Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 11. siječnja 2024.(1)
Predmet C-624/22
Société BP France
protiv
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva (EU) 2018/2001 – Promicanje uporabe energije iz obnovljivih izvora – Proizvodnja goriva zajedničkom preradom – Dokazi o usklađenosti s kriterijima održivosti – Metoda masene bilance – Metoda određivanja udjela biljnih ulja obrađenih vodikom u gorivima dobivenim zajedničkom preradom – Metoda radioaktivnog ugljika 14C”
1. Francuski zakonodavac uveo je poticajni porez(2) za uključivanje zelenih goriva (biogoriva). Njime se nastoji postići da udio energije iz obnovljivih izvora koja se koristi u sektoru prometa dosegne razinu utvrđenu ciljevima Unije u pogledu održivosti i stvarne uštede emisija stakleničkih plinova.
2. Kako bi se opravdala količina energije iz obnovljivih izvora koja se uzima u obzir prilikom obračuna tog poreza, u francuskom se pravnom pravilu zahtijeva da se nad uvezenim biogorivima provede analiza s pomoću radioaktivnog ugljika 14C(3). Ta analiza omogućuje provjeru stvarnog udjela bioloških molekula u gorivima dobivenim tehnikom zajedničke prerade.
3. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na usklađenost opisane nacionalne mjere s pravom Unije, s obzirom na to da ona možda nije u skladu s metodama provjere utvrđenim u direktivama o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te se možda protivi članku 34. UFEU-a.
4. Sud već raspolaže korisnom sudskom praksom(4) u pogledu primjene takozvane metode masene bilance (u daljnjem tekstu: MB) za provjeru usklađenosti s kriterijima održivosti biogoriva, propisanim člancima 17. i 18. Direktive 2009/28/EZ(5). Ta se sudska praksa može primijeniti na novu Direktivu (EU) 2018/2001(6), ali je treba upotpuniti kako bi se odgovorilo na pitanja suda koji je uputio zahtjev u području koje je prilično tehničko.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2018/2001
5. Člankom 25. („Uključivanje energije iz obnovljivih izvora u prometni sektor”) stavkom 1. propisuje se:
„Radi uključivanja uporabe obnovljive energije u sektor prometa, svaka država članica određuje obvezu za opskrbljivače gorivom kako bi osigurala da udio obnovljive energije u konačnoj potrošnji energije u sektoru prometa bude najmanje 14 % do 2030. (minimalni udio), u skladu s okvirnom putanjom koju su postavile države članice […].”
6. Člankom 28. („Ostale odredbe o obnovljivoj energiji u sektoru prometa”) stavkom 5. određuje se:
„Komisija do 31. prosinca 2021. donosi delegirane akte u skladu s člankom 35. radi dopune ove Direktive određivanjem metodologije kojom se utvrđuje udio biogoriva, i bioplina za promet, koje je rezultat prerade biomase u zajedničkom postupku s fosilnim gorivima i određivanjem metodologije za ocjenu uštede emisija stakleničkih plinova zbog uporabe obnovljivih tekućih i plinovitih goriva nebiološkog podrijetla namijenjenih uporabi u prometu i goriva iz recikliranog ugljika, čime se osigurava da se za CO2 ne dodjeljuju jedinice za izbjegnute emisije, za čije su hvatanje već dodijeljene jedinice emisija na temelju drugih pravnih odredaba.”
7. U skladu s člankom 29. („Kriteriji održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova za biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase”):
„1. Energija iz biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase uzima se u obzir za potrebe navedene u točkama (a), (b) i (c) ovog podstavka samo ako ispunjavaju kriterije održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova navedene u stavcima od 2. do 7. i stavku 10.:
(a) doprinos cilju Unije iz članka 3. stavka 1. i udjelima obnovljive energije država članica;
(b) ocjenjivanje poštovanja obveza povezanih s obnovljivom energijom, uključujući obvezu navedenu u članku 25.;
(c) prihvatljivost za financijsku potporu za potrošnju biogoriva, tekućih goriva i goriva iz biomase.
[…]
Kriterij održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova naveden u stavcima od 2. do 7. i stavku 10. primjenjuje se bez obzira na zemljopisno podrijetlo biomase.
[…]
12. Za potrebe iz točaka (a), (b) i (c) prvog podstavka stavka 1. ovog članka i ne dovodeći u pitanje članke 25. i 26. države članice ne smiju ne uzeti u obzir biogoriva i tekuća biogoriva dobivena u skladu s ovim člankom, iz drugih razloga povezanih s održivošću. Ovim se stavkom ne dovodi u pitanje javna potpora dodijeljena u okviru programa potpora odobrenih prije 24. prosinca 2018.
[…].”
8. U skladu s člankom 30. („Provjera usklađenosti s kriterijima održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova”):
„1. Kad se biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase ili druga goriva koja su prihvatljiva kao dio brojnika navedenog u članku 27. stavku 1. točki (b) uzimaju u obzir za potrebe iz članaka 23. i 25. i iz članka 29. stavka 1. prvog podstavka točaka (a), (b) i (c), države članice od gospodarskih subjekata zahtijevaju da pokažu da su kriteriji održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova iz članka 29. stavaka od 2. do 7. i stavka 10. ispunjeni. U te svrhe od gospodarskih subjekata zahtijevaju uporabu sustava masene bilance kojim se:
(a) određuje da se pošiljke sirovina ili goriva različitih svojstava održivosti i ušteda emisija stakleničkih plinova mogu miješati primjerice u kontejneru, u objektu za preradu ili logistiku, unutar infrastrukture za prijenos i distribuciju ili na takvoj lokaciji;
(b) određuje da se pošiljke sirovina s različitim energetskim sadržajem mogu miješati za potrebe daljnje prerade, uz uvjet da je veličina pošiljaka prilagođena u skladu s njihovim energetskim sadržajem;
(c) zahtijeva da podatci o svojstvima održivosti i ušteda emisija stakleničkih plinova te veličini pošiljaka iz točke (a) vrijede i za mješavinu; i
(d) predviđa da je iznos svih pošiljaka odstranjenih iz mješavine opisan kao da ima ista svojstva održivosti, u istim količinama, kao i iznos pošiljaka dodan mješavini te zahtijeva da se ta bilanca postigne u primjerenom vremenskom razdoblju.
Sustavom masene bilance osigurava se da se svaka pošiljka u članku 7. stavku 1. prvom podstavku točkama (a), (b) ili (c) samo jednom računa za potrebe izračuna konačne bruto potrošnje energije iz obnovljivih izvora te se njime uključuju informacija o tome je li potpora dodijeljena za proizvodnju te pošiljke, te ako jest, o vrsti programa potpore.
[…]
3. Države članice donose mjere kojima osiguravaju da gospodarski subjekti podnose pouzdane informacije u pogledu usklađenosti s graničnim vrijednostima uštede emisija stakleničkih plinova određenima u članku 25. stavku 2., te donesenima na temelju tog stavka, i s kriterijima održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova utvrđenima u članku 29. stavcima od 2. do 7. i stavku 10., te da gospodarski subjekti relevantnoj državi članici na zahtjev daju podatke koji su korišteni za pripremu informacija. Države članice od gospodarskih subjekata zahtijevaju da osiguraju odgovarajući standard neovisne revizije podnesenih podataka te da podastru dokaze da su to učinili. […]
[…]
4. Komisija može odlučiti da dobrovoljni nacionalni ili međunarodni programi koji određuju standarde za proizvodnju biogoriva, tekućih biogoriva ili goriva iz biomase ili drugih goriva koja su prihvatljiva kao dio brojnika navedenog u članku 27. stavku 1. točki (b) pružaju točne podatke o uštedama emisija stakleničkih plinova za potrebe članka 25. stavka 2. i članka 29. stavka 10., dokazuju usklađenost s člankom 27. stavkom 3. i člankom 28. stavcima 2. i 4. ili dokazuju da pošiljke biogoriva, tekućih biogoriva ili goriva iz biomase ispunjavaju kriterije održivosti navedene u članku 29. stavcima od 2. do 7. […]
9. Kad gospodarski subjekt podastre dokaze ili podatke dobivene u skladu s programom za koji je bila donesena odluka na temelju stavka 4. ili 6. ovog članka, u mjeri predviđenoj tom odlukom, država članica od opskrbljivača ne zahtijeva daljnje dokaze o ispunjavanju kriterija održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova iz članka 29. stavaka od 2. do 7. i stavka 10.
[…].”
2. Delegirana uredba (EU) 2023/1640(7)
9. Iako ratione temporis nije primjenjiva na ovaj spor, u Delegiranoj se uredbi 2023/1640 pružaju neki elementi prosudbe koji bi mogli biti korisni za njegovo rješavanje.
10. U skladu s uvodnom izjavom 4.:
„Kako bi se postigla ravnoteža između troškova provjere i točnosti ispitivanja, delegiranim se aktom gospodarskim subjektima omogućava primjena zajedničke usklađene ispitne metode, koja se temelji na ispitivanju radioaktivnog ugljika (14C), ili primjena vlastitih ispitnih metoda, koje mogu biti prilagođene za određeno poduzeće ili određeni proces. Međutim, kako bi se osigurala primjena zajedničke metode provjere na tržištu, gospodarski subjekti koji kao glavnu ispitnu metodu primjenjuju metodu koja nije ispitivanje radioaktivnog ugljika (14C) trebali bi na proizvodima redovito provoditi i ispitivanje radioaktivnog ugljika (14C) kako bi provjerili točnost glavne primijenjene ispitne metode. Nadalje, da bi se gospodarski subjekti navikli na primjenu ispitivanja radioaktivnog ugljika (14C) u kombinaciji s drugom ispitnom metodom kao glavnom metodom, u prvoj godini primjene te metodologije dopuštena je određena fleksibilnost u pogledu prihvatljivog postotka odstupanja između rezultata glavnih i drugih provjera.”
B. Francusko pravo
1. Code des douanes (Carinski zakonik)
11. U skladu s člankom 266.quindecies(8):
„I. – Obveznici plaćanja nacionalnog poreza na potrošnju predviđenog člankom 265. dužni su plaćati poticajni porez za uključivanje biogorivâ.
[…]
III.– Poticajni porez za uključivanje biogorivâ temelji se na ukupnoj količini benzina odnosno dizelskih goriva na koju se taj porez obračunava tijekom kalendarske godine. Iznos poreza izračunava se zasebno, s jedne strane, za benzin i, s druge strane, za dizelska goriva.
Taj je iznos jednak prihodu od osnovice za obračun utvrđene u prvom podstavku ovog stavka III. fiksnom tarifom iz stavka IV., na koju se primjenjuje koeficijent jednak razlici između ciljnog nacionalnog postotka uključivanja obnovljive energije u promet, koji se određuje u tom stavku IV., i udjela obnovljive energije sadržane u proizvodima obuhvaćenima osnovicom za obračun. Porez je jednak nuli ako je udio obnovljive energije veći od ciljnog nacionalnog postotka uključivanja obnovljive energije u promet ili jednak tom postotku.
[…]
V.– A.– Udio obnovljive energije predstavlja udio, procijenjen u donjoj kaloričnoj vrijednosti, energije proizvedene iz obnovljivih izvora za koju porezni obveznik može dokazati da je sadržana u gorivima obuhvaćenim osnovicom za obračun […]. Energija sadržana u biogorivima obnovljiva je ako ta biogoriva ispunjavaju kriterije održivosti utvrđene člankom 17. Direktive 2009/28 […] u verziji koja je bila na snazi 24. rujna 2018.
A.bis – U obzir se uzima samo energija sadržana u proizvodima čije je praćenje zajamčeno od njihove proizvodnje.
Uredbom se utvrđuju načini praćenja primjenjivi na svaki proizvod s obzirom na sirovine iz kojih se dobiva i pravila o izračunavanju energije koja se primjenjuju u skladu s ovim stavkom V.
[…]”
2. Uredba br. 2019-570 o poticajnom porezu za uporabu energije iz obnovljivih izvora u sektoru prometa(9)
12. U skladu s njezinim člankom 3., porezni obveznik treba dokazati, u svrhu primjene članka 266.quindecies stavka V. podstavka A Carinskog zakonika, da oporeziva goriva sadržavaju energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora i to, među ostalim, s pomoću evidencija zaliha za praćenje obnovljive energije.
13. U skladu s člankom 4., te evidencije upućuju na „unošenje i iznošenje količina prihvatljivih proizvoda u posjedu vlasnika koji se zadržavaju uzimajući u obzir, među ostalim, uključivanje, prodaju, stjecanje i iznošenje utvrđene certifikatima”.
14. U skladu s člankom 7., u njima se navode nazivi i količine prihvatljivih proizvoda koji sadržavaju obnovljivu energiju, neovisno o tome jesu li uključeni u oporeziva goriva, te „informacije potrebne za praćenje obnovljive energije koje je predvidjela [Administration des douanes et des droits indirects (Uprava za carine i neizravno oporezivanje, Francuska)]”.
15. U skladu s člankom 8., sastavljanje evidencija zaliha za praćenje obnovljive energije dokazuje se ovjerom carinskih tijela.
3. Okružnica od 18. kolovoza 2020. o TIRIB-u(10)
16. U Okružnici se gospodarske subjekte i upravne službe obavještava o načinima primjene TIRIB-a.
17. Poglavlje IV. („Načini praćenja prihvatljivih proizvoda za smanjenje porezne stope TIRIB-a”) uključuje odjeljak V., koji se odnosi na vođenje evidencije zaliha, a točke 109. do 115. pododjeljka A. („Uzimanje u obzir stvarnog udjela biogoriva prilikom upisa u evidencije zaliha koje se vode u okviru TIRIB-a”) glase kako slijedi:
„109. Količine prihvatljivih proizvoda koji se prilikom unošenja upisuju u evidencije zaliha koje se vode u okviru TIRIB-a trebaju odgovarati količini koju su carinska tijela priznala prilikom dolaska proizvoda u tvornicu pod carinskim nadzorom (UE)[(11)] ili trošarinsko skladište (EFS)[(12)]. U načelu je riječ o količinama upisanim u prateće isprave (DAU, DAE, DSA, DSAC).
U slučaju isporuka goriva koja sadržavaju biogoriva primljenih prilikom unošenja u UE ili EFS, laboratorijski analizu treba provesti na temelju uzorka uzetog prilikom istovara pošiljke goriva koji omogućuje utvrđivanje stvarnog udjela biogoriva u primljenom proizvodu. Tu analizu treba provesti za sve vrste biogoriva.
110. U pratećim ispravama uz pošiljke goriva koje sadržava biogoriva treba navesti stvarnu količinu isporučenog proizvoda i stvarnu količinu biogoriva sadržanog u isporučenom gorivu. Ako se u pratećim ispravama uz pošiljke goriva navede količina biogoriva koja nije u skladu s fizičkom analizom provedenom u laboratoriju, u evidenciju zaliha može se upisati samo količina biogoriva stvarno sadržana u primljenom gorivu koja je utvrđena nakon fizičke analize provedene prilikom unošenja proizvoda u trošarinsko skladište. […].
111. Za biljna ulja obrađena vodikom u obliku benzina ili dizelskog goriva, fizička laboratorijska analiza 14C treba odgovarati količini upisanoj u prateće isprave +/- 10 %.
[…]
114. Tu je laboratorijsku fizičku analizu obvezno provesti, prvi put, za svaki primitak goriva koji sadržava biogorivo za 2020. i za svakog dobavljača, a zatim za svakog novog dobavljača. Ako fizičke i kemijske analize pokažu količinu biogoriva koja odgovara količini navedenoj u pratećoj ispravi, fizičke analize budućih pošiljka tog dobavljača više nisu obvezne, ali se mogu nasumično provoditi na zahtjev nadležnog carinskog tijela.
Ta laboratorijska analiza propisuje se za uvoz, isporuku unutar Zajednice i nacionalne isporuke goriva koje sadržava biogoriva prilikom primitka u prvom francuskom trošarinskom skladištu.
115. Jedini je cilj te fizičke analize utvrđivanje količine biogoriva primljene u UE ili EFS kako bi se navedena količina upisala u evidenciju sirovina koja se vodi u okviru TIRIB-a. Tom se analizom ne nastoji odrediti sirovina od koje je dobiveno biogorivo. Sirovinu treba navesti u pratećim ispravama uz pošiljku, a osobito na certifikatu o održivosti. Navedena sirovina može se odrediti metodom masene bilance koja je priznata u dobrovoljnim programima održivosti”.
II. Činjenice, spor i prethodna pitanja
18. Društvo BP France u Francusku uvozi goriva koja sadržavaju biljna ulja obrađena vodikom (u daljnjem tekstu: HVO(13)) proizvedena u Španjolskoj postupkom zajedničke prerade.
19. Zajednička prerada sastoji se od toga da se u rafineriji prije faze odsumporavanja biljna ulja pomiješaju s fosilnom sirovinom, čime ta biljna ulja pod utjecajem vodika postaju HVO.
20. Tako zajednički prerađena goriva zaprimaju se u trošarinskom skladištu u Francuskoj prije nego što se puste u potrošnju.
21. Društvo BP France zahtijevalo je od Conseila d’État (Državno vijeće, Francuska) poništenje Okružnice o TIRIB-u. Konkretno, pobijalo je to što se u toj okružnici propisuje da se nad HVO-ima, prilikom njihova primitka u prvo francusko trošarinsko skladište, mora provesti fizička laboratorijska analiza radi utvrđivanja stvarnog udjela bioloških molekula u njima.
22. U prilog svojoj tužbi društvo BP France ukratko je iznijelo sljedeće argumente:
– Okružnica o TIRIB-u nije u skladu s ciljevima direktiva 2009/28 i 2018/2001 jer se gospodarske subjekte obvezuje na podnošenje dokaza o usklađenosti (s kriterijima održivosti u pogledu biogoriva koja ulaze u osnovicu poreza) koji nisu predviđeni tim direktivama.
– Cilj je obveze provedbe fizičke analize prilikom primitka goriva koja sadržavaju biogorivo u francusko trošarinsko skladište utvrditi stvarni udio bioloških molekula u pošiljci o kojoj je riječ(14).
– Budući da se biološke molekule dijele nasumično prilikom protoka fosilnih sirovina zbog zajedničke prerade, izmjereni udio može odstupati od navedenoga u pratećoj ispravi uz pošiljku i više od 10 % dopuštenih točkom 111. Okružnice o TIRIB-u. Ako se umjesto udjela navedenog u pratećoj ispravi u obzir uzme izmjereni udio, to može dovesti do manjeg smanjenja TIRIB-a.
– Budući da je rafinerija iz koje potječu biogoriva uključena u dobrovoljni program koji je Europska komisija priznala kao cjelovit program, metoda MB, predviđena direktivama 2009/28 i 2018/2001, dostatna je da se za potrebe vođenja evidencije zaliha koje se posebno vode u okviru TIRIB-a utvrdi udio bioloških molekula u gorivima koja to društvo uvozi u francusko trošarinsko skladište.
23. Tužena je uprava tvrdila da je jedini cilj fizičke analize utvrđivanje količine biogoriva koja je zaprimljena u prvom francuskom trošarinskom skladištu prije nego što se ta količina upiše u evidencije zaliha koje se posebno vode u okviru TIRIB-a. Time se nastoji postići da se prihvatljivi proizvodi za smanjenje TIRIB-a podudaraju s količinama biogoriva koje su stvarno isporučene u Francuskoj.
24. Tužena uprava dodaje da bi Francuska država tako mogla ostvariti cilj uključivanja biogoriva u sektor prometa utvrđen Direktivom 2009/28. Cilj analize propisane Okružnicom o TIRIB-u nije utvrđivanje sirovine od koje je dobiveno biogorivo ni provjera usklađenosti s kriterijima održivosti utvrđenih direktivama 2009/28 i 2018/2001.
25. U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članke 17. i 18. Direktive 2009/28/EZ i članak 30. Direktive 2018/2001 tumačiti na način da je svrha mehanizama praćenja masenom bilancom i nacionalnih ili dobrovoljnih programa koji su predviđeni tim direktivama isključivo ocijeniti i dokazati održivost sirovina, biogoriva i njihovih mješavina te se stoga njima ne nastoji urediti praćenje i sljedivost, kad je riječ o gotovim proizvodima dobivenim zajedničkom preradom, udjela energije iz obnovljivih izvora sadržane u tim proizvodima, kao ni, slijedom toga, uskladiti uzimanje u obzir udjela energije sadržane u takvim proizvodima u svrhe utvrđene u članku 17. stavku 1. točkama (a), (b) i (c) Direktive 2009/28/EZ te u članku 25. i članku 29. stavku 1. prvom podstavku točkama (a), (b) i (c) Direktive 2018/2001?
2. U slučaju niječnog odgovora na prethodno pitanje, protivi li se tim odredbama to da država članica, kako bi odredila koju količinu HVO-â treba prihvatiti prilikom upisa u evidencije zaliha koje subjekti trebaju voditi u svrhu utvrđivanja poticajnog poreza za uključivanje biogorivâ koji se plaća u toj državi kada je udio obnovljive energije u gorivima stavljenima u potrošnju tijekom kalendarske godine manji od ciljnog nacionalnog postotka uključivanja obnovljive energije u promet, prilikom primitka u prvom nacionalnom trošarinskom skladištu uvoza goriva koja sadržavaju HVO-e proizvedene u drugoj državi članici u okviru postupka zajedničke prerade, zahtijeva provedbu fizičke analize udjela HVO-â u tim gorivima, čak i ako se tvornica u kojoj su proizvedena ta goriva koristi sustavom masene bilance koji je potvrđen dobrovoljnim programom koji je Komisija priznala kao cjelovit program?
3. Protivi li se pravu Unije, a osobito odredbama članka 34. UFEU-a, mjera države članice poput one opisane u točki 14. ove odluke kada, s jedne strane, goriva koja sadržavaju biogoriva i koja su dobivena zajedničkom preradom u rafineriji koja se nalazi na njezinu državnom području, ne podliježu, ako se u toj državi članici puštaju u potrošnju izravno iz tvornice, takvoj fizičkoj analizi, i kada, s druge strane, ta država članica, kako bi se pri izlasku iz tvornice pod carinskim nadzorom ili iz nacionalnog trošarinskog objekta utvrdilo koji je udio biogoriva namijenjen određivanju poreza s obzirom na certifikate o udjelu izdane u određenom razdoblju, pristane na to da se udio biogoriva u izvozu ili puštanju u potrošnju u drugim sektorima osim prometa ocijeni na osnovi prosječne mjesečne količine uključivanja biogorivâ tog objekta ili tvornice?”
III. Postupak pred Sudom
26. Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 30. rujna 2022.
27. Pisana očitovanja podnijeli su društvo BP France, austrijska, francuska i nizozemska vlada, kao i Europska komisija. Svi oni sudjelovali su na raspravi održanoj 25. listopada 2023.
IV. Ocjena
A. Uvodne napomene
1. Primjenjiva direktiva
28. Direktiva 2018/2001 stupila je na snagu 24. prosinca 2018. i njome je Direktiva 2009/28 stavljena izvan snage s učinkom od 1. srpnja 2021.(15). Sud koji je uputio zahtjev Sudu postavlja pitanje u pogledu tumačenja obiju direktiva, stoga zaključujem da, iz razloga koji se odnose na nacionalno pravo, smatra da je na spor primjenjiva Direktiva 2018/2001.
29. Ako je tako, čini mi se da je dovoljno da Sud odluči samo o Direktivi 2018/2001, čiji je sadržaj članaka 29. i 30. u bitnome istovjetan sadržaju članaka 17. i 18. Direktive 2009/28. Tumačenje Suda u pogledu odredbi Direktive 2018/2001 u svakom će se slučaju moći primijeniti i na odgovarajuće odredbe Direktive 2009/28.
2. Proizvodnja biogoriva
30. Za bolje razumijevanje spora potrebno je na temelju informacija koje se navode u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ukratko objasniti kako se proizvode biogoriva(16) tehnikom zajedničke prerade i metode kojima se utvrđuje udio bioloških molekula u gotovom proizvodu.
31. Postoje industrijska postrojenja namijenjena isključivo proizvodnji biogoriva (biorafinerije) u kojima ne dolazi do problema miješanja biogoriva sa sirovinama fosilnog podrijetla. S druge strane, postoje i tvornice, poput one u Castellónu (Španjolska) iz koje društvo BP France u Francusku uvozi biogoriva, koje primjenjuju tehniku zajedničke prerade kako bi zajednički, jednim postupkom, obradile biomasu i fosilne sirovine.
32. Zajedničkom preradom u rafineriji se prerađuju sirovine biomase(17) zajedno s fosilnim sirovinama (koje uglavnom potječu od nafte) te se pretvaraju u gotovo gorivo(18). Goriva koja su dobivena takvom zajedničkom preradom moraju sadržavati određeni udio biogoriva(19).
33. Tako se konačni proizvod dobiven zajedničkom preradom sastoji od molekula fosilnog podrijetla te bioloških molekula, pri čemu tehnički nije moguće odvojiti jedne molekule od drugih. Navedeni proizvod mora svakako sadržavati određen udio biogoriva, ali teško je utvrditi njihovu količinu.
34. Može se precizno nadzirati točna količina biomase na ulasku u industrijski proces u rafineriji (tako što se vodi evidencija sirovina), ali je teško s jednakom točnošću po izlasku iz tog procesa odrediti koji je udio biomase u određenoj pošiljci.
35. Ta teškoća nastaje zbog činjenice da protok sirovina tijekom prerade dovodi do nasumične distribucije bioloških molekula. Stoga određena pošiljka dobivena zajedničkom preradom može sadržavati više biogoriva od neke druge pošiljke.
36. Čini se da je najpreciznija znanstvena metoda za mjerenje količine bioloških molekula u gorivima dobivenim zajedničkom preradom metoda 14C. To objašnjava činjenicu da je Komisija propisala njezinu primjenu prilikom donošenja Delegirane uredbe 2023/1640 koja se, kao što sam to već istaknuo, ne primjenjuje na ovaj spor ratione temporis.
B. Prvo prethodno pitanje
37. Sud koji je uputio zahtjev želi znati, ukratko, (a) koristi li se metoda MB predviđena člankom 30. Direktive 2018/2001 samo za dokazivanje održivosti sirovina, biogoriva i njihovih mješavina ili (b) služi i za osiguravanje praćenja i sljedivosti udjela energije iz obnovljivih izvora u gotovim proizvodima dobivenim zajedničkom preradom.
38. Cilj Direktive 2018/2001 promicanje je uporabe energije iz obnovljivih izvora, a države članice u tu svrhu:
– Zajednički osiguravaju da udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije u Uniji 2030. bude najmanje 32 % (članak 3. stavak 1.).
– „Opskrbljivačima gorivom” moraju naložiti da se minimalni udio obnovljive energije u konačnoj potrošnji energije u sektoru prometa poveća na 14 % (članak 25. stavak 1.). Jedan od načina za dostizanje tog praga poticanje je uporabe biogoriva.
39. Članci 29. i 30. Direktive 2018/2001 sadržavaju kriterije održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova za biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase (članak 29.) i pravila za provjeru usklađenosti s tim kriterijima (članak 30.).
40. Direktivom 2009/28 provedeno je iscrpno usklađivanje kriterija održivosti, koje je zadržano u Direktivi 2018/2001. Prema tome, države ne mogu uvoditi druge dodatne kriterije, kao niti prestati s primjenom nekog od kriterija utvrđenih u članku 17. Direktive 2009/28(20).
41. Za dokazivanje usklađenosti s tim kriterijima održivosti, ako je to potrebno na temelju članka 30. Direktive 2018/2001(21), zakonodavac Unije izabrao je metodu MB(22), ako je u skladu s uvjetima koji se navode u toj odredbi.
42. Metodom MB uspostavlja se nadzorni lanac od proizvodnje do stavljanja na tržište, a temelji se na računovodstvenom sustavu i sustavu dokumentiranja uz neovisnu reviziju. Ta je metoda stoga jedan od „[…] mehaniz[ama] provjere namijenjen[ih] tomu da osiguraju pravilnu primjenu članka 17. [Direktive 2009/28 istovjetnog članku 29. Direktive 2018/2001]”(23), odnosno kriterija održivosti koji se mogu postaviti u pogledu biogoriva.
43. Sud je bio u prilici osvrnuti se na tu metodu u presudi E.ON Biofor Sverige, pri čemu je istaknuo da je ona odabrana „[…] kako bi [se] zajamči[lo] da takav fizički odnos opstane od trenutka proizvodnje održivog biogoriva do njegove potrošnje. […] Zakonodavac Unije je […] osim toga istaknuo da primjena metode masene bilance za provjeravanje ispunjavanja kriterija mora očuvati cjelovitost sustava i istodobno spriječiti nerazumno opterećivanje industrije”(24).
44. Člankom 30. stavkom 4. Direktive 2018/2001 omogućuje se provedba nadzora nad primjenom metode MB primjenom nacionalnih ili međunarodnih dobrovoljnih programa, koje je Komisija priznala(25), i određivanje standarda za proizvodnju biogoriva, tekućih biogoriva ili goriva iz biomase kojima se može dokazati usklađenost s kriterijima održivosti iz članka 29. stavaka 2. do 7.(26).
45. Kao što to ističe nizozemska vlada, Komisija te dobrovoljne programe može priznati samo ako se u okviru njih primjenjuje metoda MB(27).
46. U predmetu o kojem je ovdje riječ, rafinerija iz koje društvo BP France uvozi biogoriva primjenjuje dobrovoljni program(28) koji je Komisija priznala(29) kako bi dokazala usklađenost s kriterijima održivosti iz Direktive 2018/2001.
47. U tom se dobrovoljnom programu primjenjuje metoda MB u skladu sa zahtjevima iz članka 30. stavaka 1. i 2. Direktive 2018/2001. Tako je navedeno u uvodnoj izjavi 6. Provedbene odluke 2022/602. Međutim, u toj se odluci ništa ne navodi u pogledu mogućnosti primjene dobrovoljnog programa ISCC EU za utvrđivanje udjela bioloških molekula u gorivu dobivenom zajedničkom preradom.
48. Slažem se s Komisijom te francuskom, nizozemskom i austrijskom vladom u pogledu toga da se člankom 30. Direktive 2018/2001 samo utvrđuje da je metoda MB primjerena za provjeru usklađenosti (biogoriva) s kriterijima održivosti iz navedene direktive, ali ne i za utvrđivanje udjela bioloških molekula koje se nalaze u biogorivima dobivenim zajedničkom preradom.
49. Ništa u članku 30. Direktive 2018/2001 ne upućuje na to da se metoda MB mora primjenjivati za utvrđivanje udjela bioloških molekula koje sadržava gorivo dobiveno zajedničkom preradom. Ni u odlukama Komisije o priznavanju dobrovoljnih programa ne navodi se ništa o primjeni metode MB u te svrhe(30).
50. Metodom MB moguće je izmjeriti količinu biogoriva koje ulazi u rafineriju i proizvedenom gorivu pripisati razmjeran udio održivosti. U skladu s informacijama dostavljenima Sudu, ta metoda ne bi bila prikladna za mjerenje točnog udjela bioloških molekula u svakoj pošiljci dobivenoj zajedničkom preradom.
51. Zbog tog ograničenja metode MB, člankom 28. stavkom 5. Direktive 2018/2001 Komisiji je naloženo da donese delegirani akt u kojem će se odrediti metodologija kojom se utvrđuje udio biogoriva, i bioplina za promet, koje je rezultat prerade biomase u zajedničkom postupku s fosilnim gorivima.
52. Kako bi ispunila tu obvezu, Komisija je donijela Delegiranu uredbu 2023/1640 koja, kao što sam to već naveo, iako nije primjenjiva na ovaj spor ratione temporis (stupila je na snagu 8. rujna 2023.), može pružiti određene smjernice za tumačenje Direktive 2018/2001.
53. Delegiranom uredbom 2023/1640 gospodarskim subjektima istodobno se dopušta da se koriste vlastitim metodama provjere(31) te ih se obvezuje da redovito ispituju točnost tih metoda provođenjem ispitivanja radioaktivnog ugljika (14C(32)). Osim toga, zahtijeva se provjera ispitivanjem radioaktivnog ugljika (14C) na svim proizvodima za koje se tvrdi da imaju biološki sadržaj koji se temelji na ugljiku (članak 1. stavak 5. Delegirane uredbe 2023/1640).
54. Ako se gospodarski subjekti odluče za metodu MB, postavlja se konkretan zahtjev da se „[z]a svaki […] proizvod prim[ijene] različiti konverzijski faktori koji najtočnije odgovaraju izmjerenom biološkom sadržaju na temelju rezultata ispitivanja radioaktivnog ugljika […]”(33).
55. Stoga smatram da se Delegiranom uredbom 2023/1640 potvrđuje da metoda MB nije prikladna kako bi se, samo na temelju nje, utvrdio udio bioloških molekula u svakoj pošiljci biogoriva dobivenog zajedničkom preradom.
56. Ukratko, smatram da se metoda MB, predviđena člankom 30. Direktive 2018/2001, primjenjuje kako bi se utvrdila usklađenost s kriterijima održivosti primjenjivima na sirovine, biogoriva i njihove mješavine, ali nije namijenjena mjerenju udjela bioloških molekula u biogorivu dobivenom zajedničkom preradom.
C. Drugo prethodno pitanje
57. Sud koji je uputio zahtjev drugo prethodno pitanje postavlja za slučaj da se na prvo odgovori na način koji predlažem.
58. Sud koji je uputio zahtjev želi znati protive li se članku 30. Direktive 2018/2001 propisi koji „[…] prilikom primitka u prvom nacionalnom trošarinskom skladištu uvoza goriva koja sadržavaju HVO-e proizvedene u drugoj državi članici u okviru postupka zajedničke prerade, zahtijevaju provedbu fizičke analize udjela HVO-â u tim gorivima, čak i ako se tvornica u kojoj su proizvedena […] koristi sustavom masene bilance koji je potvrđen dobrovoljnim programom koji je Komisija priznala kao cjelovit program”.
59. Francuska je TIRIB (koji je 2022. postao TIRUERT) uredila člankom 266.quindecies Carinskog zakonika, Uredbom br. 2019/570 i spornom Okružnicom o TIRIB-u. Porezni obveznici koji stavljaju gorivo na tržište plaćaju taj porez na razliku između nacionalnog postotka, koji je utvrđen kao cilj uključivanja energije iz obnovljivih izvora u promet, i udjela energije iz obnovljivih izvora u gorivu stavljenom na tržište.
60. Budući da se TIRIB temelji na godišnjoj količini potrošenog goriva, u Okružnici se zahtijeva provedba laboratorijske analize s pomoću radioaktivnog ugljika (14C) kako bi se mogao utvrditi stvarni udio bioloških molekula u biogorivima primljenima u Francuskoj.
61. Društvo BP France smatra da nije prikladno zahtijevati primjenu metode 14C za goriva dobivena zajedničkom preradom. Osim toga, taj bi se zahtjev suprotstavljao primjeni metode MB i dobrovoljnih programa certificiranja koje je priznala Komisija.
62. Ne slažem se s argumentima društva BP France iz razloga koje iznosim u nastavku.
63. Kao prvo, usklađivanje provedeno Delegiranom uredbom 2023/1640 ne bi bilo potrebno da su metoda MB i dobrovoljni programi certificiranja bili dostatni i prikladni za mjerenje udjela bioloških molekula.
64. Međutim, kao što sam to već istaknuo, ne čini se da je metoda MB prikladna za mjerenje navedenog udjela. Isti je slučaj prije stupanja na snagu Delegirane uredbe 2023/1640 s dobrovoljnim programima certificiranja, čiji je glavni cilj dokazati da su biogoriva usklađena s kriterijima održivosti iz članka 29. Direktive 2018/2001.
65. Stoga se u Delegiranoj uredbi 2023/1640, za mjerenje udjela bioloških molekula u gorivima dobivenim zajedničkom preradom, kao jedina metoda ili kao dodatna metoda ako se primjenjuje druga metoda (MB, energetska bilanca, metode prinosa) predviđa metoda 14C.
66. Kao drugo, točno je da, u skladu s člankom 30. stavkom 9. Direktive 2018/2001, ako gospodarski subjekt podastre dokaze ili podatke dobivene u skladu s dobrovoljnim programom certificiranja, koji je Komisija priznala, država članica od opskrbljivača ne zahtijeva daljnje dokaze o ispunjavanju kriterija održivosti iz članka 29. stavaka 2. do 7. navedene direktive.
67. Međutim, tom se odredbom onemogućuje državama članicama da zahtijevaju dodatne dokaze (osim onih dostavljenih u okviru dobrovoljnog programa certificiranja) u pogledu poštovanja kriterija održivosti(34). Ništa se ne navodi u pogledu tih dodatnih dokaza o udjelima bioloških molekula u gorivima dobivenim zajedničkom preradom.
68. Kao treće, Direktivom 2018/2001 promiče se uporaba dobrovoljnih programa certificiranja, koji podliježu pojačanim zahtjevima pouzdanosti, transparentnosti i neovisne revizije, kako bi se spriječila prijevara prilikom dostavljanja dokaza i podataka o usklađenosti biogoriva s kriterijima održivosti(35).
69. Tim istim ciljevima (dobivanje pouzdanih i transparentnih podataka, sprečavanje prijevare)(36) mogla bi se, u načelu, opravdati nacionalna pravna pravila kojima se propisuje preciznija metoda, kao što je to 14C, za mjerenje udjela bioloških molekula u gorivima dobivenim zajedničkom preradom.
70. Međutim, analize s pomoću radioaktivnog ugljika (14C), koje se propisuju Okružnicom o TIRIB-u, ne bi (zbog suvišnosti) bile opravdane kad bi dobrovoljni program certificiranja koji primjenjuje proizvođač goriva dobivenog zajedničkom preradom već u početku uključivao takvu vrstu analize. To bi bio slučaj kad bi se tim programom potvrđivalo da je precizno izmjeren udio bioloških molekula u dobivenom gorivu.
71. Na raspravi:
– Društvo BP France objasnilo je da analizu 14C provodi u rafinerijama koje primjenjuju dobrovoljni program ISCC EU, ali nije konkretno potvrdilo da se nad pošiljkama goriva dobivenog zajedničkom preradom koje se iz rafinerije u Castellónu (Španjolska) izvoze u Francusku provodi analiza 14C jednakovrijedna analizi koja se zahtijeva francuskim zakonodavstvom.
– Francuska vlada iznijela je podatak da se dosad ni za jednu od pošiljaka biogoriva dobivenog zajedničkom preradom, koje se u Francusku uvoze iz drugih država članica, nije dostavio certifikat kojim se potvrđuje da je nad tim pošiljkama provedena analiza 14C kako bi se dokazao udio bioloških molekula u njima.
72. U svakom slučaju, na sudu je koji je uputio zahtjev da riješi spor koji stranke vode u pogledu uključivanja analize 14C, na temelju koje se može provjeriti udio bioloških molekula u uvezenom gorivu, u dobrovoljni program certificiranja koji primjenjuje društvo BP France.
73. Iz dosad navedenoga može se zaključiti:
– Člankom 30. Direktive 2018/2001 državi članici omogućavalo se da donese propise poput francuskih u svrhu preciznog mjerenja udjela bioloških molekula u biogorivima dobivenima zajedničkom preradom, kako bi obračunala poticajni porez za uporabu energije iz obnovljivih izvora.
– Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da to ocijeni, čini se da uporaba dobrovoljnih programa certificiranja koje je priznala Komisija, kao što je ISCC EU, ne olakšava prikladno dokazivanje udjela bioloških molekula u uvezenim pošiljkama biogoriva dobivenih zajedničkom preradom.
74. Iako se Delegirana uredbe 2023/1640 ne primjenjuje na spor ratione temporis, njezino donošenje mijenja prethodnu situaciju. Nakon što je ta uredba stupila na snagu, njome se za mjerenje udjela bioloških molekula u gorivima dobivenima zajedničkom preradom kao jedina metoda (ili dodatna metoda ako se primjenjuje druga metoda (MB, energetska bilanca, metoda prinosa)) predviđa analiza 14C. Nakon tog iscrpnog usklađivanja države članice više nisu ovlaštene donositi nacionalna pravna pravila kojima se nalaže provedba metode analize koja nije propisana navedenom uredbom.
75. Osim toga, kao što je to Komisija potvrdila na raspravi, dobrovoljni programi certificiranja koje je Komisija priznala nakon stupanja na snagu Delegirane uredbe 2023/1640 moraju uključivati ne samo metodu MB kojom se dokazuje usklađenost s kriterijima održivosti, nego i metodu 14C kojom se dokazuje udio bioloških molekula u biogorivima dobivenim zajedničkom preradom, u skladu s odredbama navedene uredbe.
76. Ukratko, predlažem da se na drugo prethodno pitanje odgovori tako da se članku 30. Direktive 2018/2001, do stupanja na snagu i primjene Delegirane uredbe 2023/1640, načelno nisu protivili nacionalni propisi poput onih spornih u ovom slučaju, kojima se zahtijeva provedba analize 14C radi preciznog mjerenja udjela bioloških molekula u gorivu dobivenom zajedničkom preradom, čak i ako se tvornica koristi metodom MB koja je potvrđena dobrovoljnim programom koji je Komisija priznala kao cjelovit program.
D. Treće prethodno pitanje
77. Treće prethodno pitanje oblikovano je na složen način. Sud koji je uputio zahtjev želi znati jesu li u skladu s člankom 34. UFEU-a (slobodno kretanje robe) nacionalni propisi, pri čemu ističe dva njihova obilježja:
– „[G]oriva koja sadržavaju biogoriva i koja su dobivena zajedničkom preradom u rafineriji koja se nalazi na [francuskom] državnom području, ako se u toj državi članici [Francuskoj] puštaju u potrošnju izravno iz tvornice, ne podliježu takvoj fizičkoj analizi [14C]”.
– Francuska, „kako bi se pri izlasku iz tvornice pod carinskim nadzorom ili iz nacionalnog trošarinskog objekta utvrdilo koji je udio biogoriva namijenjen određivanju [TIRIB-a] s obzirom na certifikate o udjelu izdane u određenom razdoblju, prista[je] na to da se udio biogoriva u izvozu ili puštanju u potrošnju u drugim sektorima osim prometa ocijeni na osnovi prosječne mjesečne količine uključivanja biogorivâ tog objekta ili tvornice”.
78. U vrijeme odvijanja spora, u Uniji još nisu bile iscrpno usklađene metode koje se mogu primjenjivati kako bi se odredio udio bioloških molekula u gorivima dobivenim zajedničkom preradom. Kao što sam to već istaknuo, to je usklađivanje kasnije provedeno Delegiranom uredbom 2023/1640.
79. Prema tome, države članice imale su mogućnost urediti te metode mjerenja, što je Francuska država i učinila. Prilikom izvršavanja te ovlasti u području koje nije usklađeno države članice morale su poštovati primarno pravo(37), osobito članak 34. UFEU-a, kojim se u trgovini unutar Zajednice zabranjuju količinska ograničenja uvoza i sve mjere s istovrsnim učinkom.
80. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda(38), svaku mjeru države članice koja može izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno ograničiti trgovinu unutar Unije treba smatrati mjerom koja ima istovrstan učinak kao količinska ograničenja uvoza u smislu članka 34. UFEU-a. Među tim su mjerama mjere kojima se izravno ili neizravno diskriminira uvoz, mjere koje se odnose na način prodaje robe i mjere kojima se otežava pristup tržištu države članice proizvodima podrijetlom iz drugih država članica(39).
81. Međutim, u skladu s točkom 114. Okružnice o TIRIB-u, sporna se mjera primjenjuje samo na biogoriva dobivena zajedničkom preradom koja se uvoze iz drugih država članica. Fizička analiza 14C propisuje se samo za uvoz, trgovinu unutar Zajednice i nacionalne pošiljke goriva koje sadržavaju biogorivo prilikom primitka u prvom francuskom trošarinskom skladištu, ali ne i za pošiljke goriva proizvedene u francuskim rafinerijama. Sud koji je uputio zahtjev to objašnjava na sljedeći način: „iz usmene rasprave proizlazi da biogoriva proizvedena postupkom zajedničke prerade u rafineriji koja se nalazi u Francuskoj ne podliježu takvoj kontroli ako naknadno nisu primljena u trošarinskom skladištu prije njihova puštanja u potrošnju”(40).
82. Stoga postoji povoljnije postupanje sa svim gorivom dobivenim zajedničkom preradom i proizvedenim u Francuskoj ili jednim njegovim dijelom, a nad njime se ne provodi analiza 14C. Suprotno tomu, nad istom vrstom goriva, ali uvezenom, mora se provesti ta analiza kako bi se utvrdio udio bioloških molekula za potrebe TIRIB-a.
83. Kad bi to bila konačna situacija, mjerom bi se otežavao pristup prerađenom gorivu koje se u Francusku uvozi iz drugih država članica. To prihvaća i vlada te zemlje, pri čemu priznaje da bi se zahtijevanjem provedbe analize 14C mogao otežati uvoz goriva iz tih drugih država članica.
84. Međutim, francuska vlada tvrdi da se analiza 14C ne primjenjuje samo na uvezeno gorivo nego i na gorivo nacionalnog podrijetla(41).
85. Francuska je vlada, u odgovoru na pitanje o toj pojedinosti koje joj je postavljeno na raspravi, priznala da njezino tumačenje nije u skladu s tumačenjem koje Conseil d’État (Državno vijeće) iznosi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Prema mišljenju navedene vlade:
– Jednako postupanje sa svim gorivima (neovisno o tome jesu li uvezena) dobivenim zajedničkom preradom proizlazi iz članka 266.quindecies Carinskog zakonika, kao i iz članka 3. točke 3. Uredbe br. 2019-570 te točaka 30. i 33. Okružnice br. 20-004 o sustavu usine exercée(42).
– U Francuskoj postoje dvije rafinerije koje proizvode gorivo zajedničkom preradom. Istaknula je da se u njima primjenjuje carinski postupak (usine exercée) koji omogućuje izravno stavljanje goriva dobivenih zajedničkom preradom na tržište, pri čemu ona ne moraju proći kroz trošarinsko skladište jer carinska tijela imaju stalan nadzor nad njihovom proizvodnjom(43).
86. Tumačenje nacionalnog prava nije na Sudu, nego on mora slijediti podatke koje mu je dostavio sud koji je uputio zahtjev. Ponavljam da Sud na zahtjev za prethodnu odluku treba odgovoriti tako da prihvati da je relevantan pravni i činjenični okvir koji je iznio sud koji je uputio zahtjev, neovisno o tome koliko se neka od stranaka u postupku s tim okvirom ne slaže.
87. Polazeći od te pretpostavke, na temelju značajki spornog zahtjeva, kako ga opisuje sud koji je uputio zahtjev, on se može kvalificirati kao mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza, koja se protivi članku 34. UFEU-a. Iz sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se Okružnicom daje prednost uporabi biogoriva dobivenog zajedničkom preradom u Francuskoj i ujedno otežava uporaba istog proizvoda ako je podrijetlom iz druge države članice.
88. Osim toga, taj bi propis također predstavljao mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza čak i ako bi se primjenjivao na nediskriminirajući i jednak način na uvezena biogoriva dobivena zajedničkom preradom i ona koja su proizvedena u Francuskoj: zahtjev za provedbu analize 14C u svakom bi slučaju otežao uvoz takvih biogoriva na francusko državno područje.
89. Unatoč svemu navedenome, moguće je da za tu ograničavajuću mjeru postoji opravdanje zbog kojeg bi ona bila u skladu s pravom Unije. U svakom slučaju, to je opravdanje mnogo teže zagovarati ako se mjera primjenjuje samo na uvezena biogoriva dobivena zajedničkom preradom, a ne primjenjuje na biogoriva iz nacionalne proizvodnje.
1. Opravdanje mjere
90. Nacionalni propis ili praksa koji jest mjera s istovrsnim učinkom kao i mjere ograničavanja može se opravdati nekim od razloga u općem interesu nabrojenih u članku 36. UFEU-a ili drugim važnim razlozima. U oba slučaja, u skladu s načelom proporcionalnosti, nacionalna mjera mora biti prikladna za jamčenje ostvarenja cilja kojemu teži i ne smije prekoračiti ono što je nužno za njegovo postizanje, pri čemu je na državi članici koja je mjeru donijela da opravda poštovanje navedenog načela(44).
91. Francuska vlada se kao opravdanje ograničavajućih mjera poziva na važne razloge zaštite okoliša i borbe protiv prijevara. Tvrdi da se porezna pogodnost koja se sastoji od smanjenja TIRIB-a treba odobravati samo za goriva puštena u potrošnju na nacionalnom državnom području čiji je stvarni udio bioloških molekula zaista veći od udjela koji je utvrđen kao cilj uključivanja u sektor prometa člankom 266.quindecies Carinskog zakonika.
92. U skladu s tradicionalnom sudskom praksom Suda(45), važnim se razlozima mogu opravdati samo nacionalne mjere koje se bez razlike primjenjuju na nacionalne i uvezene proizvode. Prema tome, kad bi se francuska mjera, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, primjenjivala na uvoz biogoriva dobivenog zajedničkom preradom, a ne bi primjenjivala na nacionalnu proizvodnju iste vrste robe, ta se mjera ne bi mogla opravdati važnim razlozima zaštite okoliša i borbe protiv prijevara.
93. Točno je da je Sud tu tradicionalnu sudsku praksu naknadno učinio fleksibilnijom i analizirao opravdanje različito primjenjivih mjera nekim važnim razlogom ili pak uključivanjem nekog od tih razloga u neki od razloga iz članka 36. UFEU-a(46).
94. Stoga ću moguće opravdanje analizirati sa stajališta zaštite okoliša i borbe protiv prijevara, što su važni razlozi koje je Sud prihvatio u pogledu trgovine unutar Zajednice(47).
95. Načelno, za Okružnicu o TIRIB-u se može pronaći dostatno opravdanje jer je namijenjena odnosno omogućuje:
– S jedne strane, zaštitu okoliša uporabom energije iz obnovljivih izvora. Primjena analize 14C omogućava pogodovanje (poticanje) određenim gorivima tako što se smanjuje njihovo porezno opterećenje ovisno o udjelu biogoriva.
– S druge strane, sprečavanje rizika od prijevare(48) u proizvodnom lancu goriva dobivenih zajedničkom preradom. Na temelju metode 14C može se sa sigurnošću saznati stvarni udio bioloških molekula HVO-a u navedenim gorivima te na osnovi tog podatka točno obračunati poticajni porez za uporabu biogoriva.
2. Poštuje li se načelo proporcionalnosti?
96. Ako se opravdanje prihvati, treba još provjeriti poštuje li se ograničavajućom mjerom načelo proporcionalnosti. Poštuje se samo ako je ta mjera prikladna za postizanje utvrđenog cilja i ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarivanje jer ne postoji manje ograničavajuća alternativa.
97. S tog se stajališta može prihvatiti da je zahtjev propisan u Okružnici o TIRIB-u za postizanje utvrđenog cilja prikladan jer:
– Čini se da ne postoje načini koji su manje ograničavajući od analize 14C kako bi se utvrdio udio bioloških molekula u gorivima dobivenim zajedničkom preradom.
– Korist metode MB u te je svrhe ograničena i ona daje tek približne rezultate. Stoga je u Delegiranoj uredbi 2023/1640 analiza 14C utvrđena kao zajednička metoda provjere za mjerenje udjela bioloških molekula u gorivima dobivenim zajedničkom preradom, kao i to da se ona redovito (dodatno) provodi kad proizvođači primjenjuju druge metode (poput metode MB).
98. U prilog proporcionalnosti mjere treba usto istaknuti da se u Okružnici o TIRIB-u ne zahtijeva fizička laboratorijska analiza 14C u svakom slučaju i za sva uvezena goriva dobivena zajedničkom preradom: ako se prvom analizom(49) utvrdi podudaranje (uz dopušteno odstupanje od 10 %) s udjelom bioloških molekula koji je prijavio poduzetnik uvoznik, analiza 14C ponavlja se tek nasumično(50).
99. Međutim, ograničavajuća mjera prikladna je za jamčenje ostvarenja predviđenog cilja samo ako istinski osigurava njegovo ostvarenje na sustavan i dosljedan način(51).
100. Sud koji je uputio zahtjev u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje(52) navodi tri okolnosti koje onemogućuju ocjenu te sustavne dosljednosti:
– Analiza 14C propisuje se samo za uvoz, trgovinu unutar Zajednice i nacionalne pošiljke goriva koje sadržavaju biogorivo prilikom primitka u prvom francuskom trošarinskom skladištu.
– Biogoriva koja su dobivena zajedničkom preradom u rafineriji koja se nalazi na francuskom državnom području, ako se u toj državi članici puštaju u potrošnju izravno iz tvornice, pri čemu ne prolaze kroz trošarinsko skladište, ne podliježu analizi 14C.
– Francuska država pristaje na procjenu udjela biogoriva u izvozu ili puštanju robe u potrošnju u drugim sektorima osim prometa, uzimajući u obzir certifikate o mjesečnom uključivanju biogoriva, bez provedbe analize 14C.
101. U istom smislu, društvo BP France objašnjava(53) da francuska tijela, kako bi odobrila smanjenje TIRIB-a (ili TIRUERT-a), zahtijevaju, s jedne strane, potpunu sigurnost, zajamčenu provođenjem ispitivanja radioaktivnog ugljika (14C), u pogledu stvarne prisutnosti energije iz obnovljivih izvora prilikom stavljanja uvezenog proizvoda (biogoriva dobivenih zajedničkom preradom) na tržište te, s druge strane, jednostavan godišnji razmjerni izračun koji ne daje nikakvo jamstvo u pogledu sljedivosti, za razliku od metode MB u slučaju električne energije iz obnovljivih izvora.
102. Iz navedenih se podataka može zaključiti da sporna mjera nije u skladu s člankom 34. UFEU-a jer nije prikladna za jamčenje ostvarenja na dosljedan i sustavan način ciljeva kojima bi se takva mjera mogla opravdati.
V. Zaključak
103. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Conseilu d’État (Državno vijeće, Francuska) odgovori na sljedeći način:
„Članak 30. Direktive (EU) 2018/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora, u regulatornim uvjetima koji su postojali prije stupanja na snagu Delegirane uredbe Komisije (EU) 2023/1640 od 5. lipnja 2023. o metodologiji za utvrđivanje udjela biogoriva i bioplina za promet proizvedenih iz biomase koja se prerađuje u zajedničkom postupku s fosilnim gorivima, kao i članak 34. UFEU-a,
treba tumačiti na sljedeći način:
– Cilj je metode masene bilance utvrditi usklađenost s kriterijima održivosti iz članka 29. Direktive 2018/2001, koji se primjenjuju na sirovine, biogoriva i njihove mješavine, ali nije namijenjena mjerenju udjela bioloških molekula u biogorivu dobivenom zajedničkom preradom.
– Načelno, članku 30. Direktive 2018/2001 nisu se do stupanja na snagu i primjene Delegirane uredbe 2023/1640 protivili nacionalni propisi kojima se zahtijeva da se nad uvezenim biogorivima dobivenima zajedničkom preradom provede analiza s pomoću radioaktivnog ugljika (14C) prilikom primitka u prvom nacionalnom trošarinskom skladištu, kako bi se utvrdio udio bioloških molekula relevantan za izračun poticajnog poreza za uporabu biogoriva. U tom smislu nije važno to što se rafinerija u kojoj su proizvedena ta goriva koristi sustavom masene bilance koji je potvrđen dobrovoljnim programom koji je Komisija priznala kao cjelovit program.
– Članku 34. UFEU-a protive se nacionalni propisi kojima se zahtijeva da se nad uvezenim biogorivima dobivenima zajedničkom preradom provede analiza s pomoću radioaktivnog ugljika (14C) prilikom primitka u prvom nacionalnom trošarinskom skladištu, kako bi se utvrdio udio bioloških molekula relevantan za izračun poticajnog poreza za uporabu biogoriva, ako se ista analiza ne propisuje za nacionalnu proizvodnju biogoriva dobivenih zajedničkom preradom.”