ĢENERĀLADVOKĀTA PAOLO MENGOCI [PAOLO MENGOZZI] SECINĀJUMI,
sniegti 2010. gada 22. decembrī (1)
Lieta C‑279/08 P
Eiropas Komisija
pret
Nīderlandes Karalisti
Apelācija – Prasības pieņemamība pirmajā instancē – Dalībvalsts prasība par Komisijas lēmumu, kurā valsts atbalsts atzīts par saderīgu ar kopējo tirgu – Valsts pasākums, par kuru paziņots saskaņā ar EKL 88. pantu – Valsts atbalsts – Jēdziens – Selektīvs raksturs – Priekšrocība, kas finansēta no valsts līdzekļiem – Slāpekļa oksīdu emisijas kvotu tirdzniecības sistēma
1. Ar šo apelācijas sūdzību Komisija pārsūdz 2008. gada 10. aprīļa spriedumu lietā Nīderlande/Komisija (2) (turpmāk tekstā – “pārsūdzētais spriedums”), ar kuru Eiropas Kopienu Pirmās instances tiesa [tagad – Vispārējā tiesa] atcēla Komisijas 2003. gada 24. jūnija Lēmumu (3) par valsts atbalstu N 35/2003, kurš attiecas uz Nīderlandes Karalistes paziņoto slāpekļa oksīdu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu (turpmāk tekstā – “lēmums”). Par šo spriedumu ir iesniegtas divas pretapelācijas sūdzības, ko ir iesniegušas Nīderlandes Karaliste un Vācijas Federatīvā Republika.
I – Tiesvedības rašanās fakti un lēmums
2. Slāpekļa oksīdu (NOx) emisijas kvotu tirdzniecības sistēma, par kuru Komisijai paziņojusi Nīderlande (turpmāk tekstā – “apstrīdētais pasākums”), kā arī šī lēmuma saturs pārsūdzētā sprieduma 8.–13. un 16.–20. punktā ir aprakstīti šādi:
“8. Ar 2003. gada 23. janvāra vēstuli Nīderlandes iestādes saskaņā ar EKL 88. panta 3. punktu Komisijai paziņoja NOx emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu [..]. Tās lūdza Komisiju pieņemt lēmumu par atbalsta neesamību Padomes 1999. gada 22. marta Regulas (EK) Nr. 659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus EK līguma 93. panta piemērošanai (OV L 83, 1. lpp.), 4. panta 2. punkta izpratnē.
9. 2003. gada 24. jūnijā Komisija pieņēma [lēmumu].
10. [Lēmuma] 1. punktā Komisija vispirms apraksta attiecīgo pasākumu. Direktīvā 2001/81 noteiktās Nīderlandei paredzētās maksimāli pieļaujamās NOx emisijas ietvaros Nīderlandes iestādes lielajām rūpnieciskajām iekārtām, kopā pavisam 250 uzņēmumiem, 2010. gadā bija noteikušas 55 kilotonnu NOx emisijas mērķi.
11. [Lēmuma] 1.2. punktā Komisija attiecībā uz šīs sistēmas darbību paskaidro, ka katrai rūpnieciskajai iekārtai valsts likumā ir paredzēta atbilstoša NOx emisijas norma, kura jāievēro. Uzņēmums paredzēto normu var ievērot, vai nu veicot NOx emisiju samazināšanas pasākumus savā iekārtā, vai arī pērkot emisiju kvotas no citiem uzņēmumiem, kā arī kombinējot abas šīs iespējas. Emisiju samazinājumu NOx kredītu veidā tirgū piedāvā iekārtas, kuru emisijas ir zemākas par emisiju normu.
12. Iekārtas kopējai ikgadējai NOx emisijai, kas koriģēta ar iespējamajiem pārdotajiem vai nopirktajiem NOx kredītiem, ir jāatbilst minētajai iekārtai atļautajam emisiju līmenim. Kopējo atļauto ikgadējo emisiju aprēķina atkarībā no attiecīgās emisiju normas un minētās iekārtas izmantotās enerģijas daudzuma.
13. Katra gada beigās Nīderlandes iestādes pārbauda, vai iekārtās ir ievērota paredzētā norma. Katru gadu var iegādāties, uzkrāt vai aizņemties NOx kredītus nākamajiem periodiem. Ja iekārta pārsniedz paredzēto emisiju normu, tai šis pārsniegums ir jākompensē nākamajā gadā. Turklāt šo pārsniegumu palielina par 25 %, lai rastos motivācija [normas] nepārsniegt. Ja iekārtā tai paredzētā emisiju norma netiek ievērota, tad Nīderlandes iestādes tai uzliek efektīvu un proporcionālu naudas sodu ar preventīvu iedarbību.
[..]
16. [Lēmuma] 1.5. un 1.6. punktā Komisija precizē, ka attiecīgais pasākums paralēli Kopienu tiesību aktiem ir piemērojams visiem ražošanas uzņēmumiem, kuru maksimālā jauda pārsniedz 20 termiskos megavatus (MWth). Nīderlandes iestādes turpina piemērot emisiju robežvērtības, kuras paredzētas dažādās spēkā esošās Kopienu direktīvās.
17. Attiecīgā pasākuma izvērtēšanas ietvaros ([lēmuma] 3. punkts) Komisija vispirms norāda uz savu lēmumu pieņemšanas praksi saistībā ar emisiju kvotu tirdzniecības režīmiem un nošķir divu veidu sistēmas, proti:
“1) Sistēmas, kuru ietvaros apgrozāmās emisiju vai piesārņojuma atļaujas tiek uzskatītas par nemateriālajiem aktīviem un kurām ir tādas preces vērtība, kuru valsts varētu arī pārdot vai izsolīt, kas rada ienākumu zaudējumu (vai valsts līdzekļu zaudējumu), no kā izriet, ka pastāv valsts atbalsts EKL 87. panta 1. punkta izpratnē;
2) sistēmas, kuru ietvaros apgrozāmās emisiju vai piesārņojuma atļaujas ir uzskatāmas par oficiālu pierādījumu tam, ka noteiktus ražojumus nevar pārdot vai izsolīt atļaujas saņēmējam, no kā izriet, ka ienākumu zaudējuma nav – un netiek zaudēti arī valsts līdzekļi –, kas savukārt nav EKL 87. panta 1. punktā paredzētais valsts atbalsts.”
18. Turpinājumā Komisija izskaidro iemeslus, kuri ir pamatā konstatējumam par valsts atbalsta pastāvēšanu attiecīgā pasākuma gadījumā, proti, būtībā – bezmaksas valsts piešķirti NOx kredīti konkrētai uzņēmumu grupai, kura nodarbojas ar tirdzniecību dalībvalstu starpā. Saskaņā ar apstrīdēto lēmumu Nīderlandes iestādēm ir iespēja pārdot vai izsolīt emisiju kvotas. Bez maksas piešķirot NOx kredītus kā nemateriālus aktīvus, dalībvalsts tādējādi zaudē ienākumus. No tā Komisija secina, ka šajā režīmā ir ietverti valsts līdzekļi EKL 87. panta 1. punkta izpratnē. Attiecīgo uzņēmumu stāvokļa stiprināšana ietekmē tirdzniecību starp dalībvalstīm.
19. Visbeidzot, [lēmuma] 3.3. punktā Komisija pārbauda attiecīgā pasākuma saderīgumu ar kopējo tirgu.
20. Noslēgumā [lēmuma] 4. punktā Komisija atzīst, ka attiecīgais pasākums ietver valsts atbalstu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē, piebilzdama, ka šis atbalsts ir saderīgs ar kopējo tirgu atbilstoši EKL 87. panta 3. punktam [..]. Komisija lūdz Nīderlandes iestādes tai ik gadus iesniegt ziņojumu par attiecīgā pasākuma īstenošanu un iepriekš darīt zināmus visus atbalsta piešķiršanas nosacījumu pielāgojumus.”
3. Pretapelācijas sūdzībā Nīderlande apstiprina, ka apstrīdētais pasākums stājās spēkā 2005. gada 1. jūnijā.
II – Lietas dalībnieku prasījumi Pirmās instances tiesā un pārsūdzētais spriedums
4. Nīderlandes Karaliste, kuru atbalstīja Vācijas Federatīvā Republika, lūdza Pirmās instances tiesu atcelt lēmumu daļā, kurā apstrīdētais pasākums tika kvalificēts kā valsts atbalsts, un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus. Komisija lūdza, prioritāri, atzīt prasību par nepieņemamu un, pakārtoti, prasību noraidīt un lūdza piespriest Nīderlandei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
5. Pārsūdzētajā spriedumā Pirmās instances tiesa noraidīja Komisijas celto iebildumu par prasības nepieņemamību (37.–49. punkts). Pēc būtības tā noraidīja pirmā prasības pamata pirmo daļu par EKL 87. panta pārkāpumu, kurā Nīderlande norādīja uz priekšrocības, kas ir finansēta no valsts līdzekļiem, neesamību (63.–78. punkts), un apmierināja otro daļu, ar kuru prasītāja valsts apstrīdēja selektivitātes nosacījuma izpildi (84.–101. punkts). Pirmās instances tiesa atcēla lēmumu un piesprieda Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
III – Tiesvedība Tiesā un lietas dalībnieku prasījumi
6. Ar dokumentu, kas Tiesas kancelejā iesniegts 2008. gada 23. jūnijā, Komisija iesniedza apelācijas sūdzību, kura tiek izskatīta šajā tiesvedībā. Nīderlandes Karaliste un Vācijas Federatīvā Republika ar attiecīgiem iebildumu rakstiem iesniedza pretapelācijas sūdzības. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2008. gada 23. decembra rīkojumu Apvienotajai Karalistei un Slovēnijas Republikai tika atļauts iestāties šajā lietā. Ar 2009. gada 8. maija rīkojumu Francijas Republikai tika atļauts iestāties lietā atbilstoši Tiesas Reglamenta 93. panta 7. punktā paredzētajiem nosacījumiem. 2010. gada 14. oktobra tiesas sēdē tika uzklausīti Komisijas un Nīderlandes, Vācijas Federatīvās Republikas un Francijas Republikas valdību pārstāvji.
7. Apelācijas sūdzībā Komisija lūdz Tiesu, prioritāri, atcelt pārsūdzēto spriedumu un prasību atcelt lēmumu atzīt par nepieņemamu un, pakārtoti, atcelt pārsūdzēto spriedumu un noraidīt prasību atcelt lēmumu. Abos gadījumos Komisija lūdz piespriest Nīderlandei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus tiesvedībā pirmajā instancē un apelācijas tiesvedībā. Atbildes rakstā uz Nīderlandes un Vācijas Federatīvās Republikas pretapelācijas sūdzībām Komisija lūdz Tiesu, prioritāri, atcelt pārsūdzēto spriedumu un atzīt par nepieņemamu prasību pirmajā instancē un, pakārtoti, noraidīt pretapelācijas sūdzības, atcelt pārsūdzēto spriedumu un noraidīt kā nepamatotu prasību pirmajā instancē.
8. Nīderlandes Karaliste lūdz, prioritāri, noraidīt apelācijas sūdzību un, pakārtoti, gadījumā, ja Tiesa apmierina apelācijas sūdzību, atcelt pārsūdzēto spriedumu daļā, kurā tiek noraidīts prasības pamats par priekšrocības, kas finansēta no valsts līdzekļiem, neesamību. Abos gadījumos Nīderlande lūdz piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus tiesvedībā pirmajā instancē un apelācijas tiesvedībā.
9. Vācijas Federatīvā Republika lūdz, prioritāri, noraidīt apelācijas sūdzību un atcelt pārsūdzēto spriedumu un, pakārtoti, gadījumā, ja Tiesa atzīst šo pēdējo prasījumu par nepieņemamu, noraidīt apelācijas sūdzību un, apelācijas sūdzības apmierināšanas gadījumā, atcelt pārsūdzēto spriedumu. Abos gadījumos tā uztur pirmajā instancē izvirzītos prasījumus un lūdz piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
10. Apvienotā Karaliste lūdz noraidīt Komisijas prasījumus par prasības pirmajā instancē nepieņemamību un atbalsta prioritāros Nīderlandes prasījumus. Slovēnijas Republikas prasījums ir noraidīt Komisijas apelācijas sūdzību un piespriest tai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus. Tiesas sēdē Francijas Republika lūdza noraidīt Komisijas prasījumus par prasības pirmajā instancē nepieņemamību.
IV – Par apelācijas sūdzību
11. Savas apelācijas sūdzības pamatojumam Komisija izvirza divus pamatus. Pirmais pamats norāda uz EKL 230. panta pārkāpumu un attiecas uz pārsūdzētā sprieduma daļu, kurā Nīderlandes Karalistes prasība ir atzīta par pieņemamu. Ar otru pamatu, kas tiek izvirzīts pakārtoti, Komisija sūdzas par EKL 87. panta 1. punkta prasību pārkāpumu.
A – Par pirmo apelācijas pamatu, kas attiecas uz EKL 230. panta pārkāpumu
12. Komisija uzskata, ka dalībvalsts nav tiesīga celt prasību saskaņā ar EKL 230. pantu par lēmumu, kurā bez nosacījumiem ir apstiprināts pasākums, par kuru ir paziņots valsts atbalsta kontroles režīma ietvaros. Pirmajam pamatam ir divas daļas.
1) Par pirmo daļu
13. Sava pirmā apelācijas pamata pirmajā daļā Komisija apgalvo, ka Pirmās instances tiesa esot kļūdaini nošķīrusi tajā aplūkojamo gadījumu no Tiesas 2004. gada 28. janvāra rīkojumā lietā Nīderlande/Komisija (4) (turpmāk tekstā – “rīkojums lietā Nīderlande/Komisija”) aplūkotā. Pēc Komisijas uzskatiem, starp abām lietām neesot nekādu juridiski svarīgu atšķirību. Nīderlande, kuru atbalsta Apvienotā Karaliste, Slovēnijas Republika un Francijas Republika, kā arī Vācijas Federatīvā Republika, turpretim uzskata, ka lietas, kurā tika izdots minētais rīkojums, faktiskie apstākļi būtiski atšķiras no šīs tiesvedības faktiskajiem apstākļiem un ka tādējādi šim precedentam neesot nozīmes.
14. Īsumā jāatstāsta rīkojuma lietā Nīderlande/Komisija, kas tika izdots tiesvedībā, kurā tika pieņemts pārsūdzētais spriedums, saturs.
15. Šajā rīkojumā Tiesa atzina par nepieņemamu Nīderlandes iesniegto prasību par lēmumu, kurā Komisija konstatēja, ka ar kopējo tirgu ir saderīgi daži minētās dalībvalsts paziņotie veicināšanas pasākumi bagarēšanas grunts pārstrādei. Prasība attiecās tikai uz to lēmuma daļu, “kurā Komisija konstatēja, ka saskaņā ar minētajiem normatīvajiem aktiem ostu iestādēm piešķirtie līdzekļi ir valsts atbalsts EKL 87. panta 1. punkta izpratnē” (1. punkts).
16. Rīkojuma pamatojums ir ļoti lakonisks. Pēc atgādinājuma par judikatūru, atbilstoši kurai prasību atcelt tiesību aktu EKL 230. panta izpratnē var celt tikai par tiem aktiem, kas rada saistošas juridiskas sekas, kuras var skart prasītāju intereses, būtiski grozot to tiesisko stāvokli, Tiesa 20. punktā apstiprināja, ka apstrīdētais lēmums, kurā paziņotā valsts atbalsta shēma tika atzīta par saderīgu ar kopējo tirgu, nevarēja būtiski grozīt Nīderlandes Karalistes tiesisko stāvokli, “jo savā paziņojumā par šo shēmu Nīderlandes valdība lūdza Komisiju izvērtēt tā likumību EKL 87. un 88. panta izpratnē” (5). 21. un 22. punktā Tiesa atbildēja uz Nīderlandes argumentu, saskaņā ar kuru apstrīdētā lēmuma pamatojuma daļa (kurā Komisija apgalvo, ka dažas ostu iestādes iekļaujas uzņēmuma jēdzienā EKL 87. panta izpratnē) katrā ziņā radītu šai valstij negatīvas juridiskas sekas. Šajā sakarā Tiesa vispirms atzīmēja, ka tikai lēmuma rezolutīvā daļa var radīt juridiskas sekas un līdz ar to būt nelabvēlīga un ka pamatojumā izteikto vērtējumu likumību Kopienu tiesa var pārbaudīt “tikai tad, ja tie kā nelabvēlīga akta pamatojums ir nepieciešamais pamats šī tiesību akta rezolutīvajai daļai”. 22. punktā Tiesa secināja, ka šajā gadījumā “apstrīdētie vērtējumi nav Nīderlandes Karalistei nelabvēlīgā lēmuma rezolutīvās daļas nepieciešamais pamats”, precizējot, ka, “tā kā Komisija apstrīdētā lēmuma rezolutīvajā daļā ir konstatējusi, neatkarīgi no apstākļa, ka daži no šiem līdzekļiem var veidot valsts atbalstu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē, ka apskatāmā sistēma katrā ziņā ir pamatojama ar EKL 87. panta 3. punkta c) apakšpunktā uzskaitītiem iemesliem, minētā rezolutīvā daļa nekādā ziņā neietver nostāju par katras ostas iestādes uzņēmuma raksturu, ne par minēto iestāžu darbību kopuma ekonomisko raksturu” (6). 23. punktā Tiesa piebilda, ka “apstrīdētajā lēmumā nav lemts par vienas vai otras ieinteresētās ostas iestādes īpašo stāvokli” un ka “šis lēmums nekādā veidā neietekmē iespējamo citu ostu iestādēm piešķirto līdzekļu vērtējumu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē”.
17. No rīkojuma pamatojuma, kas lielos vilcienos ir izklāstīts iepriekšējā punktā, izriet, ka minētajā gadījumā divi elementi lika Tiesai atzīt Nīderlandes prasību par nepieņemamu. Pirmkārt, īpaši būtiska, ja ne izšķiroša nozīme Tiesas vērtējumā bija apstāklim, ka paziņojumā Nīderlande lūdza Komisiju tikai pārbaudīt, vai likumīgi ir veicināšanas pasākumi bagarēšanas grunts pārstrādei, nenorādot, ka tā uzskata, ka šie pasākumi nav valsts atbalsts daļā, kurā tie ir adresēti ostu iestādēm (7). Otrkārt, Tiesa uzskatīja, ka Komisija, atzīstot paziņoto pasākumu kopumu par katrā ziņā saderīgu ar EKL 87. panta 3. punktu, atturējās no galīgā lēmuma pieņemšanas par ostu iestādēm adresētajiem veicināšanas pasākumiem piemītošo atbalsta raksturu.
18. Šajā lietā trūkst abu šo elementu.
19. Pirmkārt, paziņojot par apstrīdēto pasākumu, Nīderlande precizēja, ka, pēc tās uzskatiem, tas nav valsts atbalsts, un lūdza Komisiju izteikties šajā sakarā. Otrkārt, lēmumā Komisija ieņēma skaidru un nepārprotamu nostāju attiecībā uz minētajam pasākumam piemītošo valsts atbalsta raksturu. Pretēji tam, ko ir apgalvojusi apelācijas sūdzības iesniedzēja iestāde, ņemot vērā rīkojuma lietā Nīderlande/Komisija pamatojumu, šīs atšķirības ir juridiski nozīmīgas un neļauj automātiski uz konkrēto gadījumu attiecināt risinājumu, ko Tiesa pieņēma attiecīgajā lietā.
20. Plašākā skatījumā neuzskatu, ka rīkojumā lietā Nīderlande/Komisija var saskatīt Tiesas nodomu vispār izslēgt dalībvalstu tiesības apstrīdēt lēmumus, kuros Komisija bez nosacījumiem atļauj to paziņotus valsts atbalsta pasākumus. Tieši pretēji, īpašie lietas apstākļi un veids, kādā Tiesa tos ir interpretējusi, šo nolēmumu drīzāk liek saprast šaurākā nozīmē.
21. Nobeigumā uzskatu, ka Pirmās instances tiesa nav pieļāvusi kļūdu, nošķirot tajā aplūkojamo gadījumu no rīkojumā lietā Nīderlande/Komisija aplūkotā. Šis secinājums nav apšaubāms arī tad, ja tiktu konstatēta faktisko apstākļu sagrozīšana, kuru, pēc Komisijas uzskatiem, pārsūdzētā sprieduma 47. punktā esot izdarījusi Pirmās instances tiesa (8).
22. Tātad Komisijas pirmā apelācijas pamata pirmā daļa ir jānoraida.
2) Par otro daļu
23. Ar otro daļu Komisija apstrīd Pirmās instances tiesas apgalvojumu, ka tas, ka apstrīdētais pasākums ir kvalificēts kā valsts atbalsts, ir radījis juridiskas sekas. Šī pamata daļa ir vērsta it īpaši pret pārsūdzētā sprieduma 41. punktu, kurā Pirmās instances tiesa apgalvoja, ka saskaņā ar šo kvalifikāciju, kura ļāva Komisijai pārbaudīt apstrīdētā pasākuma saderīgumu ar kopējo tirgu, pirmkārt, “bija jāpiemēro pārbaudes procedūra pastāvošajiem atbalstiem saskaņā ar Regulu Nr. 659/1999, un it īpaši tās 17.–19. pantu un 21. pantu, ar kuru dalībvalstīm ir noteikts pienākums sniegt gadskārtēju ziņojumu par visām pastāvošajām atbalsta shēmām”, un, otrkārt, [šī kvalifikācija] “var ietekmēt [..] jauna atbalsta piešķiršanu saskaņā ar noteikumiem par atbalstu no dažādiem avotiem kumulēšanu, kuri paredzēti it īpaši Kopienu pamatnostādņu par valsts atbalstu vides aizsardzībai 74. pantā”.
24. Apelācijas sūdzības iesniedzēja vispirms norāda, ka, ņemot vērā valsts atbalsta jēdziena objektīvo raksturu, Pirmās instances tiesas minētās sekas izrietot no paša apstrīdētā pasākuma rakstura, nevis no lēmuma. Manuprāt, šim argumentam nevar piekrist. Protams, Tiesa vairākkārt ir apstiprinājusi, pat ja citādākā kontekstā, definējot tiesu kontroles apmēru par Komisijas veicamo valsts atbalsta jēdziena piemērošanu, ka šim jēdzienam ir objektīvs raksturs (9), ļaujot uzskatīt, kā, šķiet, to dara Komisija, ka lēmumam, kas pieņemts saskaņā ar EKL 87. panta 1. punktu (tagad – LESD 107. panta 1. punkts), ir tikai apstiprinoša vai noraidoša konstatējuma nozīme par paziņotajam pasākumam piemītošo valsts atbalsta raksturu. Tomēr, manuprāt, ir grūti noliegt, ka gadījumā, ja Komisija kļūdaini atzītu kādu konkrētu valsts iejaukšanos par valsts atbalstu, tad no tās lēmuma, nevis no konkrētā pasākuma, kuram patiesībā trūkst valsts atbalsta pazīmju, rodas juridiskas sekas, kuras saistītas ar šādu kvalifikāciju, sekas, kuras ieinteresētā dalībvalsts varētu novērst, vienīgi panākot lēmuma atcelšanu šajā ziņā. Turklāt atgādinu, ka apelācijas sūdzības iesniedzēja izmantoja analogu argumentu, arī lai izslēgtu prasības atcelt lēmumu pārbaudīt kādu valsts pasākumu kā “jaunu”, nevis “pastāvošo” valsts atbalstu, pieņemamību, un ka Tiesa to ir noraidījusi (10).
25. Komisija turklāt apgalvo, ka ierobežojumu piemērošana valsts atbalstu kumulēšanai, kas ir paredzēta Kopienu pamatnostādnēs par valsts atbalstu vides aizsardzībai un kas ir minēta pārsūdzētā sprieduma 41. punktā, esot tikai hipotētiskas lēmuma sekas. Piekrītu šai analīzei. Faktiski minētais ierobežojums radīs sekas tikai tad, ja Nīderlande piešķirs papildu atbalstus uzņēmumiem, uz kuriem attiecas apstrīdētais pasākums. Turklāt to pašu var sacīt par paziņošanas pienākumu un pienākumu neīstenot ierosinātos pasākumus (stand still), kas ir paredzēts EKL 88. panta 3. punktā (tagad – LESD 108. panta 3. punkts), uz kuriem it īpaši atsaucas Vācijas valdība, un šie pienākumi Nīderlandei būs jāievēro tikai gadījumā, ja tā pieņems apstrīdētajam pasākumam analogus pasākumus vai atbilstoši lēmuma 4. punktam grozīs šī pasākuma elementus.
26. Attiecībā uz attiecīgās dalībvalsts pienākumu sniegt ziņojumu par apstrīdētā pasākuma piemērošanu, kas arī ir minēts pārsūdzētā sprieduma 41. punktā, Komisija būtībā norāda tikai to, ka saskaņā ar tās rīcībā esošo informāciju Nīderlandes iestādes nav nosūtījušas nekādu ziņojumu. Manuprāt, šis arguments ir nederīgs. Apstāklis, ka Nīderlande līdz šim nav izpildījusi šo pienākumu, nekādā veidā neietekmē tā uzskatīšanu par juridiskām sekām apstrīdētā pasākuma kā valsts atbalsta kvalifikācijai.
27. Plašākā skatījumā uzskatu, ka tieši pastāvošajām atbalsta shēmām paredzētās procedūras piemērošana, ko Pirmās instances tiesa ir minējusi pārsūdzētā sprieduma 41. punktā, ir būtiskākās juridiskās sekas, kuras rodas no paziņotās valsts iejaukšanās kā valsts atbalsta kvalifikācijas. Saskaņā ar LESD 108. panta 1. punktu Komisija pastāvīgi pārskata atbalsta shēmas, kas pastāv dalībvalstīs, atbilstoši procedūrai, kura ir norādīta nākamajā 2. punktā un ir precizēta Regulas Nr. 659/1999 17.–19. pantā. Tas nozīmē, ka valsts iejaukšanās, kas ir kvalificēta kā valsts atbalsts, ir pakļauta pastāvīgai Komisijas pārraudzībai un periodiskai kontrolei. No tā izriet, ka lēmums par saderību atbilstoši LESD 107. panta 3. punktam dod attiecīgai dalībvalstij mazāku tiesisko noteiktību, kā arī šaurāku rīcības brīvību paziņotā pasākuma piemērošanā nekā lēmums, kas izslēdz šim pasākumam piemītošo valsts atbalsta raksturu LESD 107. panta 1. punkta izpratnē. Nīderlandes gadījumā tieši tiesiskās noteiktības meklējumi ir mudinājuši minētās dalībvalsts iestādes paziņot par apstrīdēto pasākumu, esot pārliecinātām, ka tas nav valsts atbalsts EKL 87. panta izpratnē.
28. Ņemot vērā līdz šim norādīto, tātad uzskatu, ka arī Komisijas pirmā apelācijas pamata otrā daļa ir jānoraida.
3) Secinājumi par pirmo apelācijas pamatu
29. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, es iesaku Tiesai pilnībā noraidīt pirmo Komisijas apelācijas pamatu par EKL 230. panta prasību pārkāpumu.
B – Par otro pamatu, kas attiecas uz EKL 87. panta 1. punkta prasību pārkāpumu
30. Arī otrajam apelācijas pamatam, kas ir iesniegts pakārtoti, ir divas daļas.
1) Par pirmo daļu
31. Ar otrā apelācijas pamata pirmo daļu Komisija apstrīd Pirmās instances tiesas secinājumu, ka apskatāmais pasākums nav valsts atbalsts, jo nesniedz priekšrocības noteiktiem uzņēmumiem vai noteiktai ražošanai. Šī daļa attiecas uz pārsūdzētā sprieduma 84.–96. punktu un sastāv no diviem atsevišķiem iebildumiem.
a) Par pirmo iebildumu
32. Vispirms Komisija pārmet Pirmās instances tiesai, ka tā, lai izslēgtu apskatāmā pasākuma selektīvo raksturu, esot piešķīrusi īpašu nozīmi apstāklim, ka visas lielās Nīderlandes ražošanas iekārtas ir pakļautas apstrīdētajam pasākumam un ka līdz ar to minētā pasākuma piemērošanas kritērijs ir objektīvs un nav pamatots ar ģeogrāfiska vai sektoriāla rakstura apsvērumiem.
33. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru nepietiek ar to vien, ka to uzņēmumu skaits, kas var gūt priekšrocības no attiecīgā pasākuma, ir ļoti liels vai ka šie uzņēmumi darbojas dažādās nozarēs, lai apšaubītu valsts atbalsta selektīvo raksturu un tādējādi izvairītos to atzīt par valsts atbalstu (11). Saskaņā ar to pašu judikatūru apstāklis, ka valsts pasākums balstīts uz objektīviem kritērijiem, kurus piemēro horizontāli, norāda vienīgi uz to, ka tajā paredzētās subsīdijas ir nevis individuāls valsts atbalsts, bet gan valsts atbalsta shēmas sastāvdaļa (12). Tādējādi savā pirmajā iebildumā Komisija pareizi apgalvo, ka minētais apstāklis pats par sevi neļauj secināt, ka valsts iniciatīva ir jāuzskata par vispārēju ekonomikas politikas pasākumu, kuram tādējādi nav selektīva rakstura.
34. Tomēr šis iebildums ir pamatots ar neprecīzu pārsūdzētā sprieduma interpretāciju un tādēļ ir jānoraida. Faktiski, pretēji Komisijas uzskatam, pārsūdzētā sprieduma 96. punktā iekļautais secinājums, ka “[..] attiecīgais pasākums kopumā nesniedz priekšrocības noteiktiem uzņēmumiem vai noteiktai ražošanai EKL 87. panta 1. punkta izpratnē”, nav pamatots vai nav noteicošā veidā pamatots ar iepriekšējo 87. un 88. punktu, kurus īpaši apstrīd prasītāja. Pirmkārt, pārsūdzētā sprieduma 87. punktā Pirmās instances tiesa nepauž savu vērtējumu, bet tikai izklāsta dažus elementus, kuri raksturo apstrīdēto pasākumu un kuri ir aprakstīti lēmumā, bet nākamā 88. punkta pirmajā teikumā ir iekļauta vienīgi faktu konstatācija.
35. Otrkārt, šī paša 88. punkta otrajā teikumā iekļautajam secinājumam, ka “[..] attiecīgā pasākuma piemērošanas kritērijs ir objektīvs, bez jebkādiem ģeogrāfiskiem vai sektoriāliem apsvērumiem”, ir ierobežota nozīme Pirmās instances tiesas vērtējumā un katrā ziņā daudz mazāka nekā nozīme, ko tam piedēvē Komisija. Faktiski no pārsūdzētā sprieduma 89. un nākamajiem punktiem izriet, ka Pirmās instances tiesa, lai izslēgtu aplūkojamā pasākuma selektīvo raksturu, par noteicošo ir uzskatījusi drīzāk pamatojuma daļas 90. punktā esošo konstatējumu, ka uzņēmumu, kuriem ir piemērojama lielajām ražošanas iekārtām paredzētā NOx [emisiju] maksimālā robeža, juridiskā un faktiskā situācija “nav pielīdzināma to uzņēmumu situācijai, kuriem šī robeža nav piemērojama”. Tikpat izslēdzošs ir turpmāk 94. punktā izdarītais secinājums, ka Komisija “nav pierādījusi, ka pastāvētu vispārējs režīms, kas piemērojams uzņēmumiem, kuri atrodas faktiskajā un juridiskajā situācijā, kas pielīdzināma attiecīgajā pasākumā paredzēto uzņēmumu situācijai, bet kurš nepiedāvā priekšrocības, ko sniedz fakts, ka NOx emisiju kvotas ir apgrozāmas [konvertējamas]”.
36. Pamatojoties uz iepriekš izdarīto analīzi, pirmais iebildums, ko Komisija ir izvirzījusi sava otrā apelācijas pamata pirmās daļas ietvaros, ar kuru apelācijas sūdzības iesniedzēja iestāde iebilst pret to, ka Pirmās instances tiesa savu vērtējumu ir pamatojusi ar apstrīdētā pasākuma piemērošanas kritērija objektīvo raksturu, ir jāatzīst par nepamatotu. Pat ja tas būtu pamatots, tas katrā ziņā ir nederīgs, jo pats par sevi tas nav pietiekošs, lai atspēkotu Pirmās instances tiesas secinājumu, ka minētajam pasākumam nav selektīva rakstura, jo, kā tika norādīts, šis secinājums pārsvarā ir pamatots ar cita rakstura apsvērumiem.
b) Par otro iebildumu
37. Sava otrā apelācijas pamata pirmās daļas ietvaros Komisija turklāt iebilst pret to, ka Pirmās instances tiesa tai ir noteikusi pierādīšanas pienākumu (13). Šis iebildums ir vērsts pret pārsūdzētā sprieduma 89.–96. punktu, no kuriem būtībā izriet, ka, lai pierādītu apstrīdētā pasākuma selektīvo raksturu, Komisijai būtu bijis jāsniedz pierādījumi par to, ka: a) uzņēmumiem, kuriem nepiemēro šo pasākumu un kuriem tātad nav priekšrocību, ko sniedz fakts, ka NOx emisiju kvotas ir konvertējamas, ir tādi paši pienākumi (PSR) [Performance Standard Rate (fiksēta standarta jaudas likme)] vai “tāda paša rakstura pienākumi” kā tie, kas noteikti ar minēto pasākumu, un b) pienākumu neizpildes gadījumā šiem uzņēmumiem var tikt piemērots naudas sods (14).
38. Komisija uzskata, ka Pirmās instances tiesas prasītais pierādījums esot lieks, jo no lēmuma un no šī paša pārsūdzētā sprieduma skaidri izrietot, ka visi Nīderlandes uzņēmumi ir pakļauti ierobežojumiem NOx emisiju jomā: ar to pietiek, lai pierādītu apstrīdētā pasākuma selektīvo raksturu, jo uz ierobežojumu fona, kas ir noteikti visiem Nīderlandē dibinātiem uzņēmumiem, tikai uzņēmumu grupai, kam ir piemērojams šis pasākums, ir atļauts savā starpā apmainīties ar emisiju kvotām. Pirmās instances tiesas prasīto pierādījumu turklāt neesot iespējams sniegt, jo ir skaidrs, ka uzņēmumiem, kas nav pakļauti apstrīdētajam pasākumam, nav jāpilda tajā paredzētie pienākumi. Turpretim Nīderlande norāda, ka Pirmās instances tiesa esot pareizi interpretējusi Komisijas pierādīšanas pienākuma apjomu, jo kritērijs par selektīvo raksturu, ko Tiesa nodibināja spriedumā lietā Adria‑Wien Pipeline (15), pamatojas tieši uz salīdzinājumu starp to uzņēmumu situāciju, uz kuriem attiecas konkrētais pasākums, un to uzņēmumu situāciju, kas no tā ir izslēgti. Šajā gadījumā 250 uzņēmumi, kuriem ir piemērojams apstrīdētais pasākums, neatrodoties situācijā, kas būtu salīdzināma ar pārējo uzņēmumu situāciju, jo tiem ir papildu pienākumi, kuri izriet no papildu mērķa samazināt NOx emisijas līdz 55 kilotonnām 2010. gadā.
39. Jāatgādina, ka atbilstoši nosacījumam par selektīvo raksturu tā sauktajiem vispārējiem pasākumiem, kuru mērķis ir radīt labvēlīgāku situāciju nevis konkrētām darbībām vai uzņēmumiem, bet visiem saimnieciskās darbības subjektiem, kas darbojas valsts teritorijā, netiek piemērotas tiesību normas par valsts atbalstu. Šajā ziņā judikatūrā, pirmkārt, ir precizēts, ka valsts iejaukšanās par labu nenoteiktam skaitam personu, kuras tiek noteiktas saskaņā ar vairākiem objektīviem kritērijiem, ir uzskatāma par atbalsta shēmu, kas veido selektīvu pasākumu, ja, ņemot vērā tā piemērošanu regulējošos kritērijus, šis pasākums rada priekšrocības noteiktiem uzņēmumiem vai noteiktai ražošanai, neradot šīs priekšrocības citiem (16). Otrkārt, judikatūrā ir izskaidrots, ka pat uz šķietami vispārējiem pasākumiem, kuri neattiecas uz vienu nozari vai teritoriju un kuri nav vērsti uz ierobežotu uzņēmumu kategoriju, var attiecināt aizliegumu saskaņā ar EKL 87. panta 1. punktu, ja to īstenošana ir atstāta valsts iestāžu ziņā, it īpaši attiecībā uz finanšu atbalsta saņēmēju izvēli, apmēru un nosacījumiem (17). Tiesa arī ir atzinusi, ka atbalsts var būt selektīvs pat tad, ja tas attiecas uz visu ekonomikas nozari (18). Plašākā skatījumā no judikatūras izriet, ka nosacījuma par selektīvo raksturu izpilde ir jāvērtē katrā atsevišķā gadījumā, lai noteiktu, vai, ņemot vērā attiecīgā pasākuma raksturu, piemērošanas jomu, īstenošanas metodes un sekas, tas rada priekšrocības tikai noteiktiem uzņēmumiem vai noteiktām nozarēm (19). Spriedumā lietā Adria‑Wien Pipeline Tiesa precizēja, ka šajā vērtējumā ir jānosaka, vai konkrētas tiesību sistēmas ietvaros valsts pasākums ir tāds, kas rada labvēlīgāku situāciju “noteiktiem uzņēmumiem vai noteiktai ražošanai” salīdzinājumā ar citiem uzņēmumiem, kuri saistībā ar šīs sistēmas izvirzīto mērķi atrodas līdzīgā faktiskā un tiesiskā situācijā (20).
40. Ņemot vērā šo judikatūru, ir jāpārbauda Komisijas kritika par pārsūdzēto spriedumu. Uzreiz pateikšu, ka šī kritika man šķiet pamatota.
41. Vispirms ir jānorāda, ka apstāklis, ka kāds valsts pasākums rada labvēlīgāku situāciju atsevišķiem uzņēmumiem, kuri tiek izvēlēti, pamatojoties uz elementiem, kas raksturo to situāciju attiecībā pret visu pārējo saimnieciskās darbības subjektu situāciju – piemēram, tāpēc, ka tie darbojas atsevišķā nozarē vai veic konkrēta veida darbību (21), vai arī to lieluma dēļ (22), principā darbojas kā šī pasākuma selektīva rakstura atzīšana (23). Tādēļ apstāklis, ka apstrīdēto pasākumu piemēro vienīgi uzņēmumiem, kuriem ir lielas ražošanas iekārtas, drīzāk norāda uz tā selektīvo raksturu.
42. Šajā gadījumā, tā kā apstrīdētā pasākuma sniegtās priekšrocības ir saistītas ar apgrūtinājumu uzlikšanu, Pirmās instances tiesa uzskatīja, ka ir jāpierāda, ka tādi paši apgrūtinājumi, bet bez attiecīgām priekšrocībām, tiek uzlikti arī uzņēmumiem, kas ir izslēgti no minētā pasākuma, un secināja, ka šī pierādījuma neesamības gadījumā abu uzņēmumu grupu situācijas neesot salīdzināmas, un ka priekšrocības, kas tiek sniegtas pirmajā grupā ietilpstošajiem uzņēmumiem, nav uzskatāmas par selektīvām. Manuprāt, šāds secinājums ir kritizējams divos aspektos.
43. Pirmkārt, man šķiet, ka Pirmās instances tiesa ir pamatojusies uz kļūdainu pieņēmumu par faktiskajiem apstākļiem. Faktiski kvantitatīva atšķirība (24) starp NOx emisiju samazināšanas pienākumiem, kuri attiecas uz dažādām Nīderlandē esošām ražošanas iekārtām atkarībā no to radītā piesārņojuma apmēra (apstrīdētajā pasākumā paredzētajiem 250 uzņēmumiem šie pienākumi ir saistīti ar kopējo samazinājumu līdz 55 kilotonnām NOx 2010. gadā), manuprāt, nav šķērslis iespējai salīdzināt šīs iekārtas pārvaldošo uzņēmumu situāciju, ņemot vērā apgrūtinājumu, ko tiem rada minēto pienākumu ievērošana. Faktiski uzņēmums, kuram ir viena vai vairākas iekārtas, kuru uzstādītā jauda ir mazāka nekā 20 MWth un uz kurām tādējādi neattiecas apstrīdētais pasākums, var saskarties ar tādām pašām grūtībām veicamo ieguldījumu un izmaksu ziņā, lai pielāgotos tam paredzētajiem emisiju ierobežojumiem, kā uzņēmums, kurš pārvalda iekārtas ar jaudu, kas pārsniedz 20 MWth, kurām apstrīdētajā pasākumā ir paredzēts kvantitatīvi lielāks emisiju samazināšanas mērķis. Turklāt teorētiski, tā kā emisiju samazināšanas izmaksas dažādos uzņēmumos ir atšķirīgas, nemaz nav izslēgts, ka šī pielāgošanās izrādīsies smagāka pirmajam uzņēmumam, ja tam samazināšanas radītās izmaksas ir lielākas nekā otrajam uzņēmumam (25). No tā izriet, ka, kaut arī tiem noteiktie pienākumi atšķiras, apgrūtinājums, kas rodas šiem diviem uzņēmumiem, ir proporcionāli salīdzināms.
44. Otrkārt, Pirmās instances tiesas izdarītais secinājums man nešķiet atbilstošs arī judikatūrai Adria‑Wien Pipeline, kas ir minēta pārsūdzētā sprieduma 86. punktā un ar ko ir pamatots viss pirmās instances tiesas vērtējums. Pamatojoties uz šī sprieduma 41. punktu, lai noteiktu, vai valsts pasākumam ir selektīvs raksturs, ir jāvērtē, vai tas rada labvēlīgāku situāciju “noteiktiem uzņēmumiem vai noteiktai ražošanai” salīdzinājumā ar citiem uzņēmumiem, kuri, ņemot vērā šī pasākuma mērķi, atrodas līdzīgajā faktiskajā un tiesiskajā situācijā. Šajā gadījumā ar vides aizsardzību saistītais apstrīdētā pasākuma mērķis ir samazināt rūpnieciskās NOx emisijas, proti, piesārņojošo gāzu emisijas, saistībā ar kurām nav svarīgi, kāds emisiju avots rada samazināšanu. Pretēji tam, ko secina Pirmās instances tiesa, saistībā ar šo mērķi visi uzņēmumi, kuru ražošanas iekārtas Nīderlandē izdala NOx, atrodas salīdzināmās situācijās (26). Šī salīdzināmība nezūd tikai tādēļ vien, ka dažiem no šiem uzņēmumiem valsts ir paredzējusi sasniegt minēto mērķi, izveidojot emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu. Ja šī sistēma sniedz priekšrocības uzņēmumiem, kas tajā piedalās, neraugoties uz tās radītiem apgrūtinājumiem, šīm priekšrocībām ir selektīvs raksturs, jo tās rada labvēlīgāku situāciju tikai ierobežotam skaitam – pat ja tas ir iespaidīgs un noteikts pēc objektīviem kritērijiem – Nīderlandes uzņēmumu, kas rada NOx emisijas.
45. Iepriekšējo analīzi apstiprina vairāki precedenti judikatūrā (27).
46. Nobeigumā uzskatu, ka Pirmās instances tiesa ir pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, nosakot Komisijas pierādīšanas pienākuma apjomu, kad secināja, ka tai bija jāpierāda, ka uzņēmumiem, kuriem nepiemēro apstrīdēto pasākumu, ir tādi paši pienākumi NOx emisiju samazināšanā kā uzņēmumiem, kuriem šo pasākumu piemēro.
47. Turklāt Pirmās instances tiesa uzskatīja, ka Komisijai bija jāpierāda, ka uzņēmumiem, kuru emisiju ierobežojumi atšķiras no tiem, kurus paredz apstrīdētais pasākums, šo ierobežojumu neievērošanas gadījumā tiktu piemērots naudas sods. Lai izvērtētu, vai apskatāmajā gadījumā šāds pierādīšanas pienākums ir pamatots, ir jāatceras, ka pārsūdzētā sprieduma 68. un nākamajos punktos Pirmās instances tiesa apgalvo, ka apstrīdētais pasākums sniedz divas atšķirīgas priekšrocības tajā paredzētajiem uzņēmumiem. Pirmkārt, tas šiem uzņēmumiem ļauj savā starpā tirgoties ar emisiju kvotām, kas ir netieši piešķirtas ar tiem paredzēto emisiju normu, otrkārt, uzņēmumiem, kuru NOx emisijas pārsniedz noteikto emisiju normu, attiecīgais pasākums dod iespēju izvairīties no naudas soda, iegādājoties emisiju kvotas no uzņēmumiem, kuriem tās palikušas pāri. Lai arī pierādījums tam, ka emisiju ierobežojumu pārsniegšanas gadījumā uzņēmumiem, kuriem nepiemēro apstrīdēto pasākumu, draud naudas sods, var būt vajadzīgs, lai uzskatītu par selektīvām tās priekšrocības, kuras rada iespēja izvairīties no šī naudas soda piemērošanas, jo šī pierādījuma neesamības gadījumā šo uzņēmumu situācija šo priekšrocību ziņā nebūtu loģiski salīdzināma ar to uzņēmumu situāciju, kuriem piemēro minēto pasākumu. Tomēr šādam pierādījumam nevar būt nekādas nozīmes, izvērtējot iespējami selektīvo to priekšrocību raksturu, kuras rada emisiju kvotu konvertējamība.
48. No tā izriet, ka arī šajā aspektā Pirmās instances tiesa nepareizi interpretēja Komisijas pierādīšanas pienākuma apjomu.
49. Pamatojoties uz visiem iepriekš minētajiem apsvērumiem, uzskatu, ka otrais iebildums, ko apelācijas sūdzības iesniedzēja ir izvirzījusi sava otrā apelācijas pamata pirmās daļas ietvaros, kurā tā norāda uz tiesību kļūdu, nosakot tās pierādīšanas pienākuma apjomu, ir pamatots.
2) Par otro daļu
50. Arī šīs daļas ietvaros Komisija izvirza divus atsevišķus iebildumus. Pirmkārt, pārsūdzētā sprieduma 88. punkta pēdējā teikumā un 97.–100. punktā Pirmās instances tiesa esot kļūdaini secinājusi, ka apstrīdētais pasākums neesot valsts atbalsts tāpēc, ka tā priekšmets ir vides aizsardzība. Otrkārt, tā nepareizi esot piemērojusi judikatūru, atbilstoši kurai pasākums nav valsts atbalsts, ja tas ir pamatojams ar sistēmas, kurā tas ietilpst, raksturu vai vispārējo struktūru.
51. Attiecībā uz pirmo iebildumu es norādīšu tikai, ka tas ir pamatots ar kļūdainu pārsūdzētā sprieduma interpretāciju. Pretēji apelācijas sūdzības iesniedzējas apgalvotajam, faktiski tās citētajās sprieduma daļās Pirmās instances tiesa būtībā tikai apgalvo, ka kritērijs, pēc kura izvēlas uzņēmumus, kuriem piemēro apstrīdēto pasākumu, atbilst tā izvirzītajam vides aizsardzības mērķim un ir pamatots ar tā izveidotās sistēmas raksturu un vispārējo struktūru. Tāpat arī ir jānoraida Komisijas arguments – kas tiek izvirzīts prioritāri otrā iebilduma ietvaros –, ka Pirmās instances tiesa esot nonākusi pretrunā, pārsūdzētā sprieduma 97.–100. punktā apgalvojot, ka Nīderlandē pastāv plašāka sistēma NOx emisiju jomā, kurā iekļaujas apskatāmais pasākums, bet šī sprieduma 91.–94. punktā pārmetot, ka Komisija neesot pierādījusi tieši šī vispārējā režīma esamību. Faktiski, pirmkārt, 97.–100. punkts pamatojas uz vienkāršu pieņēmumu, kas ir ļoti detalizēti formulēts, un, otrkārt, daļās, kurās tiek minēts “sistēmas raksturs un vispārējā struktūra”, Pirmās instances tiesa atsaucas uz “sistēmu”, kas izveidota ar pašu apstrīdēto pasākumu – saistībā ar kuru tā uzskata par vajadzīgu pārbaudīt loģiku uzņēmumu nošķiršanai, ko tā hipotētiski pieļauj (28) –, nevis, kā to uzskata Komisija, uz “plašāku” Nīderlandē piemērojamo vispārējo režīmu NOx jomā.
52. Otrā iebilduma ietvaros Komisija pakārtoti apgalvo, ka, pretēji Pirmās instances tiesas secinātajam, konvertējamo emisijas kvotu piešķiršana ierobežotam uzņēmumu skaitam, kuri tiek izvēlēti pēc to ražošanas iekārtu jaudas, neesot pamatojama ne ar pasākuma vides aizsardzības mērķiem, ne ar sistēmas raksturu vai struktūru. Šajā sakarā tā norāda uz šo secinājumu 39. punktā minētā sprieduma lietā Adria‑Wien Pipeline 52. un 53. punktu. Vispārīgāk, tā norāda, pirmkārt, ka, administratīvā procesa ietvaros attiecīgajai dalībvalstij ir jāpierāda, ka paziņoto pasākumu pamato sistēmas raksturs un vispārējā struktūra – pierādījums, ko šajā lietā Nīderlande nav sniegusi, – un, otrkārt, ka šāds pamatojums kā izņēmums no principa, ka pasākums, kas rada labvēlīgāku situāciju atsevišķiem uzņēmumiem, ir valsts atbalsts, ir jāinterpretē un jāpiemēro šauri.
53. Jāatceras, ka, pamatojoties uz judikatūru, kas ir minēta pārsūdzētā sprieduma 97. punktā, Tiesa, īpaši atsaucoties uz fiskāla rakstura valsts iejaukšanos, precizēja, ka arī selektīva rakstura pasākumi, kas rada diferenciāciju uzņēmumu starpā, var nebūt kvalificējami kā valsts atbalsts, ja šādas atšķirības pamato nodokļu sistēmas, kurā tie ietilpst, raksturs vai struktūra (29). Vispārīgāk, Tiesa piemēro šajā judikatūrā paredzēto testu par “pasākumiem, kas paredz uzņēmumu diferenciāciju tiem uzlikto pienākumu jomā” (30).
54. Šajā lietā pārsūdzētā sprieduma 99. punktā Pirmās instances tiesa atzina, ka “uzņēmumu, kas ir pasākuma adresāti, noteikšana ir pamatojama ar sistēmas vispārējo struktūru, jo tiem ir nozīmīgas NOx emisijas un tiem tiek piemērota specifiskā samazināšanas norma”, un ka “ekoloģijas apsvērumi pamato uzņēmumu, kuriem raksturīgas lielas NOx emisijas, nošķiršanu no pārējiem”. Turklāt Pirmās instances tiesa uzskata, ka “šo principu īstenošanā ir jāņem vērā EKL 6. un 87. panta noteikumi kopā”.
55. Pirmās instances tiesas argumentācija mani nepārliecina. Pirmkārt, neuzskatu, ka vairāk vai mazāk piesārņojošu ražošanas iekārtu nošķiršanu var uzskatīt par “raksturīgu” režīmam, kas ir vērsts uz rūpnieciskās izcelsmes piesārņojuma samazināšanu un tādēļ vienmēr pamatojams ar tā vides aizsardzības mērķi. Kā to pareizi ir norādījusi Komisija, no vides ietekmes viedokļa katra NOx emisija ir kaitīga neatkarīgi no to izraisošās iekārtas izmēriem (31). Pretēji Pirmās instances tiesas apgalvotajam, uzņēmumu diferenciāciju, kura pamatota vienīgi ar tāda veida kvantitatīvu kritēriju kā tas, kuru paredz apstrīdētais pasākums, pašu par sevi nevar pamatot ar ekoloģiska rakstura apsvērumiem. Turklāt ir jānorāda, ka Pirmās instances tiesas atsauce, bez papildu precizējumiem, uz EKL 6. un 87. panta noteikumiem atsauc atmiņā dažus Pirmās instances tiesas 2006. gada 13. septembra sprieduma lietā British Aggregates pamatus, kurus Tiesa atcēla dažus mēnešus pēc pārsūdzētā sprieduma pieņemšanas (32).
56. Otrkārt, neesot pierādījumiem – kuri bija jāsniedz Nīderlandes valdībai (33) – par to, ka PSR nav piemērojama uzņēmumiem, kuru ražošanas iekārtu izmēri ir mazāki nekā tie, kurus paredz apstrīdētais pasākums, nevar secināt, kā to ir darījusi Pirmās instances tiesa, ka uzņēmumu diferenciācija, kas veikta ar šo pasākumu, izriet no sistēmas rakstura un vispārējās struktūras tādēļ, ka specifisko samazināšanas normu piemēro dažiem no tiem, bet ne visiem.
57. Pamatojoties uz iepriekš minēto, uzskatu, ka arī otrais iebildums, kuru Komisija izvirza savas otrā pamata otrās daļas ietvaros, ir pamatots un ka pārsūdzētā sprieduma 97.–100. punktā Pirmās instances tiesa ir kļūdaini secinājusi, ka diferenciācija, ko apstrīdētais pasākums paredz attiecībā uz uzņēmumiem, kuru iekārtu jauda pārsniedz 20 MWth, un uzņēmumiem, kuru iekārtu jauda ir mazāka nekā minētā jauda, ir pamatojama ar sistēmas raksturu un struktūru iepriekš 53. punktā minētās judikatūras izpratnē.
C – Secinājumi par apelācijas sūdzību
58. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, iesaku Tiesai apmierināt otro apelācijas pamatu, kuru Komisija izvirza pakārtoti, un atcelt pārsūdzēto spriedumu.
V – Par pretapelācijas sūdzībām
59. Nīderlande un Vācija ir iesniegušas pretapelācijas sūdzību par to sprieduma daļu, kurā Pirmās instances tiesa noraidīja pirmajā instancē izvirzīto Nīderlandes pamatu par to, ka Komisija esot nepareizi piemērojusi jēdzienu “priekšrocība, ko finansē no valsts līdzekļiem” EKL 87. panta 1. punkta izpratnē (pārsūdzētā sprieduma 63.–78. punkts).
60. Vācijas pretapelācijas sūdzība ir iesniegta gan patstāvīgā kārtā, gan pakārtoti apelācijas sūdzības apmierināšanai pēc būtības. Tiktāl, ciktāl pretapelācijas sūdzība veido patstāvīgu iebildi, tā, manuprāt, ir jāatzīst par nepieņemamu. Faktiski no pastāvīgas judikatūras izriet, ka apelācijas sūdzību par Pirmās instances tiesas spriedumu var iesniegt tikai personas, kuru prasījumi vai iebildumi pirmajā instancē nav apmierināti vai ir apmierināti daļēji (34). Lai arī šajā lietā tajā sprieduma daļā, uz ko attiecas pretapelācijas sūdzība, Pirmās instances tiesa noraidīja pamatu, kuru izvirzīja Nīderlande, ko atbalstīja Vācija, tā tomēr pilnībā apmierināja minēto dalībvalstu iesniegtos prasījumus, pilnībā atceļot apstrīdēto lēmumu. Tātad šo dalībvalstu pretapelācijas sūdzība ir pieņemama tikai tad, ja Tiesa, apmierinot Komisijas apelācijas sūdzību pēc būtības, apšauba Pirmās instances tiesas izdarīto apstrīdētā pasākuma kvalifikāciju.
61. Savu pretapelācijas sūdzību pamatojumam Nīderlande un Vācija izvirza vienu pamatu par EKL 87. panta 1. punkta pārkāpumu, kas ir sadalīts divās daļās. Pirmkārt, apstrīdētais pasākums nesniedzot nekādu priekšrocību uzņēmumiem, kuriem to piemēro, un, otrkārt, pat ja tiktu konstatēta šādas priekšrocības esamība, to nefinansē no valsts līdzekļiem. Tātad Pirmās instances tiesa esot nepareizi interpretējusi un piemērojusi jēdzienus “priekšrocība” un “finansējums no valsts līdzekļiem” EKL 87. panta 1. punkta izpratnē.
A – Par pirmo daļu, kas attiecas uz nepareizu priekšrocību jēdziena EKL 87. panta 1. punkta izpratnē interpretāciju un piemērošanu
62. Vienīgā pretapelācijas sūdzības pamata pirmajā daļā Nīderlandes un Vācijas valdības vispirms apstrīd Pirmās instances tiesas secinājumu, ka emisijas kvotu konvertējamība, kuru paredz apstrīdētais pasākums, uzņēmumiem radot priekšrocību. Nīderlande turklāt apstrīd pārsūdzētā sprieduma 73. punktā izdarīto secinājumu, ka ar apstrīdēto pasākumu uzņēmumiem, kuru NOx emisijas pārsniedz noteikto normu, ir atļauts izvairīties no naudas soda samaksas, iegādājoties tirgū emisiju kvotas.
1) Par emisijas kvotu konvertējamību
63. Vispirms ir jāatgādina, ka atbilstoši nozīmīgumam, kas Savienības tiesībās ir piešķirts mērķim nodibināt un uzturēt brīvas konkurences režīmu (35), Tiesa jau kopš saviem pirmajiem spriedumiem paplašināti interpretē valsts atbalsta jēdzienu. Šajā jēdzienā ir ietverta ne tikai tāda pozitīva palīdzība kā subsīdijas, bet arī “intervences pasākumi, kas dažādā veidā atvieglo to nastu, kura parasti gulstas uz uzņēmuma budžetu, un kas, kaut nebūdamas subsīdijas šī jēdziena šaurā izpratnē, tomēr ir tāda paša rakstura un tiem ir tādas pašas sekas” (36). Turpretim pasākums, kura mērķis ir novērst uzņēmuma budžeta izdevumus, kuri parasti nerastos, nav valsts atbalsts (37). Turklāt, kā jau tika atgādināts, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru EKL 87. panta 1. punkts nenošķir valsts intervences pasākumus atkarībā no to iemesliem vai mērķiem, bet tos definē atkarībā no to sekām (38). No tā izriet, ka ar to vien, ka valsts pasākumam ir ar ekonomikas, strukturālo, sociālo (39) vai vides aizsardzības (40) politiku saistīti mērķi, nepietiek, lai to nevarētu kvalificēt kā valsts atbalstu minētās tiesību normas izpratnē (41). Vispārīgāk, kā lietā Altmark (42) to ir uzsvēris ģenerāladvokāts Ležē [Léger], pasākumu raksturojošie elementi – tādi kā atbalsta piešķiršanas forma, pasākuma juridiskais statuss valsts tiesībās, tā piederība atbalstu shēmai, tā mērķi vai valsts iestāžu un saņēmēja uzņēmuma nolūks – nav būtiski atbalsta esamības konstatācijas stadijā, jo nevar ietekmēt konkurenci. Tomēr tie var kļūt nozīmīgi vēlākajā analīzes stadijā, lai izvērtētu atbalsta saderīgumu, ņemot vērā Līguma atkāpes noteikumus.
64. Pamatojoties it īpaši uz šiem principiem, ir jāpārbauda Nīderlandes un Vācijas izvirzītie argumenti. Lai pamatotu tēzi, ka emisijas kvotu konvertējamība uzņēmumiem, kuriem piemēro apstrīdēto pasākumu, nesniedz nekādu priekšrocību, minētās dalībvalstis vispirms norāda, ka šie uzņēmumi drīkst pārdot savas emisiju kvotas tikai tad, ja un tiktāl, ciktāl ar to īstenotajiem ieguldījumiem tie ir spējuši samazināt savas NOx emisijas vairāk par noteikto normu. Tādējādi emisijas kvotu skaits, ko tie drīkst pārdot, neesot iepriekš noteikts, bet esot atkarīgs vienīgi no šī papildu samazinājuma. Turklāt šo kvotu vērtību nosakot ieinteresētie tirgus dalībnieki un tā esot atkarīga vienīgi no tirgū pieejamā kvotu skaita. Vācijas valdība turklāt norāda, ka šī vērtība varētu arī būt vienāda ar nulli gadījumā, ja visi sistēmas uzņēmumi ievērotu tiem paredzētos emisiju ierobežojumus. Katrā ziņā, pēc šīs valdības uzskatiem, pakalpojums, kuru veido kompensācija par tirgus cenu, nesniedzot nekādu priekšrocību un neesot valsts atbalsts.
65. Šo argumentu mērķis ir, pirmkārt, apšaubīt prezumēto priekšrocību, ko veido emisijas kvotu konvertējamība, attiecināmību uz valsti un, otrkārt, apšaubīt pašu šo priekšrocību esamību, kvalificējot tās kā tikai teorētiskas. Tie, manuprāt, ir noraidāmi abos aspektos.
66. Saistībā ar pirmo aspektu ir jāatgādina, ka valsts iejaukšanās īstenošanas formai nav nozīmes, lai to kvalificētu par valsts atbalstu; arī pasākums, kas tā adresātam sniedz tikai netiešas priekšrocības, atvieglojot to nastu, kas parasti gulstas uz uzņēmuma budžetu, var būt valsts atbalsts LESD 107. panta 1. punkta izpratnē. Turklāt no publiskās iejaukšanās izrietošo priekšrocību attiecināmība uz valsti nezūd tikai tādēļ vien, ka šo priekšrocību saņemšanai attiecīgajam uzņēmumam ir jāīsteno konkrēts rīcības modelis (43). Šajā lietā neatkarīgi no jebkāda viedokļa par rīcību, kas tiek pieprasīta no uzņēmumiem, kuriem piemēro apstrīdēto pasākumu, ir skaidrs, ka, ja NOx emisijas kvotu konvertējamība tiem sniedz priekšrocību, tas galvenokārt ir atkarīgs no apstākļa, ka valsts, pirmkārt, atļauj šo kvotu pārdošanu, un, otrkārt, uzņēmumiem ar pārmērīgām NOx emisijām sniedz iespēju iegādāties trūkstošās emisiju kvotas no citiem sistēmas uzņēmumiem, šādā veidā ļaujot izveidot šo kvotu tirgu. Tādējādi, kā tas ir pareizi norādīts pārsūdzētā sprieduma 70. punktā, šādas priekšrocības, ja tās ir konstatētas, esot radušās valsts iejaukšanās dēļ, kaut arī tā konkrētiem uzņēmumiem emisiju kvotas tiešā veidā nepiešķir.
67. Saistībā ar otro aspektu apstāklis, ka, pastāvot konkrētiem apstākļiem, priekšrocības, kas saistītas ar kādu īpašu valsts iejaukšanos, varētu nematerializēties reālā labumā attiecīgajam uzņēmumam – kā notiktu gadījumā, ja visi sistēmā esošie uzņēmumi ievērotu tiem paredzētos emisiju ierobežojumus, – neļauj, manuprāt, ipso facto izslēgt tā ņemšanu vērā, lai pasākumu kvalificētu par valsts atbalstu. Turklāt šajā lietā ir jānorāda, pirmkārt, ka sistēma, kas izveidota ar apstrīdēto pasākumu, ir paredzēta ražošanas nozares NOx emisiju samazināšanas reglamentācijai vairākiem gadiem, un, otrkārt, kā tas izriet it īpaši no pārsūdzētā sprieduma 71. punkta, ka šādā sistēmā ietilpstošajiem uzņēmumiem ir iespēja konvertēt visas emisiju kvotas, nevis tikai tās, kas gada beigās palikušas pāri no pozitīvas starpības starp faktiskām un atļautām emisijām. Šādos apstākļos Vācijas valdības formulētā hipotēze praksē ir mazsvarīga.
68. Nīderlande un Vācija turklāt norāda, ka konvertējamo kvotu sistēmas mērķis ir kompensēt izdevumus, kas uzņēmumiem radušies, lai samazinātu emisijas vai, alternatīvi, lai iegādātos noteiktās normas ievērošanai vajadzīgās kvotas. Šī sistēma neatvieglojot to nastu, kas parasti gulstas uz konkrēto uzņēmumu budžetu, un nesniedzot tiem nekādu priekšrocību, bet esot saistāma ar bargākiem emisiju ierobežojumiem, ko paredz apstrīdētais pasākums. Visbeidzot, Vācijas valdība norāda, ka pretēji Pirmās instances tiesas apgalvotajam arī kredīta funkcija, kas ir paredzēta emisiju kvotām, neļaujot secināt, ka sistēmā ietilpstošajiem uzņēmumiem būtu priekšrocības.
69. Uzskatu, ka arī šie argumenti ir jānoraida.
70. Vispirms ir jāatgādina, ka valsts atbalsta esamība principā nav izslēgta gadījumā, kad ar konkrēto pasākumu ir paredzēts kompensēt nelabvēlīgas sekas vai papildu izmaksas, kas attiecīgiem uzņēmumiem radušās nelabvēlīgo ekonomisko apstākļu, likumdevēja iejaukšanās dēļ (44) vai arī šiem uzņēmumiem piemērojamā tiesiskā regulējuma grozījumu dēļ (45).
71. Šādos apstākļos ir jānorāda, ka saskaņā ar pašas Nīderlandes teikto uzņēmumi, kas veica ieguldījumus NOx emisiju samazināšanai zemāk par ierobežojumu, kas izriet no PSR piemērošanas, var, pārdodot tirgū attiecīgās emisiju kvotas, atgūt, kaut vai tikai daļēji, ar šiem ieguldījumiem saistītās izmaksas. Savukārt uzņēmumi, kas nespēj ievērot šo ierobežojumu, var izvēlēties, vai ieguldīt pasākumos, kas samazina to iekārtu NOx emisijas, vai iegādāties vajadzīgās emisiju kvotas tirgū. Kā pats Nīderlandes pārstāvis to uzsvēra tiesas sēdē, šī izvēle būs atkarīga it īpaši no starpības starp emisijas kvotu iegādes izmaksām, kuras mainās atkarībā no tirgus situācijas, un izmaksām, kas nepieciešamas NOx emisiju samazināšanas pasākumu finansēšanai. Abos gadījumos sistēmā ietilpstošie uzņēmumi tātad varēs Nīderlandes atļautās emisijas kvotu konvertējamības rezultātā lielākā vai mazākā mērā samazināt tās izmaksas, kuras saistītas ar ieguldījumiem vides aizsardzībā vai katrā ziņā rodas, neievērojot vides aizsardzības pienākumus, un kuras parasti gulstas uz to budžetu (46). Šāda samazinājuma iespēja ir priekšrocība šiem uzņēmumiem. Vispārīgāk, kā tas ir norādīts Nīderlandes atbildēs uz Pirmās instances tiesas uzdotajiem rakstveida jautājumiem, NOx kvotu tirdzniecības sistēmā uzņēmumi “paši nosaka veidu, kādā ievēros tiem paredzēto emisiju normu”. Turklāt šī sistēma sniedz iespēju sadalīt ieinteresēto 250 uzņēmumu grupas iekšienē kopējās izmaksas no pielāgošanās minētajai normai, ar priekšrocībām gan uzņēmumiem ar zemām emisiju mazināšanas izmaksām, kuri varēs apmaksāt samazinājumus zem minētās normas, gan arī uzņēmumiem, kuriem šīs izmaksas ir augstākas un kuriem ir alternatīva normas ievērošanai vajadzīgajiem strukturālajiem pasākumiem.
72. Šādos apstākļos Nīderlandes un Vācijas apgalvojums, ka emisijas kvotu konvertējamība ir saistāma ar būtiskākiem mērķiem, kas attiecīgajiem uzņēmumiem ir paredzēti NOx emisiju samazināšanas jomā, nav svarīgs. Tiktāl, ciktāl ar šo apgalvojumu ir paredzēts pamatot priekšrocības, kas ir saistītas ar iepriekš aprakstīto emisijas kvotu konvertējamību, atsaucoties uz apstrīdētā pasākuma izvirzītajiem vides aizsardzības mērķiem, tas ir jānoraida, pamatojoties uz pastāvīgo Tiesas judikatūru, kas ir minēta šo secinājumu 63. punktā, saskaņā ar kuru EKL 87. panta 1. punkts nenošķir valsts intervences pasākumus atkarībā no to iemesliem vai mērķiem, bet tos definē vienīgi atkarībā no to sekām.
73. Tāpat arī ir jānoraida arguments, kuru minēja Vācijas valdība un tiesas sēdē atbalstīja Nīderlandes pārstāvis, ka emisijas kvotu konvertējamība ir kompensācija atbilstoši tirgus cenai par uzņēmumu pūlēm, lai samazinātu savas NOx emisijas. Faktiski, kā tas tikko tika norādīts, emisiju samazināšanas izmaksas, pat ja to mērķis ir samazināt emisijas zemāk par likumā atsevišķam uzņēmumam paredzēto līmeni, iekļaujas izmaksās, kuras parasti gulstas uz uzņēmuma budžetu, un šādu samazinājumu nevar uzskatīt par “pakalpojumu”, kura dēļ konvertējamība būtu kompensācija par tirgus cenu. Lai arī kompensācijas mehānismu, kas raksturo ar apstrīdēto pasākumu izveidoto emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu, var ņemt vērā, pārbaudot tās saderību ar iekšējo tirgu (47), tomēr tas nav būtisks, ja runa ir par vērtējumu, vai ar minēto pasākumu uzņēmumiem, kuriem to piemēro, tiek sniegtas priekšrocības, kuras var veidot valsts atbalstu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē.
74. Iepriekš teiktajam nobeigumā ir jāpiebilst, kā tas jau tika minēts iepriekš, ka uzņēmumiem, kuriem piemēro apstrīdēto pasākumu, ir iespēja noteikto robežu ietvaros pārdot visas emisiju kvotas, nevis tikai tās, kas gada beigās palikušas pāri no pozitīvas starpības starp faktiskajām un atļautajām emisijām. Tas tiem sniedz papildu priekšrocību iespējai iegūt likviditāti, pārdodot emisiju kvotas, pirms iestājas nosacījumi to galīgai piešķiršanai.
2) Par iespēju izvairīties no naudas soda
75. Nīderlande uzskata, ka Pirmās instances tiesa esot pieļāvusi kļūdu, pārsūdzētā sprieduma 73. punktā apgalvojot, ka apstrīdētais pasākums sniedz priekšrocības uzņēmumiem, kuru NOx emisijas pārsniedz noteikto emisiju normu, jo sniedz tiem iespēju izvairīties no naudas soda uzlikšanas, iegādājoties emisiju kvotas no uzņēmumiem, kuriem tās palikušas pāri.
76. Sava apgalvojuma pamatojumam Nīderlande būtībā norāda, ka naudas soda samaksa neatbrīvojot uzņēmumus no trūkstošo emisiju kvotu iegādes, un līdz ar to tā neesot reāla alternatīva. Vispirms ir jānorāda, ka, pat ja būtu jāuzskata, ka šī argumenta mērķis ir norādīt uz kļūdu tiesību piemērošanā, nevis apšaubīt pārsūdzētajā spriedumā esošo faktisko apstākļu vērtējumu, tas man šķiet nederīgs, jo neatspēko Pirmās instances tiesas secinājumu, ka, iegādājoties trūkstošās emisiju kvotas līdz gada beigām, uzņēmumi, kuru emisijas pārsniedz normu, izvairās no naudas soda piemērošanas.
77. No otras puses, nevar arī apgalvot, kā, šķiet, netiešā veidā to dara Nīderlande, ka šajā secinājumā nav ņemts vērā apstāklis, ka sodāmo darbību veido divu nosacījumu, kas uzskatāmi par kumulatīviem, neievērošana: paredzētās normas pārsniegšanas un trūkstošo emisiju kvotu neiegādāšanās. Faktiski šis arguments ir pārāk formāls. Atšķirībā no uzņēmuma, kurš nepiedalās emisijas kvotu tirdzniecības sistēmā, kas tika izveidota ar apstrīdēto pasākumu, un kuram ir jāievēro paredzētie emisiju ierobežojumi vai jāmaksā naudas sods (48), uzņēmumiem, kuri piedalās šajā sistēmā, paredzētās normas pārsniegšanas gadījumā pastāv soda alternatīva. Pretēji Nīderlandes apgalvotajam, šī alternatīva ir reāla. Faktiski katra gada beigās minētie uzņēmumi var izvēlēties iegādāties trūkstošās kvotas uzreiz vai samaksāt naudas sodu un iegādāties kvotas vēlāk (49). Tie izvēlēsies pirmo variantu, ja atkarībā no emisijas kvotu vērtības tirgū tiem ir izdevīgāk iegādāties trūkstošās kvotas nekā maksāt naudas sodu. Tie turpretim izvēlēsies otro variantu, ja uzskatīs, ka kvotu vērtība tirgū kritīs tādā mērā, ka būs izdevīgāk atlikt pirkumu, lai arī tas nozīmētu naudas soda samaksu, vai ja uzskatīs, ka veikto vai veicamo ieguldījumu dēļ nākamajam gadam tiem radīsies emisijas kvotu pārpalikums tādā apmērā, kas kompensēs šogad trūkstošās kvotas (ieskaitot papildu 25 % samazinājumu, kas tiem būs paredzēts).
78. Tādējādi es uzskatu, ka Nīderlandes izvirzītie argumenti neļauj secināt, ka pārsūdzētā sprieduma 73. punktā ir pieļauta kļūda tiesību piemērošanā.
3) Secinājumi par pirmo daļu
79. Pamatojoties uz iepriekš minēto, pirmā daļa par kļūdaino priekšrocību jēdziena EKL 87. panta 1. punkta izpratnē interpretāciju un piemērošanu, manuprāt, ir jānoraida.
B – Par otro daļu, kas attiecas uz kļūdainu jēdziena “finansējums no valsts līdzekļiem” EKL 87. panta 1. punkta izpratnē interpretāciju un piemērošanu
80. Otrajā daļā Nīderlande un Vācija apstrīd pārsūdzētā sprieduma 75.–77. punktā izdarīto secinājumu, ka priekšrocības, ko sniedz apstrīdētais pasākums, ir finansētas no valsts līdzekļiem.
81. Pārsūdzētajā spriedumā Pirmās instances tiesa būtībā uzskatīja, ka, nododot attiecīgo uzņēmumu rīcībā NOx emisiju kvotas bez maksas, nevis pārdodot tās vai izsolot, un ļaujot uzņēmumiem ar pārmērīgām NOx emisijām izvairīties no naudas soda samaksas, tirgū iegādājoties trūkstošās emisiju kvotas, Nīderlande ir atteikusies no valsts līdzekļiem. Tā atsaucās uz pastāvīgo Tiesas judikatūru, pamatojoties uz kuru arī valsts atteikšanās no ieņēmumu saņemšanas, pat neizraisot nekādu valsts līdzekļu nodošanu, var būt valsts atbalsts (50). Pamatojoties uz šo judikatūru, Tiesa jau ir apliecinājusi, ka prasību par finansējumu no valsts līdzekļiem izpilda atbrīvojums no nodokļiem vai nodokļu atlaide (51), nodokļu iekasēšanas atlikšana un, ievērojot atsevišķus nosacījumus, sociālā nodrošinājuma iemaksu maksājumu atvieglojums, ko iestāde, kurai tās jāiekasē, pēc saviem ieskatiem piešķir kādam uzņēmumam (52), preču vai pakalpojumu piegāde atbilstoši labvēlīgākiem noteikumiem (53), faktiska atteikšanās no valsts kā kreditora prasījumiem vai atbrīvojums no naudas soda vai citām līdzīgām sankcijām (54).
82. Šīs pamata daļas pamatojumam Nīderlande vispirms norāda, ka tā tikai “radīja tiesisko regulējumu NOx emisiju samazināšanai, kas būtu labvēlīgs uzņēmumiem ar lielām ražošanas iekārtām”. Tā uzsver, ka emisiju kvotas, kuras var konvertēt, rada tieši šie uzņēmumi un to vērtību nosaka tirgus. Šī sistēma ļaujot uzņēmumiem savā starpā “kompensēt” emisijas, kuras pārsniedz vai ir mazākas par paredzēto normu. Tā kā šajos argumentos būtībā tiek apšaubīta priekšrocību, kuras izriet no emisijas kvotu konvertējamības, attiecināmība uz valsti, šajā saistībā tikai norādīšu uz šo secinājumu 66. un nākamajiem punktiem, kuros šis aspekts jau ir apspriests (55).
83. Nīderlande turklāt norāda, ka alternatīva, kuru Pirmās instances tiesa ir minējusi pārsūdzētajā spriedumā, proti, lai valsts pārdod vai izsola NOx emisiju kvotas, būtu apgrūtinoša uzņēmumiem, kuriem jau tagad piemēro stingrus šo emisiju samazināšanas mērķus, un katrā ziņā tā nebūtu saderīga ar ieviesto sistēmu. Man nešķiet, ka šim argumentam var piekrist. Faktiski, lai arī apsvērumus, kuri saistīti ar nepieciešamību saglabāt sistēmas saskaņotību un tās motivējošo ietekmi, kā arī, vispārīgāk, tās vides aizsardzības mērķi, var ņemt vērā, izvērtējot apstrīdētā pasākuma saderību ar kopējo tirgu, tie nav svarīgi, lai noteiktu, vai priekšrocības, ko tas sniedz attiecīgiem uzņēmumiem, ir finansētas no valsts līdzekļiem. Turklāt, lai arī īpaši stingro emisiju samazināšanas mērķu paredzēšana konkrētiem uzņēmumiem, pirmkārt, un konvertējamo emisijas kvotu piešķiršana šiem uzņēmumiem, otrkārt, ir vienas sistēmas aspekti, tomēr tos ir iespējams apskatīt atsevišķi, izvērtējot, vai šai sistēmai piemīt valsts atbalsta elementi (56).
84. Turpretim pārliecinošāks man šķiet Vācijas valdības izvirzītais arguments, ka Kopienu tiesības neliek dalībvalstīm pārdot vai izsolīt atmosfēras piesārņotāju emisijas kvotas, bet dod tām brīvību izvēlēties piešķirt kvotas par maksu vai bez maksas.
85. Kā pati Komisija to ir atzinusi gan pirmajā instancē, gan tiesas sēdē Tiesā, Kopienu tiesībās šāds pienākums nav paredzēts un dalībvalstīm pat nav uzdots izveidot īpašu sistēmu, lai sasniegtu NOx emisiju samazināšanas mērķus, kas ir noteikti ar Direktīvu 2001/81. Būtībā dalībvalstis var brīvi izveidot tradicionālu sistēmu, kura balstīta uz tehnoloģiju izmantošanu vai maksimālo emisijas robežu noteikšanu, kuru pārsniegšanas gadījumā ir paredzēti sodi, vai regulācijas rīku, kas balstīts uz tirgus mehānismu, izveidojot konvertējamu emisijas kvotu sistēmu, vai arī, kā tas ir Nīderlandes gadījumā, kombinēt abas iespējas. Gadījumā, ja tās izvēlas konvertējamu kvotu sistēmu, tās var brīvi izvēlēties, vai piešķirt šādas kvotas bez maksas (tā sauktais “grandfathering”) vai pārdot tās, vai izsolīt.
86. Tomēr man šķiet, ka šī brīvība neizslēdz iespēju, ka pasākumiem, ar kuriem paredzēts īstenot izvēlēto variantu, piemīt valsts atbalsta elementi tādā pašā veidā, kādā nodokļu sistēmas īstenošanas līdzekļi var būt saistīti ar valsts atbalsta piešķiršanu, kaut arī, nepastāvot īpašiem Kopienu tiesību pienākumiem, valstis principā var brīvi izlemt, vai iekasēt nodokļus, un tām nav pienākuma nodokļus iekasēt kādā konkrētā apmērā.
87. Šajā gadījumā es drīzāk sliecos uzskatīt, ka tad, ja dalībvalsts atļauj un pat stimulē atmosfēras piesārņotāju emisijas kvotu tirgus izveidi, būtībā piešķirot šīm kvotām konvertējamu nemateriālu aktīvu raksturu, apstāklis, ka pēdējie tiešā vai netiešā veidā tiek nodoti to uzņēmumu rīcībā, kuri darbojas minētajā tirgū, bez maksas, veido “atteikšanos no valsts līdzekļu saņemšanas” iepriekš 81. punktā minētās judikatūras izpratnē.
88. Argumenti, kurus Nīderlandes un Vācijas valdība izvirza pret šo secinājumu, man nešķiet pārliecinoši.
89. Vispirms minētās valdības noliedz, ka šajā gadījumā valsts piešķir emisiju kvotas, jo šādas kvotas esot rezultāts uzņēmumu darbībai un to veiktajiem ieguldījumiem savu emisiju samazināšanā. Šis arguments neiztur faktisko apstākļu pārbaudi, no kuras izriet, ka, lai arī valsts nepiešķir šīs kvotas tiešā veidā, tā tomēr katrā ziņā netiešā veidā nodod tās sistēmā esošo uzņēmumu rīcībā. Šajā sakarā ir jāatgādina, ka saskaņā ar Pirmās instances tiesas konstatējumu (57) emisiju kvotas var būt konvertējamas jebkurā brīdī, proti, arī pirms iestājas nosacījumi to izveidei (emisiju samazināšana līdz apmēram, kas nepārsniedz paredzēto normu). Turklāt ir jānorāda, kā tas izriet no Nīderlandes atbildēm uz Pirmās instances tiesas uzdotajiem rakstveida jautājumiem, ka apskatāmās kvotu tirdzniecības sistēmas sākumposmā valsts ne tikai atļāva konvertēt šīs kvotas, ļaujot tirgus mehānismam pilnībā noteikt tirdzniecībai pieejamo kvotu daudzumu un vērtību, bet arī apzināti paredzēja zemu emisiju normu, kas lielākai daļai uzņēmumu ļāva iegūt pietiekamu skaitu pārdodamo kredītu un ļāva fiksēt kvotu vērtību šiem uzņēmumiem izdevīgajā līmenī.
90. Nīderlandes un Vācijas valdība turklāt norāda, ka apskatāmajām emisiju kvotām nav vērtības brīdī, kad tās tiek nodotas uzņēmumu rīcībā, un tās iegūst reālu vērtību tikai tad, kad tiek ievietotas tirgū. Man nešķiet, ka šim apstāklim būtu noteicošs raksturs. Faktiski, lai pārbaudītu, vai valsts atteicās no ieņēmumiem, bez maksas nododot šīs kvotas uzņēmumu rīcībā, nozīme ir to spējai būt par komercdarījumu priekšmetu un iegūt tirgus vērtību. Turklāt, kā to pareizi ir uzsvērusi Komisija, tā kā emisiju kvotas var konvertēt jebkurā brīdī, ir nedabiski nodalīt posmus, kad kvotas tiek nodotas [uzņēmuma] rīcībā un konvertētas.
91. Arī Vācijas valdības izvirzītajam argumentam, ka uzņēmumi, kuru NOx emisijas nepārsniedz tiem piemērojamo līmeni, iegūst tiesības saņemt no valsts atbilstošu sertifikātu, t.i., tiesības, kas valstij liedz iespēju pieprasīt cenu par šo sertifikātu vai to izsolīt, zūd faktiskais pamatojums, ņemot vērā sistēmas sniegto iespēju konvertēt kvotas, kuras vēl nav radušās.
92. Visbeidzot, Nīderlandes un Vācijas valdība savas tēzes pamatojumam izvirza argumentus, kas pamatoti ar prezumēto šī gadījuma un spriedumā lietā PreussenElektra (58) aplūkotā gadījuma līdzību. Arī šie argumenti man šķiet pilnībā noraidāmi. Spriedumā lietā PreussenElektra Tiesa izslēdza, ka valsts atbalstu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē neveido valsts tiesiskais regulējums, kurš, pirmkārt, uzlika privātiem elektroenerģijas piegādes uzņēmumiem pienākumu iegādāties elektroenerģiju, kas ražota no atjaunojamiem enerģijas resursiem, par minimālajām cenām, kuras bija augstākas par šī enerģijas veida ekonomisko vērtību, un, otrkārt, sadalīja no šī pienākuma izrietošo finansiālo apgrūtinājumu starp elektrības piegādes uzņēmumiem un hierarhijā augstāk esošiem privātiem elektroenerģijas tīklu pārvaldītājiem. Tiesa uzskata, ka, nepastāvot tiešai vai netiešai valsts līdzekļu piešķiršanai, fakts, ka šāds tiesiskais regulējums piešķir neapšaubāmu ekonomisku priekšrocību uzņēmumiem, kuri ražo elektroenerģiju no atjaunojamiem resursiem, un ka šī priekšrocība radās valsts varas iesaistīšanās rezultātā, nebija pietiekošs, lai aplūkojamo pasākumu varētu kvalificēt kā atbalstu (59). Precīzāk, 62. punktā Tiesa atzina, ka apstāklis, ka finanšu izdevumi, kas izriet no pienākuma veikt iegādi par minimālām cenām, var negatīvi ietekmēt uzņēmumu, kam šis pienākums uzlikts, ekonomiskos rezultātus un tādējādi izraisīt valsts nodokļu ieņēmumu samazināšanos, bija “sekas[, kas] piemīt šādam regulējumam, un [nevis] veids, kādā ražotājiem, kas ražo elektroenerģiju no atjaunojamiem enerģijas avotiem, piešķir priekšrocības, kas jāsedz valstij”. Šajā gadījumā konvertējamo emisijas kvotu nodošanu attiecīgo uzņēmumu rīcībā bez maksas un tai sekojošo valsts atteikšanos saņemt attiecīgu atlīdzību nevar salīdzināt ar to ieņēmumu samazinājumu, ko izraisa valsts uzliktā pienākuma veikt iegādi par noteiktām cenām (tikai potenciāla) ietekme. Minēto atteikumu nevar uzskatīt par “raksturīgu” katram instrumentam, ar ko paredzēts regulēt atmosfēras piesārņotāju emisijas ar emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas palīdzību. Faktiski, kā tika norādīts, izmantojot šos instrumentus, valsts principā var izvēlēties piešķirt šīs kvotas bez maksas jeb nodot vai tās izsolīt. Turklāt šajā lietā pastāv pietiekoši tieša saikne starp apstrīdēto pasākumu un valsts ieņēmumu zaudējumiem, kuras savukārt nebija starp apskatāmā iepirkšanas pienākuma noteikšanu un iespējamo nodokļu ieņēmumu samazināšanos lietā PreussenElektra. Tādējādi iepriekš minētās un šīs lietas faktiskie apstākļi nav līdzīgi un Tiesas pieņemto risinājumu lietā PreussenElektra nevar attiecināt uz šo gadījumu (60).
93. Visbeidzot, man nešķiet, ka Nīderlandes un Vācijas valdības sniegtie pierādījumi norāda, ka Pirmās instances tiesa ir pieļāvusi EKL 87. panta 1. punkta pārkāpumu, pārsūdzētā sprieduma 75.–78. punktā secinot, ka tādos apstākļos, kādi pastāv šajā lietā, Nīderlande, netiešā veidā nododot attiecīgās emisiju kvotas konkrētu uzņēmumu rīcībā bez maksas, piešķir šiem uzņēmumiem aktīvus, atsakoties saņemt ieņēmumus atbilstoši to pārdošanas vai izsoles cenai. Turpretim šo secinājumu pamato plaša valsts atbalsta jēdziena interpretācija, kuru Tiesa izmanto jau kopš saviem pirmajiem nolēmumiem, ņemot vērā, cik nozīmīgs ir mērķis radīt iekšējo tirgu, kurā konkurences nosacījumus neizkropļo vienpusēja dalībvalstu iejaukšanās (61). Šāda pieeja izriet arī no judikatūras par nosacījumu, kas attiecas uz finansējumu no valsts līdzekļiem. Šajā sakarā papildus iepriekš 81. punktā minētai judikatūrai, kurā jau ir iekļauti daudz un dažādi “finansējuma, atsakoties no valsts ieņēmumiem,” gadījumi, atgādinu, ka Tiesa vairākkārt ir lēmusi, ka EKL 107. panta 1. punkts aptver visus finanšu līdzekļus, ko valsts iestādes var faktiski izmantot, lai atbalstītu uzņēmumus, un nav nozīmes tam, vai šie līdzekļi ir pastāvīgi valsts īpašumā, ja tie nepārtraukti ir valsts kontrolē (62). Turklāt ir jānorāda, ka gadījumi, kuros Tiesa noliedza finansējuma no valsts līdzekļiem esamību, attiecās uz situācijām, kurās atšķirīgs lēmums skaidri nozīmētu par valsts atbalsta jēdzienā ietilpstošām atzīt arī tās priekšrocības, kuras, kaut arī ir saistītas ar valsts iejaukšanos, neradīja nekādu tiešu vai netiešu valsts līdzekļu nodošanu (63), un faktiski atcelt vienu no valsts atbalsta jēdziena sastāvdaļām EKL 87. panta 1. punkta izpratnē (64).
94. Nīderlande apstrīd arī Pirmās instances tiesas secinājumu, saskaņā ar kuru tā esot atteikusies no valsts ieņēmumiem, ļaujot uzņēmumiem ar pārmērīgām NOx emisijām izvairīties no naudas soda samaksas, tirgū nopērkot trūkstošās emisiju kvotas. Šajā sakarā tā apgalvo, ka apskatāmais naudas sods esot papildu sankcija attiecībā pret trūkstošo emisijas kvotu iegādi. Šis arguments jau tika apspriests un noraidīts iepriekš 76.–78. punktā, uz kuriem es atsaucos. Līdz ar to Nīderlandes izvirzīto iebildumu nevar apmierināt.
C – Secinājumi par pretapelācijas sūdzībām
95. Pamatojoties uz visiem iepriekš minētajiem apsvērumiem, iesaku Tiesai Nīderlandes un Vācijas pretapelācijas sūdzības noraidīt.
VI – Par prasību pirmajā instancē
96. Saskaņā ar Tiesas Statūtu 61. panta pirmo daļu Pirmās instances tiesas [tagad – Vispārējās tiesas] lēmuma atcelšanas gadījumā Tiesa var pati pieņemt galīgo spriedumu attiecīgā lietā, ja to ļauj tiesvedības stadija, vai nodot lietu atpakaļ sprieduma pieņemšanai Pirmās instances tiesā.
97. Šajā gadījumā nav vajadzības nodot lietu Pirmās instances tiesai. Kā uzskata gan Komisija, gan atbildētājas valdības, tiesvedības stadija ļauj Tiesai pieņemt galīgo spriedumu šajā lietā. Šajā nolūkā ir jāapskata otrais prasības pamats, ko Nīderlande ir izvirzījusi, lai pamatotu savu prasību, un kas attiecas uz pamatojuma nenorādīšanu lēmumā, un ko Pirmās instances tiesa nav izskatījusi.
A – Par otro prasības pamatu, kas attiecas uz pienākuma norādīt pamatojumu pārkāpumu
98. Nīderlande norāda, ka lēmuma daļa, kurā Komisija secina valsts atbalsta esamību, neesot pietiekami pamatota.
99. Pirmkārt, tā uzskata, ka lēmumā Komisija esot nepareizi konstatējusi, ka uzņēmums, kurš neievēro paredzēto emisiju līmeni un kuram tādējādi piemēro naudas sodu, katrā ziņā saņem emisiju kredītu. Šis arguments ir jānoraida tiktāl, ciktāl tajā ir norādīts uz kļūdu faktos, nevis uz lēmuma pamatojuma neesamību. Tāpat arī ir jānoraida analogs arguments, kuru Nīderlande izvirza prasības 65. punktā.
100. Otrkārt, Nīderlande norāda uz dažām divdomībām un pretrunām lēmuma pamatojumā. Vispirms Komisija esot nonākusi pretrunā, apgalvojot, pirmkārt, ka emisiju kvotas tiek piešķirtas uzņēmumiem bez maksas un, otrkārt, ka uzņēmumu veiktā NOx emisiju samazināšana līdz apmēram, kas nepārsniedz noteikto normu, esot kompensācija. Šajā sakarā pietiek norādīt, ka šie abi apgalvojumi ir iekļauti attiecīgi lēmuma daļā par valsts atbalsta esamības pārbaudi un daļā, kas attiecas uz vērtējumu par valsts atbalsta saderību ar iekšējo tirgu. Šajā vērtējumā Komisija ir atzinusi, ka apstāklis, ka uzņēmumi tiek mudināti samazināt savas emisijas lielākā apmērā nekā tiem noteiktā norma, ir kompensācija “atbilstoši Kopienu pamatnostādņu par valsts atbalstu vides aizsardzībai būtībai” par priekšrocībām, kuras ar apstrīdēto pasākumu piešķirtas šiem uzņēmumiem (lēmuma 3.3 punkts). Šāds secinājums nekādā veidā nav pretrunā apgalvojumam, ka uzņēmumiem, kuriem piemēro šo pasākumu, NOx emisiju kvotas piešķir bez maksas.
101. Prasītāja dalībvalsts uzskata, ka Komisijas argumentācija turklāt esot neprecīza, jo tās nobeigumā (lēmuma 4. punkts) ir apgalvots, ka tādai “dynamic cap” sistēmai kā tā, ko ir pieņēmusi Nīderlande, ir neskaidrs rezultāts vides jomā un lielākas administratīvās izmaksas, un šo iemeslu dēļ Komisija to neizvēlētos. Šajā sakarā norādīšu tikai, ka no visiem lēmumā izdarītajiem apsvērumiem skaidri izriet, ka šim apgalvojumam, kas šī akta pamatojumā ir uzskatāms par tādu kā obiter dictum, nav bijusi nekāda nozīme apstrīdētā pasākuma kvalifikācijā par valsts atbalstu, ne arī tas ir ietekmējis pārbaudi par pasākuma saderīgumu ar iekšējo tirgu. Tādējādi Nīderlandes arguments ir jānoraida.
102. Treškārt, Nīderlande apgalvo, ka Komisija neesot pienācīgi pamatojusi secinājumu, ka apstrīdētais pasākums ietekmē tirdzniecību starp dalībvalstīm un kropļo konkurenci. Arī šis arguments man šķiet noraidāms. Faktiski lēmuma 3.2 punkta pirmspēdējā daļa sniedz pietiekamu, lai arī īsu pamatojumu par iemesliem, kuru dēļ Komisija uzskata, ka apstrīdētais pasākums uzņēmumiem, kuriem to piemēro, sniedz konkurences priekšrocības, kuras var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm.
103. Pamatojoties uz iepriekš izklāstīto, otrais prasības pamats, manuprāt, nav pamatots. No tā izriet, ka prasība pirmajā instancē ir jānoraida pilnībā.
VII – Secinājumi
104. Ņemot vērā iepriekš minēto, es iesaku Tiesai:
– apmierināt apelācijas sūdzību un atcelt Pirmās instances tiesas 2008. gada 10. aprīļa spriedumu lietā T‑233/04 Nīderlande/Komisija;
– noraidīt pretapelācijas sūdzības;
– pieņemt galīgo spriedumu lietā, noraidot prasību pirmajā instancē.
105. Turklāt, tā kā atbilstoši Reglamenta 122. panta pirmajai daļai, ja apelācija ir nepamatota vai ja tā ir pamatota un Tiesa lietā taisa galīgo spriedumu, Tiesa lemj par tiesāšanās izdevumiem un tā kā Komisija ir prasījusi piespriest Nīderlandes Karalistei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus tiesvedībā apelācijas instancē un Pirmās instances tiesā, iesaku Tiesai piespriest Nīderlandes Karalistei atlīdzināt šos izdevumus un nospriest, ka Vācijas Federatīvā Republika, Francijas Republika, Slovēnijas Republika un Apvienotā Karaliste sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.