Ideiglenes változat
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. január 11.(1)
C‑624/22. sz. ügy
Société BP France
kontra
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(a Conseil d’État [államtanács, Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – (EU) 2018/2001 irányelv – A megújuló energiaforrásokból előállított energia felhasználásának előmozdítása – Üzemanyagok előállítása együttes feldolgozással – A fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés vizsgálata – Tömegmérleg‑módszer – A hidrogénezett növényi olajok együttes feldolgozással előállított üzemanyagokban való százalékos arányának meghatározására szolgáló módszerek – C14 radiokarbon‑módszer”
1. A francia jogalkotó a zöld üzemanyagok (bioüzemanyagok) használatának ösztönzésére adót vezetett be.(2) Ezzel az a célja, hogy a közlekedési ágazatban a megújuló energiaforrásokból származó energia részaránya olyan szintre emelkedjen, amely összhangban áll az Unió fenntarthatósági célkitűzéseivel és az üvegházhatású gázok kibocsátásának hatékony csökkentésével.
2. Annak igazolása tekintetében, hogy milyen mennyiségű megújuló energiaforrásokból származó energiát kell figyelembe venni ezen adó meghatározásához, a francia jogszabály előírja, hogy az importált bioüzemanyagokat C14 radiokarbon vizsgálatnak(3) kell alávetni. E vizsgálattal megállapítható, hogy az együttes feldolgozás technikájával előállított üzemanyagok ténylegesen hány százalékban tartalmaznak biogén eredetű molekulákat.
3. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgya az említett nemzeti intézkedés uniós joggal való összeegyeztethetősége, mivel lehet, hogy az nem felel meg a megújuló energiaforrásokból előállított energia használatának előmozdításáról szóló irányelvekben meghatározott ellenőrzési módszereknek, ráadásul ellentétes lehet az EUMSZ 34. cikkel.
4. A Bíróság már hasznos ítélkezési gyakorlattal(4) rendelkezik a bioüzemanyagokra vonatkozóan a 2009/28/EK irányelv(5) 17. és 18. cikkében előírt fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés ellenőrzésére szolgáló úgynevezett tömegmérleg‑módszer alkalmazásával kapcsolatban. Ezen ítélkezési gyakorlat átültethető az új, (EU) 2018/2001 irányelvre(6), ugyanakkor kiegészítésre szorul annak érdekében, hogy az előterjesztő bíróság kérdéseire e jelentős mértékben műszaki jellegű területen választ lehessen adni.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. A 2018/2001 irányelv
5. A 25. cikk („A megújuló energia használatának elterjesztése a közlekedésben”) (1) bekezdése előírja:
„A megújuló energia a közlekedési ágazatban történő használata általánossá tételének érdekében minden tagállam kötelezi az üzemanyag‑forgalmazókat annak biztosítására, hogy – az egyes tagállamok által meghatározott indikatív ütemtervet követve […] –2030‑ra a megújuló energia a közlekedési ágazat teljes energiafogyasztásának legalább 14%‑át tegye ki (a továbbiakban: minimum részarány).”
6. A 28. cikk („A közlekedési ágazatban felhasznált megújuló energiára vonatkozó egyéb rendelkezések”) (5) bekezdése így rendelkezik:
„A Bizottság 2021. december 31‑ig a 35. cikkel összhangban felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogad el ezen irányelvnek a következők révén történő kiegészítésére vonatkozóan: a biomassza és fosszilis üzemanyagok közös eljárásban való feldolgozásából származó bioüzemanyagok és közlekedési célú biogázok részarányának meghatározására szolgáló módszertan pontos meghatározása, valamint a nem biológiai eredetű, folyékony vagy gáznemű, megújuló energiaforrásokból származó, közlekedési célú üzemanyagok és a széntartalom újrahasznosításával nyert üzemanyagok használatával az üvegházhatású gázok kibocsátásában elért megtakarítás meghatározására szolgáló módszertan pontos meghatározása, amelynek biztosítania kell, hogy olyan elkerült CO2 kibocsátás ne kerüljön beszámításra, amelynek megkötését más jogszabályi rendelkezések alapján egyszer már jóváírták kibocsátás‑kvótaként.”
7. A 29. cikk („A bioüzemanyagokra, a folyékony bio‑energiahordozókra és a biomasszából előállított üzemanyagokra vonatkozó fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási kritériumok”) szerint:
„(1) A bioüzemanyagok, a folyékony bio‑energiahordozók és a biomasszából előállított üzemanyagok energiatartalmát az ezen albekezdés a), b) és c) pontjában említett célokra csak abban az esetben lehet figyelembe venni, ha azok teljesítik a (2)–(7) és (10) bekezdésben meghatározott fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási kritériumokat:
a) hozzájárulnak a 3. cikk (1) bekezdésében meghatározott kötelező uniós célkitűzés teljesítéséhez és a tagállamok megújulóenergia‑részarányának eléréséhez;
b) sor kerül a megújulóenergia‑kötelezettségek, így többek között a 25. cikkben megállapított kötelezettség teljesítésének mérésére;
c) jogosultak a bioüzemanyagok, folyékony bio‑energiahordozók és biomasszából előállított üzemanyagok fogyasztásáért adható pénzügyi támogatásra.
[…]
A (2)–(7) és a (10) bekezdésben megállapított fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási kritériumok a biomassza földrajzi eredetétől függetlenül alkalmazandók.
[…]
(12) Az e cikk (1) bekezdése első albekezdése a), b) és c) pontjának alkalmazása tekintetében, valamint a 25. és a 26. [cikk] sérelme nélkül a tagállamok nem utasíthatják el más fenntarthatósági indokok alapján az e cikkel összhangban előállított bioüzemanyagoknak és folyékony bio‑energiahordozóknak a figyelembevételét. Ez a bekezdés nem érinti a 2018. december 24. előtt jóváhagyott támogatási rendszerek keretében nyújtott állami támogatásokat.
[…]”.
8. A 30. cikk („A fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási kritériumoknak való megfelelés ellenőrzése”) értelmében:
„(1) Amennyiben a bioüzemanyagokat, folyékony bio‑energiahordozókat, biomasszából előállított üzemanyagokat vagy a 27. cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett számláló kiszámításához felhasználható más üzemanyagokat figyelembe veszik a 23. és a 25. cikkben, valamint a 29. cikk (1) bekezdése első albekezdésének a), b) és c) pontjában említett célokra, a tagállamoknak elő kell írniuk a gazdasági szereplők számára annak bizonyítását, hogy a 29. cikk (2)–(7) és (10) bekezdésében megállapított fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási kritériumok teljesültek. Ezen célokból a gazdasági szereplők számára tömegmérleg‑rendszer alkalmazását kell előírni, amely:
a) megengedi az eltérő fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási jellemzőkkel rendelkező nyersanyag‑ vagy üzemanyag‑szállítmányok összekeverését például egyetlen konténerben, feldolgozó vagy logisztikai létesítményben, átviteli és elosztó hálózati infrastruktúrában vagy helyszínen;
b) lehetővé teszi a különböző energiatartalmú nyersanyagok szállítmányainak összekeverését további feldolgozás céljából, amennyiben a szállítmányok méretét energiatartalmuknak megfelelően igazítják ki;
c) előírja, hogy az a) pontban említett szállítmányok fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási jellemzőivel és méretével kapcsolatos információk továbbra is a keverékhez legyenek rendelve; és
d) biztosítja, hogy a keverékből kivett minden szállítmány összege azonos fenntarthatósági jellemzőkkel kerüljön leírásra és ugyanolyan mennyiségben, mint a keverékhez adott összes szállítmány összege, és előírja, hogy ezt az egyensúlyt megfelelő időn belül el kell érni.
A tömegmérleg‑rendszernek biztosítania kell, hogy minden egyes szállítmányt csak egyszer, a 7. cikk (1) bekezdése első albekezdésének a), b) vagy c) pontjában vegyenek figyelembe a megújuló forrásokból előállított energia teljes bruttó fogyasztásának kiszámításához, és információt kell tartalmaznia arról, hogy a szállítmány előállítása részesült‑e támogatásban, illetve ha igen, akkor a támogatási rendszer típusáról is.
[…]
(3) A tagállamok intézkedéseket hoznak annak biztosítására, hogy a gazdasági szereplők megbízható információkat nyújtsanak be a 25. cikk (2) bekezdésében foglalt és annak alapján elfogadott üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási küszöbértékeknek való, valamint a 29. cikk (2)–(7) és (10) bekezdésében megállapított fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási követelményeknek való megfelelésre vonatkozóan, továbbá hogy a gazdasági szereplők kérésre bocsássák az adott tagállam rendelkezésére az információk előállításához felhasznált adatokat. A tagállamok előírják a gazdasági szereplők számára, hogy az általuk benyújtott információk tekintetében biztosítsanak megfelelő független auditot, és mellékeljék az audit elvégzésével kapcsolatos bizonyítékokat. […]
[…]
(4) A Bizottság határozhat úgy, hogy a bioüzemanyagok, a folyékony bio‑energiahordozók vagy a biomasszából előállított üzemanyagok, vagy a 27. cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett számláló kiszámításához felhasználható más üzemanyagok előállítására vonatkozó szabványokat megállapító önkéntes nemzeti vagy nemzetközi rendszerek pontos adatokkal szolgálnak az üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítás tekintetében a 25. cikk (2) bekezdésének és a 29. cikk (10) bekezdésének céljait illetően, hogy e rendszerek igazolják a 27. cikk (3) bekezdésének, valamint a 28. cikk (2) és (4) bekezdésének való megfelelést, vagy hogy igazolják, hogy a bioüzemanyagok, a folyékony bio‑energiahordozók vagy a biomasszából előállított üzemanyagok szállítmányai megfelelnek a 29. cikk (2)–(7) bekezdésében megállapított fenntarthatósági kritériumoknak. […]
[…]
(9) Ha egy gazdasági szereplő az e cikk (4) vagy (6) bekezdése alapján hozott határozat tárgyát képező rendszernek megfelelően beszerzett bizonyítékokat vagy adatokat mutat be, a határozat által érintett mértékben a tagállam nem kötelezi az adatszolgáltatót arra, hogy további bizonyítékokkal támassza alá a 29. cikk (2)–(7) és (10) bekezdésében megállapított fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási kritériumoknak való megfelelést.
[…]”.
2. Az (EU) 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet(7)
9. Még ha ratione temporis nem is alkalmazható e jogvitára, a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet kínál néhány olyan értékelési szempontot, amelyek hasznosnak bizonyulhatnak e jogvita rendezéséhez.
10. E rendelet (4) preambulumbekezdése értelmében:
„Az ellenőrzési költségek és a vizsgálatok pontossága közötti egyensúly megteremtése érdekében a felhatalmazáson alapuló jogi aktus egyaránt lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy a radiokarbon (14C) vizsgálaton alapuló közös harmonizált vizsgálati módszert vagy saját vizsgálati módszereiket alkalmazzák, amelyek lehetnek vállalatspecifikusak vagy folyamatspecifikusak. Annak biztosítása érdekében azonban, hogy a piacon közös ellenőrzési módszer kerüljön alkalmazásra, a fő vizsgálati módszerként a radiokarbon (14C) vizsgálattól eltérő módszert használó gazdasági szereplőknek a fő vizsgálati módszer helyességének ellenőrzése érdekében rendszeresen el kell végezniük az outputok radiokarbon (14C) vizsgálatát. Továbbá annak érdekében, hogy a gazdasági szereplők hozzászokhassanak a radiokarbon (14C) vizsgálat alkalmazásához egy másik – fő módszerként alkalmazott – vizsgálati módszerrel kombinálva, e módszertan alkalmazásának első évében megengedett bizonyos fokú rugalmasság a tekintetben, hogy a fő vizsgálat és a második (ellenőrző) vizsgálat eredményei között mekkora százalékos eltérés minősül elfogadhatónak”.
B. A francia jog
1. A vámtörvénykönyv
11. A vámtörvény 266 quindecies cikke(8) értelmében:
„I ‑ A 265. cikkben előírt belföldi fogyasztási adó megfizetésére kötelezett személyeknek a bioüzemanyagok bekeverésére vonatkozó ösztönző adót kell fizetniük.
[…]
III.‑ A bioüzemanyagok bekeverésére vonatkozó ösztönző adó alapja azon benzin, illetve gázolaj teljes mennyisége, amelyek után az adó a naptári év során vált esedékessé. Az adó összegét külön kell kiszámítani a benzin, illetve a gázolaj vonatkozásában.
Az adó összege megegyezik a jelen III. fejezet első bekezdésében meghatározott adóalap és az adó IV. fejezetben rögzített mértékének szorzatával, amelyre egy olyan együtthatót kell alkalmazni, amely megegyezik az ugyanezen IV. fejezetben rögzített, a megújuló energiának a közlekedési ágazatban történő felhasználására vonatkozó nemzeti célszázalék és az adóalapba tartozó termékekben található megújuló energia aránya közötti különbséggel. Ha a megújuló energia aránya nagyobb vagy egyenlő, mint a megújuló energia közlekedési ágazatban történő felhasználására vonatkozó nemzeti célszázalék, akkor az adó nulla.
[…]
V. – A.– A megújuló energia aránya a megújuló energiaforrásokból előállított energia azon – alacsonyabb fűtőértékben kifejezett – aránya, amelyről az adófizetésre kötelezett személy bizonyítani tudja, hogy az adóalapba tartozó üzemanyagok tartalmazzák azt […]. A bioüzemanyagokban lévő energia akkor minősül megújulónak, ha azok megfelelnek a […] 2009. április 23‑i 2009/28 irányelv – 2018. szeptember 24‑i változatának – 17. cikkében meghatározott fenntarthatósági kritériumoknak.
A bis. – Csak az olyan termékekben található energiát kell figyelembe venni, amelyek nyomon követhetőségét az előállításuk óta biztosították.
Rendelet határozza meg az egyes termékekre alkalmazandó nyomonkövethetőségi szabályokat, azon nyersanyagok szerint, amelyekből az adott termék származik, valamint a jelen V. fejezetnek megfelelően alkalmazott energia‑elszámolási szabályok alapján
[…]”
2. A bioüzemanyagoknak a közlekedésben történő használatára ösztönző adóról szóló 2019–570. sz. rendelet(9)
12. E rendelet 3. cikkének rendelkezései értelmében az adófizetésre kötelezett személynek ahhoz, hogy alkalmazható legyen a vámtörvény 266 quindecies cikke V. fejezetének A. pontja, többek között a megújuló energia nyomon követésére szolgáló anyagnyilvántartással kell bizonyítania, hogy az adóköteles üzemanyagok megújuló forrásokból előállított energiát tartalmaznak.
13. Ugyanezen rendelet 4. cikke értelmében ezek az anyagnyilvántartások rögzítik „a támogatható termékek meghatározott mennyiségeinek be‑ és kilépését, különös tekintettel az igazolásokban rögzített bekeverésre, eladásra, beszerzésre és elidegenítésre”.
14. A 7. cikk alapján az anyagnyilvántartásokban feltüntetik a megújuló energiából álló támogatható termékek nevét és mennyiségét, függetlenül attól, hogy azok adóköteles üzemanyagba vannak‑e bekeverve, valamint „a vámok és közvetett adók hivatala által előírt, a megújuló energia nyomon követéséhez szükséges információkat”.
15. A 8. cikk értelmében a megújuló energia nyomon követésére szolgáló anyagnyilvántartás elkészítését a vámszervek jóváhagyásával rögzítik.
3. A TIRIB‑ről szóló 2020. augusztus 18‑i körlevél(10)
16. A körlevél a TIRIB alkalmazásával kapcsolatos eljárásokról tájékoztatja a gazdasági szereplőket és a közigazgatási szerveket.
17. E körlevél IV. fejezetének (A TIRIB adókulcsa csökkentésére jogosult termékekre vonatkozó nyomonkövetési szabályok) az anyagnyilvántartások vezetésére vonatkozó V. szakasza („A tényleges bioüzemanyag‑tartalom figyelembevétele a TIRIB vonatkozásában vezetett anyagnyilvántartásokban való rögzítésekor”) A. alpontja a 109–115. alpontokból áll:
„[109] A támogatható termékeknek a TIRIB vonatkozásában vezetett anyagnyilvántartásban szereplő mennyisége meg kell, hogy egyezzen a terméknek a tevékenységet végző üzembe,[(11) vagy az adóraktárba[(12)] való megérkezésekor a vámszervek által elismert mennyiségével. Főszabály szerint a kísérő okmányokban (DAU, DAE, DSA, illetve DSAC) feltüntetett mennyiségekről van szó.
A tevékenységet végző üzem, vagy az adóraktár által átvett, bioüzemanyagokat tartalmazó üzemanyag‑szállítmányok esetében átadáskor mintavétel alapján laboratóriumi vizsgálatot kell végezni, amely lehetővé teszi az átvett termék tényleges bioüzemanyag tartalmának megállapítását. E vizsgálatot a bioüzemanyagok valamennyi típusára vonatkozóan el kell végezni.”
„[110] A bioüzemanyagokat tartalmazó üzemanyag‑szállítmányokhoz kapcsolódó kísérő okmányokban fel kell tüntetni a leszállított termék tényleges mennyiségét, valamint a leszállított üzemanyagban található bioüzemanyagok tényleges mennyiségét. Ha az üzemanyag‑szállítmányokat kísérő okmányokon a bioüzemanyag mennyisége nem egyezik meg a laboratórium által elvégzett fizikai vizsgálattal, akkor csak az átvett üzemanyagban ténylegesen található bioüzemanyag azon mennyisége rögzíthető az anyagnyilvántartásban, amelyet a termék adóraktárba történő beérkezésekor elvégzett fizikai vizsgálat alapján határoztak meg. […].
[111] A benzin vagy dízel típusú hidrogénezett növényi olajok esetében a C14 laboratóriumi fizikai vizsgálat eredményének +/‑ 10% eltéréssel meg kell felelnie a kísérő okmányokban rögzített mennyiségnek.
[…]
[114] A laboratóriumi fizikai vizsgálatot 2020‑ban először minden szállítóra vonatkozóan és a bioüzemanyagot tartalmazó üzemanyag minden egyes átvétele tekintetében kötelező elvégezni, majd ezt követően már csak az új szállítók esetében. Ha a fizikai vizsgálatok a kísérőokmányon feltüntetett mennyiséggel megegyező mennyiségű bioüzemanyagot mutatnak ki, az e szállítótól származó következő szállítmányok fizikai vizsgálata már nem kötelező, de az illetékes vámszerv kérésére szúrópróbaszerűen elvégezhető.
A laboratóriumi vizsgálat a bioüzemanyagokat tartalmazó üzemanyagok importja, Közösségen belüli és belföldi szállításai esetében kötelező, amikor azok az első francia adóraktárba beérkeznek.
[115] E fizikai vizsgálat kizárólagos célja a tevékenységet végző üzemben, illetve adóraktárban fogadott bioüzemanyagok mennyiségének meghatározása, e mennyiségnek a TIRIB keretében vezetett anyagnyilvántartás tételeiben való rögzítése végett. A vizsgálatnak nem célja azon nyersanyag meghatározása, amelyből a bioüzemanyagot előállították. A nyersanyagot a szállítmányt kísérő dokumentumokban és különösen a fenntarthatósági bizonyítványban kell feltüntetni. A nyersanyag meghatározható az önkéntes fenntarthatósági rendszerek által elismert tömegmérleg‑módszerrel.”
II. A tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
18. A BP France társaság hidrogénezett növényi olajokat (a továbbiakban: HVO)(13) tartalmazó üzemanyagokat importál Franciaországba, amelyeket az együttes feldolgozás technikájával Spanyolországban állítanak elő.
19. Az együttes feldolgozás lényege, hogy a finomítóban a növényi olajokat kéntelenítés előtt a fosszilis anyaghoz keverik, így e növényi olajok a hidrogén hatására HVO‑vá alakulnak át.
20. Az ily módon együttesen feldolgozott üzemanyagot Franciaországban egy adóraktárban fogadják, mielőtt szabad forgalomba bocsátanák.
21. A BP France a Conseil d’État‑tól (államtanács, Franciaország) a TIRIB‑re vonatkozó körlevél megsemmisítését kérte. A BP France különösen azt kifogásolta, hogy ez a körlevél a HVO‑kat az első franciaországi adóraktárban történő fogadásukkor laboratóriumi fizikai vizsgálatnak veti alá tényleges biogén molekulatartalmuk megállapítása céljából.
22. A BP France keresetének alátámasztására lényegében a következő érveket hozta fel:
– A TIRIB‑re vonatkozó körlevél összeegyeztethetetlen a 2009/28 és a 2018/2001 irányelv célkitűzéseivel, mivel a gazdasági szereplőket (az adó alapjába tartozó bioüzemanyagokra vonatkozó fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés tekintetében) az ezen irányelvekben előírtaktól eltérő bizonyítékok benyújtására kötelezi.
– A bioüzemanyagot tartalmazó üzemanyagok francia adóraktárba történő beérkezésekor elvégzendő fizikai vizsgálatra vonatkozó kötelezettség célja a szóban forgó szállítmány tényleges biogén molekulatartalmának meghatározása.(14)
– Mivel az együttes feldolgozás következtében a biogén molekulák véletlenszerűen oszlanak el a fosszilis anyagáramban, a mért tartalom a TIRIB‑re vonatkozó körlevél 111. pontjában megengedett 10%‑nál nagyobb mértékben is eltérhet a szállítmány kísérőokmányában megadott tartalomtól. A kísérőokmányban megadott tartalom helyett a mért tartalom figyelembevétele a TIRIB kisebb mértékű csökkentését eredményezheti.
– Mivel a bioüzemanyagok származási helyét képező finomító az Európai Bizottság által teljes körűnek elismert, önkéntes alapon működő rendszerhez tartozik, a 2009/28 és a 2018/2001 irányelvben előírt tömegmérleg‑módszer elegendő ahhoz, hogy a TIRIB egyedi nyilvántartásának vezetése céljából felmérje a BP France által a francia adóraktárba importált üzemanyagok biogén molekulatartalmát.
23. Az alperes közigazgatási szerv azzal érvel, hogy a fizikai vizsgálat alkalmazásának egyetlen célja az első francia adóraktárban fogadott bioüzemanyagok mennyiségének meghatározása, mielőtt e mennyiséget bejegyeznék a kifejezetten a TIRIB‑re vonatkozóan kidolgozott nyilvántartásba. Ezzel azt igyekeznek elérni, hogy a TIRIB‑kedvezményre jogosult termékek és a Franciaországban ténylegesen átadott bioüzemanyagok mennyisége megegyező legyen.
24. Az alperes közigazgatási szerv hozzáteszi, hogy a francia állam ily módon képes lenne elérni a 2009/28 irányelvben a bioüzemanyagok bekeverésére vonatkozóan a közlekedési ágazatban kitűzött célt. A TIRIB körlevélben megkövetelt vizsgálatnak nem a bioüzemanyag előállításához felhasznált nyersanyag azonosítása a célja, sem pedig a 2009/28 és a 2018/2001 irányelvben előírt fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés ellenőrzése.
25. E körülményekre tekintettel a Conseil d’État (államtanács) előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a 2009/28/EK irányelv 17. és 18. cikkének, valamint a 2018/2001 irányelv 30. cikkének rendelkezéseit, hogy a tömegmérleg‑ellenőrzési mechanizmusok, valamint az irányelvek által előírt nemzeti vagy önkéntes rendszerek célja kizárólag az alapanyagok és bioüzemanyagok, valamint azok keverékei fenntarthatóságának értékelése és igazolása, és nem céljuk, hogy keretet biztosítsanak a megújuló energiaforrásokból származó energia együttes feldolgozás formájában előállított késztermékekben való arányának ellenőrzésére és nyomon követésére, és következésképpen nem céljuk az ezekben a termékekben lévő ilyen energia részarányának a 2009/28/EK irányelv 17. cikke (1) bekezdésének a), b) és c) pontjában, valamint a 2018/2001 irányelv 25. cikkében és 29. cikke (1) bekezdésének a), b) és c) pontjában említett célokra történő figyelembevételének harmonizálása sem?
2) Amennyiben az előző pontban feltett kérdésre adott válasz nemleges, ugyanezekkel a rendelkezésekkel ellentétes‑e az, ha egy tagállam – az anyagnyilvántartásba bekerülő HVO mennyiségének megállapítása érdekében, amely nyilvántartást az üzemeltetők a bioüzemanyagok bekeverésére vonatkozó, az adott tagállamban fizetendő ösztönző adó megállapítása céljából kötelesek vezetni, amennyiben a megújuló energiának a naptári év során szabad forgalomba bocsátott üzemanyagokban való részesedése alacsonyabb, mint a megújuló energiának a közlekedésben való felhasználására vonatkozó nemzeti célszázalék – megköveteli, hogy a más tagállamban együttes feldolgozás formájában előállított, HVO‑tartalmú üzemanyagok behozatala során az első nemzeti adóraktárba történő beérkezéskor végezzék el az üzemanyagok HVO‑tartalmának fizikai vizsgálatát, beleértve azt az esetet is, amikor az az üzem, amelyben az üzemanyagot előállították, a Bizottság által teljes körűnek elismert, önkéntes alapon működő rendszer által tanúsított tömegmérleg‑rendszert használ?
3) Az uniós joggal, különösen az Európai Unió működéséről szóló szerződés 34. cikkének rendelkezéseivel ellentétes‑e egy tagállamnak a 14. pontban leírtakhoz hasonló intézkedése úgy, hogy eközben egyrészt a tagállam területén található finomítóban történő együttes feldolgozásból származó bioüzemanyagokat tartalmazó üzemanyagokat – amikor azokat az üzemből közvetlenül bocsátják szabad forgalomba az adott tagállamban – nem vetik alá fizikai vizsgálatnak, másrészt a tagállam a nem közlekedési ágazatban történő export vagy szabad forgalomba bocsátás bioüzemanyag‑tartalmát a létesítmény vagy üzem havi átlagos bekeverése alapján értékeli a célból, hogy megállapítsa a tevékenységet végző üzemből vagy a nemzeti adóügyi intézményből való kilépéskor azt a bioüzemanyag‑tartalmat, amely adózás szempontjából felosztható az adott időszakra kiadott igazolások között?”
III. A Bíróság előtti eljárás
26. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2022. szeptember 30‑án érkezett a Bírósághoz.
27. A BP France, az osztrák, francia és holland kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. Valamennyien részt vettek a 2023. október 25‑i tárgyaláson.
IV. Értékelés
A. Előzetes értékelés
1. Az alkalmazandó szabályozás
28. A 2018/2001 irányelv 2018. december 24‑én lépett hatályba, és 2021. július 1‑jétől kezdődően helyezte hatályon kívül a 2009/28 irányelvet.(15) Az előterjesztő bíróság mindkét irányelv értelmezéséről kérdezi a Bíróságot, amiből azt a következtetést vonom le, hogy a jogvitára a belső jogot érintő okokból a 2018/2001 irányelvet tekinti alkalmazandónak.
29. Ha ez így van, akkor számomra elegendőnek tűnik, ha a Bíróság kizárólag a 2018/2001 irányelvről határoz, amelynek 29. és 30. cikke lényegében megegyezik a 2009/28 irányelv 17. és 18. cikkével. A Bíróság által a 2018/2001 irányelv rendelkezései tekintetében adott értelmezés mindenesetre a 2009/28 irányelv vonatkozó rendelkezéseire is alkalmazható.
2. A bioüzemanyagok előállítása
30. A jogvita jobb megértése érdekében az ügyiratokban szereplő információk alapján röviden ismertetni kell a bioüzemanyagok(16) együttes eljárásban való feldolgozási technikával történő előállításának mikéntjét, valamint a végtermékben lévő biogén eredetű molekulák százalékos arányának meghatározására szolgáló módszereket.
31. Vannak kizárólag bioüzemanyagok előállítására szolgáló ipari létesítmények (biofinomítók), amelyekben nem merül fel a bioüzemanyagok fosszilis eredetű anyagokkal való keverésének kérdése. Léteznek azonban olyan üzemek is, például a Castellónban (Spanyolország) található üzem, ahonnan a BP France bioüzemanyagot importál Franciaországba, amelyekben az együttes feldolgozás technikáját alkalmazzák a célból, hogy egy közös eljárásban kezeljék együtt a biomasszát és a fosszilis nyersanyagokat.
32. Az együttes feldolgozás során a finomító biomassza‑alapanyagokat(17) fosszilis (általában kőolajból származó) alapanyagokkal együtt dolgoz fel, és azokat végtermékként üzemanyagokká alakítja.(18) Az ilyen együttesen feldolgozott üzemanyagok részben bioüzemanyagokat tartalmaznak.(19)
33. Az együttes feldolgozás végterméke tehát fosszilis és biogén eredetű molekulákból áll, amelyek szétválasztása technikailag nem lehetséges. Bizonyos százalékban biztosan tartalmaz bioüzemanyagokat, ám azok mennyiségét nehéz meghatározni.
34. A finomítóban az ipari folyamat bemeneténél a biomassza pontos mennyisége (anyagnyilvántartás vezetésével) pontosan ellenőrizhető, de a folyamat kimeneténél nehéz ugyanilyen pontossággal meghatározni az adott tételben lévő biomassza mennyiségét.
35. E nehézség oka az, hogy a finomítás során az anyagáramlás a biogén eredetű molekulák véletlenszerű eloszlásához vezet. Az együttes feldolgozásból származó egyik tételben ezért nagyobb lehet a bioüzemanyag koncentrációja, mint más tételekben.
36. Az együttesen feldolgozott üzemanyagokban a biogén eredetű molekulák mennyiségének mérésére a legpontosabb tudományos módszernek a C14‑módszer mutatkozik. Ez magyarázza, hogy a Bizottság miért e módszer használatát írta elő a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet elfogadásával, amely – mint már kifejtettem – a jelen ügyben ratione temporis nem alkalmazható.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
37. Az előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy a 2018/2001 irányelv 30. cikkében előírt tömegmérleg‑módszer célja: a) kizárólag az alapanyagok és bioüzemanyagok, valamint azok keverékei fenntarthatóságának értékelése és igazolása‑e; vagy b) a megújuló energiaforrásokból származó energiának az együttes feldolgozás formájában előállított késztermékekben való aránya ellenőrzésére és nyomon követésére is szolgál‑e.
38. A 2018/2001 irányelv célja a megújuló energia használatának előmozdítása, amelynek érdekében a tagállamok:
– együttesen biztosítják, hogy 2030‑ban az Unió teljes bruttó energiafogyasztásának legalább 32%‑át megújuló energia képezze (3. cikk (1) bekezdése).
– kötelezik az „üzemanyag‑forgalmazókat” annak biztosítására, hogy 2030‑ra a megújuló energia a közlekedési ágazat teljes energiafogyasztásának legalább 14%‑át tegye ki (25. cikk (1) bekezdése). E küszöbérték elérésének egyik módja a bioüzemanyagok használatának ösztönzése.
39. A 2018/2001 irányelv 29. és 30. cikke tartalmazza a bioüzemanyagokra, a folyékony bio‑energiahordozókra és a biomasszából előállított üzemanyagokra vonatkozó fenntarthatósági és üvegházhatásúgázkibocsátás‑megtakarítási kritériumokat (29. cikk), valamint az e kritériumoknak való megfelelés ellenőrzésére vonatkozó szabályokat (30. cikk).
40. A fenntarthatósági kritériumok átfogó harmonizációját a 2009/28 irányelv végezte el, és azt a 2018/2001 irányelv fenntartotta. Következésképpen a tagállamok ezeken felül nem támaszthatnak saját követelményeket, és nem térhetnek el a 2009/28 irányelv 17. cikkében meghatározott kritériumoktól.(20)
41. Az említett fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés bizonyítása céljából – ha a 2018/2001 irányelv 30. cikke(21) értelmében szükséges – az uniós jogalkotó a tömegmérleg‑módszert(22) választotta, amennyiben az megfelel az említett cikkben felsorolt feltételeknek.
42. A tömegmérleg‑módszer a termeléstől a forgalmazásig tartó felügyeleti láncot hoz létre, és ellátott dokumentációs és számviteli rendszeren alapul független ellenőrzés mellett. Ezért e módszer „a [20029/28] irányelv 17. cikkének [amely a 2018/2001 irányelv 29. cikkének felel meg] megfelelő alkalmazását biztosító ellenőrzési mechanizmusok”(23) egyike, vagy akár a bioüzemanyagokra vonatkozó fenntarthatósági kritériumok egyike.
43. A Bíróság az E.ON Biofor Sverige ítéletében utalt e módszerre, hangsúlyozva, hogy e módszer kiválasztásának oka „annak biztosítása […], hogy fennmaradjon e fizikai kapcsolat a fenntartható bioüzemanyag termelésének időpontja és fogyasztásának időpontja között. […] Az uniós jogalkotó ezenkívül hangsúlyozta, hogy a tömegmérlegmódszernek a megfelelőség ellenőrzése érdekében történő alkalmazásának fenn kell tartania a rendszer integritását, elkerülve ugyanakkor az ipar szükségtelen megterhelését.”(24)
44. A 2018/2001 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése lehetőséget biztosít arra, hogy a tömegmérleg‑módszer alkalmazásának nyomon követése a Bizottság által jóváhagyott önkéntes nemzeti vagy nemzetközi rendszerek útján történjen,(25) és a bioüzemanyagok, a folyékony bio‑energiahordozók vagy a biomasszából előállított üzemanyagok előállítására szabványokat állapítsanak meg, amelyek igazolhatják a 29. cikk (2)–(7) bekezdésében megállapított fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelést.(26)
45. Amint a holland kormány jelezte, a Bizottság ilyen önkéntes rendszereket csak a tömegmérleg‑módszer alkalmazása esetén ismerhet el.(27)
46. A jelen ügyben az a finomító, ahonnan a BP France bioüzemanyagokat importál, olyan önkéntes rendszert(28) alkalmaz, amelyet a Bizottság elismer a 2018/2001 irányelv fenntarthatósági kritériumainak való megfelelés bizonyítására.(29)
47. Ez az önkéntes rendszer a 2018/2001 irányelv 30. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt követelményeknek megfelelő tömegmérleg‑módszert alkalmaz. Ezt állapítja meg a 2022/602 végrehajtási határozat (6) preambulumbekezdése. Az említett határozat azonban egyáltalán nem utal arra a lehetőségre, hogy az ISCC EU önkéntes rendszer felhasználható‑e a biogén eredetű molekulák százalékos arányának meghatározására az együttes feldolgozással előállított üzemanyagokban.
48. Egyetértek a Bizottsággal, valamint a francia, a holland és osztrák kormánnyal abban, hogy a 2018/2001 irányelv 30. cikke a tömegmérleg‑módszert csak az említett irányelv fenntarthatósági kritériumainak (a bioüzemanyagok vonatkozásában) való megfelelés bizonyítására teszi alkalmassá, de annak igazolására nem, hogy az együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagok mennyi biogén eredetű molekulát tartalmaznak.
49. A 2018/2001 irányelv 30. cikkében semmi sem utal arra, hogy a tömegmérleg‑módszert annak bizonyítására kell használni, hogy az együttes feldolgozással előállított üzemanyagban hány százalékban vannak jelen biogén eredetű molekulák. Az önkéntes rendszerek elismeréséről szóló bizottsági határozatok sem említik a tömegmérleg‑módszer e célra történő alkalmazását.(30)
50. A tömegmérleg‑módszer lehetővé teszi a finomítóba kerülő bioüzemanyag nyilvántartását és az előállított üzemanyaghoz a fenntarthatóság százalékos arányának hozzárendelését. A Bíróságnak nyújtott információk szerint e módszer nem alkalmas a biogén eredetű molekulák pontos százalékos arányának mérésére az együttes feldolgozással nyert egyes tételekben.
51. A tömegmérleg‑módszer e korlátozottsága miatt a 2018/2001 irányelv 28. cikkének (5) bekezdése felhívta a Bizottságot egy felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadására a biomassza és fosszilis üzemanyagok közös eljárásban való feldolgozásából származó bioüzemanyagok és közlekedési célú biogázok részarányának meghatározására szolgáló módszertan pontos meghatározására.
52. A Bizottság e megbízás alapján elfogadta a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendeletet, amely bár e jogvitára – mint már jeleztem – ratione temporis nem alkalmazható (mivel 2023. szeptember 8‑án lépett hatályba), némi értelmezési iránymutatást nyújthat a 2018/2001 irányelvvel kapcsolatban.
53. Miközben a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára saját ellenőrzési módszereik(31) alkalmazását, egyúttal kötelezővé teszi e módszerek helyességének ellenőrzése érdekében a C14‑vizsgálatok rendszeres elvégzését.(32) A bioanyag‑tartalomban bizonyos karbonrészarányt mutató valamennyi output esetében szükség van radiokarbon (C14) vizsgálattal történő ellenőrzésre (a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet 1. cikkének (5) bekezdése).
54. Amennyiben a gazdasági szereplők a tömegmérleg‑módszert választják, a hivatkozott követelményt úgy pontosítják, hogy „[m]inden egyes outputhoz különböző átváltási tényezők[et kell alkalmazni], amelyek a legpontosabban megfelelnek a mért bioanyag‑tartalomnak a radiokarbon [(C14)] vizsgálat eredményei alapján […]”(33)
55. Álláspontom szerint tehát a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet azt támasztja alá, hogy a tömegmérleg‑módszer önmagában nem alkalmas valamennyi, együttes feldolgozásból származó bioüzemanyag‑tétel biogén eredetű molekulatartalmának megállapítására.
56. Összességében úgy vélem, hogy a 2018/2001 irányelv 30. cikkében előírt tömegmérleg‑módszer a nyersanyagokra, bioüzemanyagokra és azok keverékeire alkalmazandó fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés meghatározására szolgál, ugyanakkor arra nem, hogy a biogén eredetű molekulák arányát mérje az együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagban.
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
57. Az előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdését arra az esetre fogalmazza meg, ha az első kérdésre nemleges válasz születik, amint azt magam is javaslom.
58. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy ellentétes‑e a 2018/2001 irányelv 30. cikkével az olyan szabályozás, amely előírja, hogy „[…] a más tagállamban együttes feldolgozási eljárás keretében előállított, HVO‑tartalmú üzemanyagok behozatala során az első nemzeti adóraktárba történő beérkezéskor végezzék el az üzemanyagok HVO‑tartalmának fizikai vizsgálatát, beleértve azt az esetet is, amikor az az üzem, amelyben […] előállították, a Bizottság által teljes körűnek elismert, önkéntes alapon működő rendszer által tanúsított tömegmérleg‑rendszert használ”.
59. Franciaország a TIRIB‑et (amelynek elnevezése 2022‑től TIRUERT‑re változott) a vámtörvény 266 quindecies cikkében, a 2019/570. sz. rendeletben és a TIRIB‑re vonatkozó körlevélben szabályozta. Az üzemanyagot forgalmazó adóalanyok ezen adót a megújuló energia közlekedésben való felhasználására vonatkozó nemzeti célszázalék és a forgalomba hozott üzemanyagban lévő megújuló energia aránya közötti különbség után fizetik.
60. Mivel a TIRIB a felhasznált üzemanyag éves mennyiségén alapul, a körlevél C14 laboratóriumi vizsgálatot ír elő annak érdekében, hogy meghatározható legyen a Franciaországban átvett bioüzemanyagok ténylegesen biogén eredetű molekulatartalma.
61. A BP France megítélése szerint a C14‑módszer használatára vonatkozó követelmény nem megfelelő az együttes feldolgozással előállított üzemanyagok esetében. E követelmény ráadásul ellentétes a tömegmérleg‑módszer alkalmazásával és a Bizottság által jóváhagyott önkéntes tanúsítási rendszerekkel.
62. A következő okokból nem értek egyet a BP France érveivel.
63. Először is, nem lett volna szükség a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet által megvalósított harmonizációra, ha a tömegmérleg‑módszer és az önkéntes tanúsítási rendszerek elegendő és megfelelő megoldást kínáltak volna a biogén eredetű molekulák százalékos arányának mérésére.
64. A tömegmérleg‑módszer azonban – mint már jeleztem – nem tűnik alkalmasnak e százalékos arány mérésére. Ugyanez vonatkozik a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet hatálybalépését megelőző helyzetben az önkéntes tanúsítási rendszerekre is, amelyek elsődleges célja annak igazolása, hogy a bioüzemanyagok megfelelnek a 2018/2001 irányelv 29. cikkében foglalt fenntarthatósági kritériumoknak.
65. A 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet ezért a biogén eredetű molekuláknak az együttes feldolgozásból származó üzemanyagokban való százalékos aránya mérésének céljából a C14‑módszert kizárólagosként, illetve más módszer (tömegmérleg‑, energiamérleg‑, teljesítménymódszerek) alkalmazása esetén kiegészítő jelleggel írja elő.
66. Másodszor, az igaz ugyan, hogy ha a 2018/2001 irányelv 30. cikkének (9) bekezdése értelmében egy gazdasági szereplő a Bizottság által jóváhagyott önkéntes tanúsítási rendszernek megfelelően beszerzett bizonyítékokat vagy adatokat mutat be, a tagállam nem kötelezi az adatszolgáltatót arra, hogy további bizonyítékokkal támassza alá az említett irányelv 29. cikke (2)–(7) bekezdésében megállapított fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelést.
67. Márpedig e rendelkezés megakadályozza, hogy a tagállam a fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelésre vonatkozóan további (az önkéntes tanúsítási rendszer keretében benyújtottakon túli) bizonyítékokat követeljen meg.(34) Ilyen további bizonyítékokról nem esik szó az együttes feldolgozással előállított üzemanyagokban lévő biogén eredetű molekulák százalékos aránya tekintetében.
68. Harmadszor, a 2018/2001 irányelv a megbízhatóság, az átláthatóság és a független audit fokozott követelményei alá rendelt önkéntes tanúsítási rendszerek alkalmazását ösztönzi a bioüzemanyagok tekintetében a fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelést igazoló bizonyítékok és adatok szolgáltatásával kapcsolatos csalás megelőzése érdekében.(35)
69. Ugyanezen célok (megbízható és átlátható adatok beszerzése, a csalás megelőzése)(36) főszabály szerint igazolhatják, hogy a nemzeti szabályozás pontosabb módszert írjon elő – például a C14‑módszert – az együttes feldolgozással előállított üzemanyagokban lévő biológiai eredetű molekulák százalékos arányának mérésére.
70. A TIRIB‑re vonatkozó körlevél által előírt C14‑vizsgálatok azonban nem lennének indokoltak (mivel feleslegesek lennének), ha az önkéntes tanúsítási rendszer, amelyhez a közös eljárásban feldolgozott üzemanyag előállítója tartozik, eleve tartalmazná ezt a fajta vizsgálatot. Ez lenne a helyzet akkor, ha ez a rendszer ellenőrizné, hogy az előállított üzemanyagban lévő biogén eredetű molekulák százalékos arányát pontosan megmérték.
71. A tárgyalás alkalmával:
– a BP France kifejtette, hogy az ISCC EU önkéntes rendszert alkalmazó finomítókban C14‑vizsgálatot alkalmaz, azt azonban konkrétan nem erősítette meg, hogy a castellóni (Spanyolország) finomítóból Franciaországba exportált, együttes feldolgozással előállított üzemanyagtételeket a francia szabályozásban előírtakkal egyenértékű C14‑vizsgálatnak vetik alá.
– a francia kormány arról számolt be, hogy mindeddig a más tagállamokból Franciaországba importált, együttes feldolgozással előállított bioüzemanyag‑tételek egyikét sem kísérte olyan tanúsító bizonyítvány, miszerint C14‑vizsgálatot végeztek volna az e tételekben lévő biogén eredetű molekulák százalékos arányának kimutatására.
72. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy eldöntse a felek közötti jogvitát az importált üzemanyagban lévő biogén eredetű molekulák százalékos arányának ellenőrzését biztosító C14‑vizsgálatoknak a BP France által választott önkéntes tanúsítási rendszer keretében történő alkalmazását illetően.
73. A fentiekből az következik, hogy:
– A 2018/2001 irányelv 30. cikke lehetővé tette a tagállamok számára, hogy a francia rendelethez hasonló szabályozást fogadjanak el az együttesen feldolgozott bioüzemanyagokban lévő biogén molekulák százalékos arányának pontos mérésére a megújuló energiaforrások felhasználásának előmozdítását célzó adó alkalmazása érdekében.
– Fenntartva, hogy az értékelés a kérdést előterjesztő bíróság feladata, nem tűnik úgy, hogy a Bizottság által jóváhagyott önkéntes tanúsítási rendszerek – mint például az ISCC EU – használata megfelelő bizonyítékot nyújt az együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagok importált tételeiben lévő biogén eredetű molekulák százalékos arányáról.
74. Bár a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet e jogvitára ratione temporis nem alkalmazható, e rendelet elfogadása változtat a korábbi helyzeten. Hatálybalépésétől kezdve az együttes feldolgozással előállított üzemanyagokban lévő biogén eredetű molekulák százalékos arányának mérésére az említett rendelet kizárólagos módszerként (illetve más módszerek [tömegmérleg, energiamérleg, hozammódszerek] alkalmazása esetén kiegészítő módszerként) a C14‑vizsgálatot írja elő. E kimerítő harmonizáció megvalósulásával a tagállamok többé nem rendelkeznek hatáskörrel olyan nemzeti szabályok elfogadására, amelyek az e rendeletben előírtaktól eltérő vizsgálati módszert tesznek kötelezővé.
75. Továbbá, amint azt a Bizottság a tárgyaláson megerősítette, a Bizottság által elismert önkéntes tanúsítási rendszereknek a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet hatálybalépését követően már nem csak a fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés igazolására szolgáló tömegmérleg‑módszert kell tartalmazniuk, hanem a C14‑módszert is a biogén molekuláknak az együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagokban található százalékos arányának kimutatására, a rendelet rendelkezései értelmében.
76. Összefoglalva, a második kérdésre azt a választ javaslom adni, hogy a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet hatálybalépését és alkalmazását megelőzően, a 2018/2001 irányelv 30. cikkével főszabály szerint nem volt ellentétes a jelen jogvitában szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely C14‑vizsgálatot követel meg az feldolgozással előállított üzemanyagban lévő biogén eredetű molekulák százalékos arányának pontos mérésére, még akkor sem, ha az előállítást végző üzem a Bizottság által teljes körűnek elismert, önkéntes alapon működő rendszer által tanúsított tömegmérleg‑módszert alkalmaz.
D. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés
77. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés összetett módon került megfogalmazásra. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy összeegyeztethető‑e az EUMSZ 34. cikkel (az áruk szabad mozgása) az olyan nemzeti szabályozás, amelynek alkalmazása terén a bíróság e két fő szempontot emeli ki:
– „a tagállam területén található finomítóban történő együttes feldolgozásból [előállított] bioüzemanyagokat tartalmazó üzemanyagokat – amikor azokat [egy Franciaországban található] üzemből közvetlenül bocsátják szabad forgalomba az adott tagállamban [Franciaországban] – nem vetik alá [C14] fizikai vizsgálatnak.”
– Franciaország „a nem közlekedési ágazatban történő export vagy szabad forgalomba bocsátás bioüzemanyag‑tartalmát a létesítmény vagy üzem havi átlagos bekeverése alapján értékeli a célból, hogy megállapítsa a tevékenységet végző üzemből vagy a nemzeti adóügyi intézményből való kilépéskor azt a bioüzemanyag‑tartalmat, amely adózás [TIRIB] szempontjából felosztható az adott időszakra kiadott igazolások között.”
78. A jogvita tárgyát képező időszakban az Európai Unió még nem végezte el azon módszerek kimerítő harmonizálását, amelyekkel a biogén molekulák százalékos aránya meghatározható az együttes feldolgozással előállított üzemanyagokban. E harmonizációt később a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet hajtotta végre, amint arra már utaltam.
79. A tagállamoknak tehát lehetőségük volt az ilyen mérési módszerek szabályozására, és a francia állam ezt meg is tette. A tagállamoknak e hatáskörük nem harmonizált területen való gyakorlása során tiszteletben kellett tartaniuk az elsődleges jogot(37) és különösen az EUMSZ 34. cikket, amely a Közösségen belüli kereskedelemben tilt a behozatalra vonatkozó minden mennyiségi korlátozást és azzal azonos hatású intézkedést.
80. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint(38) minden olyan tagállami intézkedés, amely közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozhatja az Unión belüli kereskedelmet, a behozatal vonatkozásában az EUMSZ 34. cikk szerinti mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek minősül. Az ilyen intézkedések közé tartoznak a behozatallal szemben közvetlenül vagy közvetve hátrányos megkülönböztetést alkalmazó intézkedések, az áruk értékesítésének módjára vonatkozó intézkedések, valamint a más tagállamokból származó termékeknek egy tagállam piacára jutását akadályozó intézkedések.(39)
81. A TIRIB‑re vonatkozó körlevél 114. pontja szerint a vitatott intézkedés az együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagok közül csak a más tagállamokból importált üzemanyagokra vonatkozik. A C14 fizikai vizsgálat csak a bioüzemanyagokat tartalmazó üzemanyagok importjára, Közösségen belüli behozatalára és belföldi szállításaira vonatkozik, amikor azokat az első francia adóraktárban fogadják, ám a francia finomítókban előállított ilyen üzemanyagokra nem. Ahogyan az előterjesztő bíróság fogalmazott: „A szóbeli tárgyaláson az is kiderült, hogy a franciaországi finomítóban közös feldolgozási eljárással előállított bioüzemanyagok nem tartoznak ilyen vizsgálat hatálya alá, amennyiben azok a szabad forgalomba bocsátás előtt nem kerülnek adóraktárba.”(40)
82. Kedvezőbb elbánásban részesül tehát az együttes feldolgozással egészben vagy részben Franciaországban előállított üzemanyag, mentesülve a C14‑vizsgálatok alól. Ezzel szemben a TIRIB alkalmazásában az ugyanilyen típusú importált üzemanyagot a biogén molekulák százalékos arányának meghatározása érdekében alá kell vetni ilyen vizsgálatoknak.
83. Ha ez a kialakult helyzet, akkor az intézkedés megnehezíti a más tagállamokból Franciaországba importált, feldolgozott üzemanyagok helyzetét. Ezt a francia kormány is elfogadja annak elismerésével, hogy a C14‑vizsgálat követelménye akadályozhatja az említett más tagállamokból származó üzemanyagok importját.
84. A francia kormány érvelése szerint azonban a C14‑vizsgálat nem csak az importált, hanem a hazai üzemanyagokra is vonatkozik.(41)
85. A tárgyaláson az e tekintetben feltett kérdésre a francia kormány elismerte, hogy értelmezése nem esik egybe a Conseil d’État (államtanács) által az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben kifejtettekkel. A francia kormány álláspontja szerint:
– Az együttes feldolgozás tárgyát képező valamennyi üzemanyaggal (importált vagy nem) szembeni egyenlő bánásmód a vámtörvénykönyv 266 quindecies cikkéből, a 2019–570. sz. körlevél 3. cikkének 3. pontjából, valamint az usine exercée rendszerről szóló 20–004. sz. körlevél 30. és 33. pontjából következik.(42)
– Franciaországban két olyan finomító van, amely együttes feldolgozással állít elő üzemanyagokat. A francia kormány szerint ezekben a finomítókban olyan vámeljárást alkalmaznak (usine exercée), amely lehetővé teszi az együttes feldolgozással előállított üzemanyagok közvetlen forgalmazását az adóraktárakon való áthaladás nélkül, mivel a vámhatóságok állandó ellenőrzést gyakorolhatnak a gyártás felett.(43)
86. A nemzeti jog értelmezése nem tartozik a Bíróság hatáskörébe, amelynek a kérdést előterjesztő bíróság által adott információkat kell követnie. Ismétlem, a Bíróságnak az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre úgy kell válaszolnia, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által meghatározott releváns jogi és ténybeli keretet veszi alapul, még akkor is, ha a jogvita valamely fele eltérne ettől.
87. Ezen előfeltevésből kiindulva a vitatott követelmény a kérdést előterjesztő bíróság által megadott jellemzői alapján az EUMSZ 34. cikkel ellentétes, a behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősíthető. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tartalmából kitűnik, hogy a TIRIB‑re vonatkozó körlevél előnyben részesíti a Franciaországban együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagok felhasználását, miközben megnehezíti azt a más tagállamokból származó ugyanilyen termékek esetében.
88. Ezen túlmenően az ilyen szabályozás akkor is a behozatalra vonatkozó korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősülne, ha azt megkülönböztetésmentesen és egyformán alkalmaznák az együttes feldolgozással előállított, importált bioüzemanyagokra és a Franciaországban előállított üzemanyagokra: a C14‑vizsgálat követelménye mindenképp megnehezítené az ilyen bioüzemanyagok francia területre történő behozatalát.
89. Mindennek ellenére elképzelhető, hogy e korlátozó intézkedés alapjául olyan indok szolgál, amely az intézkedést összeegyeztethetővé teszi az uniós joggal. Mindazonáltal jóval nehezebb ezen indok mellett érvelni, ha az intézkedés csak az együttes feldolgozással előállított importált bioüzemanyagokra vonatkozik, a belföldön előállított termékekre pedig nem.
1. Igazolt‑e az intézkedés?
90. A mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősülő nemzeti jogszabály vagy gyakorlat az EUMSZ 36. cikkben felsorolt közérdeken alapuló okok valamelyikével vagy feltétlenül érvényesítendő követelményekkel igazolható. Bármelyik esetben, a nemzeti intézkedésnek az arányosság elvével összhangban alkalmasnak kell lennie az általa elérni kívánt cél megvalósítására, és nem haladhatja meg az e cél eléréséhez szükséges mértéket, továbbá az intézkedést hozó tagállam feladata, hogy bizonyítsa az említett elv tiszteletben tartását.(44)
91. A francia kormány a korlátozó intézkedés igazolásaként a környezetvédelem és a csalás elleni küzdelem kényszerítő követelményeire hivatkozik. Azt állítja, hogy a TIRIB csökkentésének formájában nyújtott adókedvezmény csak azon üzemanyagokat illeti meg, amelyeket belföldön bocsátanak forgalomba, és amelyekben a biogén eredetű molekulák tényleges tartalma valóban meghaladja a vámtörvény 266 quindecies cikkében meghatározott, a közlekedési ágazatban történő bekeverésre vonatkozó célszázalékot.
92. A Bíróság hagyományos ítélkezési gyakorlata szerint(45) a feltétlenül érvényesítendő követelmények csak akkor igazolhatják a nemzeti intézkedéseket, ha a hazai és az importált termékek tekintetében megkülönböztetés nélkül alkalmazandók. Következésképpen, ha a francia intézkedés – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság állítja – az együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagoknak csak a behozatalára vonatkozik, míg az ilyen típusú termék hazai előállítására nem, akkor a környezetvédelem és a csalás megelőzésének feltétlenül érvényesítendő követelményei nem szolgálhatnak annak igazolására.
93. Igaz ugyan, hogy e hagyományos ítélkezési gyakorlatot a Bíróság később rugalmasabbá tette azáltal, hogy elemezte a feltétlenül érvényesítendő követelmények keretében megkülönböztető módon alkalmazandó intézkedések igazoltságát, illetve egyes ilyen intézkedéseket az EUMSZ 36. cikkben foglalt valamely indok alá sorolt.(46)
94. Ezért a Bíróság által a Közösségen belüli kereskedelem tekintetében elfogadott feltétlenül érvényesítendő követelmények lehetséges indokoltságát fogom elemezni a környezetvédelem és a csalás megelőzése szempontjából.(47)
95. Főszabály szerint a TIRIB‑re vonatkozó körlevél kellőképpen igazolható, mivel a következőkre irányul és a következőkre alkalmas:
– Egyrészt a környezet védelmére a megújuló energia felhasználásával. A C14‑vizsgálat alkalmazása lehetővé teszi bizonyos üzemanyagok tekintetében kedvezmények (ösztönzők) nyújtását, a vonatkozó adóteher csökkentésével azok bioüzemanyag‑tartalma százalékos arányának megfelelően.
– Másrészt az együttes feldolgozással előállított üzemanyagok termelési láncában a csalás kockázatának megelőzése(48) érdekében. A C14‑módszer alapján biztonsággal megismerhető az ezen üzemanyagokban lévő HVO biogén molekulák valós százalékos aránya, és ezen adatok alapján helyesen alkalmazható a bioüzemanyagok használatát ösztönző adó.
2. Tiszteletben tartja‑e az intézkedés az arányosság elvét?
96. Az igazolás elfogadása után azt kell ellenőrizni, hogy a korlátozó intézkedés tiszteletben tartja‑e az arányosság elvét. Ez csak akkor áll fenn, ha az intézkedés alkalmas a kitűzött cél elérésének biztosítására, és kevésbé korlátozó alternatív megoldás hiányában nem lépi túl a cél eléréséhez szükséges mértéket.
97. Ebből a szempontból elfogadható, hogy a TIRIB‑re vonatkozó körlevél által előírt követelmény alkalmas a kitűzött cél elérésére, mivel:
– Az együttes feldolgozással előállított üzemanyagokban jelen lévő biogén molekulák százalékos arányának meghatározása nem tűnik lehetségesnek a C14‑vizsgálathoz képest kevésbé korlátozó alternatívákkal.
– A tömegmérleg‑módszer e célra csak korlátozottan használható, és mindössze közelítő eredményeket ad. Ezért a 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet a C14‑vizsgálatot tette az együttes feldolgozással előállított üzemanyagokban lévő biogén eredetű molekulák százalékos arányának mérésére szolgáló közös ellenőrzési módszerévé, valamint bevezette annak rendszeres (kiegészítő) használatát arra az esetre, ha a gyártók más (például tömegmérleg) módszert alkalmaznak.
98. Az intézkedés arányosságának alátámasztása érdekében azt is meg kell jegyezni, hogy a TIRIB‑körlevél nem minden esetben és az együttes feldolgozással előállított üzemanyagok nem minden egyes behozatala esetében írja elő(49) a laboratóriumi fizikai C14‑vizsgálatot: ha az első vizsgálat szerint az importáló vállalat által bejelentett biogén eredetű molekulák százalékos aránya (+/‑10% eltéréssel) egybeesik, a C14‑vizsgálatokat már csak szúrópróbaszerűen ismétlik meg. (50)
99. Ugyanakkor valamely korlátozó intézkedést csak akkor lehet alkalmasnak tekinteni a megvalósítani kívánt célkitűzés elérésére, ha azt valóban koherens és szisztematikus módon kívánja elérni. (51)
100. A kérdést előterjesztő bíróság végzésében(52) három olyan körülményt emel ki, amelyek lehetetlenné teszik e szisztematikus koherencia megállapítását:
– a C14‑vizsgálat csak a bioüzemanyagot tartalmazó üzemanyagok importja, Közösségen belüli behozatala és belföldi szállítása esetén kötelező, az első francia adóraktárban való fogadásuk során.
– a franciaországi finomítóban együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagok nem tartoznak a C14‑vizsgálat hatálya alá, amennyiben azok a szabad forgalomba bocsátás előtt nem kerülnek adóraktárba.
– a francia állam az exportból vagy szabad forgalomba bocsátásból származó bioüzemanyag‑tartalmat a nem közlekedési ágazatban a havi átlagos bekeverés alapján, C14‑vizsgálat nélkül értékeli.
101. A BP France ugyanezzel kapcsolatban kifejti, (53) hogy a TIRIB (illetve TIRUERT) adóra vonatkozó kedvezmény megszerzéséhez a francia hatóságok egyrészt a C14‑vizsgálatok által a megújuló energia tényleges jelenlétéről az importált termék (a közös eljárásban való feldolgozásból származó bioüzemanyagok) forgalomba hozatalakor a teljes bizonyosságot követelik meg, másrészt pedig az évenkénti arányos egyszerű számítást, amely – a megújuló forrásokból származó villamos energia esetében alkalmazott tömegmérleg‑rendszerrel ellentétben – nem nyújt garanciát a nyomon követhetőségre.
102. Ezen adatokból arra lehet következtetni, hogy a megtámadott intézkedés nem felel meg az EUMSZ 34. cikknek, mivel nem alkalmas azon célok elérésének koherens és szisztematikus biztosítására, amelyek az említett intézkedés igazolását képezhetnék.
V. Végkövetkeztetések
103. A fentiek fényében azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) számára:
„A biomassza és a fosszilis üzemanyagok közös eljárásban való feldolgozásából származó bioüzemanyagok és közlekedési célú biogázok részarányának meghatározására szolgáló módszertanról szóló, 2023. június 5‑i (EU) 2023/1640 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet hatálybalépését megelőző szabályozási helyzetben a megújuló energiaforrásokból előállított energia használatának előmozdításáról szóló, 2018. december 11‑i (EU) 2018/2001 európai parlamenti és tanácsi irányelv 30. cikkét, valamint az EUMSZ 34. cikket
a következőképpen kell értelmezni:
– A tömegmérleg‑módszer célja a 2018/2001 irányelv 29. cikkében a nyersanyagokra, bioüzemanyagokra és keverékeikre előírt fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés meghatározása, és e módszer nem szolgál a biogén eredetű molekulák arányának mérésére az együttes feldolgozással előállított bioüzemanyagokban.
– A 2023/1640 felhatalmazáson alapuló rendelet hatálybalépését és alkalmazását megelőzően a 2018/2001 irányelv 30. cikkével főszabály szerint nem volt ellentétes az olyan belső szabályozás, amely a közös eljárásban való feldolgozással előállított, importált bioüzemanyagok első nemzeti adóraktárba történő beérkezésekor a radioaktív szén (C14) vizsgálat elvégzését követeli meg a biogén eredetű molekuláknak a bioüzemanyagok használatát ösztönző adó kiszámítása szempontjából releváns százalékos aránya meghatározásának érdekében. E tekintetben nincs jelentősége, hogy az ilyen üzemanyagokat előállító finomító a Bizottság által teljes körűnek elismert, önkéntes alapon működő rendszer által tanúsított tömegmérleg‑módszert alkalmaz‑e.
– Az EUMSZ 34. cikkel ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely előírja, hogy az együttes feldolgozással előállított, importált bioüzemanyagoknak az első nemzeti adóraktárban való fogadásakor radiokarbon (C14) vizsgálatot kell végezni a biogén eredetű molekuláknak a bioüzemanyagok használatát ösztönző adó kiszámítása szempontjából releváns százalékos aránya meghatározása érdekében, ha ugyanezen vizsgálat nem kötelező az együttes feldolgozással belföldön előállított bioüzemanyagok tekintetében.”