NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 22. decembra 2010 (1)
Vec C‑279/08 P
Európska komisia
proti
Holandskému kráľovstvu
„Odvolanie – Prípustnosť žaloby na prvom stupni – Žaloba členského štátu proti rozhodnutiu Komisie, ktorým sa vnútroštátne opatrenie oznámené podľa článku 88 ES vyhlasuje za štátnu pomoc zlučiteľnú so spoločným trhom – Štátna pomoc – Pojem – Selektivita – Zvýhodnenie financované zo štátnych prostriedkov – Systém obchodovania s emisnými právami na oxidy dusíka“
1. Odvolanie Komisie, ktoré je predmetom tohto konania, smeruje proti rozsudku z 10. apríla 2008, Holandsko/Komisia(2) (ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým Súd prvého stupňa Európskych spoločenstiev zrušil rozhodnutie Komisie z 24. júna 2003(3) o štátnej pomoci N 35/2003 týkajúce sa systému obchodovania s emisiami pre oxidy dusíka oznámeného Holandským kráľovstvom (ďalej len „rozhodnutie“). Proti tomuto rozsudku smerujú aj dve vzájomné odvolania Holandského kráľovstva a Spolkovej republiky Nemecka.
I – Skutkové okolnosti sporu a rozhodnutie
2. Systém obchodovania s emisnými právami na oxidy dusíka (NOx) oznámený Komisii Holandskom (ďalej len „dotknuté opatrenie“), ako aj obsah rozhodnutia sú opísané v napadnutom rozsudku v bodoch 8 až 13 a 16 až 20 nasledujúcim spôsobom:
„8. Listom z 23. januára 2003 holandské orgány podľa článku 88 ods. 3 ES oznámili Komisii systém obchodovania s emisiami pre NOx... Od Komisie žiadali prijatie rozhodnutia konštatujúceho neexistenciu pomoci v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339).
9. Dňa 24. júna 2003 Komisia prijala napadnuté rozhodnutie.
10. V bode 1 napadnutého rozhodnutia Komisia opisuje predovšetkým dotknuté opatrenie. V rámci holandského národného emisného stropu NOx definovaného smernicou 2001/81 stanovili holandské orgány cieľ 55 kiloton emisií NOx v roku 2010 pre veľké priemyselné zariadenia, teda približne 250 podnikov.
11. Pokiaľ ide o fungovanie tohto systému, Komisia v bode 1.2 napadnutého rozhodnutia vysvetľuje, že vnútroštátny zákon stanovuje pre každé priemyselné zariadenie normy týkajúce sa emisií NOx, ktoré je potrebné dodržať. Podnik musí dodržiavať takto predpísané emisné normy buď prijatím opatrení na zníženie emisií NOx vo vlastnom zariadení, alebo kúpou emisných práv patriacich iným podnikom, prípadne kombináciou týchto dvoch možností. Zníženia emisií vo forme kreditov NOx navrhujú na výmennom trhu obchodovania s emisiami zariadenia, ktorých emisie sú nižšie ako emisná norma.
12. Celkové ročné emisie NOx zariadenia upravené prípadnými predanými alebo kúpenými kreditmi NOx musia zodpovedať úrovni emisií schválenej pre toto zariadenie. Schválené ročné emisie – v absolútnych číslach – sú vypočítané v závislosti od relatívnej emisnej normy a množstva energie použitej týmto zariadením.
13. Na konci každého roka holandské orgány skúmajú, či zariadenia dodržali predpísané emisné normy. Kredity NOx môžu byť každý rok kúpené, ušetrené alebo požičané na budúce obdobia. Ak zariadenie prekročí predpísanú emisnú normu, musí kompenzovať prekročenie nasledujúci rok. Okrem toho toto prekročenie, ktoré má byť kompenzované, sa zvyšuje o 25 % na účely odradenia od akéhokoľvek prekročenia. Ak zariadenie nedodržiava svoje emisné normy, holandské orgány mu uložia účinnú, primeranú a odrádzajúcu pokutu.
...
16. V bodoch 1.5 a 1.6 napadnutého rozhodnutia Komisia ďalej spresňuje, že dotknuté opatrenie sa uplatní na všetky priemyselné podniky, ktoré majú výkonnosť vyššiu ako 20 tepelných megawattov (MWt) paralelne s právnou úpravou Spoločenstva. Holandské orgány budú aj naďalej uplatňovať hraničné hodnoty emisií stanovené rôznymi účinnými smernicami Spoločenstva.
17. V rámci svojho posúdenia dotknutého opatrenia (bod 3 napadnutého rozhodnutia) Komisia predovšetkým poukazuje na rozhodovaciu prax týkajúcu sa systémov obchodovania s emisiami a rozlišuje tieto dva druhy systémov:
‚1. systémy, v ktorých sa obchodovateľné emisné povolenia alebo povolenia na znečisťovanie považujú za nehmotné aktíva predstavujúce obchodnú hodnotu, ktorú štát mohol tiež predať alebo ponúknuť na predaj, čo má za následok ušlý zisk (alebo stratu príjmov štátu), takže ide o štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy ES;
2. systémy, v ktorých sa obchodovateľné emisné povolenia alebo povolenia na znečisťovanie považujú za úradný dôkaz toho, že určitá produkcia emisií nemôže byť predaná alebo priznaná držiteľovi povolenia, takže tu nie je ušlý zisk – a teda žiadny príjem dotknutého štátu – čo v sebe zahŕňa neexistenciu štátnej pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy ES‘.
18. Komisia ďalej vysvetľuje dôvody, ktoré ju viedli k záveru o existencii štátnej pomoci v prípade dotknutého opatrenia, a to v podstate bezplatnému priznaniu zo strany štátu kreditov NOx osobitnej skupine podnikov, ktoré obchodujú v členských štátoch. Podľa napadnutého rozhodnutia holandské orgány mali možnosť predať alebo priznať emisné práva. Bezplatným ponúknutím kreditov NOx ako nehmotných aktív by členský štát prišiel o zisk. Komisia z toho vyvodzuje, že tento systém obsahuje zdroje štátu v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy ES. Posilnenie postavenia dotknutých podnikov zasahuje obchod medzi členskými štátmi.
19. Nakoniec v bode 3.3 napadnutého rozhodnutia Komisia skúma zlučiteľnosť dotknutého opatrenia so spoločným trhom.
20. Na záver v bode 4 napadnutého rozhodnutia Komisia konštatuje, že dotknuté opatrenie obsahuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 Zmluvy ES a dopĺňa, že táto pomoc je zlučiteľná so spoločným trhom v súlade s článkom 87 ods. 3 Zmluvy ES... Komisia vyzýva holandské orgány, aby jej výročne oznámili správu týkajúcu sa uplatnenia dotknutého opatrenia a vopred oznámili akékoľvek prispôsobenie podmienok, za ktorých je pomoc priznaná“.
3. Holandsko vo svojej replike uvádza, že dotknuté opatrenie nadobudlo účinnosť 1. júna 2005.
II – Návrhy účastníkov konania pred Súdom prvého stupňa a napadnutý rozsudok
4. Holandské kráľovstvo podporované Spolkovou republikou Nemecko navrhovalo, aby Súd prvého stupňa zrušil rozhodnutie v rozsahu, v akom Komisia posúdila dotknuté opatrenie ako štátnu pomoc a aby zaviazal Komisiu na náhradu trov konania. Komisia navrhovala v prvom rade, aby Súd prvého stupňa vyhlásil žalobu za neprípustnú, a subsidiárne, aby ju zamietol a zaviazal Holandské kráľovstvo na náhradu trov konania.
5. Súd prvého stupňa v napadnutom rozsudku zamietol námietku neprípustnosti žaloby vznesenú Komisiou (body 37 až 49). Vo veci samej zamietol prvú výhradu prvého žalobného dôvodu týkajúceho sa porušenia článku 87 ES, ktorou sa Holandské kráľovstvo domáhalo neexistencie zvýhodnenia financovaného prostredníctvom štátnych prostriedkov (body 63 až 78), a vyhovel druhej výhrade, ktorou žalujúci štát namietal proti tomu, že dotknuté opatrenie spĺňa podmienku selektivity (body 84 až 101). Súd prvého stupňa preto zrušil rozhodnutie a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
III – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
6. Komisia návrhom podaným do kancelárie Súdneho dvora 23. júna 2008 podala odvolanie, ktoré je predmetom tohto konania. Holandské kráľovstvo a Spolková republika Nemecko podali v rámci svojich vyjadrení k odvolaniu vzájomné odvolania. Uznesením z 23. decembra 2008 predseda Súdneho dvora pripustil vstup Spojeného kráľovstva a Slovinskej republiky ako vedľajších účastníkov konania do tohto konania. Uznesením z 8. mája 2009 bol za podmienok stanovených v článku 93 ods. 7 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora povolený vstup do konania Francúzskej republike ako vedľajšej účastníčke konania. Na pojednávaní 14. októbra 2010 bol vypočutý zástupca Komisie a zástupcovia holandskej, nemeckej a francúzskej vlády.
7. Komisia v návrhu na začatie konania navrhuje v prvom rade, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok a vyhlásil žalobu o neplatnosť rozhodnutia za neprípustnú, a subsidiárne, aby zrušil napadnutý rozsudok a zamietol žalobu o neplatnosť rozhodnutia. V obidvoch prípadoch navrhuje zaviazať Holandsko na náhradu trov konania na Súde prvého stupňa a konania na Súdnom dvore. Vo svojom vyjadrení k vzájomným odvolaniam Holandského kráľovstva a Spolkovej republiky Nemecka navrhuje v prvom rade, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok a vyhlásil žalobu na prvom stupni za neprípustnú, a subsidiárne, aby zamietol vzájomné odvolania, zrušil napadnutý rozsudok a zamietol žalobu na prvom stupni ako nedôvodnú.
8. Holandské kráľovstvo navrhuje v prvom rade, aby Súdny dvor zamietol odvolanie Komisie, a subsidiárne, aby v prípade, ak by vyhovel odvolaniu, zrušil napadnutý rozsudok v rozsahu, v akom Súd prvého stupňa zamietol žalobný dôvod Holandského kráľovstva, ktorým sa tento členský štát domáhal neexistencie zvýhodnenia financovaného zo štátnych prostriedkov. V obidvoch prípadoch navrhuje zaviazať Komisiu na náhradu trov konania na oboch stupňoch.
9. Spolková republika Nemecko navrhuje v prvom rade, aby Súdny dvor zamietol odvolanie Komisie a zrušil napadnutý rozsudok, a subsidiárne, aby v prípade, že by tento návrh považoval za neprípustný, zamietol odvolanie Komisie, a v prípade, ak by odvolaniu vyhovel, aby zrušil napadnutý rozsudok. V obidvoch prípadoch trvá na návrhoch predložených v prvostupňovom konaní a navrhuje zaviazať Komisiu na náhradu trov konania.
10. Spojené kráľovstvo navrhuje zamietnuť návrhy Komisie, ktorými sa domáha neprípustnosti žaloby na prvom stupni a podporuje hlavné návrhy predložené Holandským kráľovstvom. Slovinská republika navrhuje zamietnuť odvolanie Komisie a zaviazať ju na náhradu trov konania. Francúzska republika na pojednávaní navrhla, aby Súdny dvor zamietol návrh Komisie týkajúci sa neprípustnosti žaloby na prvom stupni.
IV – O hlavnom odvolaní
11. Komisia uviedla na podporu svojho odvolania dva dôvody. Prvý odvolací dôvod, v ktorom vytýka porušenie článku 230 ES, smeruje proti časti napadnutého rozsudku, v ktorej Súd prvého stupňa vyhlásil žalobu podanú Holandským kráľovstvom za prípustnú. V druhom odvolacom dôvode uvedenom subsidiárne Komisia vytýka porušenie článku 87 ods. 1 ES.
A – O prvom odvolacom dôvode týkajúcom sa porušenia článku 230 ES
12. Komisia sa domnieva, že členský štát nie je oprávnený podať podľa článku 230 ES žalobu proti rozhodnutiu, ktorým sa bez akýchkoľvek podmienok schvaľuje opatrenie oznámené v rámci režimu kontroly štátnej pomoci. Tento odvolací dôvod v sebe zahŕňa dve výhrady.
1. O prvej výhrade
13. Čo sa týka prvej výhrady prvého odvolacieho dôvodu, Komisia tvrdí, že Súd prvého stupňa nesprávne odlíšil prípad, o ktorom rozhodoval, od prípadu týkajúceho sa veci, v ktorej Súdny dvor vydal uznesenie z 28. januára 2004, Holandsko/Komisia(4) (ďalej len „uznesenie Holandsko/Komisia“). Komisia uvádza, že medzi týmito dvomi vecami neexistuje z právneho hľadiska zásadný rozdiel. Holandsko podporované Spojeným kráľovstvom, Slovinskou republikou a Francúzskou republikou, ako aj Spolkovou republikou Nemecko sa naopak domnieva, že okolnosti veci, ktorá viedla k vydaniu uvedeného uznesenia, sa podstatne líšia od okolností prejednávanej veci, a že preto je táto judikatúra irelevantná.
14. Treba v krátkosti pripomenúť obsah uznesenia Holandsko/Komisia prijatého v čase, keď prebiehalo konanie, ktoré viedlo k vydaniu napadnutého rozsudku.
15. Súdny dvor v tomto uznesení vyhlásil za neprípustnú žalobu o neplatnosť podanú Holandskom proti rozhodnutiu Komisie, v ktorom sa konštatuje zlučiteľnosť určitých podporných opatrení v oblasti spracovania sedimentov z vodných tokov a nádrží oznámených týmto členským štátom so spoločným trhom. Žaloba smerovala k zrušeniu rozhodnutia len v tom v rozsahu, „v akom v ňom Komisia dospela k záveru, že príspevky schválené prístavným orgánom podľa uvedenej právnej úpravy predstavovali štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES“ (bod 1).
16. Toto uznesenie je veľmi stručne odôvodnené. Súdny dvor, ktorý najprv odkázal na judikatúru, podľa ktorej je podľa článku 230 ES možné podať žalobu o neplatnosť len v prípade, že opatrenie vytvára záväzné právne účinky spôsobilé zasiahnuť záujmy žalobcov tým, že podstatným spôsobom mení ich právne postavenie, v bode 20 uviedol, že „keďže holandská vláda v oznámení tejto schémy požiadala Komisiu, aby posúdila zákonnosť tohto opatrenia podľa článkov 87 ES a 88 ES“, napadnuté rozhodnutie, ktorým sa oznámená schéma pomoci vyhlasuje za zlučiteľnú so spoločným trhom, nemôže podstatným spôsobom zmeniť právne postavenie Holandska.(5) V bodoch 21 a 22 Súdny dvor odpovedal na argument Holandska, ktoré tvrdí, že časť odôvodnenia napadnutého rozhodnutia (kde sa Komisia domnieva, že niektoré prístavné orgány spadajú pod pojem podnik v zmysle článku 87 ES) má v každom prípade negatívny právny dopad na jeho záujmy. V tejto súvislosti Súdny dvor najskôr uviedol, že len výrok rozhodnutia môže vyvolať právne účinky, čiže spôsobiť ujmu, a že posúdenia formulované v odôvodnení rozhodnutia môžu podliehať preskúmaniu zákonnosti súdom Spoločenstva „len v rozsahu, v akom ako odôvodnenie aktu spôsobujúceho ujmu predstavujú nevyhnutný podklad pre výrok tohto aktu“. V bode 22 uviedol, že v prejednávanej veci „kritizované odôvodnenie nepredstavuje nevyhnutný podklad pre výrok rozhodnutia spôsobujúceho ujmu Holandskému kráľovstvu“, a spresnil, že „to, že Komisia vo výroku napadnutého rozhodnutia konštatovala, že sporný režim je bez ohľadu na to, že niektoré dotknuté príspevky by mohli predstavovať pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES, v každom prípade odôvodnený dôvodmi uvedenými v článku 87 ods. 3 písm. c) ES neznamená v nijakom prípade, že by v ňom konštatovala, že všetky prístavné orgány majú povahu podniku, alebo to, že činnosť týchto orgánov má vo všeobecnosti hospodársku povahu“(6). Súdny dvor v bode 23 dodal, že „napadnuté rozhodnutie sa nevyslovuje o osobitných pomeroch jedného alebo druhého dotknutého prístavného orgánu“ a že „nemá nijaký vplyv na to, aby boli ďalšie príspevky, ktoré budú prípadne poskytnuté prístavným orgánom, posúdené podľa článku 87 ods. 1 ES“.
17. Z odôvodnenia uznesenia, ktorého hlavné body sú uvedené v predchádzajúcom bode, vyplýva, že k rozhodnutiu vyhlásiť žalobu Holandska za neprípustnú viedli v danom prípade Súdny dvor dve skutočnosti. Po prvé Súdny dvor v rámci svojich úvah pripisuje mimoriadny, ak nie rozhodujúci význam okolnosti, že Holandsko v oznámení podporných opatrení v oblasti spracovania sedimentov z vodných tokov a nádrží iba požiadalo Komisiu, aby posúdila ich zákonnosť, pričom neuviedlo, že podľa jeho názoru tieto opatrenia, ak sú určené pre prístavné orgány, nepredstavujú pomoc.(7) Po druhé sa Súdny dvor domnieval, že Komisia, ktorá považovala všetky oznámené opatrenia v každom prípade za zlučiteľné s článkom 87 ods. 3 ES, sa zdržala konečného rozhodnutia, ktoré by konštatovalo, že podporné opatrenia určené pre prístavné orgány majú povahu pomoci.
18. Obidve tieto skutočnosti v prejednávanej veci chýbajú.
19. Na jednej strane Holandsko v oznámení dotknutého opatrenia uviedlo, že toto opatrenie nepredstavuje podľa jeho názoru štátnu pomoc, a požiadalo Komisiu, aby rozhodla v tomto zmysle. Na druhej strane Komisia v rozhodnutí zaujala jasné a jednoznačné stanovisko, že uvedené opatrenie má povahu pomoci. So zreteľom na odôvodnenie uznesenia Holandsko/Komisia sú tieto odlišnosti na rozdiel od toho, čo tvrdí odvolateľka, právne dôležité a bránia tomu, aby bola táto judikatúra Súdneho dvora automaticky použitá v prejednávanej veci.
20. Domnievam sa, že z uznesenia Holandsko/Komisia nemožno všeobecne vyvodiť záver, že Súdny dvor mal v úmysle v zásade vylúčiť právo členských štátov podávať žaloby proti rozhodnutiam Komisie, ktorými sa bez akýchkoľvek podmienok schvaľujú opatrenia štátnej pomoci oznámené týmito štátmi. Vzhľadom na osobitné charakteristiky daného prípadu a na spôsob, ako ich vyložil Súdny dvor, toto uznesenie možno uplatniť skôr len v obmedzených prípadoch.
21. Na záver sa domnievam, že Súd prvého stupňa rozhodol správne, keď odlíšil prípad, o ktorom rozhodoval, od prípadu, ktorý bol predmetom konania vo veci vedúcej k vydaniu uznesenia Holandsko/Komisia. Tento záver by nebolo možné spochybniť ani vtedy, ak by sa potvrdilo, že Súd prvého stupňa v bode 47 napadnutého rozsudku, tak ako tvrdí Komisia, skreslil skutočnosti.(8)
22. Prvá výhrada prvého odvolacieho dôvodu Komisie sa teda musí zamietnuť.
2. O druhej výhrade
23. Svojou druhou výhradou Komisia namieta tvrdenie Súdu prvého stupňa, podľa ktorého z posúdenia dotknutého opatrenia ako pomoci vyplývajú právne následky. Výhrada smeruje najmä proti bodu 41 napadnutého rozsudku, v ktorom Súd prvého stupňa uviedol, že toto posúdenie, ktoré umožnilo Komisii preskúmať zlučiteľnosť dotknutého opatrenia so spoločným trhom, má na jednej strane „za následok... okrem iného uplatnenie postupu upraveného pre existujúce schémy pomoci nariadením č. 659/1999 a najmä jeho článkami 17 až 19 a článkom 21, ktorý ukladá členskému štátu povinnosť oznámiť výročnú správu o všetkých existujúcich schémach pomoci“, a na druhej strane „... môže mať tiež vplyv na priznanie novej pomoci podľa pravidiel týkajúcich sa kumulácie pomoci rôzneho pôvodu, upravených najmä bodom 74 pravidiel Spoločenstva o štátnej pomoci na ochranu životného prostredia“.
24. Komisia v prvom rade tvrdí, že vzhľadom na objektívnu povahu pojmu pomoc nevyplývajú následky, o ktorých hovorí Súd prvého stupňa, z rozhodnutia, ale zo samotnej povahy dotknutého opatrenia. S týmto tvrdením nemožno podľa môjho názoru súhlasiť. Súdny dvor skutočne už viackrát potvrdil, hoci v inom kontexte vymedzenia rozsahu súdneho preskúmania uplatnenia pojmu pomoci Komisiou, že pojem pomoc má objektívnu povahu(9), čo umožnilo domnievať sa, čo sa zrejme stalo v prípade Komisie, že rozhodnutie prijaté podľa článku 87 ods. 1 ES (teraz článok 107 ods. 1 ZFEÚ) je len rozhodnutím konštatujúcim, či oznámené opatrenie má povahu pomoci, alebo nie. Len ťažko možno poprieť, že pokiaľ Komisia nesprávne konštatuje, že určitý štátny zásah predstavuje pomoc právne následky spojené s touto nesprávnou kvalifikáciou, t. j. následky, ktorým sa dotknutý členský štát môže vyhnúť iba tak, že súd na základe jeho návrhu rozhodne o neplatnosti tejto časti rozhodnutia vyplývajú z rozhodnutia Komisie a nie z dotknutého opatrenia, ktoré v skutočnosti nespĺňa podmienky pomoci. Okrem toho pripomínam, že Súdny dvor zamietol podobný argument, ktorý predložila Komisia na účely vylúčenia prípustnosti žaloby o neplatnosť rozhodnutia, že štátne opatrenie bude preskúmané ako „nová“ a nie ako „existujúca“ pomoc.(10)
25. Komisia ďalej uvádza, že uplatnenie obmedzenia kumulácie pomoci upravenej právnou úpravou Spoločenstva o štátnej pomoci na ochranu životného prostredia uvedeného v bode 41 napadnutého rozsudku je čisto hypotetickým dôsledkom rozhodnutia. S touto analýzou súhlasím. Uvedené obmedzenie má totiž vyvolať účinky len vtedy, ak sa Holandsko rozhodne poskytnúť podnikom, na ktoré sa vzťahuje dotknuté opatrenie, ďalšiu pomoc. To isté platí, aj pokiaľ ide o oznamovaciu povinnosť a povinnosť „stand-still“ upravenú v článku 88 ods. 3 ES (teraz článok 108 ods. 3 ZFEÚ), na ktoré odkazuje najmä nemecká vláda, predstavujúce povinnosti, ktoré musí Holandsko dodržať, len ak sa rozhodne, že prijme podobné opatrenia, ako je dotknuté opatrenie, alebo ako je uvedené v bode 4 rozhodnutia, že prispôsobí podmienky, za ktorých je pomoc priznaná.
26. Pokiaľ ide o povinnosť dotknutého členského štátu predložiť správu o uplatňovaní dotknutého opatrenia, tiež spomenutú v bode 41 napadnutého rozsudku, Komisia v podstate uvádza len toľko, že podľa jej dostupných informácií holandské orgány neposlali nijakú správu. Toto tvrdenie je podľa môjho názoru irelevantné. Okolnosť, že Holandsko si zatiaľ nesplnilo túto povinnosť, totiž nijako nevylučuje zohľadnenie tejto povinnosti ako právneho následku vyplývajúceho z posúdenia dotknutého opatrenia ako pomoci.
27. Vo všeobecnosti sa domnievam, že najvýznamnejším právnym dôsledkom vyplývajúcim z posúdenia oznámeného štátneho zásahu ako pomoci je práve uplatnenie postupu upraveného pre existujúce systémy pomoci, o ktorom hovorí Súd prvého stupňa v bode 41 napadnutého rozsudku. Podľa článku 108 ods. 1 ZFEÚ Komisia priebežne skúma systémy pomoci poskytovanej v členských štátoch použijúc postup podľa nasledujúceho odseku 2, ktorý je podrobne upravený v článkoch 17 až 19 nariadenia 659/1999. To znamená, že štátny zásah, ktorý bol kvalifikovaný ako štátna pomoc, je pod trvalým dohľadom Komisie a podlieha pravidelnej kontrole. Z toho vyplýva, že rozhodnutie o zlučiteľnosti podľa článku 107 ods. 3 ZFEÚ má pre dotknutý členský štát za následok menšiu právnu istotu, ako aj menší priestor na uplatňovanie oznámeného opatrenia ako rozhodnutie, podľa ktorého toto opatrenie nemá povahu pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. V prípade Holandska bola dôvodom, pre ktorý holandské orgány oznámili dotknuté opatrenie, hoci boli presvedčené, že nepredstavuje štátnu pomoc podľa článku 87 ES, práve snaha získať túto právnu istotu.
28. Vzhľadom na vyššie uvedené sa teda domnievam, že druhá výhrada Komisie predložená v rámci jej prvého odvolacieho dôvodu sa musí tiež zamietnuť.
3. Záver týkajúci sa prvého odvolacieho dôvodu
29. So zreteľom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor prvý odvolací dôvod týkajúci sa porušenia článku 230 ES predložený Komisiou zamietol v celom jeho rozsahu.
B – O druhom odvolacom dôvode týkajúcom sa porušenia článku 87 ods. 1 ES
30. Aj druhý odvolací dôvod, ktorý Komisia predložila subsidiárne, zahŕňa dve výhrady.
1. O prvej výhrade
31. Prvou výhradou druhého odvolacieho dôvodu Komisia spochybňuje záver Súdu prvého stupňa, podľa ktorého dotknuté opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc, pretože nie je spôsobilé zvýhodniť určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru. Táto výhrada sa týka bodov 84 až 96 napadnutého rozsudku a je rozdelená na dve časti.
a) O prvej časti prvej výhrady
32. Komisia v prvom rade vytýka Súdu prvého stupňa, že na účely vylúčenia selektívnej povahy dotknutého opatrenia pripisoval osobitný význam okolnosti, že dotknuté opatrenie sa vzťahuje na všetky veľké priemyselné podniky v Holandsku, a že kritérium uplatnenia dotknutého opatrenia je preto objektívne bez akéhokoľvek zemepisného alebo sektorového prístupu.
33. Podľa ustálenej judikatúry okolnosť, že sa veľké množstvo podnikov môže domáhať predmetného opatrenia, prípadne že tieto podniky patria k rôznym odvetviam činností, nestačí na spochybnenie jeho selektívnej povahy, čiže na vylúčenie jeho posúdenia ako štátnej pomoci.(11) Tá istá judikatúra uvádza, že okolnosť, že sa štátne opatrenie riadi objektívnymi kritériami horizontálneho uplatnenia, preukazuje len to, že podporné opatrenia, ktoré obsahuje, nepredstavujú individuálnu pomoc, ale že sú súčasťou systému štátnej pomoci.(12) Komisia preto v rámci prvej časti svojej prvej výhrady správne uvádza, že táto okolnosť sama osebe neumožňuje vyvodiť záver, že štátny zásah treba považovať za všeobecné hospodársko-politické opatrenie, a preto nemá selektívnu povahu.
34. Táto časť výhrady však vychádza z nepresného výkladu napadnutého rozsudku, a preto ju treba odmietnuť. Na rozdiel totiž od toho, čo sa, ako sa zdá, domnieva Komisia, záver obsiahnutý v bode 96 napadnutého rozsudku, podľa ktorého „dotknuté opatrenie prijaté vo svojom celku... nezvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru v zmysle článku 87 ods. 1 ES“, sa neopiera, prípadne sa neopiera aspoň rozhodujúcim spôsobom o predchádzajúce body 87 a 88, na ktoré odvolateľka osobitne poukazuje. Na jednej strane Súd prvého stupňa v bode 87 napadnutého rozsudku nevyslovuje vlastný úsudok, ale uvádza len niektoré charakteristické znaky dotknutého opatrenia opísané v rozhodnutí a v prvej vete bodu 88 sa obmedzuje na konštatovanie skutkových okolností.
35. Na druhej strane záver obsiahnutý v druhej vete toho istého bodu 88, podľa ktorého „kritérium uplatnenia dotknutého opatrenia je... objektívne bez akéhokoľvek zemepisného alebo sektorového prístupu“, má s prihliadnutím na úvahy Súdu prvého stupňa obmedzený význam, ktorý je v každom prípade podstatne menší ako význam, ktorý mu pripisuje Komisia. Z bodu 89 a nasledujúcich napadnutého rozsudku totiž vyplýva, že Súd prvého stupňa sa domnieval, že na odôvodnenie vylúčenia selektívnej povahy dotknutého opatrenia má rozhodujúci význam skôr konštatovanie obsiahnuté v bode 90 odôvodnenia, podľa ktorého právna a skutková situácia podnikov, na ktoré sa vzťahuje emisný strop NOx uplatňovaný na veľké priemyselné zariadenia, „sa nemôže považovať za porovnateľnú so situáciou podnikov, na ktoré sa tento strop neuplatňuje“. Takisto rozhodujúci význam má záver obsiahnutý v bode 94, podľa ktorého Komisia „nepreukázala existenciu všeobecného režimu, ktorý sa vzťahuje na podniky v skutkovej a právnej situácii porovnateľnej so situáciou zariadení podriadených dotknutému opatreniu, ale ktorý neponúka zvýhodnenie, ktoré predstavuje obchodovateľnosť emisných práv NOx“.
36. So zreteľom na vyššie uvedenú analýzu sa musí prvá časť prvej výhrady Komisie, ktorou odvolateľka Súdu prvého stupňa vytýka, že založil svoje odôvodnenie na objektívnej povahe kritérií uplatnenia dotknutého opatrenia, zamietnuť ako nedôvodná. Táto časť výhrady je v každom prípade irelevantná, pretože ak by aj bola dôvodná, nepostačovala by sama osebe na vyvrátenie záveru Súdu prvého stupňa, že uvedené opatrenie nemá selektívnu povahu, lebo tento záver, ako bolo uvedené, je v zásade založený na úvahách iného typu.
b) O druhej časti prvej výhrady
37. V rámci prvej výhrady druhého odvolacieho dôvodu Komisia namieta proti dôkaznej povinnosti, ktorú jej uložil Súd prvého stupňa.(13) Táto časť sa týka bodov 89 až 96 napadnutého rozsudku, z ktorých v podstate vyplýva, že Komisia mala na účely preukázania selektívnosti dotknutého opatrenia predložiť dôkaz o tom, že a) na podniky, na ktoré sa toto opatrenie neuplatňuje, a teda ktorým nie je poskytnuté zvýhodnenie predstavujúce obchodovateľnosť emisných práv na NOx, sa vzťahujú rovnaké povinnosti [PSR (Performance Standard Rate)] alebo „povinnosti rovnakej povahy“ ako tie, ktoré sa vzťahujú na podniky dotknuté uvedeným opatrením, a že b) v prípade nedodržania týchto povinností bude uvedeným podnikom uložená pokuta.(14)
38. Komisia sa domnieva, že požiadavka Súdu prvého stupňa o predloženie dôkazu je zbytočná, pretože z rozhodnutia a zo samotného napadnutého rozsudku jasne vyplýva, že obmedzenia v oblasti emisií NOx sa vzťahujú na všetky podniky v Holandsku, a to postačuje na preukázanie selektívnej povahy dotknutého opatrenia, lebo obchodovať s emisnými právami môže pri obmedzeniach, ktoré sa týkajú všetkých podnikov usadených v Holandsku, len skupina podnikov, na ktoré sa toto opatrenie uplatňuje. Okrem toho predloženiu dôkazu požadovaného Súdom prvého stupňa bráni okolnosť, že podniky, na ktoré sa dotknuté opatrenie nevzťahuje, zjavne nemusia dodržiavať povinnosti stanovené týmto opatrením. Holandsko naopak uvádza, že Súd prvého stupňa správne vyložil rozsah dôkaznej povinnosti uloženej Komisii, pretože kritérium selektívnosti stanovené Súdnym dvorom v rozsudku Adria‑Wien Pipeline(15) sa opiera práve o porovnateľnosť situácie podnikov dotknutých týmto opatrením a podnikov, na ktoré sa neuplatňuje. V prejednávanej veci je v neporovnateľnej situácii so situáciou ostatných podnikov 250 podnikov spadajúcich pod dotknutý režim, na ktoré sa vzťahujú dodatočné povinnosti vyplývajúce z ďalšieho cieľa, ktorým je zníženie emisií NOx v roku 2010 na 55 kiloton.
39. Čo sa mňa týka, pripomínam, že na základe podmienky selektívnosti sú z uplatňovania ustanovení o štátnej pomoci vylúčené tzv. všeobecné opatrenia, ktoré nemajú za cieľ podporiť osobitné činnosti alebo podniky, ale všetky hospodárske subjekty pôsobiace na území štátu. V tejto súvislosti judikatúra na jednej strane spresnila, že zásah verejnej moci v prospech neurčitého počtu príjemcov identifikovaných na základe viacerých objektívnych kritérií sa musí považovať za režim pomoci predstavujúci selektívne opatrenie, pokiaľ z dôvodu kritérií jeho uplatňovania poskytuje výhodu určitým podnikom alebo výrobným odvetviam a vylučuje ostatné.(16) Na druhej strane objasnila, že aj na opatrenia, ktoré sa javia ako všeobecné opatrenia na základe toho, že nie sú odvetvovo ani územne obmedzené a nie sú určené obmedzenej kategórii podnikov, sa môže vzťahovať zákaz uvedený v článku 87 ods. 1 ES, pokiaľ je ich vykonanie, predovšetkým čo sa týka výberu adresátov, sumy a podmienok finančného zásahu, ponechané na voľnú úvahu vnútroštátnych orgánov.(17) Súdny dvor okrem toho uviedol, že pomoc môže byť selektívna, aj keď sa týka celého hospodárskeho odvetvia.(18) Vo všeobecnosti z judikatúry vyplýva, že existencia požiadavky selektivity musí byť predmetom posúdenia každého jednotlivého prípadu, ktorého cieľom je zistiť, či dotknuté opatrenie vzhľadom na jeho povahu, rámec pôsobnosti, spôsoby vykonávania a účinky má za následok výhody výlučne v prospech určitých podnikov alebo určitých odvetví činnosti.(19) Súdny dvor v rozsudku Adria-Wien Pipeline spresnil, že takéto posúdenie ukladá, aby sa určilo, či v rámci daného právneho režimu je vnútroštátne opatrenie spôsobilé zvýhodniť „určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovarov“ oproti iným, ktorí by sa vzhľadom na cieľ sledovaný týmto režimom nachádzali v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii.(20)
40. Pochybnosti Komisie týkajúce sa napadnutého rozsudku treba preto preskúmať s prihliadnutím na túto judikatúru. S týmito pochybnosťami možno podľa môjho názoru súhlasiť.
41. Hneď na úvod by som chcel uviesť, že okolnosť, že štátne opatrenie zvýhodňuje určité podniky na základe charakteristických znakov, podľa ktorých sa ich situácia odlišuje od situácie všetkých ostatných hospodárskych subjektov – napríklad z dôvodu, že patria do určitého odvetvia alebo že vykonávajú určitý druh činnosti(21), alebo aj z dôvodu ich veľkosti(22) –, smeruje v zásade k uznaniu selektívnej povahy tohto opatrenia.(23) Preto okolnosť, že dotknuté opatrenie sa uplatňuje iba na podniky prevádzkujúce veľké priemyselné zariadenia, svedčí skôr o jeho selektívnej povahe.
42. Keďže v prejednávanej veci sú výhody, ktoré poskytuje dotknuté opatrenie, spojené s uložením povinností, Súd prvého stupňa sa domnieval, že je potrebné predložiť dôkaz o tom, že podniky, na ktoré sa dotknuté opatrenie neuplatňuje, majú tie isté povinnosti, no nemajú príslušné výhody, a dospel k záveru, že vzhľadom na neexistenciu tohto dôkazu tieto dve skupiny podnikov nie sú v porovnateľnej situácii, takže výhody priznané podnikom patriacim do prvej skupiny nemožno považovať za selektívne. Myslím si, že tento záver možno spochybniť z dvoch hľadísk.
43. Po prvé sa mi zdá, že tento záver vychádza z nesprávneho skutkového predpokladu. Okolnosť totiž, že jednotlivé zariadenia nachádzajúce sa v Holandsku majú v závislosti od ich potenciálu na znečisťovaní životného prostredia odlišný rozsah povinností znižovania emisií NOx(24) (na 250 podnikov, na ktoré sa uplatňuje dotknuté opatrenie, sa vzťahuje povinnosť celkového zníženia emisií na 55 kiloton emisií NOx v roku 2010) nebráni podľa môjho názoru tomu, aby bolo možné porovnať situáciu podnikov prevádzkujúcich tieto zariadenia z hľadiska záťaže, ktorá pre nich vyplýva z dodržiavania týchto povinností. Podnik prevádzkujúci jedno alebo viacero zariadení, ktoré majú nižšiu výkonnosť ako 20 MWt, na ktorý sa teda dotknuté opatrenie nevzťahuje, totiž môže čeliť rovnakým ťažkostiam, čo sa týka investícií a nákladov, ktoré musí znášať, aby dodržal emisné stropy, ktorým podlieha ako podnik prevádzkujúci zariadenia s výkonnosťou vyššou ako 20 MWt, pre ktoré vyplývajú z dotknutého opatrenia povinnosti zníženia emisií vo väčšom rozsahu. Teoreticky dokonca ani nie je vylúčené, že toto dodržiavanie emisných stropov by vzhľadom na rozdiely v nákladoch na zníženie emisií zaťažujúcich jednotlivé podniky mohlo byť viac zaťažujúce pre podnik s nižšou výkonnosťou, ak sú jeho výdavky na zníženie emisií vyššie ako výdavky vynaložené podnikom prevádzkujúcim veľké priemyselné zariadenia.(25) Z toho vyplýva, že napriek tomu, že na každú z týchto dvoch skupín podnikov sa vzťahujú odlišné povinnosti, je ich zaťaženie pomerne porovnateľné.
44. Po druhé sa mi zdá, že záver, ku ktorému dospel Súd prvého stupňa, je v rozpore aj s judikatúrou vo veci Adria-Wien Pipeline citovanou v bode 86 napadnutého rozsudku, o ktorú sa opiera celé jeho odôvodnenie. V bode 41 tohto rozsudku sa uvádza, že na účely určenia, či má štátne opatrenia selektívnu povahu, je potrebné posúdiť, či je toto opatrenie vzhľadom na cieľ, ktorý sleduje, spôsobilé zvýhodniť „určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru“ vo vzťahu k iným podnikom, ktoré sa nachádzajú v porovnateľnej skutkovej alebo právnej situácii. V prejednávanej veci je environmentálnym cieľom dotknutého opatrenia zníženie priemyselných emisií NOx, teda znečisťujúcich plynov, v prípade ktorých nie je dôležité, či pochádzajú zo zdroja, na ktorý sa vzťahuje povinnosť zníženia emisií. Na rozdiel od toho, čo uvádza Súd prvého stupňa, sú všetky podniky, ktorých priemyselné zariadenia nachádzajúce sa na území Holandska produkujú emisie NOx, vzhľadom na tento cieľ v porovnateľnej situácii.(26) Táto porovnateľnosť situácií nemôže byť spochybnená len preto, že štát sa, pokiaľ ide o niektoré podniky, rozhodol sledovať uvedený cieľ tak, že vytvorí systém obchodovania s emisnými právami. Ak tento systém napriek povinnostiam, ktoré sú s ním spojené, priznáva podnikom, ktoré sa na ňom zúčastňujú, výhodu, tak potom má táto výhoda selektívnu povahu, pretože zvýhodňuje len niektoré podniky produkujúce emisie NOx v Holandsku, ktorých počet, ktorý je určený na základe objektívnych kritérií, je síce významný, no je obmedzený.
45. Uvedenú analýzu potvrdzuje početná judikatúra.(27)
46. Na záver sa domnievam, že Súd prvého stupňa sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď pri vymedzení rozsahu dôkaznej povinnosti Komisie dospel k záveru, že Komisia je povinná preukázať, že podniky, na ktoré sa nevzťahuje dotknuté opatrenie, majú rovnaké povinnosti v oblasti znižovania emisií NOx ako tie, ktoré majú podniky dotknuté týmto opatrením.
47. Súd prvého stupňa okrem iného uviedol, že Komisia má preukázať, že podnikom podliehajúcim iným emisným stropom, než sú emisné stropy stanovené dotknutým opatrením, môže byť v prípade ich prekročenia uložená pokuta. Na účely posúdenia, či je v prejednávanej veci uloženie takéhoto dôkazného bremena odôvodnené, treba pripomenúť, že Súd prvého stupňa v bode 68 a nasledujúcich napadnutého rozsudku konštatoval, že predmetné opatrenie poskytuje podnikom, ktoré sú ním dotknuté, dve rôzne výhody. Jednak im umožňuje obchodovať medzi sebou s emisnými právami, ktoré pochádzajú nepriamo z emisnej normy uplatniteľnej na tieto podniky, a jednak umožňuje podnikom, ktorých emisie NOx prekračovali stanovenú emisnú normu, vyhnúť sa pokute kúpou emisných práv od tých podnikov, ktoré uvoľnili nadbytok. Dôkaz preukazujúci, že podnikom, na ktoré sa dotknuté opatrenie nevzťahuje, možno v prípade prekročenia emisných stropov uložiť pokutu, môže byť potrebný na posúdenie, či má zvýhodnenie spočívajúce v možnosti vyhnúť sa uloženiu uvedenej pokuty selektívnu povahu, lebo je logické, že bez tohto dôkazu je situácia týchto podnikov vzhľadom na uvedené zvýhodnenie neporovnateľná so situáciou podnikov dotknutých týmto opatrením. Takýto dôkaz však nemôže byť relevantný na účely posúdenia prípadnej selektívnej povahy zvýhodnenia spočívajúceho v možnosti obchodovať s emisnými právami.
48. Z toho vyplýva, že aj z tohto hľadiska Súd prvého stupňa nesprávne vyložil rozsah dôkaznej povinnosti uloženej Komisii.
49. So zreteľom na všetky uvedené úvahy sa domnievam, že druhá podčasť prvej časti, ktorú predložila odvolateľka v rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu, kde namieta, že Súd prvého stupňa sa pri vymedzení rozsahu dôkazného bremena, ktoré má niesť, dopustil nesprávneho právneho posúdenia, je dôvodná.
2. O druhej výhrade
50. Druhá výhrada Komisie sa tiež delí na dve samostatné časti. Na jednej strane odvolateľka vytýka Súdu prvého stupňa, že v poslednej vete bodu 88 a v bodoch 97 až 100 napadnutého rozsudku dospel k nesprávnemu záveru, že dotknuté opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc z dôvodu, že jeho cieľom je ochrana životného prostredia. Na druhej strane uvádza, že nesprávne uplatnil judikatúru, podľa ktorej opatrenie, ktoré je odôvodnené povahou a všeobecnou štruktúrou systému, v ktorom sa nachádza, nepredstavuje štátnu pomoc.
51. K prvej časti výhrady by som chcel len poznamenať, že vychádza z nesprávneho výkladu napadnutého rozsudku. V častiach, ktoré odvolateľka cituje, Súd prvého stupňa totiž na rozdiel od jej tvrdenia v podstate len konštatuje, že kritérium určenia podnikov, na ktoré sa uplatní dotknuté opatrenie, je v súlade s cieľom sledovaným týmto opatrením, a to ochranou životného prostredia, a je odôvodnené povahou a všeobecnou štruktúrou systému, ktorý toto opatrenie zavádza. Takisto treba odmietnuť tvrdenie Komisie – uvedené v rámci druhej časti jej druhej výhrady – že Súd prvého stupňa si v napadnutom rozsudku protirečil, keď v bodoch 97 až 100 vyhlásil, že predmetné opatrenie je súčasťou širšieho systému uplatňovaného v Holandsku v oblasti emisií, a v bodoch 91 až 94 tohto rozsudku Komisii vytýkal, že nepredložila dôkaz o existencii takéhoto všeobecného režimu. Body 97 až 100 sa totiž opierajú čisto len o domnienku, ktorá je okrem iného uvedená len na doplnenie, a čo sa týka častí, v ktorých sa hovorí o „povahe a všeobecnej štruktúre systému“, Súd prvého stupňa odkazuje na „systém“ vytvorený dotknutým opatrením – vo vzťahu ku ktorému sa má podľa neho posudzovať súlad hypotetického rozlišovania medzi podnikmi,(28) –, a nie ako sa domnieva Komisia, na „širší“ všeobecný režim v oblasti NOx uplatňovaný v Holandsku.
52. V rámci druhej časti svojej výhrady uvedenej subsidiárne Komisia na rozdiel od záveru, ku ktorému dospel Súd prvého stupňa, tvrdí, že pridelenie obchodovateľných emisných práv obmedzenému počtu určitých podnikov v závislosti od spotreby energie priemyselných zariadení, ktoré prevádzkujú, nie je odôvodnené environmentálnymi cieľmi opatrenia ani povahou alebo štruktúrou systému. V tejto súvislosti odkazuje na body 52 a 53 rozsudku Adria‑Wien Pipeline, už citovaného v bode 39 týchto návrhov. Všeobecnejšie, Komisia jednak uvádza, že je povinnosťou dotknutého členského štátu, aby počas správneho konania preukázal, že oznámené opatrenie je odôvodnené povahou a všeobecnou štruktúrou systému – dôkaz, ktorý Holandsko v prejednávanej veci nepredložilo –, a jednak tvrdí, že takéto odôvodnenie, ktoré predstavuje výnimku zo zásady, podľa ktorej opatrenie, ktoré zvýhodňuje určité podniky, obsahuje štátnu pomoc, treba vykladať a uplatňovať striktne.
53. Pripomínam, že podľa judikatúry citovanej v bode 97 napadnutého rozsudku Súdny dvor najmä s odkazom na štátne zásahy daňového charakteru spresnil, že ani opatrenia, ktoré majú selektívny charakter, keďže zavádzajú rozlišovanie medzi podnikmi, sa nemusia považovať za pomoc, pokiaľ toto rozlišovanie vyplýva z povahy alebo štruktúry systému poplatkov, do ktorého tieto opatrenia patria.(29) Súdny dvor vo všeobecnosti uplatňuje kritérium skúmania stanovené touto judikatúrou na „opatrenia zakladajúce odlišné zaobchádzanie s podnikmi vo vzťahu k platbám“(30).
54. V prejednávanej veci v bode 99 napadnutého rozsudku Súd prvého stupňa uviedol, že „určenie podnikov prijímateľov [je] odôvodnené povahou a všeobecnou štruktúrou systému z dôvodu ich významných emisií NOx a osobitnej normy znižovania, ktorá ich zaťažuje“, a že „úvahy ekologickej povahy odôvodňujú rozlišovanie medzi podnikmi vytvárajúcimi veľké množstvá NOx a inými podnikmi“. Okrem toho podľa Súdu prvého stupňa „uplatnenie týchto zásad musí prihliadnuť na ustanovenie článku 6 ES v spojení s článkom 87 ES“.
55. Odôvodnenie Súdu prvého stupňa sa mi nezdá uspokojivé. Po prvé si nemyslím, že rozlišovanie medzi zariadeniami v závislosti od miery, akou znečisťujú životné prostredie, možno považovať za „vlastné“ režimu zameranému na zníženie znečistenia životného prostredia z priemyselných zariadení, ktorý je teda nevyhnutne odôvodnený svojím environmentálnym cieľom. Ako správne uviedla Komisia, všetky emisie NOx sú z hľadiska vplyvov na životné prostredie škodlivé, a to nezávisle od veľkosti zariadenia, ktoré je ich zdrojom.(31) Rozlišovanie medzi podnikmi, ktoré je založené len na takom kvantitatívnom kritériu, akým je kritérium uplatňované dotknutým opatrením, nemožno na rozdiel od toho, čo tvrdí Súd prvého stupňa, samo osebe považovať za odôvodnené úvahami ekologickej povahy. Navyše zdôrazňujem, že odkaz Súdu prvého stupňa na článok 6 ES v spojení s článkom 87 ES bez ďalších objasnení pripomína niektoré body odôvodnenia rozsudku Súdu prvého stupňa z 13. septembra 2006 vo veci British Aggregates, ktoré Súdny dvor niekoľko mesiacov po vydaní napadnutého rozsudku odmietol(32).
56. Po druhé pri neexistencii dôkazov – ktoré malo predložiť Holandsko(33) – preukazujúcich, že na podniky prevádzkujúce menšie priemyselné zariadenia, než sú zariadenia podliehajúce dotknutému opatreniu, sa neuplatňuje PSR, nie je možné vyvodiť záver, ku ktorému dospel Súd prvého stupňa, že rozlišovanie medzi podnikmi zavedené dotknutým opatrením je odôvodnené povahou a všeobecnou štruktúrou systému z dôvodu osobitnej normy znižovania emisií, ktorá zaťažuje len určité podniky.
57. Na základe vyššie uvedeného sa domnievam, že aj druhá časť druhej výhrady Komisie je dôvodná a že Súd prvého stupňa v bodoch 97 až 100 napadnutého rozsudku dospel k nesprávnemu záveru, keď rozhodol, že rozlišovanie medzi podnikmi prevádzkujúcimi zariadenia, ktoré spotrebujú viac ako 20 MWt, a podnikmi prevádzkujúcimi zariadenia, ktoré spotrebujú menej ako 20 MWt, zavedené dotknutým opatrením vyplýva z povahy alebo štruktúry systému v zmysle judikatúry citovanej v bode 53 vyššie.
C – Záver týkajúci sa hlavného odvolania
58. So zreteľom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor vyhovel odvolaniu Komisie v rozsahu jej druhého odvolacieho dôvodu, ktorý predložila subsidiárne, a zrušil napadnutý rozsudok.
V – O vzájomných odvolaniach
59. Holandsko a Nemecko podali vzájomné odvolanie proti rozsudku Súdu prvého stupňa v rozsahu, v akom zamietol výhradu predloženú Holandským kráľovstvom v prvostupňovom konaní, ktorá sa týka nesprávneho uplatnenia pojmu „zvýhodnenie financované zo štátnych prostriedkov“ v zmysle článku 87 ods. 1 ES zo strany Komisie (body 63 až 78 napadnutého rozsudku).
60. Odvolanie Nemecka je jednak samostatným odvolaním, ako aj odvolaním podaným za predpokladu, že Súdny dvor vyhovie hlavnému odvolaniu. V rozsahu, v akom predstavuje samostatné odvolanie, musí byť podľa môjho názoru vyhlásené za neprípustné. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že proti rozsudku Súdu prvého stupňa môžu podať odvolanie len účastníci, ktorí nemali úspech aspoň v jednej časti alebo vo všetkých častiach svojich návrhov predložených v prvostupňovom konaní.(34) V prejednávanej veci síce Súd prvého stupňa zamietol dôvod predložený Holandskom podporovaným Nemeckom týkajúci sa časti rozsudku, proti ktorej smeruje vzájomné odvolanie, no návrhom predloženým týmito členskými štátmi v plnom rozsahu vyhovel, pretože zrušil napadnuté rozhodnutie v celom jeho rozsahu. Odvolanie týchto členských štátov nie je teda prípustné, avšak okrem prípadu, že by Súdny dvor vyhovel hlavnému odvolaniu Komisie a spochybnil by záver týkajúci sa posúdenia dotknutého opatrenia, ku ktorému dospel Súd prvého stupňa.
61. Holandsko a Nemecko uvádzajú na podporu svojich vzájomných odvolaní iba jeden dôvod, ktorý sa týka porušenia článku 87 ods. 1 ES a ktorý pozostáva z dvoch samostatných výhrad. Po prvé dotknuté opatrenie nepriznáva podnikom, na ktoré sa vzťahuje, nijaké zvýhodnenie a po druhé aj v prípade, že by sa potvrdila existencia takéhoto zvýhodnenia, nešlo by o zvýhodnenie financované zo štátnych prostriedkov. Súd prvého stupňa preto nesprávne vyložil a uplatnil pojmy „zvýhodnenie“ a „financovanie zo štátnych prostriedkov“ podľa článku 87 ods. 1 ES.
A – O prvej výhrade týkajúcej sa nesprávneho výkladu a uplatnenia pojmu zvýhodnenia podľa článku 87 ods. 1 ES
62. Holandská a nemecká vláda prvou výhradou svojho jediného odvolacieho dôvodu v prvom rade namietajú proti záveru Súdu prvého stupňa, že obchodovateľnosť emisných práv upravená v rámci dotknutého opatrenia predstavuje pre podniky zvýhodnenie. Holandsko okrem toho spochybňuje záver obsiahnutý v bode 73 napadnutého rozsudku, podľa ktorého dotknuté opatrenie umožňuje podnikom, ktorých emisie NOx prekročili stanovenú emisnú normu, vyhnúť sa pokute kúpou emisných práv na trhu.
1. O obchodovateľnosti emisných práv
63. Na úvod treba uviesť, že Súdny dvor s prihliadnutím na význam, ktorý má z hľadiska práva Únie cieľ zriadenia a udržiavania režimu voľnej hospodárskej súťaže(35), prijal už vo svojich prvých rozsudkoch široký výklad pojmu štátnej pomoci. Tento pojem môže pokrývať nielen kladné plnenia ako dotácie, ale tiež „zásahy, ktoré v rozličných formách zmierňujú náklady, ktoré bežne zaťažujú rozpočet podniku a ktoré takto, aj keď nie sú dotáciou v presnom zmysle slova, majú rovnakú povahu a rovnaké účinky“(36). Naopak, opatrenie, ktorého cieľom je zamedziť zaťaženiu rozpočtu podniku nákladmi, ktoré by za normálnych okolností neexistovali, nepredstavuje pomoc.(37) Okrem toho podľa ustálenej judikatúry, ako už bolo uvedené, článok 87 ods. 1 ES nerozlišuje štátne zásahy podľa príčin alebo cieľov, ale definuje ich v závislosti od ich účinkov.(38) Z toho vyplýva, že okolnosť, že štátne opatrenie sleduje politicko-ekonomické, štrukturálne, sociálne(39) alebo environmentálne ciele(40), nepostačuje na to, aby bolo úplne vylúčené jeho zaradenie do pomoci na účely vyššie uvedeného ustanovenia.(41) Všeobecnejšie, ako zdôraznil generálny advokát Léger vo veci Altmark(42), charakteristické znaky opatrenia – ako forma poskytnutia pomoci, právny status opatrenia podľa vnútroštátneho práva, skutočnosť, že je súčasťou režimu pomoci, jeho ciele alebo zámer verejných orgánov a adresáta pomoci – nie sú v štádiu konštatovania existencie pomoci relevantné, pretože nemôžu mať vplyv na hospodársku súťaž. Môžu byť však relevantné v neskoršom štádiu skúmania pre posúdenie zlučiteľnosti pomoci so zreteľom na ustanovenia Zmluvy ES, ktoré povoľujú výnimku.
64. Tvrdenia Holandska a Nemecka treba preskúmať najmä so zreteľom na tieto zásady. Uvedené členské štáty na podporu tvrdenia, že obchodovateľnosť emisných práv nepredstavuje pre podniky, na ktoré sa vzťahuje dotknuté opatrenie, nijakú výhodu, v prvom rade uvádzajú, že tieto podniky môžu predať svoje emisné práva, len ak pomocou uskutočnených investícií znížia svoje emisie NOx a len v rozsahu, v akom ich dokážu znížiť pod stanovenú normu. Množstvo emisných práv, s ktorými môžu podniky obchodovať, preto nie je vopred určené, ale je závislé iba od tohto dodatočného zníženia emisií. Okrem toho hodnotu týchto práv, ktorá závisí výlučne od množstva emisných práv dostupných na trhu, určujú dotknuté hospodárske subjekty. Nemecká vláda okrem iného uvádza, že ak by všetky podniky patriace do systému dodržiavali stanovené emisné stropy, táto hodnota by mohla byť aj nulová. Táto vláda sa v každom prípade domnieva, že plnenie chápané ako protihodnota zodpovedajúca trhovej cene neprináša nijakú výhodu a nepredstavuje štátnu pomoc.
65. Tvrdenia Holandska a Nemecka smerujú jednak k spochybneniu pripísateľnosti údajného zvýhodnenia spočívajúceho v obchodovateľnosti emisných práv štátu a jednak samotnej existencie tohto zvýhodnenia, ktoré je podľa nich čisto teoretické. Obidva aspekty tohto tvrdenia je potrebné podľa môjho názoru zamietnuť.
66. Čo sa týka prvého aspektu, pripomínam, že forma štátneho zásahu je na účely posúdenia tohto zásahu ako pomoci irelevantná; opatrenie, ktoré poskytuje podniku prijímateľovi čisto nepriamu výhodu tým, že zmierňuje jeho náklady, ktoré bežne zaťažujú jeho rozpočet, môže byť tiež pomocou v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Okrem toho okolnosť, že podnik prijímateľ je na účely získania tejto výhody povinný správať sa určitým spôsobom, nemá sama osebe nijaký vplyv na pripísateľnosť výhody vyplývajúcej zo zásahu orgánov verejnej moci štátu.(43) Je nesporné, že ak v prejednávanej veci predstavuje možnosť obchodovania s emisnými právami na NOx pre podniky dotknuté týmto opatrením, bez ohľadu na akékoľvek úvahy týkajúce sa správania, ktoré sa od nich vyžaduje, výhodu, tak potom to, či im táto výhoda bude poskytnutá, závisí najmä od toho, či štát povolí predaj týchto práv, ako aj od toho, či umožní podnikom, ktorých emisie NOx prekročili stanovenú normu, odkúpiť od iných podnikov patriacich do systému chýbajúce emisné práva, čím umožní vytvorenie trhu s týmito právami. Takéto zvýhodnenie, ak sa potvrdí jeho existencia, je preto, ako správne uviedol Súd prvého stupňa v bode 70 napadnutého rozsudku, výsledkom intervencie štátu, aj keď štát nepriznáva priamo emisné práva dotknutým podnikom.
67. Čo sa týka druhého aspektu, treba uviesť, že okolnosť, že zvýhodnenie spojené s osobitným štátnym zásahom nemusí za určitých okolností – čo by bolo napríklad v prípade, keby všetky podniky zúčastnené na systéme dodržiavali stanovené emisné stropy – predstavovať pre dotknutý podnik skutočnú výhodu, neumožňuje podľa môjho názoru vylúčiť ipso facto zohľadnenie tejto výhody na účely posúdenia zásahu ako pomoci. Navyše, pokiaľ ide o prejednávanú vec, treba uviesť jednak to, že systém zavedený dotknutým opatrením je zameraný na dlhodobé znižovanie emisií NOx v oblasti priemyslu, a jednak to, že ako vyplýva najmä z bodu 71 napadnutého rozsudku, podniky patriace do tohto systému majú možnosť obchodovať so všetkými emisnými právami a nielen s právami uvoľnenými na konci roku z dôvodu kladného rozdielu medzi schválenými emisiami a emisiami, ktoré boli potvrdené. Za týchto okolností má predpoklad nemeckej vlády naozaj len okrajový význam.
68. Holandsko a Nemecko navyše uvádzajú, že cieľom systému obchodovateľných práv je nahradiť podnikom výdavky, ktoré vynaložili na zníženie emisií, prípadne na kúpu práv potrebných na účely dodržania stanovenej normy. Tento systém nevedie k zmierneniu nákladov bežne zaťažujúcich rozpočet dotknutých podnikov a nepriznáva týmto podnikom nijakú výhodu, ale treba ho dať do súvislosti s uložením veľmi prísnych emisných stropov stanovených dotknutým opatrením. Nemecká vláda napokon uvádza, že okolnosť, že emisným právam sa priznáva funkcia kreditov, takisto nedovoľuje vyvodiť záver, na rozdiel od tvrdenia Súdu prvého stupňa, že predmetný systém poskytuje podnikom, ktoré sú jeho súčasťou, výhodu.
69. Domnievam sa, že tieto argumenty treba tiež zamietnuť.
70. Na úvod pripomínam, že v zásade sa nevylučuje, aby opatrenie, ktoré je určené na prekonanie nevýhod alebo dodatočných výdavkov dopadajúcich na dotknuté podniky v dôsledku nepriaznivých zmien hospodárskych podmienok, legislatívnych zmien(44) alebo aj zmien právneho rámca uplatniteľného na tieto podniky(45), predstavovalo štátnu pomoc.
71. Vzhľadom na uvedené zdôrazňujem, že ako uviedlo samotné Holandsko, podniky, ktoré investovali do opatrení s cieľom znížiť emisie NOx pod emisný strop vyplývajúci z uplatnenia PSR, môžu predajom emisných práv na trhu, ktoré takto uvoľnili, pokryť, hoci len sčasti, náklady spojené s týmito investíciami. Uvádza, že podniky, ktoré naopak prekročia tento emisný strop, sa budú môcť rozhodnúť, či budú investovať do opatrení, ktoré umožnia znížiť emisie ich zariadení, alebo či nakúpia na trhu potrebné emisné práva. Ako zástupca Holandska uviedol na pojednávaní, táto voľba bude závisieť najmä od rozdielu medzi nákladmi na nákup emisných práv, ktorých výška sa môže meniť v závislosti od trhových podmienok, a sumou potrebnou na financovanie opatrení na zníženie emisií NOx. Podniky patriace do systému môžu teda z dôvodu obchodovateľnosti emisných práv povolenej Holandskom v obidvoch prípadoch znížiť v menšej či väčšej miere náklady spojené s investíciami súvisiacimi s ochranou životného prostredia alebo v každom prípade náklady vyplývajúce z dodržiavania povinností v oblasti ochrany životného prostredia bežne zaťažujúce ich rozpočet.(46) Možnosť takéhoto zníženia je pre tieto podniky výhodou. Všeobecnejšie, ako uviedlo Holandské kráľovstvo vo svojich odpovediach na písomné otázky Súdu prvého stupňa, podniky v rámci systému obchodovania s emisnými právami NOx „samy určujú spôsob, ako budú dodržiavať stanovenú emisnú normu“. Tento systém okrem iného umožňuje v rámci skupiny 250 dotknutých podnikov rozdelenie nákladov súvisiacich s dodržiavaním uvedenej normy, čo predstavuje výhodu jednak pre podniky s nižšími nákladmi na zníženie emisií, ktoré môžu speňažiť zníženie svojich emisií pod emisnú normu, ako aj pre podniky s vyššími nákladmi, pre ktoré je alternatívou k opatreniam štrukturálnej pomoci potrebným na dodržanie normy.
72. Za týchto okolností je tvrdenie Holandska a Nemecka, že obchodovateľnosť emisných práv treba dať do súvislosti s uložením veľmi prísnych cieľov v oblasti znižovania emisií NOx dotknutým podnikom, irelevantné. Toto tvrdenie v rozsahu, v akom sa snaží odôvodniť výhody spojené s obchodovateľnosťou emisných práv, ktoré boli opísané vyššie s odvolaním sa na ciele ochrany životného prostredia sledované dotknutým opatrením, treba zamietnuť na základe ustálenej judikatúry Súdneho dvora citovanej v bode 63 vyššie, podľa ktorej článok 87 ods. 1 ES nerozlišuje štátne zásahy podľa príčin alebo cieľov, ale definuje ich v závislosti od ich účinkov.
73. Takisto je potrebné zamietnuť tvrdenie nemeckej vlády, ktoré na pojednávaní zopakoval zástupca Holandska, že obchodovateľnosť emisných práv je chápaná ako protihodnota za úsilie vynaložené podnikmi na zníženie svojich emisií NOx zodpovedajúca trhovej cene. Z uvedeného totiž vyplýva, že aj náklady, ktoré sa týkajú opatrení slúžiacich na zníženie emisií pod emisný strop stanovený pre konkrétny podnik zákonom, sú nákladmi, ktoré bežne zaťažujú rozpočet podniku. Takéto zníženie emisií nemožno považovať za „službu“, vo vzťahu ku ktorej sa obchodovateľnosť chápe ako protihodnota zodpovedajúca trhovej cene. Mechanizmus náhrady, ktorý je súčasťou systému obchodovania s emisnými právami vytvoreného dotknutým opatrením, môže byť síce zohľadnený pri posudzovaní zlučiteľnosti tohto systému s vnútorným trhom(47), no nie je relevantný na posúdenie, či uvedené opatrenie poskytuje podnikom, ktoré sú ním dotknuté, zvýhodnenie, ktoré možno považovať za pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES.
74. So zreteľom na doterajšie konštatovania je potrebné nakoniec dodať, že ako bolo už uvedené, podniky dotknuté týmto opatrením môžu s určitými obmedzeniami obchodovať so všetkými emisnými právami a nielen s tými, ktoré boli na konci roka uvoľnené v dôsledku kladného rozdielu medzi potvrdenými emisiami a emisiami, ktoré boli schválené. To prináša podnikom ďalšiu výhodu, ktorou je možnosť získať peňažné prostriedky predajom emisných práv skôr, ako sú splnené podmienky vzniku nároku na ich konečné pridelenie.
2. O možnosti vyhnúť sa pokute
75. Holandsko sa domnieva, že Súd prvého stupňa v bode 73 napadnutého rozsudku nesprávne usúdil, že dotknuté opatrenie poskytuje podnikom, ktorých emisie NOx prekročili stanovený emisný strop, výhodu, pretože im dáva možnosť vyhnúť sa pokute kúpou emisných práv od tých podnikov, ktoré uvoľnili nadbytok.
76. Na podporu tohto tvrdenia v zásade uvádza, že zaplatenie pokuty nezbavuje podniky nutnosti nakúpiť chýbajúce emisné práva, a preto nepredstavuje pre nich skutočnú alternatívu. Chcel by som hneď uviesť, že toto tvrdenie sa mi zdá irelevantné, pretože aj keby bolo potrebné sa domnievať, že Holandsko sa ním domáha nesprávneho právneho posúdenia a nechce ním spochybniť posúdenie skutkových okolností obsiahnuté v napadnutom rozsudku, neumožňuje vyvrátiť záver, ku ktorému dospel Súd prvého stupňa, že podniky, ktorých emisie NOx prekračovali stanovenú emisnú normu, sa kúpou emisných práv pred koncom roka vyhnú uloženiu pokuty.
77. Na druhej strane však nemožno tvrdiť ani to, ako zrejme implicitne tvrdí Holandsko, že tento záver neberie do úvahy skutočnosť, že za správanie možno uložiť pokutu, len ak sú splnené dve kumulatívne podmienky: prekročenie stanovenej normy a nenadobudnutie chýbajúcich emisných práv. Toto tvrdenie je totiž príliš formálne. Na rozdiel od podniku, na ktorý sa nevzťahuje systém obchodovania s emisnými právami vytvorený dotknutým opatrením, ktorý je pod hrozbou pokuty povinný dodržiavať emisné stropy(48), podniky patriace do tohto systému, ktoré prekročia stanovenú normu, majú možnosť vyhnúť sa sankcii. Na rozdiel od toho, čo ako sa zdá, že tvrdí Holandsko, je táto možnosť skutočná. Uvedené podniky sa totiž na konci každého roka môžu rozhodnúť, či hneď nakúpia chýbajúce emisné práva, alebo či zaplatia pokutu a kúpia ich neskôr.(49) Prvú možnosť si zvolia vtedy, keď je nákup chýbajúcich emisných práv vzhľadom na ich trhovú cenu výhodnejší ako zaplatenie pokuty. Druhú možnosť si naopak zvolia vtedy, keď sa domnievajú, že trhová hodnota emisných práv klesne v takej miere, že je pre nich výhodnejšie nenakúpiť emisné práva napriek tomu, že budú musieť zaplatiť pokutu, alebo vtedy, keď sa domnievajú, že investície, ktoré uskutočnili, alebo ktoré majú uskutočniť, im umožnia disponovať v nasledujúcom roku s nadbytkom emisným práv, ktorými doplnia chýbajúce emisné práva v danom roku (so zohľadnením ďalšieho zníženia emisných práv o 25 % z dôvodu prekročenia stanovenej emisnej normy).
78. Z toho dôvodu sa domnievam, že tvrdenia Holandska neumožňujú vyvodiť záver, že Súd prvého stupňa sa v bode 73 napadnutého rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
3. Záver týkajúci sa prvej výhrady
79. So zreteľom na vyššie uvedené sa domnievam, že prvú výhradu týkajúcu sa nesprávneho výkladu a uplatnenia pojmu zvýhodnenie v zmysle článku 87 ods. 1 ES treba zamietnuť.
B – O druhej výhrade týkajúcej sa nesprávneho výkladu a uplatnenia pojmu „financovanie zo štátnych prostriedkov“ v zmysle článku 87 ods. 1 ES
80. Svojou druhou výhradou Holandsko a Nemecko namietajú záver obsiahnutý v bodoch 75 až 77 napadnutého rozsudku, podľa ktorého sú výhody poskytnuté dotknutým opatrením financované zo štátnych prostriedkov.
81. Súd prvého stupňa sa v napadnutom rozsudku v podstate domnieval, že Holandsko sa tým, že dotknutým podnikom poskytlo bezplatne práva na emisie NOx namiesto toho, aby ich predalo alebo dalo na dražbu, a tým, že umožnilo podnikom, ktoré prekročili stanovené stropy emisií NOx, vyhnúť sa pokute kúpou chýbajúcich emisných práv na trhu, vzdalo štátnych prostriedkov. Súd prvého stupňa sa opieral o ustálenú judikatúru Súdneho dvora, z ktorej vyplýva, že vzdanie sa príjmov zo strany štátu, aj keď pri tom nedochádza k nijakému prevodu štátnych prostriedkov, môže tiež predstavovať pomoc.(50) Súdny dvor so zreteľom na túto judikatúru už potvrdil, že za financovanie zo štátnych prostriedkov možno považovať oslobodenie od dane alebo poskytnutie daňovej úľavy(51), odklad zaplatenia dane a za určitých podmienok poskytnutie úľav na úhradu odvodov na sociálne zabezpečenie podniku inštitúciou poverenou ich vyberaním na základe voľnej úvahy(52), dodávky tovarov a služieb za zvýhodnených podmienok(53), účinné upustenie od verejných pohľadávok alebo oslobodenie od povinnosti zaplatenia pokút alebo iných peňažných sankcií(54).
82. Holandsko na podporu svojej výhrady v prvom rade uvádza, že sa obmedzilo na to, že „vytvorilo právny rámec na účely zníženia emisií NOx výhodný pre podniky prevádzkujúce veľké priemyselné zariadenia“. Zdôrazňuje, že emisné práva, s ktorými možno obchodovať, vytvorili priamo tieto podniky a že ich hodnotu určuje trh. Takýto systém umožňuje podnikom „kompenzovať“ medzi sebou emisie, ktoré niektorým podnikom chýbajú v dôsledku prekročenia stanovenej normy nevyužitými emisiami iných podnikov, ktoré uvoľnili nadbytok. Keďže tieto tvrdenia smerujú v podstate k spochybneniu pripísateľnosti výhod vyplývajúcich z obchodovateľnosti emisných práv štátu obmedzím sa v tejto súvislosti na odkaz na bod 66 a nasledujúce týchto návrhov, v ktorých som sa už touto otázkou zaoberal.(55)
83. Holandsko okrem iného uvádza, že možnosť, o ktorej hovorí Súd prvého stupňa v napadnutom rozsudku, teda možnosť, že by štát predal emisné práva na NOx alebo ich ponúkol na dražbe, by mala negatívny dopad na podniky, ktoré podliehajú už prísnym normám vyplývajúcim z cieľov znižovania týchto emisií, a v každom prípade by bola nezlučiteľná so zavedeným systémom. Tento argument sa mi nezdá relevantný. Úvahy týkajúce sa potreby zachovať súdržnosť systému a jeho podnecujúceho účinku, a tiež všeobecnejšie, jeho environmentálneho cieľa totiž môžu byť relevantné pri posudzovaní zlučiteľnosti dotknutého opatrenia s vnútorným trhom, no nie sú však relevantné na účely určenia, či sú výhody, ktoré toto opatrenie poskytuje dotknutým podnikom, financované zo štátnych prostriedkov. Navyše, ak je pravda, že uloženie príliš prísnych cieľov znižovania emisií dotknutým podnikom na jednej strane a pridelenie obchodovateľných emisných práv týmto podnikom na druhej strane sú rôzne aspekty toho istého systému, tak potom pri posudzovaní, či tento systém obsahuje prvky pomoci, môžu byť zohľadnené samostatne.(56)
84. Naopak, primeranejší sa mi zdá argument nemeckej vlády, ktorá tvrdí, že právo Spoločenstva neukladá členským štátom predávať alebo dávať na dražbu práva na emisie látok znečisťujúcich ovzdušie, ale ponecháva na ich rozhodnutí, či ich poskytnú za odplatu, alebo bezplatne.
85. Je pravda, ako uznala sama Komisia jednak v prvostupňovom konaní, ako aj na pojednávaní na Súdnom dvore, že právo Spoločenstva nestanuje takúto povinnosť a ani neukladá členským štátom, aby zaviedli osobitný systém na účely dosiahnutia cieľov znížiť emisie NOx stanovených smernicou 2001/81/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2001 o národných emisných stropoch pre určité látky znečisťujúce ovzdušie (Ú. v. ES L 309, s. 22; Mim. vyd. 15/006, s. 320). Členské štáty sa môžu v podstate slobodne rozhodnúť, či zavedú tradičný systém opierajúci sa o uloženie povinnosti zavedenia technológií alebo o stanovenie maximálnych emisných stropov, ktorý je spojený so sankciami hroziacimi v prípade prekročenia emisií, alebo či uplatnia nástroj úpravy založený na trhovom mechanizme vytvorením systému obchodovateľných emisných práv, alebo či ako v prípade Holandska uplatnia kombináciu týchto dvoch systémov. V prípade, že si zvolia systém obchodovateľných práv, môžu sa slobodne rozhodnúť, či tieto práva pridelia bezplatne (tzv. grandfathering), alebo či ich predajú, alebo dajú na dražbu.
86. Zdá sa mi však, že takáto možnosť slobodného rozhodnutia nevylučuje, aby zásahy zamerané na realizáciu zvolenej možnosti obsahovali prvky pomoci, podobne ako v prípade, keď spôsob uplatnenia daňového režimu môže predstavovať poskytnutie pomoci, aj keď členské štáty sa z dôvodu neexistencie osobitných povinností vyplývajúcich z práva Spoločenstva v zásade môžu slobodne rozhodnúť, či využijú mechanizmus daňového práva, alebo nie, pričom nie sú povinné vybrať dane v určitej výške.
87. V prejednávanej veci sa skôr prikláňam k názoru, že ak členský štát povolí a dokonca podporuje vytvorenie trhu s emisnými právami na látky znečisťujúce ovzdušie s tým, že týmto právam v podstate prizná povahu obchodovateľných nehmotných aktív, tak ich bezplatné poskytnutie podnikom, ktoré priamo alebo nepriamo pôsobia na tomto trhu, predstavuje v zmysle judikatúry citovanej v bode 81 vyššie „vzdanie sa štátnych prostriedkov“.
88. Argumenty uvádzané holandskou a nemeckou vládou proti tomuto záveru nie sú podľa môjho názoru presvedčivé.
89. Tieto vlády v prvom rade popierajú, že by v prejednávanej veci štát prideľoval emisné práva, pretože tieto práva vznikajú v dôsledku správania podnikov a ich investícií vynaložených do zníženia emisií ich zariadení. Tento argument neobstojí pri skúmaní skutkových okolností, z ktorých skôr vyplýva, že štát tieto práva neprideľuje, ale ich nepriamo poskytuje podnikom, ktoré sú súčasťou systému. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súd prvého stupňa konštatoval(57), že s emisnými právami možno obchodovať kedykoľvek, to znamená, že aj skôr, ako sú splnené podmienky ich vzniku (zníženie emisií pod stanovený strop). Okrem toho treba uviesť, že ako vyplýva z odpovedí Holandska na písomné otázky Súdu prvého stupňa, štát sa v počiatočnom štádiu zavedenia systému obchodovania s dotknutými právami neobmedzil len na to, že povolil obchod s týmito právami s tým, že by reguláciu množstva a hodnoty obchodovateľných práv úplne zveril trhovému mechanizmu, ale zámerne stanovil menej prísnu emisnú normu, čo umožnilo väčšine podnikov získať dostatočný počet kreditov, s ktorými mohli obchodovať a stanoviť hodnotu práv, ktorá bola pre nich výhodná.
90. Holandská a nemecká vláda okrem iného uvádzajú, že dotknuté emisné práva nemajú v okamihu ich poskytnutia podnikom nijakú hodnotu a že skutočnú hodnotu získajú až po ich umiestnení na trh. Nezdá sa mi, že by táto okolnosť mala rozhodujúci význam. Na účely posúdenia, či sa štát tým, že dal bezplatne podnikom tieto práva, vzdal príjmov, je totiž relevantné, či sú tieto práva spôsobilé byť predmetom obchodovania a získať trhovú hodnotu. Okrem toho, ako správne zdôraznila Komisia, keďže s emisnými právami možno obchodovať kedykoľvek, oddelenie etapy poskytnutia týchto práv podnikom od etapy, počas ktorej s nimi podniky obchodujú, sa zdá umelé.
91. Okrem toho možnosťou obchodovať s ešte neexistujúcimi právami, ktorú priznáva tento systém, sa tvrdenie nemeckej vlády, že podnikom, ktorých emisie NOx boli nižšie ako emisný strop, ktorému podliehajú vzniká vo vzťahu k štátu nárok na vydanie príslušného osvedčenia, ktorý zbavuje štát možnosti požadovať za toto osvedčenie cenu alebo ho dať na dražbu, zbavuje opodstatnenia.
92. Holandsko a Nemecko napokon predkladajú argumenty na podporu tvrdenia týkajúceho sa údajnej podobnosti medzi prejednávanou vecou a vecou, v ktorej bol vyhlásený rozsudok PreussenElektra(58). Všetky tieto argumenty musia byť podľa môjho názoru tiež zamietnuté. Súdny dvor v rozsudku PreussenElektra vylúčil, aby bola v zmysle článku 87 ods. 1 ES kvalifikovaná ako štátna pomoc právna úprava členského štátu, ktorá na jednej strane súkromné podniky dodávajúce elektrickú energiu zaviazala, aby nakupovali elektrickú energiu vyrobenú z obnoviteľných zdrojov za minimálne ceny, ktoré boli nižšie než ekonomická hodnota tohto druhu energie, a na druhej strane rozdelila finančné náklady vzniknuté v dôsledku tejto povinnosti medzi podniky dodávajúce elektrickú energiu a súkromných prevádzkovateľov sietí odoberajúcich vyrábanú elektrickú energiu. Podľa Súdneho dvora, ak neexistuje priamy alebo nepriamy transfer štátnych prostriedkov, potom skutočnosť, že táto právna úprava poskytovala nepochybnú výhodu podnikom vyrábajúcim elektrickú energiu z obnoviteľných zdrojov a že táto výhoda bola dôsledkom zásahu verejnej moci, nepostačuje na to, aby sa sporné opatrenie považovalo za pomoc.(59) Najmä v bode 62 Súdny dvor poukázal na okolnosť, že finančná záťaž vyplývajúca z povinnosti kupovať za minimálne ceny môže mať negatívny dopad na hospodárske výsledky podnikov, ktoré podliehajú tejto povinnosti, a v dôsledku toho môže viesť k poklesu daňových príjmov štátu, je „dôsledok [, ktorý] je... vlastný takejto právnej úprave, a nemôže byť považovaný za dôsledok, ktorý odôvodňuje poskytovanie výrobcom elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov energie určitých výhod, ktoré sú na ťarchu štátu“. V prejednávanej veci však nemožno považovať bezplatné poskytnutie obchodovateľných emisných práv dotknutým podnikom a z toho vyplývajúce zrieknutie sa príjmov zodpovedajúcich ich cene zo strany štátu za porovnateľné so znížením príjmov, ktoré bolo dôsledkom (čisto hypotetickým) štátom stanovenej povinnosti nakupovať za pevne stanovené ceny. Uvedené zrieknutie sa príjmov nemožno považovať za dôsledok, ktorý je „vlastný“ každému nástroju zameranému na úpravu emisií znečisťujúcich ovzdušie prostredníctvom systému obchodovania s emisnými právami. Ako bolo totiž uvedené, štát má pri použití týchto nástrojov v zásade možnosť zvoliť si, či tieto práva poskytne bezplatne, alebo či ich odpredá, alebo dá na dražbu. Okrem toho v prejednávanej veci existuje dostatočne priamy vzťah medzi dotknutým opatrením a stratou príjmov pre štát, ktorý naopak vo veci PreussenElektra medzi uložením spornej povinnosti týkajúcej sa nákupu a prípadným znížením daňových príjmov neexistuje. Prípad týkajúci sa danej veci a prejednávaná vec nie sú teda podobné a riešenie prijaté Súdnym dvorom vo veci PreussenElektra preto nemožno použiť na prejednávanú vec.(60)
93. Napokon sa mi nezdá, že by skutočnosti, ktoré uvádza holandská a nemecká vláda, preukazovali, že Súd prvého stupňa tým, že v bodoch 75 až 78 konštatoval, že za okolností ako v prejednávanej veci Holandsko tým, že nepriamo priznalo dotknutým podnikom bezplatne sporné emisné práva, im poskytlo nehmotné aktíva, čím sa vzdalo príjmov zodpovedajúcich ich kúpnej cene alebo cene, ktorú by získali ich ponúknutím na burze, porušil článok 87 ods. 1 ES. V prospech takéhoto záveru svedčí skôr široký výklad pojmu pomoc, ktorý prijal Súdny dvor už vo svojich prvých rozsudkoch s prihliadnutím na význam cieľa vytvoriť vnútorný trh bez narušených podmienok hospodárskej súťaže jednostrannými zásahmi členských štátov.(61) Tento prístup sa odráža aj v judikatúre týkajúcej sa podmienky financovania zo štátnych prostriedkov. V tejto súvislosti pripomínam, že okrem judikatúry citovanej v bode 81 vyššie, pod ktorú spadá veľký a rozmanitý počet prípadov týkajúcich sa „financovania vzdaním sa verejných príjmov“, Súdny dvor opakovane potvrdil, že článok 107 ods. 1 ES zahŕňa všetky peňažné prostriedky, ktoré môžu verejné orgány skutočne použiť na podporu podnikov, pričom nie je podstatné, či tieto prostriedky sú trvalou súčasťou majetku štátu, alebo nie, ak sú neustále pod verejnou kontrolou.(62) Okrem toho treba uviesť, že prípady, v ktorých Súdny dvor neuznal existenciu financovania zo štátnych prostriedkov, sa týkali situácií, v ktorých by iné rozhodnutie znamenalo jasné uznanie, že pod pojem pomoc spadajú aj výhody, ktoré sú síce výsledkom intervencie štátu, no ktoré nespôsobujú nijaký priamy alebo nepriamy prevod štátnych prostriedkov(63) a faktické odstránenie jedného z konštitučných prvkov pojmu pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 ES.(64)
94. Holandsko navyše namieta proti záveru Súdu prvého stupňa, podľa ktorého sa tým, že umožnilo podnikom, ktorých emisie NOx prekračovali stanovenú normu, vyhnúť sa pokute kúpou chýbajúcich emisných práv, vzdalo verejných príjmov. Pri tejto príležitosti zdôrazňuje, že dotknutá pokuta predstavuje vo vzťahu k potrebe zaobstarať si chýbajúce emisné práva ďalšiu sankciu. V tejto súvislosti odkazujem na body 76 až 78 vyššie, v ktorých som sa už týmto tvrdením zaoberal a v ktorých som ho zamietol. Tejto výhrade vznesenej Holandskom nemožno preto vyhovieť.
C – Záver týkajúci sa vzájomných odvolaní
95. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor zamietol vzájomné odvolania Holandského kráľovstva a Spolkovej republiky Nemecko.
VI – O žalobe na prvom stupni
96. Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora môže Súdny dvor v prípade zrušenia rozsudku sám vydať konečný rozsudok, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecnému súdu.
97. V prejednávanej veci nie je potrebné vrátiť vec Všeobecnému súdu. Komisia, ako aj holandská a nemecká vláda tvrdia, že stav konania totiž dovoľuje, aby o tomto spore rozhodol Súdny dvor. Na tento účel treba preskúmať druhý žalobný dôvod Holandska týkajúci sa nedostatku odôvodnenia rozhodnutia predložený na podporu jeho žaloby, o ktorom Všeobecný súd nerozhodol.
A – O druhom žalobnom dôvode týkajúcom sa porušenia povinnosti odôvodnenia
98. Holandsko uvádza, že rozhodnutie Komisie v rozsahu, v akom konštatuje existenciu štátnej pomoci, nie je riadne odôvodnené.
99. Po prvé uvádza, že Komisia nesprávne tvrdila, že podnik, ktorý prekročí stanovený emisný strop a v dôsledku toho mu je uložená pokuta, v každom prípade tiež dostane emisné kredity. Toto tvrdenie treba zamietnuť v rozsahu, v akom sa ním Holandsko namiesto nedostatku odôvodnenia rozhodnutia domáha toho, že Komisia nesprávne posúdila skutkové okolnosti. Takisto treba zamietnuť podobné tvrdenie Holandska uvedené v bode 65 žaloby.
100. Po druhé Holandsko uvádza, že napadnuté rozhodnutie má vo svojom odôvodnení určité nejasnosti a rozpory. V prvom rade si Komisia odporovala, keď na jednej strane rozhodla, že emisné práva sú podnikom rozdeľované bezplatne, a na druhej strane uviedla, že zníženie emisií NOx podnikmi pod stanovený strop predstavuje protihodnotu. V tejto súvislosti stačí uviesť, že jedno z týchto tvrdení je obsiahnuté v časti rozhodnutia, v ktorej Komisia skúma existenciu pomoci, a druhé v časti, v ktorej posudzuje zlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom. Komisia v rámci tohto posúdenia uviedla, že motivácia podnikov znížiť svoje emisie pod emisný strop, ktorému podliehajú, sa „v súlade s duchom usmernení Spoločenstva týkajúcich sa štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia“ chápe ako protihodnota za výhodu, ktorú týmto podnikom priznáva dotknuté opatrenie (bod 3.3 rozhodnutia). Tento záver nie je v nijakom prípade v rozpore s tvrdením, že podnikom, na ktoré sa vzťahuje dotknuté opatrenie, sú bezplatne poskytované emisné práva na NOx.
101. Podľa tvrdenia Holandska sú nepresné aj závery Komisie (bod 4 rozhodnutia), v ktorých sa uvádza, že systém „dynamic‑cap“, akým je systém zavedený v Holandsku, prináša z hľadiska ochrany životného prostredia neisté výsledky a je spojený s vyššími správnymi nákladmi, a preto mu Komisia nie je naklonená. V tejto súvislosti by som chcel uviesť iba to, že zo všetkých úvah uvedených v rozhodnutí jasne vyplýva, že toto tvrdenie, ktoré treba považovať v rámci štruktúry odôvodnenia tohto rozhodnutia za určitý druh poznámky, nemalo nijaký význam pre posúdenie dotknutého opatrenia ako pomoci a nemalo vplyv ani na posúdenie jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom. Toto tvrdenie Holandska preto treba odmietnuť.
102. Po tretie Holandsko tvrdí, že Komisia primerane neodôvodnila záver, že dotknuté opatrenie má vplyv na obchod medzi členskými štátmi a skresľuje hospodársku súťaž. Aj toto tvrdenie sa podľa môjho názoru musí odmietnuť. Predposledný odsek bodu 3.2 rozhodnutia totiž poskytuje dostatočné, hoci krátke odôvodnenie, prečo sa Komisia domnieva, že dotknuté opatrenie priznáva podnikom, na ktoré sa vzťahuje, konkurenčnú výhodu, ktorá môže ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
103. Domnievam sa, že druhý žalobný dôvod je vzhľadom na vyššie uvedené úvahy nedôvodný. Z toho vyplýva, že žaloba na prvom stupni musí byť zamietnutá v celom rozsahu.
VII – Návrh
104. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– vyhovel hlavnému odvolaniu a zrušil rozsudok Súdu prvého stupňa z 10. apríla 2008, Holandsko/Komisia, T‑233/04,
– zamietol vzájomné odvolania,
– sám rozhodol o veci samej a zamietol žalobu na prvom stupni.
105. Okrem toho, keďže článok 122 ods. 1 rokovacieho poriadku stanovuje, že ak odvolanie nie je dôvodné alebo ak je dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou o veci samej, potom rozhodne aj o trovách konania, a keďže Komisia navrhla zaviazať Holandsko na náhradu trov konania o odvolaní a konania na Súde prvého stupňa, navrhujem, aby Súdny dvor zaviazal Holandské kráľovstvo na náhradu týchto trov konania a aby vyhlásil, že Spolková republika Nemecko, Slovinská republika a Spojené kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.