Somogy Megyei Kormányhivatal
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Kúria (sąd najwyższy, Węgry)]
Odesłanie prejudycjalne – Ochrona konsumentów – Rozporządzenie (UE) nr 1169/2011 – Przekazywanie konsumentom informacji na temat środków spożywczych – Obowiązkowe dane szczegółowe – Wykaz składników – Nazwa szczegółowa – Rozporządzenie (WE) nr 1925/2006 – Dodawanie witamin do środków spożywczych – Obowiązek wskazania nazwy rodzajowej i formy chemicznej witamin
I. Wprowadzenie
1. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia (UE) nr 1169/2011(2), w którym określono ogólne zasady dotyczące przekazywania konsumentom informacji na temat środków spożywczych, w związku z rozporządzeniem (WE) nr 1925/2006(3), które dotyczy dodawania do środków spożywczych witamin, składników mineralnych i innych substancji.
2. Wniosek złożono w postępowaniu toczącym się między Upfield Hungary Kft. (zwaną dalej „Upfield”) a Somogy Megyei Kormányhivatal (urzędem administracji w komitacie Somogy, Węgry) dotyczącym decyzji, na mocy której organ ten nakazał Upfield zmianę etykietowania sprzedawanego na Węgrzech produktu spożywczego zawierającego dodatek witamin.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Rozporządzenie nr 1169/2011
3. Rozporządzenie nr 1169/2011 stanowi podstawę zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat środków spożywczych, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych, z równoczesnym zapewnieniem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
4. Artykuł 2 ust. 2 lit. f), h), n), o) i s) rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi, że na użytek tego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje „składnika”, „składnika złożonego”, „nazwy przewidzianej w przepisach”, „nazwy zwyczajowej” oraz „składnika odżywczego”:
„[…]
f) »składnik« oznacza każdą substancję lub produkt, w tym środki aromatyzujące, dodatki do żywności, enzymy spożywcze oraz każdy komponent składnika złożonego, użyte przy wytworzeniu lub przygotowywaniu danego środka spożywczego i nadal obecne w produkcie gotowym, nawet jeżeli ich forma uległa zmianie; pozostałości nie uważa się za »składniki«;
[…]
h) »składnik złożony« oznacza składnik, który sam w sobie jest produktem zawierającym więcej niż jeden składnik;
[…]
n) »nazwa przewidziana w przepisach« oznacza nazwę środka spożywczego określoną w mających zastosowanie przepisach unijnych lub, w przypadku braku takich przepisów unijnych, nazwę przewidzianą w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych mających zastosowanie w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana konsumentowi finalnemu lub zakładom żywienia zbiorowego;
o) »nazwa zwyczajowa« oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania;
[…]
s) »składnik odżywczy« oznacza białko, węglowodany, tłuszcz, błonnik, sód, witaminy i składniki mineralne, wymienione w pkt 1 części A załącznika XIII do niniejszego rozporządzenia, oraz substancje, które należą do jednej z tych kategorii lub stanowią jej składniki;
[…]”.
5. Artykuł 3 rozporządzenia nr 1169/2011, zatytułowany „Cele ogólne”, w ust. 1, 2 i 4 stanowi:
„1. Podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych.
2. Prawo dotyczące informacji na temat żywności ma na celu uzyskanie w Unii swobodnego przepływu legalnie wyprodukowanej i wprowadzonej na rynek żywności, w stosownych przypadkach z uwzględnieniem potrzeby ochrony słusznych interesów producentów i wspierania wytwarzania produktów odpowiedniej jakości.
[…]
4. Podczas przygotowywania, oceny i przeglądu prawa dotyczącego informacji na temat żywności prowadzone są otwarte i przejrzyste konsultacje publiczne, w tym z zainteresowanymi stronami, bezpośrednio lub za pośrednictwem organów przedstawicielskich, chyba że nie pozwala na to pilny charakter sprawy”.
6. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1169/2011, który nosi tytuł „Zasady dotyczące obowiązkowych informacji na temat żywności”, w ust. 2 stanowi:
„Przy rozważaniu potrzeby umieszczania obowiązkowej informacji na temat żywności, w celu umożliwienia konsumentom dokonywania świadomych wyborów, uwzględnia się rozpowszechnione zapotrzebowanie większości z nich na niektóre informacje, które uważają za szczególnie cenne, lub wszelkie ogólnie akceptowane korzyści dla konsumentów”.
7. Artykuł 7 rozporządzenia nr 1169/2011, zatytułowany „Rzetelne informowanie”, w ust. 1 i 2 stanowi:
„1. Informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności:
a) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu […];
[…]
c) przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych;
[…]
2. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta”.
8. Artykuł 9 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wykaz danych szczegółowych, których podanie jest obowiązkowe”, w ust. 1 stanowi:
„1. Zgodnie z art. 10–35 i z zastrzeżeniem określonych w niniejszym rozdziale wyjątków obowiązkowe jest podanie następujących danych szczegółowych:
[…]
b) wykaz składników;
[…]
l) informacja o wartości odżywczej”.
9. Artykuł 17 rozporządzenia nr 1169/2011, zatytułowany „Nazwa środka spożywczego”, w ust. 1 stanowi:
„Nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach. W przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego”.
10. Artykuł 18 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wykaz składników”, w ust. 1 i 2 stanowi:
„1. Wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu »składniki« lub zawiera ten wyraz. Obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego.
2. Składniki oznaczane są ich szczegółowymi nazwami, o ile mają one zastosowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 17 i w załączniku VI”.
11. Artykuł 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011, który odnosi się do treści informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 9 ust. 1 lit. l) tego rozporządzenia, stanowi:
„1. Obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy:
a) wartość energetyczna; oraz
b) ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli.
[…]
2. Treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w ust. 1, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników:
[…]
f) każda z witamin lub każdy ze składników mineralnych wymienionych w załączniku XIII część A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII część A pkt 2”.
12. Załącznik XIII do rozporządzenia nr 1169/2011, zatytułowany „Referencyjne wartości spożycia”, zawiera część A zatytułowaną „Dzienne referencyjne wartości spożycia witamin i składników mineralnych (dla osób dorosłych)”. W jej pkt 1 wymieniono „witaminy i składniki mineralne, które mogą być podawane, oraz ich referencyjne wartości spożycia”. Witaminy te obejmują witaminy A i D.
2. Rozporządzenie nr 1925/2006
13. Rozporządzenie nr 1925/2006 harmonizuje przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne w państwach członkowskich, odnoszące się do dodawania do środków spożywczych witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji, tak aby zagwarantować skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony konsumentów.
14. Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wymagania dotyczące dodawania witamin i składników mineralnych”, w ust. 1 stanowi:
„1. Do żywności można dodawać tylko witaminy lub składniki mineralne określone w wykazie zawartym w załączniku I, w formach wymienionych w załączniku II, z zastrzeżeniem przepisów określonych w niniejszym rozporządzeniu”.
15. Artykuł 7 rozporządzenia nr 1925/2006, który dotyczy „etykietowania, prezentacji i reklamy”, w ust. 2 i 3 stanowi:
„2. Etykietowanie, prezentacja i reklama żywności z dodatkiem witamin i składników mineralnych nie mogą wprowadzać konsumentów w błąd lub podawać nieprawdy co do wartości odżywczej, jaką żywności może posiadać na skutek dodania tych składników odżywczych.
3. Etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów z dodatkiem witamin i składników mineralnych, które objęte są niniejszym rozporządzeniem, jest obowiązkowe. Wymagana informacja zawiera elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia [nr 1169/2011] oraz całkowite ilości witamin i składników mineralnych obecne w żywności po ich dodaniu”.
16. Załącznik I do rozporządzenia nr 1925/2006, zawierający wykaz „witamin i składników mineralnych, które mogą być dodawane do żywności” odnosi się w szczególności do „witaminy A” i „witaminy D”.
17. Załącznik II do tego rozporządzenia, w którym wymieniono „formy chemiczne witamin i składników mineralnych, które mogą być dodawane do żywności” obejmuje, między innymi, w części zatytułowanej „witamina A”, cztery formy chemiczne tej witaminy, mianowicie „retinol”, „octan retinylu”, „palmitynian retinylu” i „beta-karoten”. Obejmuje on także, w części zatytułowanej „witamina D”, dwie formy chemiczne tej witaminy, znane jako „cholekalcyferol” i „ergokalcyferol”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytanie prejudycjalne
18. Upfield prowadzi działalność związaną z wprowadzaniem do obrotu na Węgrzech margaryn, w tym produktu o nazwie „Flóra ProActiv” – margaryny o 35% zawartości tłuszczu z dodatkiem steroli roślinnych. Wykaz składników tego produktu zawiera wzmiankę o „witaminach (A, D)” w celu wskazania, że produkt zawiera dodatek witamin A i D.
19. Urząd administracji w komitacie Somogy, właściwy w dziedzinie ochrony konsumentów, stwierdziła, że etykieta produktu Upfield nie była zgodna z rozporządzeniem nr 1169/2011 i wydała decyzję nakazującą Upfield natychmiastowe zaprzestanie tego naruszenia. Zasadniczo uznała, że zgodnie z rozporządzeniem nr 1169/2011 w związku z rozporządzeniem nr 1925/2006 etykietowanie środków spożywczych wymaga podania różnych składników zawartych w ich składzie, a także, w przypadku gdy składnikami tymi są witaminy, nazw form chemicznych witamin użytych w procesie produkcji.
20. W skardze wniesionej na tę decyzję sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji z dwóch powodów. Po pierwsze, uznał, że w rozporządzeniu nr 1169/2011 nie zdefiniowano pojęcia „nazwy szczegółowej” składników środków spożywczych w rozumieniu art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia ani nie zawiera ono dalszych przepisów w tym zakresie. Po drugie, sąd ten zauważył, że rozporządzenie nr 1925/2006 ustanawia zasady dotyczące etykietowania, prezentacji i reklamy produktów z dodatkiem witamin, lecz nie reguluje kwestii nazewnictwa składników. W tym względzie sąd stwierdził, że żaden przepis nie zabrania umieszczania nazw „witamina A” lub „witamina D” wśród składników produktu.
21. Organ węgierski wniósł kasację od wyroku sądu pierwszej instancji do Kúria (sądu najwyższego, Węgry). W kasacji podnosi on, z jednej strony, że rozporządzenie nr 1169/2011 wymaga, aby na etykiecie środków spożywczych podawano „nazwę szczegółową” każdego ze składników wchodzących w ich skład, a z drugiej strony, że w odniesieniu do składników takich jak witaminy A i D „nazwa szczegółowa” odpowiada formie chemicznej witamin wskazanej w rozporządzeniu nr 1925/2006. Ten sam organ podkreśla również, że formy chemiczne użyte w składzie środków spożywczych mają znaczenie ze względów metodologicznych i technologicznych związanych z pomiarem do celów analitycznego badania środków spożywczych.
22. Kúria (sąd najwyższy) uważa, że w niniejszym postępowaniu konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć przez termin „nazwa szczegółowa” dla celów stosowania art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, zwłaszcza w przypadku witamin dodawanych do środków spożywczych. Zdaniem tego sądu brak definicji „nazwy szczegółowej” w obowiązujących przepisach rodzi problem interpretacyjny, o czym świadczy brak jednolitości praktyki stosowanej przez producentów i dystrybutorów, organy administracyjne i sądy.
23. W tych okolicznościach Kúria (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy przepisy rozporządzenia [nr 1169/2011], a w szczególności jego art. 18 ust. 2, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku dodania witamin do środków spożywczych przy oznaczaniu składników środków spożywczych trzeba wymienić, poza nazwami witamin, również ich oznaczenie zgodnie z formami chemicznymi witamin, które można dodać do środków spożywczych?”.
24. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożono w sekretariacie Trybunału w dniu 21 października 2020 r. Uwagi na piśmie przedstawili Republika Chorwacji, Węgry i Komisja Europejska. W sprawie nie odbyła się żadna rozprawa. Jednakże strony i interwenienci udzielili pisemnych odpowiedzi na pytania Trybunału z dnia 29 czerwca 2021 r.
IV. Analiza
25. Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy rozporządzenie nr 1169/2011, w szczególności jego art. 18 ust. 2, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku dodawania witamin do żywności wykaz składników powinien zawierać, oprócz nazwy rodzajowej(4) witamin – na przykład witamina A i witamina D – również zastosowaną formę chemiczną witamin wymienioną w załączniku II do rozporządzenia nr 1925/2006.
26. Tytułem wstępu, w zakresie, w jakim poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zwraca się o wykładnię art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, który dotyczy sposobu, w jaki składniki żywności należy wymieniać na etykiecie, sąd ten zakłada, że witaminy są objęte zakresem pojęcia „składnika” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. f) tego rozporządzenia.
27. Wobec tego w pierwszej kolejności zbadam pokrótce, czy witaminy wchodzą w zakres pojęcia „składnika” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. f) rozporządzenia nr 1169/2011. Następnie przeanalizuję, czy art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku dodawania witaminy do żywności wykaz składników musi zawierać, oprócz nazwy rodzajowej tej witaminy, również nazwę jej formy chemicznej.
A. Witaminy jako składniki w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. f) rozporządzenia nr 1169/2011
28. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. f) rozporządzenia nr 1169/2011 „składnik” oznacza każdą substancję lub produkt oraz każdy komponent składnika złożonego, użyte przy wytworzeniu lub przygotowywaniu danego środka spożywczego i nadal obecne w produkcie gotowym. Natomiast art. 2 ust. 2 lit. s) rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi, że „składnik odżywczy” oznacza białko, węglowodany, tłuszcz, błonnik, sód, witaminy i składniki mineralne, wymienione w pkt 1 części A załącznika XIII do tego rozporządzenia, oraz substancje, które należą do jednej z tych kategorii.
29. Wynika z powyższego, że chociaż w rozporządzeniu nr 1169/2011 witaminy wyraźnie zdefiniowano jako składniki odżywcze, pozostaje pytanie, czy można je również uznać za składniki w rozumieniu tego samego rozporządzenia.
30. W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał dokonał już wykładni pojęcia „składnika” w dziedzinie unijnego prawa dotyczącego informacji na temat środków spożywczych. W wyroku Bablok i in.(5) Trybunał orzekł, że należy przyjąć kwalifikację pyłku zawartego w uzupełniających preparatach odżywczych na bazie pyłku jako „składnika” w rozumieniu art. 6 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2000/13/WE(6) „skoro [wprowadzono] go tam w trakcie ich wytwarzania albo ich przygotowywania”. W ten sposób kryterium zastosowane przez Trybunał w celu ustalenia, czy dana substancja może być uznana za „składnik” środka spożywczego, opierało się na części drugiej art. 6 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2000/13, który odnosił się do użycia tej substancji przy wytwarzaniu albo przygotowywaniu środka spożywczego.
31. Definicja terminu „składnik” zawarta w art. 6 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2000/13 jest, z pewnymi uzupełnieniami, zbieżna z tą zawartą w art. 2 ust. 2 lit. f) rozporządzenia nr 1169/2011, które zastąpiło dawną dyrektywę. Dlatego też, moim zdaniem, w niniejszej sprawie należy zastosować to samo podejście interpretacyjne(7).
32. Jak wyjaśnia w swoich uwagach Komisja, możliwe jest, aby składnik odżywczy został użyty do wytworzenia środka spożywczego i był również obecny w produkcie gotowym. Dzieje się tak głównie w przypadku, gdy substancje stosowane do przygotowania środków spożywczych są czystymi lub prawie czystymi składnikami odżywczymi, takimi jak cukry, sól lub nawet witaminy, które mogą być objęte zakresem pojęcia „składnika” w rozumieniu rozporządzenia nr 1169/2011.
33. Cechą charakterystyczną produktów będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, które są środkami spożywczymi z dodatkiem witamin, jest bowiem to, że witaminy są wprowadzane jako odrębne substancje w trakcie procesu wytwarzania środka spożywczego w celu jego wzbogacenia lub wzmocnienia jego właściwości odżywczych(8). Jest tak tym bardziej w przypadku suplementów diety, które zgodnie z dyrektywą 2002/46(9) są środkami spożywczymi będącymi zasadniczo skoncentrowanym źródłem substancji odżywczych, pojedynczych lub złożonych. Dyrektywa ta stanowi, że jedynie witaminy i minerały wymienione w jej załączniku I mogą być „stosowane w produkcji suplementów żywnościowych [diety]”(10), co dowodzi, że oba rodzaje substancji są objęte zakresem pojęcia składnika w rozumieniu przyjętym przez Trybunał.
34. Wynika z powyższego, że zakresy terminów „składnik” i „składnik odżywczy”, zdefiniowanych odpowiednio w art. 2 ust. 2 lit. f) i s) rozporządzenia nr 1169/2011, nie wykluczają się wzajemnie.
35. Warto zauważyć, że wydaje się, iż rozróżnienie między składnikami z jednej strony a składnikami odżywczymi z drugiej strony wprowadzono jedynie w art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez stwierdzenie, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd „zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych”(11). Rozróżnienie to można jednak wyjaśnić jako wskazujące, że nie wszystkie składniki są składnikami odżywczymi, gdyż pierwsza z tych dwóch kategorii jest szersza, co jednak nie wyklucza, że same składniki odżywcze mogą w pewnych przypadkach stanowić składniki.
36. Jeżeli bowiem składnik odżywczy, taki jak witamina, jest również składnikiem środka spożywczego, jego oznaczenie na etykiecie produktu jako składnika odżywczego i jako składnika dostarcza konsumentom różnych informacji. Wykaz składników informuje konsumenta o obecności danej witaminy w końcowym środku spożywczym, natomiast informacja o wartości odżywczej umożliwia konsumentowi zrozumienie, jaka jest konkretna zawartość witaminy w danym środku spożywczym zgodnie z referencyjną wartością spożycia.
37. W świetle powyższego należy stwierdzić, że nawet jeśli składniki odżywcze nie zawsze są składnikami, to mogą nimi być, gdy są stosowane podczas wytwarzania lub przygotowywania środków spożywczych. Kwestia ta powinna zatem podlegać ocenie w każdym przypadku z osobna. Jednakże w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, która dotyczy środków spożywczych z dodatkiem witamin, witaminy te należy uznać za składniki w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. f) rozporządzenia nr 1169/2011.
B. Formy chemiczne witamin jako obowiązkowe odniesienie w wykazie składników
38. Kúria (sąd najwyższy) zwrócił się do Trybunału z pytaniem o wykładnię art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011. W szczególności sąd ten zmierza do ustalenia, czy użyte w tym przepisie termin „nazwa szczegółowa” należy rozumieć, w przypadku dodanej witaminy stosowanej jako składnik środka spożywczego, jako odnoszący się wyłącznie do jej nazwy rodzajowej, czy też raczej do połączenia jej nazwy rodzajowej i formy chemicznej witaminy, wymienionej w załączniku II do rozporządzenia nr 1925/2006.
39. Przede wszystkim należy przypomnieć kanony hermeneutyczne, którymi należy się kierować przy wykładni przepisu prawa Unii. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi(12). W niniejszej sprawie wykładnia językowa, kontekstualna i celowościowa rozporządzenia nr 1169/2011 prowadzi mnie do wniosku, że w przypadku środka spożywczego z dodatkiem witamin odniesienie do formy chemicznej witaminy szczegółowo określonej w rozporządzeniu nr 1925/2006 nie musi być wskazane w wykazie składników wraz z nazwą rodzajową witaminy.
1. Wykładnia językowa
40. Kwestia podniesiona przez sąd odsyłający wymaga uwzględnienia brzmienia nie tylko przepisów rozporządzenia nr 1169/2011, lecz także rozporządzenia nr 1925/2006, które w załącznikach I II zawiera wzmiankę odpowiednio o nazwach witamin, które można dodawać do środków spożywczych w postaci rodzajowej, oraz o konkretnych formach chemicznych, które mogą być stosowane jako źródło tych witamin.
41. Artykuł 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi, że składniki oznaczane są w wykazie składników ich „szczegółowymi nazwami” zgodnie z zasadami określonymi w art. 17 tego rozporządzenia(13). Artykuł 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, który stosuje się zatem przez analogię do składników, stanowi zasadniczo, że nazwą składnika środka spożywczego jest jego „nazwa przewidziana w przepisach” lub, w przypadku jej braku, jego „nazwa zwyczajowa". Pozostaje zatem pytanie, czy formy chemiczne witamin, wymienione w załączniku II do rozporządzenia nr 1925/2006, stanowią „przewidzianą w przepisach” czy „zwyczajową” nazwę takiej witaminy.
42. W art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 brak jest dosłownej definicji tych dwóch kategorii nazw. Przepis ten dotyczy jednak definicji mających zastosowanie na mocy art. 2 ust. 2 lit. n) i o) tego rozporządzenia, w którym określono znaczenie terminów „nazwa przewidziana w przepisach” i „nazwa zwyczajowa”. Nawet jeśli w ramach tego artykułu obie definicje odnoszą się do nazw dotyczących środków spożywczych, należy interpretować je w ten sposób, że znajdują zastosowanie również do nazw dotyczących składników rozpatrywanych w świetle art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011.
a) Formy chemiczne witamin jako ich nazwa przewidziana w przepisach
43. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. n) rozporządzenia nr 1169/2011, stosowanego przez analogię do składników, termin „nazwa przewidziana w przepisach” odnosi się zasadniczo do nazwy określonej w przepisach unijnych mających do nich zastosowanie. Dopiero w przypadku braku takich przepisów unijnych odnosi się on do nazwy przewidzianej w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych mających zastosowanie w państwie członkowskim, w którym środek spożywczy jest sprzedawany konsumentowi finalnemu.
44. Fakt, że załącznik II do rozporządzenia nr 1925/2006 zawiera wykaz form chemicznych witamin, które mogą być dodawane do środków spożywczych, wydaje się potwierdzać tezę, iż owe formy chemiczne stanowią nazwę tych witamin przewidzianą w przepisach unijnych, a zatem ich nazwę przewidzianą w przepisach. Moim zdaniem takiej interpretacji nie można jednak wywieść z brzmienia rozporządzenia nr 1925/2006.
45. Rozporządzenie nr 1925/2006, zgodnie z jego art. 1, harmonizuje przepisy w państwach członkowskich, odnoszące się do dodawania do środków spożywczych witamin i składników mineralnych oraz innych substancji. W szczególności art. 7 tego rozporządzenia określa zasady odnoszące się do etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych, do których dodano witaminy i składniki mineralne. Artykuł ten nie reguluje jednak nazewnictwa składników, który to aspekt objęty jest wyłącznie zakresem stosowania rozporządzenia nr 1169/2011(14).
46. Należy zauważyć, że niniejsza sprawa różni się od sprawy Tesco Stores ČR (C‑881/19), która toczy się przed Trybunałem. Sprawa ta dotyczy używania nazwy składnika złożonego na etykiecie środka spożywczego, zgodnie z rozporządzeniem nr 1169/2011, w formie szczegółowo określonej w dyrektywie 2000/36/WE(15) odnoszącej się do wyrobów czekoladowych. W swej ostatniej opinii(16) rzecznik generalny E. Tanchev stwierdził, że składnik złożony zawarty w przedmiotowym produkcie spożywczym posiada nazwę przewidzianą w przepisach, o której mowa w art. 2 ust. 2 lit. n) rozporządzenia nr 1169/2011. Dochodząc do tego wniosku, słusznie zauważył on, że art. 3 dyrektywy 2000/36 zawiera wyraźny wymóg, zgodnie z którym przy stosowaniu rozporządzenia nr 1169/2011(17) „[n]azwy handlowe [produktów] wymienione w załączniku [I] […] muszą być […] stosowane w handlu do oznaczania tych wyrobów”. Wobec tego, zdaniem rzecznika generalnego, nazwa ta musi być stosowana w obowiązkowym wykazie składników.
47. Natomiast, jak przyznała Komisja w niniejszym postępowaniu, ani rozporządzenie nr 1925/2006, ani rozporządzenie nr 1169/2011 nie stanowią, że nazwy występujące w załącznikach I i II do pierwszego z nich należy rozumieć jako przepis dotyczący etykietowania produktów z dodatkiem witamin i składników mineralnych. Wobec tego z językowego punktu widzenia nie można ich uznać za przewidziane w przepisach nazwy witamin dodawanych do środków spożywczych.
b) Forma rodzajowa witamin jako ich nazwa zwyczajowa
48. Co się tyczy pomocniczego pojęcia „nazwy zwyczajowej”, o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. o) rozporządzenia nr 1169/2011, mającego również zastosowanie przez analogię do składników, oznacza ono nazwę, która jest akceptowana przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym produkt spożywczy jest sprzedawany, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania.
49. Jak powszechnie wiadomo, nazwa witaminy w jej formie rodzajowej, jak „witamina A” lub „witamina D”, bardziej odpowiada definicji nazwy zwyczajowej niż formy chemicznej witamin, ponieważ nazwa rodzajowa witaminy odpowiada codziennemu odniesieniu do tej substancji. Żadna ze stron postępowania przed Trybunałem nie kwestionuje tego aspektu.
50. Można jednak argumentować, że w przypadku, gdy forma chemiczna witaminy jest nazwą rozpoznawalną przez konsumentów, należy uznać ją za nazwę zwyczajową, a zatem wskazać ją w wykazie składników produktu. Konsumenci zwykle nie rozpoznają jednak form chemicznych wymienionych w załączniku II do rozporządzenia nr 1925/2006, takich jak „retinol”, „octan retinylu”, „palmitynian retinylu” i „beta-karoten” z jednej strony oraz „cholekalcyferol” i „ergokalcyferol” z drugiej strony, jako nazw odnoszących się odpowiednio do witamin A i D. W związku z tym, mimo że co do zasady nigdy nie należy wykluczać analizy poszczególnych przypadków, formy chemiczne witamin występujące w załączniku II do rozporządzenia nr 1925/2006 nie stanowią nazw zwyczajowych tych witamin. Nie ma również podstaw, by uznać, że połączenie nazwy rodzajowej dodanej witaminy, będącej przedmiotem analizy, z odpowiadającą jej formą chemiczną witaminy reprezentuje tę nazwę zwyczajową.
51. W świetle powyższych rozważań wykładnia językowa odpowiednich przepisów rozporządzeń nr 1169/2011 i nr 1925/2006 pozwala wysnuć wniosek, że nazwa rodzajowa witaminy stanowi jej nazwę zwyczajową, a zatem „nazwę szczegółową” w rozumieniu art. 18 ust. 2 tego pierwszego rozporządzenia.
2. Wykładnia kontekstualna
52. Wykładnia językowa przepisu unijnego, która opiera się wyłącznie na jego brzmieniu, może zostać ponownie oceniona po umieszczeniu tego przepisu w kontekście i dokonaniu jego wykładni w świetle prawa Unii jako całości(18). W niniejszej sprawie Trybunał musi rozstrzygnąć, czy wykładnia językowa art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, zaproponowana we wcześniejszych punktach niniejszej opinii, jest uzasadniona, jako kwestia spójności systemowej, w przypadku odniesienia tego przepisu do innych odpowiednich artykułów tego rozporządzenia. Do Trybunału należeć będzie następnie zbadanie, czy proponowana wykładnia językowa rozporządzenia nr 1169/2011 znajduje również potwierdzenie w odniesieniu do innych istotnych norm UE dotyczących prawa żywnościowego.
a) Spójność systemowa: wykaz składników i informacja o wartości odżywczej
53. Należy zauważyć, że równolegle z wykazem składników, który stanowi obowiązkowe dane szczegółowe prezentacji produktu spożywczego zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, ten sam przepis wymaga podania informacji o wartości odżywczej. Jak już wskazałem, te dwa rodzaje danych szczegółowych mają różne cele i dostarczają konsumentom różnych informacji. Podczas gdy wykaz składników dostarcza informacji na temat składu środka spożywczego(19), informacja o wartości odżywczej zawiera szczegółowe dane na temat wartości energetycznej tego środka i obecności niektórych składników odżywczych, które są istotne dla zdrowia publicznego(20).
54. W bardziej szczegółowym ujęciu informacja o wartości odżywczej musi wskazywać wartość energetyczną oraz ilość składników odżywczych, takich jak tłuszcz, kwasy tłuszczowe nasycone, węglowodany, cukry, białko oraz sól(21). Inne składniki odżywcze wymienione w pkt 1 części A załącznika XIII do rozporządzenia nr 1169/2011, takie jak witaminy, mogą być dobrowolnie oznaczane w informacji o wartości odżywczej(22). Wykaz ten odnosi się jednak do witamin pod ich nazwą rodzajową, a nie w formie chemicznej.
55. W pierwszej części mojej analizy stwierdziłam, że w odniesieniu do środków spożywczych z dodatkiem witamin można uznać, iż te ostatnie wchodzą zarówno w zakres pojęcia „składnika”, jak i „składnika odżywczego”, zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. f) i s) rozporządzenia nr 1169/2011. Należy dodać w tym miejscu, że moim zdaniem nie istnieje żaden systematyczny argument sugerujący zamiar prawodawcy Unii w zakresie podporządkowania oznaczeń witamin ich nazwie rodzajowej w ramach informacji o wartości odżywczej oraz połączeniu ich nazwy rodzajowej i formy chemicznej witamin, zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu nr 1925/2006, w ramach wykazu składników.
56. Rząd chorwacki i Komisja podnoszą jednak, że ponieważ wykaz składników i informacja o wartości odżywczej pełnią różne, lecz uzupełniające się funkcje, rozporządzenie nr 1169/2011 funkcjonowałoby w sposób bardziej spójny i precyzyjny, gdyby interpretować je tak, że wymaga ono bardziej konkretnych informacji w wykazie składników i bardziej ogólnych informacji w informacji o wartości odżywczej. Takie rozumienie można by jednak zaakceptować w odniesieniu do środków spożywczych z dodatkiem witamin tylko wówczas, gdyby było ono przynajmniej częściowo poparte językową wykładnią rozporządzenia nr 1169/2011 lub rozporządzenia nr 1925/2006, co – jak już wykazano – nie ma miejsca. Należy w tym względzie przypomnieć, że wykładnię kontekstową normy należy stosować, gdy jej językowa interpretacja jest niejednoznaczna lub prowadzi do nonsensownych wyników(23), ale nie może ona zmieniać brzmienia tej normy do tego stopnia, że podważa pewność prawa i przewidywalność(24).
57. Ponadto pragnę zwrócić uwagę Trybunału na część C załącznika VII do rozporządzenia nr 1169/2011, dotyczącą dodatków do środków spożywczych i enzymów spożywczych, które stanowią inny rodzaj składnika w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. f) tego rozporządzenia. Co do zasady, zgodnie z tą częścią załącznika VII do rozporządzenia nr 1169/2011, niektóre dodatki do środków spożywczych i enzymy spożywcze należące do jednej z kategorii w nim wymienionych muszą być oznaczone nazwą tej kategorii, wraz z ich szczegółową nazwą lub, w stosownych przypadkach, numerem E. W związku z tym, inaczej niż w przypadku dodatków do środków spożywczych i enzymów spożywczych prawodawca Unii nie uznawał formy rodzajowej witamin jako kategorii składników, a formy chemicznej witamin jako ich nazwy szczegółowej, jak twierdzą w swoich uwagach interwenienci. Należy bezwzględnie przyjąć, że gdyby tak nie było, to w rozporządzeniu tym w odniesieniu do witamin wprowadzono by przepis analogiczny do części C załącznika VII do rozporządzenia nr 1169/2011.
b) Rozporządzenie nr 1169/2011 w kontekście prawa żywnościowego UE
58. Niniejsza sprawa, która dotyczy środków spożywczych z dodatkiem witamin, wymaga umieszczenia rozporządzenia nr 1169/2011 w kontekście rozporządzenia nr 1925/2006, w którym, jak już zauważono, wymienia się nazwy witamin, które mogą być dodawane do środków spożywczych, a także ich formy chemiczne.
59. Jak już wskazano, wykładnia językowa rozporządzenia nr 1925/2006 nie prowadzi do wniosku, że w przypadku dodawania witamin do środków spożywczych oznaczenia tych witamin należy dokonać w sposób łączny, pod nazwą rodzajową i w formie chemicznej. Pragnę w tym miejscu zaznaczyć, że wykaz form chemicznych witamin określonych w załączniku II do rozporządzenia nr 1925/2006 znajduje się w tym akcie od jego pierwszej wersji, przyjętej w 2006 r. Gdyby intencją prawodawcy Unii było to, aby witaminy dodawane do środków spożywczych były oznaczane również według ich formy chemicznej, można by rozsądnie przypuszczać, że konkretne stwierdzenie lub konkretny przepis w tym zakresie wprowadzono by do rozporządzenia nr 1169/2011, po jego przyjęciu w 2011 r., w myśl spójności normatywnej.
60. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że przyjmując rozporządzenie nr 1169/2011 prawodawca Unii doprecyzował informacje, które należy podawać w ramach etykietowania dotyczącego wartości odżywczej produktów z dodatkiem witamin i składników mineralnych. Uczynił to w art. 50 tego rozporządzenia, który zmienił art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1925/2006 i stanowi, że informacja o wartości odżywczej tych produktów musi zawierać informacje określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Ponownie należy zatem uznać, że gdyby wolą prawodawcy Unii było wprowadzenie wymogu, aby witaminy dodawane do środków spożywczych były oznaczane w wykazie składników nie tylko poprzez odniesienie do ich nazwy rodzajowej, lecz także poprzez odniesienie do ich formy chemicznej, zmiana rozporządzenia nr 1925/2006 mogłaby zostać wprowadzona w drodze rozporządzenia nr 1169/2011, tak jak uczyniono to w odniesieniu do informacji, które należy podać w informacji o wartości odżywczej.
61. W tych okolicznościach jestem zdania, że rozporządzenie nr 1169/2011, w kontekście rozporządzenia nr 1925/2006, nie może być rozumiane jako przewidujące wymóg, aby witaminy dodawane do środków spożywczych były wskazywane pod nazwą swojej formy chemicznej w wykazie składników.
62. Dla pełności wywodu pragnę odnieść się do szczegółowego argumentu przedstawionego przez rząd chorwacki i Komisję w ich uwagach dotyczących interpretacji art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w odniesieniu do dyrektywy 2002/46.
63. Obaj interwenienci powołują się bowiem na załącznik II do tej dyrektywy, w którym wymieniono witaminy, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety, i który jako źródło folianu lub kwasu foliowego wymienia „sól glukozaminową kwasu (6S)-5-metylotetrahydrofoliowego”(25) wraz z „kwasem pteroilomonoglutaminowym” i „kwasem L‑metylofoliowym wapnia”. Podkreślają, że zgodnie z decyzją wykonawczą 2014/154/UE(26) i rozporządzeniem wykonawczym (UE) 2017/2470(27) „sól glukozaminową kwasu (6S)-5-metylotetrahydrofoliowego” należy oznaczać na etykiecie zawierających go środków spożywczych w formie chemicznej witamin. Gdyby zatem rozporządzenie nr 1169/2011 interpretować w ten sposób, że nie wymaga ono odniesienia do formy chemicznej witamin, suplementy diety zawierające „kwas pteroilomonoglutaminowy” i „kwas L‑metylofoliowy wapnia” byłyby określane terminami rodzajowymi „folian” lub „kwas foliowy”. Natomiast „sól glukozaminowa kwasu (6S)-5-metylotetrahydrofoliowego” byłaby określana za pomocą formy chemicznej, mimo że wszystkie trzy substancje należą do tej samej kategorii witamin.
64. Uważam, że argument ten nie ma znaczenia dla celów wykładni rozporządzenia nr 1169/2011 w niniejszej sprawie. Przede wszystkim przyjęcie przez Komisję decyzji wykonawczej lub rozporządzenia wykonawczego nie może warunkować, na mocy zasady hierarchii norm, kontekstualnej wykładni rozporządzenia nr 1169/2011 przyjętego przez Parlament i Radę.
65. Po drugie, argument podniesiony przez interwenientów nie dotyczy, jak w niniejszej sprawie, nazewnictwa witamin dodawanych do środków spożywczych w wykazie składników, które należy określić w drodze wykładni rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z rozporządzeniem nr 1925/2006. Dotyczy on natomiast nazewnictwa składników suplementów diety, które należy rozpatrywać w drodze wykładni rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z dyrektywą 2002/46.
66. W tym względzie prawdą jest, że rozporządzenie nr 1169/2011 ma zastosowanie, zgodnie z jego art. 1 ust. 3 i art. 6, do wszelkich środków spożywczych przeznaczonych dla konsumenta finalnego. Trybunał musi zatem mieć świadomość, że wykładnia przepisów rozporządzenia nr 1169/2011 – w szczególności jego art. 18 ust. 2 – może mieć wpływ na wymogi dotyczące wykazu składników mające zastosowanie do wszystkich środków spożywczych. Mając to na uwadze, w odniesieniu do nazw składników niektórych środków spożywczych rozporządzenie nr 1169/2011 należy interpretować nie w oderwaniu od innych aktów prawnych, lecz w połączeniu z odrębnym aktem prawnym UE, który może różnić się od innych pod względem brzmienia, zakresu i celów. W tych okolicznościach wykładnia art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 może przynosić różne rezultaty w zależności od konkretnego środka spożywczego będącego przedmiotem sporu, co moim zdaniem nie wpływa na spójne stosowanie tego przepisu w kontekście unijnego prawa dotyczącego informacji na temat środków spożywczych.
67. Co się tyczy niniejszej sprawy, nawet zakładając, że decyzja wykonawcza lub rozporządzenie wykonawcze, na które powołują się interwenienci, mogą zostać uwzględnione dla celów wykładni art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z dyrektywą 2002/46 dotyczącą suplementów diety(28), nie mogą one przesądzać o wykładni tego artykułu w związku z rozporządzeniem nr 1925/2006, dotyczącym środków spożywczych z dodatkiem witamin. W dalszej części niniejszej opinii będę argumentować, że art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 należy interpretować odmiennie w odniesieniu do obu kategorii środków spożywczych ze względów celowościowych, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb informacyjnych konsumentów w każdym z tych przypadków(29).
68. Mając na uwadze powyższe rozważania, wykładnia kontekstualna rozporządzenia nr 1169/2011 nie prowadzi do ponownego rozważenia językowej wykładni tego rozporządzenia, jak przedstawiono w pkt 51 niniejszej opinii. Potwierdza ona bowiem pogląd, że w przypadku dodawania witamin do produktu spożywczego w wykazie składników nie jest wymagane połączenie nazwy rodzajowej danej witaminy i jej formy chemicznej.
3. Wykładnia celowościowa
69. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału(30) celem rozporządzenia nr 1169/2011 jest, jak wskazano w jego art. 1 ust. 1, zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat środków spożywczych, z równoczesnym zapewnieniem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego(31). W tym celu rozporządzenie to uwzględnia różnice percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych. Z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 – jak również z motywów 3 i 4 tego rozporządzenia, w świetle których przepis ten należy interpretować – wynika również, że przekazywanie konsumentom informacji musi umożliwiać im dokonywanie świadomych wyborów, ze szczególnym uwzględnieniem, między innymi, względów zdrowotnych.
70. Jak wyjaśnię poniżej, w przypadku witamin dodawanych do środków spożywczych mam wątpliwości, czy wskazanie formy chemicznej witaminy w wykazie składników, w połączeniu z jej nazwą rodzajową, jest w stanie spełnić cele rozporządzenia nr 1169/2011. Jest to dla mnie szczególnie oczywiste, gdy weźmie się pod uwagę percepcję ze strony konsumentów i ich potrzeby informacyjne, zgodnie z wymogiem art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Uważam jednak, że rozporządzenie nr 1169/2011 nie zawiera elementów niezbędnych do wyciągnięcia ostatecznego wniosku co do tego, czy wskazanie formy chemicznej witamin w wykazie składników byłoby korzystne w kontekście świadomych wyborów dokonywanych przez konsumentów zgodnie z celami tego rozporządzenia. Dlatego też, moim zdaniem, ocena taka nie może wynikać z wykładni sądowej, lecz powinna zostać dokonana za pomocą środków ustawodawczych.
a) Percepcja ze strony konsumentów
71. Aby określić zakres obowiązków dotyczących informacji na temat środków spożywczych wynikających z rozporządzenia nr 1169/2011 należy odnieść się do „przeciętnego, właściwie poinformowanego oraz dostatecznie uważnego i rozsądnego konsumenta”(32).
72. Moim zdaniem, jak już zauważyłam w pkt 50 niniejszej opinii, nie ma pewności, czy przeciętny konsument, zgodnie z definicją Trybunału, rozpozna formy takie jak „retinol”, „octan retinylu”, „palmitynian retinylu”, „beta-karoten”, „cholekalcyferol”, „ergokalcyferol”, występujące samodzielnie lub w połączeniu z nazwą rodzajową, jako sposób odnoszenia się odpowiednio do witamin A i D. Natomiast zwykłe oznaczenie witaminy A i witaminy D wydaje się bardziej odpowiednie, aby ułatwić konsumentom zrozumienie, że środek spożywczy zawiera te substancje jako składniki.
73. Należy wskazać, że ponieważ jednym z celów rozporządzenia nr 1169/2011 jest zapewnienie konsumentowi finalnemu podstawy do dokonywania świadomych wyborów, rozporządzenie to zmierza do zapewnienia, aby konsument ten łatwo rozumiał informacje zamieszczone na etykiecie produktu spożywczego. Na przykład w motywie 37 rozporządzenia nr 1169/2011 stwierdza się, że właściwe jest stosowanie na etykiecie produktu spożywczego określenia „sól” zamiast odpowiadającego mu określenia składnika odżywczego – „sód”. Chociaż motyw ten odnosi się do informacji podawanych w informacji o wartości odżywczej, to takie samo rozumowanie należy także zastosować do oznaczania substancji w obowiązkowym wykazie składników. Również w tym przypadku nazwy rodzajowe witamin same w sobie, a nie w połączeniu z formami chemicznymi witamin określonymi w załączniku II do rozporządzenia nr 1925/2006, wydają się bardziej odpowiednie do osiągnięcia tego celu.
74. Jest tak również w przypadku łącznego odniesienia do witaminy w wykazie składników w postaci rodzajowej i w chemicznej formie źródłowej. Biorąc bowiem pod uwagę ścisłą korelację określoną w rozporządzeniu nr 1169/2011 między wykazem składników a informacją o wartości odżywczej, różne odniesienia do witamin w każdej z tych obowiązkowych danych szczegółowych mogą skutkować tym, że informacje przekazywane konsumentom na etykiecie produktu spożywczego staną się mniej jasne. Należy również zwrócić uwagę, jak stwierdzono w motywie 26 rozporządzenia nr 1169/2011, na fakt, że łatwa czytelność jest ważnym elementem maksymalizacji możliwości oddziaływania informacji zamieszczonych na etykiecie na jej odbiorców oraz że nieczytelne informacje o produkcie stanowią jedną z głównych przyczyn niezadowolenia konsumentów z etykietowania środków spożywczych. W związku z tym nie należy nadmiernie zwiększać ilości informacji umieszczanych na etykietach środków spożywczych, ponieważ mogłoby to doprowadzić do zmniejszenia przejrzystości i podważenia celów, które ma osiągnąć rozporządzenie nr 1169/2011, w szczególności w odniesieniu do percepcji ze strony konsumentów.
b) Potrzeby informacyjne
75. Zastanawiam się również, czy w przypadku środków spożywczych z dodatkiem witamin wskazanie formy chemicznej witamin w wykazie składników jest uzasadnione z punktu widzenia potrzeb informacyjnych konsumentów. Przyznaję jednak, że wobec braku bardziej rozstrzygających elementów wynikających z rozporządzenia nr 1169/2011 moje wątpliwości pozostają subiektywne.
76. Pragnę w związku z tym wskazać że art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, który należy odczytywać w świetle jego motywu 28, przewiduje, że przy rozważaniu potrzeby umieszczania obowiązkowej informacji na temat środków spożywczych uwzględnia się rozpowszechnione zapotrzebowanie większości konsumentów na niektóre informacje, które uważają za szczególnie cenne, lub wszelkie ogólnie akceptowane korzyści dla konsumentów.
77. Jeśli chodzi o środki spożywcze z dodatkiem witamin, to po pierwsze, wskazanie w wykazie składników formy chemicznej witamin nie wydaje mi się odpowiedzią na zapotrzebowanie na szczególnie cenne informacje, biorąc pod uwagę, że ‑ jak już wskazano ‑ formy chemiczne wynikające z załącznika II do rozporządzenia nr 1169/2011 mogą być niezrozumiałe dla zdecydowanej większości konsumentów.
78. Po drugie, nie można uznać, że obowiązkowe wskazanie formy chemicznej w wykazie składników środka spożywczego prowadzi do powstania akceptowalnej korzyści dla konsumenta. W tym względzie przyznaję, że – jak podkreślają interwenienci – witaminy mogą pełnić różne funkcje w zależności od źródła ich formy chemicznej. Jednakże produkty, których dotyczy niniejsza sprawa, są zwykłymi środkami spożywczymi, do których dodaje się ograniczoną ilość witamin w celu wzbogacenia lub wzmocnienia ich właściwości odżywczych. Działanie tych witamin, niezależnie od ich formy chemicznej, jest zatem bardzo wąskie. Dlatego na przykład są one sprzedawane w zwykłych placówkach handlowych, bez obowiązkowej ulotki, i nie podlegają szczególnym ograniczeniom spożycia.
79. W tym względzie przydatne może być odniesienie się, w perspektywie porównawczej, do suplementów diety, w przypadku których, moim zdaniem, potrzeby informacyjne konsumentów uzasadniają odmienną wykładnię zakresu art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z dyrektywą 2002/46. Z art. 2 lit. a) tej dyrektywy wynika wszak, że suplementy diety są skoncentrowanym źródłem substancji odżywczych lub innych substancji, w tym witamin, wykazujących efekt odżywczy lub fizjologiczny, sprzedawanych w postaci dawek, a mianowicie w postaci pigułek, tabletek, kapsułek lub płynów w odmierzanych dawkach. Ich celem jest uzupełnienie normalnej diety, w szczególności wyrównanie niedoborów żywieniowych, utrzymanie odpowiedniego spożycia niektórych składników odżywczych lub wspomaganie określonych funkcji fizjologicznych.
80. Dlatego też, o ile potrzeby informacyjne konsumentów mogą uzasadniać wskazanie formy chemicznej witamin w wykazie składników suplementów diety, zważywszy na różne funkcje pełnione przez każde z tych źródeł oraz konkretne efekty odżywcze lub fizjologiczne pożądane przez konsumentów, o tyle potrzeby te nie uzasadniają wskazania ich w wykazie składników środków spożywczych z dodatkiem witamin, zważywszy na ich ograniczone działanie w przypadku spożycia.
81. Na koniec chciałabym krótko wspomnieć, że biorąc pod uwagę, iż odniesienie do formy chemicznej witamin w wykazie składników środków spożywczych z dodatkiem witamin nie jest uzasadnione z punktu widzenia potrzeb informacyjnych, nie można zgodzić się z argumentem przedstawionym przez Komisję, zgodnie z którym etykietowanie tych produktów bez takiego odniesienia wprowadza konsumentów w błąd w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.
c) Ocena dla prawodawcy Unii
82. Zgodnie z motywem 19 rozporządzenia nr 1169/2011 wszelkie nowe wymogi dotyczące obowiązkowych informacji na temat środków spożywczych powinny być przyjmowane wyłącznie w przypadkach, gdy są niezbędne zgodnie z zasadami pomocniczości, proporcjonalności i trwałości. Ponadto, jak już wspomniano, art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi zasadniczo, że przy rozważaniu potrzeby umieszczania obowiązkowej informacji na temat środków spożywczych należy uwzględnić rozpowszechnione zainteresowanie większości konsumentów w odniesieniu do niektórych informacji.
83. Wynika z tego, że nawet przy założeniu, że połączenie nazwy rodzajowej witamin i ich formy chemicznej może mieć pozytywny skutek w zakresie promowania świadomych wyborów, oceny takiej należy dokonać, zgodnie z rozporządzeniem nr 1169/2011, na podstawie percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych oraz między innymi na podstawie zasady proporcjonalności(33). W braku solidniejszego wsparcia opartego na wykładni językowej i kontekstualnej oceny tej nie można wyprowadzać z argumentów czysto celowościowych, jak twierdzą w istocie interwenienci w niniejszym postępowaniu, lecz powinna ona zostać przeprowadzona przez prawodawcę Unii.
84. Ponadto należy zauważyć, że chociaż głównym powodem wprowadzenia wymogu zamieszczania obowiązkowych informacji na temat środków spożywczych jest umożliwienie konsumentom dokonywania świadomych wyborów i właściwego stosowania danego środka spożywczego, art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, zatytułowany „Cele ogólne”, stanowi również, że prawo dotyczące informacji na temat środków spożywczych ma na celu uzyskanie w Unii swobodnego przepływu legalnie wyprodukowanych i wprowadzonych na rynek środków spożywczych, z uwzględnieniem potrzeby ochrony słusznych interesów producentów. W art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia dodano, że podczas przygotowywania, oceny i przeglądu prawa dotyczącego informacji na temat środków spożywczych prowadzone są otwarte i przejrzyste konsultacje publiczne, w tym z zainteresowanymi stronami.
85. W związku z tym cel polegający na zagwarantowaniu wysokiego poziomu informacji dla konsumentów musi być zrównoważony, w myśl celów określonych w rozporządzeniu nr 1169/2011, z potrzebą uwzględnienia zainteresowanych stron przy ustanawianiu nowych wymogów dotyczących etykietowania środków spożywczych. Ogranicza to wykładnię rozporządzenia nr 1169/2011 w zakresie celów informacji na temat środków spożywczych i wymaga interwencji prawodawcy Unii.
4. Uwaga końcowa
86. Z powyższych rozważań wynika, że żaden z kanonów wykładni prawa Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby rozporządzenie nr 1169/2011 w związku z rozporządzeniem nr 1925/2006 wymagało, aby odniesienie do dodanej witaminy w wykazie składników danego środka spożywczego pojawiało się również w postaci nazwy jej formy chemicznej. Gdyby obowiązek wskazania formy chemicznej witaminy w wykazie składników uznano za właściwy w świetle celu promowania bardziej świadomych wyborów konsumenckich, należałoby odpowiednio zmienić obowiązujące przepisy.
V. Wnioski
87. Na podstawie przedstawionej powyżej analizy proponuję, aby na pytanie skierowane przez Kúria (sąd najwyższy, Węgry) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Rozporządzenie (UE) nr 1169/2011 Parlamentu i Rady z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, w szczególności jego art. 18 ust. 2, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku dodawania witamin do środków spożywczych wykaz składników nie musi zawierać, poza nazwą rodzajową witamin, zastosowanej formy chemicznej witamin, wymienionej w załączniku II do rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji.