Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 11 stycznia 2024 r.(1).
Sprawa C‑624/22
Société BP France
przeciwko
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa (UE) 2018/2001 – Promowanie stosowania energii ze źródeł odnawialnych – Produkcja paliw w procesie współprzetwarzania – Dowody zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju – Metoda bilansu masy – Metody oceny procentowego udziału hydrorafinowanych olejów roślinnych w paliwach współprzetworzonych – Metoda radiowęglowa 14C
1. Francuski ustawodawca wprowadził podatek(2) motywacyjny związany z dodawaniem biopaliw zielonych paliw (biopaliw). Celem tego podatku jest doprowadzenie udziału energii ze źródeł odnawialnych w sektorze transportu do poziomu zgodnego z celami Unii w zakresie zrównoważonego rozwoju i skutecznego ograniczenia emisji gazów cieplarnianych.
2. W celu uzasadnienia, jaka ilość energii ze źródeł odnawialnych jest brana pod uwagę przy obliczaniu tego podatku, francuskie przepisy wymagają, aby przywożone biopaliwa były poddawane analizie radiowęglowej 14C(3). Analiza ta umożliwia weryfikację rzeczywistego udziału procentowego cząsteczek pochodzenia biogenicznego zawartych w paliwach produkowanych techniką współprzetwarzania.
3. Niniejsze odesłanie prejudycjalne dotyczy zgodności z prawem Unii opisanego środka krajowego w zakresie, w jakim może on być niezgodny z metodami weryfikacji określonymi w dyrektywach w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, a ponadto może być sprzeczny z art. 34 TFUE.
4. Trybunał dysponuje już odpowiednim orzecznictwem(4) dotyczącym stosowania tak zwanej metody bilansu masy (zwanej dalej „BM”) w celu weryfikacji zgodności biopaliw z kryteriami zrównoważonego rozwoju przewidzianymi w art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28/WE(5). Orzecznictwo to można zastosować do nowej dyrektywy (UE) 2018/2001(6), ale będzie ono musiało zostać uzupełnione w celu udzielenia odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego w znacznie technicznej dziedzinie.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2018/2001
5. Artykuł 25 („Zwiększanie roli energii odnawialnej w sektorze transportu”) ust. 1 ma następujące brzmienie:
„Aby zwiększyć stosowanie energii odnawialnej w sektorze transportu, każde państwo członkowskie wprowadza obowiązek, by dostawcy paliw do 2030 r. zapewnili co najmniej 14-procentowy udział energii odnawialnej w końcowym zużyciu energii w sektorze transportu (zwany dalej »udziałem minimalnym«), zgodnie z orientacyjnym kursem ustalonym przez dane państwo członkowskie […]”.
6. Artykuł 28 („Inne postanowienia dotyczące energii odnawialnej w sektorze transportu”) ust. 5 stanowi:
„Do dnia 31 grudnia 2021 r. Komisja przyjmuje akty delegowane zgodnie z art. 35 w celu uzupełnienia niniejszej dyrektywy poprzez określenie metodyki wyznaczania udziału biopaliwa oraz biogazu dla transportu będących produktem przetwarzania we wspólnym procesie biomasy i paliw kopalnych oraz określenie metodyki oceny ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, uzyskanego dzięki odnawialnym ciekłym i gazowym paliwom transportowym pochodzenia niebiologicznego oraz pochodzącym z recyklingu paliwom węglowym, co ma zapewnić, by jednostek za emisje uniknięte nie przyznawano za CO2, którego wychwytywanie otrzymało już jednostkę emisji na podstawie innych przepisów prawa”.
7. Zgodnie z art. 29 („Kryteria zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych w odniesieniu do biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy”):
„1. Energię z biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy uwzględnia się do celów, o których mowa w lit. a), b) i c) niniejszego akapitu, tylko wtedy, gdy spełniają one kryteria zrównoważonego rozwoju oraz kryteria ograniczania emisji gazów cieplarnianych określone w ust. 2–7 i 10:
a) wkład w realizację unijnego celu określonego w art. 3 ust. 1 i w udziały energii odnawialnej państw członkowskich;
b) kontrola spełnienia obowiązku stosowania energii odnawialnej, w tym obowiązku określonego w art. 25;
c) kwalifikowalność do wsparcia finansowego wykorzystania biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy.
[…]
Kryteria zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych określone w ust. 2–7 i 10 mają zastosowanie bez względu na geograficzne pochodzenie biomasy.
[…]
12. Do celów, o których mowa w ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) i c) niniejszego artykułu, i bez uszczerbku dla art. 25 i 26, państwa członkowskie nie mogą odmawiać – z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju – uwzględnienia biopaliw i biopłynów uzyskanych zgodnie z niniejszym artykułem. Niniejszy ustęp pozostaje bez uszczerbku dla wsparcia publicznego udzielonego w ramach systemów wsparcia zatwierdzonych przed dniem 24 grudnia 2018 r.
[…]”.
8. Zgodnie z art. 30 („Weryfikacja zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych”):
„1. W przypadku gdy biopaliwa, biopłyny, i paliwa z biomasy lub inne paliwa kwalifikujące się do zaliczenia do licznika określonego w art. 27 ust. 1 lit. b), mają zostać uwzględnione dla celów, o których mowa w art. 23 i 25 oraz w art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) i c), państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych, określonych w art. 29 ust. 2–7 i 10. W tym celu państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych stosowania systemu bilansu masy, który:
a) umożliwia mieszanie – np. w kontenerze, w zakładzie przetwórczym lub logistycznym, w infrastrukturze lub obiekcie do przesyłu lub dystrybucji – partii surowców lub paliw o różnych właściwościach pod względem zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych;
b) dopuszcza mieszanie partii surowców o różnej wartości energetycznej w celu dalszego przetworzenia, pod warunkiem że wielkość partii jest dostosowana do ich wartości energetycznej;
c) wymaga, aby informacje na temat właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych, a także wielkości partii, o których mowa w lit. a), pozostały przypisane mieszance; oraz
d) stanowi, że suma wszystkich partii wycofanych z mieszanki jest opisana jako posiadająca te same właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju i w takich samych ilościach jak suma wszystkich partii dodanych do mieszanki oraz zawiera wymóg, aby bilans ten został uzyskany w odpowiednim czasie.
System bilansu masy zapewnia, by każda dostawa była zaliczana tylko raz w art. 7 ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) lub c), do celów obliczenia końcowego zużycia brutto energii ze źródeł odnawialnych oraz zawiera informacje, czy na rzecz produkcji danej dostawy udzielono wsparcia oraz, jeżeli tak, jaki jest rodzaj systemu wsparcia.
[…]
3. Państwa członkowskie podejmują środki w celu zapewnienia, aby podmioty gospodarcze przedkładały wiarygodne informacje dotyczące zgodności z progami ograniczenia emisji gazów cieplarnianych ustanowionymi i przyjętymi zgodnie z art. 25 ust. 2 oraz z kryteriami zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych określonymi w art. 29 ust. 2–7 i 10 oraz aby podmioty gospodarcze udostępniały odpowiednim państwom członkowskim, na ich wniosek, dane wykorzystane do opracowania tych informacji. Państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych zapewnienia odpowiedniego standardu niezależnego audytu przedłożonych informacji oraz dostarczenia dowodów dokonania tej czynności. […]
[…]
4. Komisja może zdecydować, że dobrowolne systemy krajowe lub międzynarodowe ustanawiające normy dla produkcji biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy, lub innych paliw kwalifikujących się do zaliczenia do licznika, o którym mowa w art. 27 ust. 1 lit. b), mają podawać dokładne dane dotyczące ograniczania emisji gazów cieplarnianych do celów art. 25 ust. 2 i art. 29 ust. 10, wykazywać zgodność z art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 2 i 4 lub wykazywać, że partie biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 29 ust. 2–7. […]
[…]
9. Jeżeli podmiot gospodarczy przedstawia dowód lub dane uzyskane w ramach systemu będącego przedmiotem decyzji podjętej zgodnie z ust. 4 lub 6 niniejszego artykułu, państwo członkowskie nie wymaga od dostawcy, w granicach objętych tą decyzją, przedstawiania dalszego dowodu spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych określonych w art. 29 ust. 2–7 i 10.
[…]”.
2. Rozporządzenie delegowane (UE) 2023/1640(7)
9. Nawet jeśli rozporządzenie delegowane 2023/1640 nie ma zastosowania ratione temporis w niniejszym sporze, zawiera ono pewne elementy oceny, które mogą okazać się przydatne dla rozstrzygnięcia tego sporu.
10. Zgodnie z motywem 4 tego rozporządzenia:
„W celu osiągnięcia równowagi między kosztami weryfikacji a dokładnością badań w niniejszym akcie delegowanym zezwala się podmiotom gospodarczym na stosowanie wspólnej zharmonizowanej metody badawczej opartej na badaniu radiowęglowym (14C) albo własnych metod badawczych, które mogą być specyficzne dla danego przedsiębiorstwa lub procesu. Aby zapewnić stosowanie wspólnej metody weryfikacji na rynku, podmioty gospodarcze stosujące metodę inną niż badanie radiowęglowe (14C) jako główną metodę badawczą powinny jednak systematycznie stosować badanie radiowęglowe (14C) produktów w celu weryfikacji poprawności stosowanej głównej metody badawczej. Co więcej, aby podmioty gospodarcze mogły przyzwyczaić się do stosowania badania radiowęglowego (14C) w połączeniu z inną metodą badawczą jako głównej metody badawczej, w ciągu pierwszego roku stosowania tej metody dopuszcza się pewną elastyczność w zakresie dopuszczalnego odchylenia procentowego między wynikami głównego i drugiego badania weryfikacyjnego”.
B. Prawo francuskie
1. Code des douanes (kodeks celny)
11. Zgodnie z art. 266n(8):
„I – Osoby zobowiązane do zapłaty krajowego podatku konsumpcyjnego przewidzianego w art. 265 są zobowiązane do zapłaty podatku motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw.
[…]
III – Podatek motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw jest obliczany na podstawie całkowitej ilości, odpowiednio, benzyny i oleju napędowego, za które stał się wymagalny w ciągu roku kalendarzowego.
Kwota podatku jest obliczana oddzielnie z jednej strony dla benzyny, a z drugiej strony dla oleju napędowego.
Kwota ta jest równa iloczynowi podstawy określonej w akapicie pierwszym niniejszego pkt III i taryfy ustalonej w pkt IV, do której stosuje się współczynnik równy różnicy między krajowym docelowym udziałem procentowym w zakresie wprowadzania energii odnawialnej w transporcie, ustalonym w tym pkt IV, a udziałem energii odnawialnej zawartej w produktach objętych podstawą. Jeżeli udział energii odnawialnej jest równy krajowemu docelowemu udziałowi procentowemu w zakresie wprowadzania energii odnawialnej w transporcie lub większy od niego, podatek wynosi zero.
[…]
V.– A.– Udział energii odnawialnej oznacza udział, oceniony według dolnej wartości opałowej, energii wytworzonej ze źródeł odnawialnych, co do której osoba zobowiązana do zapłaty podatku może wykazać, że jest zawarta w paliwach objętych podstawą […]. Energia zawarta w biopaliwach jest odnawialna, jeżeli te biopaliwa spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 17 dyrektywy 2009/28 […] w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 września 2018 r.
A (a). – Uwzględnia się jedynie energię zawartą w produktach, których wykrywalność została zapewniona od momentu ich wytworzenia.
Dekret określa procedury wykrywalność mające zastosowanie do każdego produktu w zależności od surowców, z których został wytworzony, oraz zasady rozliczania energii stosowane zgodnie z niniejszym pkt V
[…]”.
2. Dekret nr 2019–570 w sprawie podatku motywacyjnego związanego ze stosowaniem energii odnawialnej w transporcie(9)
12. Zgodnie z art. 3 tego dekretu osoba zobowiązana do zapłaty podatku musi uzasadnić, w celu zastosowania art. 266n pkt V ppkt A kodeksu celnego, że podlegające opodatkowaniu paliwa zawierają energię wytworzoną ze źródeł odnawialnych, w szczególności za pomocą ewidencji materiałów w celu monitorowania energii odnawialnej.
13. Zgodnie z art. 4 tego dekretu te ewidencje materiałów powinny odzwierciedlać „wejście i wyjście ilości posiadanych produktów kwalifikowalnych, biorąc w szczególności pod uwagę wprowadzenie, przeniesienie, nabycie i wyjście potwierdzone świadectwem”.
14. Zgodnie z art. 7 tego dekretu w ewidencjach tych wskazuje się nazwy i ilości kwalifikowalnych produktów składających się z energii odnawialnej, niezależnie od tego, czy są one dodane do paliw podlegających opodatkowaniu, oraz „informacje wymagane do monitorowania energii odnawialnej, przewidziane przez administrację celną i podatków pośrednich”.
15. Zgodnie z art. 8 owego dekretu sporządzenie ewidencji materiałów w celu monitorowania energii odnawialnej jest potwierdzane poświadczeniem służb celnych.
3. Okólnik z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie TIRIB(10)
16. W okólniku informuje się podmioty gospodarcze i służby administracyjne o zasadach stosowania TIRIB.
17. W rozdziale IV („Zasady monitorowania produktów kwalifikujących się do obniżenia stawki TIRIB”) znajduje się pkt V dotyczący prowadzenia ewidencji materiałów, którego część A („Uwzględnianie rzeczywistej zawartości biopaliw przy dokonywaniu wpisów do ewidencji materiałów prowadzonych w ramach TIRIB”) zawiera ust. 109–115, których brzmienie jest następujące:
„[109] Ilość produktów kwalifikowalnych wpisana przy wejściu do ewidencji materiałów prowadzonych w ramach TIRIB powinna odpowiadać ilości uznanej przez służby celne w momencie dostarczenia produktu do zakładu produkcyjnego [(11)] lub składu podatkowego przeznaczonego do magazynowania [(12)]. Chodzi co do zasady o ilości określone w dokumentach towarzyszących (DAU, DAE, DSA lub DSAC).
W przypadku dostaw paliw zawierających biopaliwa odbieranych na wejściu do zakładu produkcyjnego lub składu podatkowego przeznaczonego do magazynowania należy przeprowadzić analizę laboratoryjną na podstawie próbki pobranej z partii paliwa w chwili jego rozładunku w celu określenia rzeczywistej zawartości biopaliwa w odebranym produkcie. Analizę tę należy przeprowadzić dla wszystkich rodzajów biopaliw.
[110] W dokumentach towarzyszących partiom paliwa zawierającego biopaliwa należy wskazać rzeczywistą ilość dostarczonego produktu oraz rzeczywistą ilość biopaliwa zawartego w dostarczonym paliwie. Jeżeli w dokumentach towarzyszących partiom paliw wskazano ilość biopaliwa niezgodną z analizą fizyczną przeprowadzoną przez laboratorium, w ewidencji materiałów można zapisać tylko ilość biopaliwa rzeczywiście zawartą w odebranym paliwie, określoną w wyniku analizy fizycznej przeprowadzonej w chwili wejścia produktu do składu podatkowego. […].
[111] W przypadku hydrorafinowanych olejów roślinnych, takich jak benzyna lub olej napędowy, analiza fizyczna przeprowadzona przez laboratorium metodą węgla 14 (14C) powinna odpowiadać ilości zapisanej w dokumentach towarzyszących z marginesem wynoszącym +/– 10 %.
[…]
[114] Fizyczna analiza laboratoryjna będzie obowiązkowa za pierwszym razem dla każdego odbioru paliwa zawierającego biopaliwa dla każdego dostawcy w 2020 r., a następnie dla każdego nowego dostawcy. Jeżeli analizy fizyczne wykażą ilość biopaliw zgodną z ilością wskazaną w dokumencie towarzyszącym, analizy fizyczne przyszłych partii od tego dostawcy nie będą już obowiązkowe, ale mogą one być przeprowadzane na wniosek służb celnych w sposób wyrywkowy.
Ta analiza laboratoryjna dotyczy przywozu, nabycia wewnątrzwspólnotowego i dostaw krajowych paliw zawierających biopaliwa w momencie ich odbioru w pierwszym francuskim składzie podatkowym.
[115] Jedynym celem tej analizy fizycznej jest określenie ilości biopaliw odebranych w zakładzie produkcyjnych lub w składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania, aby wprowadzić wspomnianą ilość do ewidencji materiałów prowadzonej w ramach TIRIB. Analiza ta nie ma na celu określenia surowca, z którego wytworzono biopaliwo. Surowiec musi być wskazany w dokumentach towarzyszących przesyłce, w szczególności w świadectwie zrównoważonego rozwoju. Surowiec ten można określić metodą bilansu masy uznaną w dobrowolnych systemach zrównoważonego rozwoju”.
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18. Spółka BP France importuje do Francji paliwa zawierające hydrorafinowane oleje roślinne (zwane dalej „HVO”)(13) produkowane w Hiszpanii w procesie współprzetwarzania.
19. Współprzetwarzanie polega na dodaniu olejów roślinnych do surowców kopalnych w rafinerii przed etapem odsiarczania, wskutek czego te oleje roślinne są przekształcane w HVO w wyniku działania wodoru.
20. Przetworzone w ten sposób paliwa są odbierane we Francji w składzie podatkowym przed dopuszczeniem ich do konsumpcji.
21. BP France zwróciła się do Conseil d’État (rady stanu, Francja) o stwierdzenie nieważności okólnika TIRIB. Zakwestionowała ona w szczególności to, że ów okólnik wprowadza w odniesieniu do HVO obowiązek przeprowadzenia fizycznej analizy laboratoryjnej w celu określenia ich rzeczywistej zawartości cząsteczek pochodzenia biogenicznego w chwili ich odbioru w pierwszym francuskim składzie podatkowym przeznaczonym do magazynowania.
22. BP France przedstawiła zasadniczo następujące argumenty na poparcie swojej skargi:
– Okólnik TIRIB jest niezgodny z celami dyrektyw 2009/28 i 2018/2001, ponieważ zobowiązuje podmioty gospodarcze do przedstawienia dowodów zgodności (z kryteriami zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw objętych podstawą opodatkowania podatkiem) innych niż dowody przewidziane w tych dyrektywach.
– Obowiązek przeprowadzenia fizycznej analizy przy wejściu paliw zawierających biopaliwo do francuskiego podatkowego składu przeznaczonego do magazynowania ma na celu wyznaczenie rzeczywistej zawartości cząsteczek pochodzenia biogenicznego w danej partii(14).
– Z uwagi na losowe rozmieszczenie cząsteczek pochodzenia biogenicznego w strumieniu surowców kopalnych, które jest wywołane wspomnianym współprzetwarzaniem, zmierzona zawartość może odbiegać od zawartości wskazanej w dokumencie towarzyszącym dla danej partii o więcej niż dozwolone w ust. 111 okólnika TIRIB 10 %. Uwzględnienie zmierzonej zawartości zamiast zawartości wskazanej w dokumencie towarzyszącym może prowadzić do mniejszego obniżenia TIRIB.
– Ponieważ rafineria, z której pochodzą biopaliwa, uczestniczy w dobrowolnym systemie uznanym przez Komisję Europejską za system kompleksowy, metoda BM przewidziana w dyrektywach 2009/28/WE i 2018/2001 jest wystarczająca, aby ocenić – do celów prowadzenia szczególnych ewidencji materiałów TIRIB – zawartość cząsteczek pochodzenia biogenicznego w paliwach, które spółka to importuje do francuskiego składu podatkowego przeznaczonego do magazynowania.
23. Organ administracji będący drugą stroną postępowania argumentował, że jedynym celem stosowania analizy fizycznej jest określenie ilości biopaliw odebranych w pierwszym francuskim składzie podatkowym, przed zapisaniem tej ilości w ewidencji materiałów prowadzonej specjalnie dla celów TIRIB. Celem jest zapewnienie, że kwalifikowalne produkty uwzględniane przy obniżaniu TIRIB odpowiadają ilościom biopaliw rzeczywiście dostarczonym we Francji.
24. Organ administracji będący drugą stroną postępowania dodaje, że państwo francuskie mogłoby w ten sposób osiągnąć określony w dyrektywie 2009/28 cel polegający na wprowadzeniu biopaliw do sektora transportu. Analiza, która jest wymagana na mocy okólnika TIRIB, nie ma na celu określenia surowca, z którego biopaliwo zostało wyprodukowane, ani sprawdzenia, czy spełnione są kryteria zrównoważonego rozwoju określone w dyrektywach 2009/28 i 2018/2001.
25. W tym kontekście Conseil d’État (rada stanu, Francja) zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28/WE oraz art. 30 dyrektywy 2018/2001 należy interpretować w ten sposób, że mechanizmy monitorowania w drodze bilansu masy oraz przewidziane w tych dyrektywach krajowe lub dobrowolne systemy mają na celu wyłącznie ocenę i uzasadnienie zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do surowców i biopaliw oraz ich mieszanek, a tym samym nie mają na celu stworzenia ram dla monitorowania i wykrywalności – w odniesieniu do produktów końcowych powstałych w wyniku współprzetwarzania – udziału energii ze źródeł odnawialnych zawartej w tych produktach, a w konsekwencji zharmonizowania uwzględniania udziału energii zawartej w takich produktach do celów określonych w art. 17 ust. 1 lit. a), b) i c) dyrektywy 2009/28/WE oraz art. 25 i art. 29 ust. 1 akapit pierwszy lit. a), b) i c) dyrektywy 2018/2001?
2) W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie zawarte w poprzednim punkcie, czy te same przepisy stoją na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, w celu określenia ilości HVO, jaką należy wpisać w ewidencjach materiałów, które podmioty gospodarcze powinny prowadzić w celu ustalenia podatku motywacyjnego związanego z dodawaniem biopaliw, uiszczanego w tym państwie, jeżeli udział energii odnawialnej w paliwach dopuszczonych do konsumpcji w roku kalendarzowym jest niższy od krajowego docelowego udziału procentowego w zakresie wprowadzania energii odnawialnej w transporcie, wymagało – przy odbiorze w pierwszym krajowym składzie podatkowym przywozu paliw zawierających HVO, wyprodukowanych w innym państwie członkowskim w ramach procesu współprzetwarzania – przeprowadzenia fizycznej analizy zawartości HVO w tych paliwach, w tym w przypadku gdy zakład produkcyjny, w którym wyprodukowano te paliwa, stosuje system bilansu masy certyfikowany przez dobrowolny system uznany przez Komisję za system kompleksowy?
3) Czy prawo Unii, a w szczególności postanowienia art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stoi na przeszkodzie środkowi państwa członkowskiego takiemu jak środek opisany w pkt 14 niniejszego postanowienia, podczas gdy, po pierwsze, paliwa zawierające biopaliwa powstałe w wyniku współprzetwarzania w rafinerii znajdującej się na jego terytorium nie podlegają takiej analizie fizycznej, jeżeli są one wprowadzane do konsumpcji w tym państwie członkowskim bezpośrednio z zakładu produkcyjnego, oraz, po drugie, gdy to państwo członkowskie akceptuje – w celu określenia przy wyjściu z zakładu produkcyjnego korzystającego z zawieszenia opodatkowania lub krajowego składu podatkowego zawartości biopaliw, która do celów podatkowych może zostać przypisana do świadectw zawartości wydanych za dany okres – dokonanie oceny zawartości biopaliwa w produktach będących przedmiotem wywozu lub dopuszczenia do konsumpcji w sektorach innych niż transport na podstawie średniego miesięcznego wprowadzania przez skład lub zakład produkcyjny?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
26. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 30 września 2022 r.
27. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez BP France, rządy austriacki, francuski i niderlandzki oraz Komisję Europejską. Wszystkie wymienione podmioty wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 25 października 2023 r.
IV. Ocena
A. Uwagi wstępne
1. Mająca zastosowanie dyrektywa
28. Dyrektywa 2018/2001 weszła w życie w dniu 24 grudnia 2018 r. i uchyliła dyrektywę 2009/28 ze skutkiem od dnia 1 lipca 2021 r.(15). Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem o wykładnię obu tych dyrektyw, z czego wnioskuję, że ze względów związanych z prawem krajowym Trybunał uważa, iż dyrektywa 2018/2001 ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
29. W związku z powyższym wydaje mi się wystarczające, aby Trybunał orzekł jedynie w przedmiocie dyrektywy 2018/2001, której art. 29 i 30 odpowiadają zasadniczo art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28. Wykładnia przepisów dyrektywy 2018/2001, jakiej dokona Trybunał, miałaby w każdym razie zastosowanie do odpowiadających im przepisów dyrektywy 2009/28.
2. Produkcja biopaliw
30. W celu lepszego zrozumienia sporu konieczne jest krótkie wyjaśnienie, w oparciu o informacje zawarte w aktach sprawy, w jaki sposób biopaliwa(16) są wytwarzane techniką współprzetwarzania oraz jakie są metody wyznaczania procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego w produkcie końcowym.
31. Istnieją instalacje przemysłowe przeznaczone wyłącznie do produkcji biopaliw (biorafinerie), w których problem mieszania biopaliw z paliwami kopalnymi nie występuje. Istnieją jednak również – jak ma to miejsce w przypadku zakładu w Castellón (Hiszpania), z którego BP France importuje biopaliwo do Francji – zakłady, w których wykorzystuje się technikę współprzetwarzania w celu przetwarzania biomasy i surowców kopalnych we wspólnym procesie.
32. W procesie współprzetwarzania rafineria przetwarza surowce z biomasy(17) razem z surowcami kopalnymi (zwykle pochodzącymi z ropy naftowej) i przekształca je w paliwa końcowe(18). Przetworzone w ten sposób paliwa muszą zawierać część biopaliw(19).
33. Produkt końcowy uzyskany w wyniku współprzetwarzania składa się zatem z cząsteczek pochodzenia kopalnego oraz cząsteczek pochodzenia biogenicznego, przy czym nie ma technicznej możliwości oddzielenia jednych od drugich. Musi on wprawdzie zawierać określony udział procentowy biopaliw, ale trudno jest określić ich ilość.
34. Dokładna ilość biomasy na wejściu procesu przemysłowego w rafinerii może być precyzyjnie kontrolowana (poprzez prowadzenie ewidencji materiałów), ale trudno jest określić z taką samą dokładnością ilość biomasy w danej partii na wyjściu z tego procesu.
35. Powodem tej trudności jest fakt, że przepływ materiału podczas rafinacji prowadzi do losowego rozmieszczenia cząsteczek pochodzenia biogenicznego. W związku z tym dana partia powstała w wyniku współprzetwarzania może zawierać więcej biopaliw niż inna partia.
36. Metoda 14C wydaje się być najdokładniejszą metodą naukową pomiaru ilości cząsteczek pochodzenia biogenicznego w paliwach współprzetworzonych. Wyjaśnia to, dlaczego Komisja nałożyła obowiązek jej stosowania, przyjmując rozporządzenie delegowane 2023/1640, które, jak już wyjaśniłem, nie ma zastosowania ratione temporis w niniejszym sporze.
B. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
37. Sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przewidziana w art. 30 dyrektywy 2018/2001 metoda BM: a) ma na celu jedynie określenie zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do surowców, biopaliw oraz ich mieszanek; czy też b) ma również na celu zapewnienie monitorowania i wykrywalności udziału energii odnawialnej zawartej w produkcie końcowym powstałym w wyniku współprzetwarzania.
38. Celem dyrektywy 2018/2001 jest promowanie stosowania energii ze źródeł odnawialnych, w odniesieniu do którego to celu państwa członkowskie:
– Wspólnie zapewniają, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2030 r. wynosił co najmniej 32 % (art. 3 ust. 1).
– Muszą wprowadzić obowiązek, by „dostawcy paliw” do 2030 r. zapewnili co najmniej 14-procentowy udział energii odnawialnej w końcowym zużyciu energii w sektorze transportu (art. 25 ust. 1). Jednym ze sposobów osiągnięcia tego progu jest zachęcanie do stosowania biopaliw.
39. Artykuły 29 i 30 dyrektywy 2018/2001 zawierają, odpowiednio, kryteria zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych w odniesieniu do biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy (art. 29) oraz zasady weryfikacji zgodności z tymi kryteriami (art. 30).
40. Dyrektywa 2009/28 dokonała pełnej harmonizacji kryteriów zrównoważonego rozwoju, która została utrzymana przez dyrektywę 2018/2001. W konsekwencji państwa członkowskie nie mogą wprowadzać dodatkowych kryteriów ani nie mogą nie stosować jednego z kryteriów określonych w art. 17 dyrektywy 2009/28(20).
41. W celu wykazania zgodności z tymi kryteriami zrównoważonego rozwoju, w przypadku gdy jest to konieczne zgodnie z art. 30 dyrektywy 2018/2001(21), prawodawca Unii wybrał metodę BM(22), pod warunkiem że spełnia ona przesłanki wymienione w tym przepisie.
42. Metoda BM ustanawia łańcuch monitorowania od produkcji do wprowadzenia do obrotu i opiera się na systemie dokumentów i księgowym obejmującym niezależne kontrole. Jest to zatem jeden z „[…] mechanizmów weryfikacji mających na celu zagwarantowanie prawidłowego stosowania art. 17 [dyrektywy 2009/28 odpowiadającego art. 29 dyrektywy 2018/2001]”(23) lub, innymi słowy, kryteriów zrównoważonego rozwoju wymaganych w odniesieniu do biopaliw.
43. Trybunał miał sposobność odnieść się do tej metody w wyroku E.ON Biofor Sverige, zaznaczając, że została ona wybrana „[…] w celu zagwarantowania, by między momentem produkcji zrównoważonego biopaliwa a momentem jego wykorzystania zachowany został taki fizyczny związek. […] [P]rawodawca Unii ponadto podkreślił, że stosowanie metody bilansu masy służącej do sprawdzenia zgodności powinno zachować integralność systemu przy jednoczesnym uniknięciu nadmiernych obciążeń dla przemysłu”(24).
44. Artykuł 30 ust. 4 dyrektywy 2018/2001 zezwala na to, by kontrola stosowania metody BM była realizowana poprzez dobrowolne systemy krajowe lub międzynarodowe zatwierdzone przez Komisję(25), które ustanawiają normy dla produkcji biopaliw, biopłynów lub paliw z biomasy i które mogą uzasadniać zgodność z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w art. 29 ust. 2–7(26).
45. Jak wskazał rząd niderlandzki, te dobrowolne systemy mogą zostać uznane przez Komisję tylko wtedy, gdy stosują metodę BM(27).
46. W niniejszej sprawie rafineria, z której BP France importuje biopaliwa, stosuje dobrowolny system(28) uznany przez Komisję(29) w celu wykazania zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w dyrektywie 2018/2001.
47. W ramach tego dobrowolnego systemu wykorzystuje się metodę BM zgodną z wymogami określonymi w art. 30 ust. 1 i 2 dyrektywy 2018/2001. Wynika to z motywu 6 decyzji wykonawczej 2022/602. Jednakże w decyzji tej nic nie wskazuje na możliwość stosowania dobrowolnego systemu ISCC EU w celu wyznaczenia procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego w paliwie produkowanym w procesie współprzetwarzania.
48. Zgadzam się z Komisją oraz rządami francuskim, niderlandzkim i austriackim, że art. 30 dyrektywy 2018/2001 określa jedynie metodę BM jako metodę odpowiednią w celu weryfikacji zgodności (biopaliw) z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w tej dyrektywie, ale nie w celu wykazania, ile cząsteczek pochodzenia biogenicznego jest zawartych we współprzetworzonych biopaliwach.
49. Nic w art. 30 dyrektywy 2018/2001 nie wskazuje na to, że metoda BM powinna być stosowana w celu wykazania procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego zawartych w paliwie produkowanym w procesie współprzetwarzania. W decyzjach Komisji dotyczących uznania dobrowolnych systemów również nie wspomina się o stosowaniu metody BM w tym celu(30).
50. Metoda BM umożliwia zaliczenie biopaliwa wprowadzanego do rafinerii i przypisanie wyprodukowanemu paliwu proporcjonalnego udziału procentowego odpowiadającego zrównoważonemu rozwojowi. Zgodnie z przekazanymi Trybunałowi informacjami metoda ta nie jest odpowiednia do pomiaru dokładnego udziału procentowego cząsteczek pochodzenia biogenicznego zawartych w każdej partii uzyskanej w wyniku współprzetwarzania.
51. Ze względu na to ograniczenie metody BM w art. 28 ust. 5 dyrektywy 2018/2001 zobowiązano Komisję do przyjęcia aktu delegowanego określającego metodykę wyznaczania udziału biopaliwa oraz biogazu dla transportu, będących produktem przetwarzania biomasy i paliw kopalnych.
52. Zgodnie z tym zobowiązaniem Komisja przyjęła rozporządzenie delegowane 2023/1640, które, jak już wskazałem, choć nie ma zastosowania ratione temporis w niniejszym sporze (weszło w życie w dniu 8 września 2023 r.), to jednak może dostarczyć pewnych wskazówek dotyczących wykładni dyrektywy 2018/2001.
53. Rozporządzenie delegowane 2023/1640 zezwala podmiotom gospodarczym na stosowanie własnych metod weryfikacji(31), a jednocześnie zobowiązuje je do systematycznego sprawdzania ich poprawności poprzez badania 14C(32). Ponadto weryfikacja z zastosowaniem metod badania 14C jest wymagana w odniesieniu do wszystkich produktów, w przypadku których deklaruje się zawartość materiału biogenicznego pochodzenia węglowego (art. 1 ust. 5 rozporządzenia delegowanego 2023/1640).
54. W przypadku gdy podmioty gospodarcze wybierają metodę BM, wspomniany wymóg polega na tym, że muszą one stosować „[…] [w] odniesieniu do każdego produktu […] różne współczynniki konwersji, które najdokładniej odpowiadają zmierzonej zawartości materiału biogenicznego na podstawie badań radiowęglowych (14C) […]”(33).
55. Moim zdaniem rozporządzenie delegowane 2023/1640 potwierdza zatem, że sama metoda BM nie jest odpowiednia do wyznaczenia zawartości cząsteczek pochodzenia biogenicznego obecnych w każdej partii współprzetworzonego biopaliwa.
56. Podsumowując, uważam, że przewidziana w art. 30 dyrektywy 2018/2001 metoda BM jest stosowana w celu ustalenia zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju mającymi zastosowanie do surowców, biopaliw i ich mieszanek, lecz nie jest przeznaczona do pomiaru udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego zawartych w biopaliwie wytworzonym w procesie współprzetwarzania.
C. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
57. Sąd odsyłający formułuje drugie pytanie prejudycjalne na wypadek, gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze była taka jak zaproponowana przeze mnie.
58. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 30 dyrektywy 2018/2001 stoi na przeszkodzie przepisom, które wymagają „[…] przy odbiorze w pierwszym krajowym składzie podatkowym przywozu paliw zawierających HVO, wyprodukowanych w innym państwie członkowskim w ramach procesu współprzetwarzania – przeprowadzenia fizycznej analizy zawartości HVO w tych paliwach, w tym w przypadku gdy zakład produkcyjny, w którym wyprodukowano […], stosuje system bilansu masy certyfikowany przez dobrowolny system uznany przez Komisję za system kompleksowy”.
59. Francja uregulowała TIRIB (który od 2022 r. stał się TIRUERT) w art. 266n kodeksu celnego Francji, w dekrecie nr 2019/570 i w okólniku TIRIB. Podatnicy, którzy wprowadzają paliwo do obrotu, płacą ten podatek od różnicy między krajowym docelowym udziałem procentowym w zakresie wprowadzania energii odnawialnej w transporcie a udziałem energii odnawialnej zawartej w paliwie wprowadzonym do obrotu.
60. Ponieważ TIRIB opiera się na rocznej ilości zużytego paliwa, w okólniku wymaga się przeprowadzenia analizy laboratoryjnej 14C, aby można było wyznaczyć rzeczywistą zawartość cząsteczek pochodzenia biogenicznego w biopaliwach odebranych we Francji.
61. BP France uważa, że wymóg stosowania metody 14C jest nieodpowiedni w odniesieniu do paliw wytwarzanych w procesie współprzetwarzania. Ponadto, zdaniem BP France wymóg ten jest sprzeczny ze stosowaniem metody BM i dobrowolnych systemów certyfikacji zatwierdzonych przez Komisję.
62. Nie podzielam argumentów BP France z następujących powodów.
63. Po pierwsze, harmonizacja dokonana rozporządzeniem delegowanym 2023/1640 nie byłaby konieczna, gdyby metoda BM i dobrowolne systemy certyfikacji były wystarczające i odpowiednie do pomiaru procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego.
64. Jak już jednak wskazałem, metoda BM nie wydaje się odpowiednia do pomiaru tego procentowego udziału. To samo dotyczy, w sytuacji przed wejściem w życie rozporządzenia delegowanego 2023/1640, dobrowolnych systemów certyfikacji, których głównym celem jest wykazanie zgodności biopaliw z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w art. 29 dyrektywy 2018/2001.
65. W związku z tym rozporządzenie delegowane 2023/1640 przewiduje, że metoda 14C jest jedyną metodą lub metodą uzupełniającą, jeżeli stosowana jest inna metoda (BM, bilans energii, metody pomiaru wydajności), pomiaru procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego we współprzetworzonych paliwach.
66. Po drugie, niewątpliwie zgodnie z art. 30 ust. 9 dyrektywy 2018/2001, jeżeli podmiot gospodarczy przedstawia dowód lub dane uzyskane w ramach dobrowolnego systemu certyfikacji zatwierdzonego przez Komisję, państwo członkowskie nie wymaga od dostawcy przedstawiania dalszego dowodu zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w art. 29 ust. 2–7 tej dyrektywy.
67. Przepis ten uniemożliwia jednak państwu członkowskiemu wymaganie dodatkowych dowodów (oprócz dowodów przedstawionych w ramach dobrowolnego systemu certyfikacji) w odniesieniu do zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju(34). Nie wspomina się nic o tych dodatkowych dowodach w odniesieniu do procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego w paliwach wytwarzanych w procesie współprzetwarzania.
68. Po trzecie, dyrektywa 2018/2001 zachęca do stosowania dobrowolnych systemów certyfikacji, podlegających zaostrzonym wymogom wiarygodności, przejrzystości i niezależnego audytu, w celu zapobiegania nadużyciom przy dostarczaniu dowodów i danych dotyczących zgodności biopaliw z kryteriami zrównoważonego rozwoju(35).
69. Te same cele (uzyskanie wiarygodnych i przejrzystych danych, zapobieganie nadużyciom)(36) mogłyby co do zasady uzasadniać przepisy krajowe, które narzucają bardziej precyzyjną metodę, taką jak 14C, w celu pomiaru procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego obecnych w paliwach produkowanych w procesie współprzetwarzania.
70. Wymagane na mocy okólnika TIRIB analizy 14C nie byłyby jednak uzasadnione (gdyż byłyby zbędne), gdyby dobrowolny system certyfikacji, któremu podlega producent współprzetwarzanego paliwa, obejmował już takie analizy u źródła. Byłoby tak w przypadku, gdyby w ramach tego systemu weryfikowano, czy procentowy udział cząsteczek pochodzenia biogenicznego obecnych w uzyskanym paliwie został precyzyjnie zmierzony.
71. Na rozprawie:
– BP France wyjaśniła, że stosuje analizę 14C w rafineriach stosujących dobrowolny system ISCC EU, ale nie potwierdziła konkretnie, że wywożone do Francji z rafinerii Castellón (Hiszpania) partie współprzetworzonego paliwa podlegają analizie 14C równoważnej analizie wymaganej przez ustawodawstwo francuskie.
– Rząd francuski poinformował, że dotychczas w odniesieniu do żadnej z partii współprzetworzonych biopaliw przywiezionych do Francji z innych państw członkowskich nie przedstawiono certyfikatów potwierdzających, że zostały one poddane analizie 14C w celu wykazania procentowego udziału zawartych w nich cząsteczek pochodzenia biogenicznego.
72. W każdym razie do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie sporu między stronami dotyczącego włączenia do stosowanego przez BP France dobrowolnego systemu certyfikacji analiz 14C umożliwiających weryfikację procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego zawartych w przywożonym paliwie.
73. Z przedstawionych powyżej rozważań można wywnioskować, że:
– Artykuł 30 dyrektywy 2018/2001 zezwalał państwu członkowskiemu na przyjęcie uregulowania takiego jak francuskie w celu dokładnego pomiaru procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego zawartych we współprzetworzonych biopaliwach, aby zastosować podatek mający na celu promowanie stosowania odnawialnych źródeł energii.
– Z zastrzeżeniem oceny sądu odsyłającego, stosowanie dobrowolnych systemów certyfikacji zatwierdzonych przez Komisję, takich jak ISCC EU, nie wydaje się stanowić wystarczającego dowodu na procentowy udział cząsteczek pochodzenia biogenicznego w przywożonych partiach współprzetworzonych biopaliw.
74. Chociaż rozporządzenie delegowane 2023/1640 nie ma zastosowania ratione temporis w niniejszej sprawie, jego przyjęcie zmienia wcześniejszą sytuację. Od chwili jego wejścia w życie rozporządzenie to przewiduje, że analiza 14C jest jedyną metodą [lub metodą uzupełniającą, jeżeli stosowane są inne metody (BM, bilans energii, metody pomiaru wydajności)] pomiaru procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego we współprzetworzonych paliwach. Dzięki tej pełnej harmonizacji państwa członkowskie nie będą już uprawnione do przyjmowania przepisów krajowych ustanawiających metodę analizy inną niż przewidziana w tym rozporządzeniu.
75. Ponadto, jak potwierdziła Komisja na rozprawie, dobrowolne systemy certyfikacji, które Komisja uznaje od chwili wejścia w życie rozporządzenia delegowanego 2023/1640, będą musiały obejmować nie tylko metodę BM w celu wykazania zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju, lecz również metodę 14C w celu wykazaniu procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego we współprzetworzonych biopaliwach zgodnie z przepisami tego rozporządzenia.
76. Podsumowując, proponuję, aby na drugie pytanie prejudycjalne odpowiedzieć w ten sposób, że do czasu wejścia w życie i wdrożenia rozporządzenia delegowanego 2023/1640 art. 30 dyrektywy 2018/2001 nie stał co do zasady na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w niniejszym sporze, które wymagają przeprowadzenia analizy 14C w celu dokładnego pomiaru procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego obecnych w paliwie uzyskanym w procesie współprzetwarzania, nawet jeśli zakład produkcyjny stosuje metodę BM certyfikowaną przez dobrowolny system uznany przez Komisję za system kompleksowy.
D. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
77. Sformułowanie trzeciego pytania prejudycjalnego jest złożone. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy można uznać za zgodne z art. 34 TFUE (swoboda przepływu towarów) uregulowanie krajowe, którego stosowanie wskazuje na dwie cechy:
– „Paliwa zawierające biopaliwa powstałe w wyniku współprzetwarzania [uzyskane] w rafinerii znajdującej się na […] terytorium [Francji] nie podlegają takiej analizie fizycznej [14C], jeżeli są one wprowadzane do konsumpcji w tym państwie członkowskim [Francji] bezpośrednio z zakładu produkcyjnego”.
– Francja „akceptuje – w celu określenia przy wyjściu z zakładu produkcyjnego lub krajowego składu podatkowego zawartości biopaliw, która do celów [TIRIB] może zostać przypisana do świadectw zawartości wydanych za dany okres – dokonanie oceny zawartości biopaliwa w produktach będących przedmiotem wywozu lub dopuszczenia do konsumpcji w sektorach innych niż transport na podstawie średniego miesięcznego wprowadzania przez skład lub zakład produkcyjny”.
78. W okresie, którego dotyczy spór, Unia nie zharmonizowała w sposób pełny metod, które można stosować w celu wyznaczenia procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego we współprzetworzonych paliwach. Jak już zaznaczyłem, harmonizacja ta została następnie dokonana rozporządzeniem delegowanym 2023/1640.
79. Państwa członkowskie miały zatem możliwość uregulowania tych metod pomiaru, co państwo francuskie uczyniło. Wykonując tę kompetencję w dziedzinie niezharmonizowanej, państwa członkowskie były zobowiązane do przestrzegania prawa pierwotnego(37), w szczególności art. 34 TFUE, który zakazuje ograniczeń ilościowych w przywozie oraz środków o skutku równoważnym w handlu wewnątrzwspólnotowym.
80. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału(38) wszelkie uregulowania danego państwa członkowskiego mogące utrudniać, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, handel wewnątrz Unii należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu art. 34 TFUE. Obejmują one środki, które bezpośrednio lub pośrednio dyskryminują przywóz, środki dotyczące sposobów prowadzenia sprzedaży towarów oraz środki, które utrudniają dostęp do rynku państwa członkowskiego produktom pochodzącym z innych państw członkowskich(39).
81. Tymczasem zgodnie z ust. 114 okólnika TRIB sporny środek ma zastosowanie wyłącznie do współprzetworzonych biopaliw przywożonych z innych państw członkowskich. Analiza fizyczna 14C jest wymagana tylko w odniesieniu do przywozu, wprowadzenia wewnątrzwspólnotowego i krajowych partii paliwa zawierających biopaliwo w chwili ich odbioru w pierwszym francuskim składzie podatkowym, ale nie jest ona wymagana w odniesieniu do paliw wyprodukowanych we francuskich rafineriach. Sąd odsyłający ujął to w następujący sposób: „z wyjaśnień przedstawionych na rozprawie wynika, że biopaliwa wytwarzane w procesie współprzetwarzania w rafinerii znajdującej się we Francji nie podlegają takiej kontroli, jeżeli nie są przyjmowane do podatkowego składu przeznaczonego do magazynowania przed dopuszczeniem ich do konsumpcji”(40).
82. W związku z tym całość lub część współprzetwarzanego paliwa wytwarzanego we Francji, które nie podlega obowiązkowi przeprowadzenia analizy 14C, jest traktowana bardziej korzystnie. Przeciwnie, ten sam rodzaj przywożonego paliwa musi posiadać takie analizy w celu wyznaczenia procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego do celów TIRIB.
83. Gdyby tak było, środek ten utrudniałby dostęp przetworzonego paliwa przywożonego do Francji z innych państw członkowskich. Potwierdza to rząd francuski, który przyznaje, że wymóg przeprowadzenia analizy 14C mógłby utrudnić przywóz paliw z tych innych państw członkowskich.
84. Rząd francuski argumentuje jednak, że analiza 14C ma zastosowanie nie tylko do paliw przywożonych, lecz także do paliw pochodzenia krajowego(41).
85. Zapytany na rozprawie o ten szczegół, rząd francuski przyznał, że jego interpretacja nie pokrywa się z interpretacją przedstawioną przez Conseil d’État (radę stanu) w postanowieniu odsyłającym. Zdaniem tego rządu:
– Równe traktowanie wszystkich paliw (przywożonych lub nie), które podlegają współprzetwarzaniu, wynika z art. 266n kodeksu celnego, a także z art. 3 pkt 3 dekretu nr 2019/570 oraz ust. 30 i 33 okólnika 20–004 w sprawie systemu usine exercée(42).
– We Francji istnieją dwie rafinerie produkujące paliwa współprzetwarzane. Rząd francuski wskazał, że w rafineriach tych ma zastosowanie procedura celna (usine exercée), która pozwala na bezpośrednie wprowadzanie do obrotu paliw współprzetwarzanych z pominięciem składu podatkowego, ponieważ organy celne mogą sprawować stałą kontrolę nad ich wytwarzaniem(43).
86. Wykładnia prawa krajowego nie jest zadaniem Trybunału, który musi opierać się na informacjach przedstawionych przez sąd odsyłający. Pragnę powtórzyć, że Trybunał musi odpowiedzieć na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, uznając, że właściwymi ramami prawnymi i faktycznymi są ramy określone przez sąd odsyłający, niezależnie od tego, jak bardzo odbiega od nich jedna ze stron sporu.
87. W oparciu o to założenie granice opisanego przez sąd odsyłający spornego wymogu pozwalają uznać go za środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w przywozie, który jest sprzeczny z art. 34 TFUE. Z treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że okólnik TRIB faworyzuje stosowanie biopaliw, które zostały współprzetworzone we Francji, jednocześnie utrudniając stosowanie tych samych produktów, jeżeli pochodzą one z innych państw członkowskich.
88. Ponadto przepisy te miałyby również charakter środka o skutku równoważnym z ograniczeniem w przywozie, nawet gdyby były stosowane w sposób niedyskryminacyjny i w równym stopniu do przywożonych biopaliw współprzetworzonych oraz do biopaliw produkowanych we Francji: w każdym razie wymóg przeprowadzenia analizy 14C utrudnia przywóz takich biopaliw do Francji.
89. Mimo wszystko możliwe jest, że taki środek ograniczający ma uzasadnienie, które czyni go zgodnym z prawem Unii. W każdym razie znacznie trudniej będzie argumentować na rzecz takiego uzasadnienia, jeśli środek będzie miał zastosowanie tylko do przywożonych biopaliw współprzetworzonych, a nie do biopaliw produkowanych w kraju.
1. Jakie jest uzasadnienie środka?
90. Uregulowania lub praktyki krajowe, które stanowią środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, mogą być uzasadnione jednym ze względów interesu ogólnego wymienionych w art. 36 TFUE lub wymogami nadrzędnymi. W obu przypadkach środek krajowy powinien być, zgodnie z zasadą proporcjonalności, odpowiedni dla zapewnienia osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia, przy czym uzasadnienie poszanowania tej zasady należy do państwa członkowskiego, które przyjęło dany środek(44).
91. Rząd francuski powołuje się na nadrzędne wymogi związane z ochroną środowiska i zwalczaniem nadużyć jako na uzasadnienie środka ograniczającego. Podnosi on, że korzyść podatkowa, jaką stanowi obniżenie TIRIB, powinna dotyczyć tylko tych biopaliw wprowadzonych do konsumpcji na terytorium kraju, w których rzeczywista zawartość cząsteczek pochodzenia biogenicznego rzeczywiście przekracza docelowy udział procentowy w zakresie wprowadzenia do sektora transportu określony w art. 266n kodeksu celnego.
92. Zgodnie z tradycyjnym orzecznictwem Trybunału(45) nadrzędne wymogi mogą uzasadniać jedynie środki krajowe, które są stosowane bez rozróżnienia do produktów krajowych i przywożonych. W związku z tym, gdyby francuski środek miał, jak wskazał sąd odsyłający, zastosowanie do przywozu biopaliw współprzetworzonych, a nie do krajowej produkcji tego rodzaju towaru, nadrzędne wymogi związane z ochroną środowiska i zapobieganiem nadużyć nie mogłyby go uzasadniać.
93. Niewątpliwie to tradycyjne orzecznictwo zostało następnie uelastycznione przez Trybunał, który analizował uzasadnienie środków stosowanych z rozróżnieniem niektórymi nadrzędnymi wymogami lub obejmował niektóre z nich zakresem podstawy przewidzianej w art. 36 TFUE(46).
94. Przeanalizuję zatem możliwe uzasadnienie z punktu widzenia ochrony środowiska i zapobiegania nadużyciom, które to nadrzędne wymogi zostały dopuszczone przez Trybunał w odniesieniu do handlu wewnątrzwspólnotowego(47).
95. Co do zasady okólnik TRIB może być wystarczająco uzasadniony, ponieważ jest on ukierunkowany na i może zapewnić:
– Po pierwsze, ochronę środowiska poprzez wykorzystanie energii odnawialnej. Stosowanie analiz 14C umożliwia przyznanie korzyści (zachęt) na rzecz niektórych paliw poprzez zmniejszenie ich obciążenia podatkowego w zależności od procentowego udziału biopaliwa w tych paliwach.
– Po drugie, zapobieganie ryzyku nadużycia(48) w łańcuchu produkcji paliw współprzetworzonych. Metoda 14C pozwala ustalić z całą pewnością rzeczywisty udział procentowy cząsteczek pochodzenia biogenicznego AVH obecnych w tych paliwach i w oparciu o te dane prawidłowo zastosować podatek mający na celu promowanie stosowania biopaliw.
2. Czy przestrzegana jest zasada proporcjonalności?
96. Po przyjęciu uzasadnienia pozostaje zbadać, czy środek ograniczający jest zgodny z zasadą proporcjonalności. Będzie to miało miejsce tylko wtedy, gdy jest on odpowiedni dla zapewnienia osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia, gdyż nie istnieje mniej restrykcyjna alternatywa.
97. Z tego punktu widzenia można uznać, że wymóg nałożony na mocy okólnika TRIB jest odpowiedni dla osiągnięcia zamierzonego celu, ponieważ:
– Wyznaczenie procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego w paliwach współprzetworzonych jest najwyraźniej niemożliwe przy zastosowaniu mniej restrykcyjnych możliwości innych niż analiza 14C.
– Metoda BM ma ograniczoną przydatność dla tych celów i daje jedynie przybliżone wyniki. W związku z tym w rozporządzeniu delegowanym 2023/1640 ustanowiono analizę 14C jako powszechną metodę weryfikacji pomiaru procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego w paliwach współprzetworzonych oraz jej systematyczne (uzupełniające) stosowanie w przypadku, gdy producenci stosują inne metody (takie jak metoda BM).
98. Na korzyść proporcjonalności środka należy również zauważyć, że w okólniku TRIB nie wymaga się przeprowadzenia fizycznej analizy laboratoryjnej 14C we wszystkich przypadkach i w odniesieniu do całego przywozu paliw współprzetworzonych(49): jeżeli po pierwszej analizie wystąpi zbieżność (z marginesem 10 %) z udziałami procentowymi cząsteczek pochodzenia biogenicznego zgłoszonymi przez przedsiębiorstwo dokonujące przywozu, analizy 14C zostaną powtórzone tylko wyrywkowo(50).
99. Tymczasem krajowy środek ograniczający jest odpowiedni do zapewnienia realizacji założonego celu, jeżeli jest on wyrazem troski o osiągnięcie tego celu w sposób spójny i systematyczny(51).
100. W swoim postanowieniu(52) sąd odsyłający zwrócił uwagę na trzy okoliczności, które uniemożliwiają ocenę tej systematycznej spójności:
– Analiza 14C jest wymagana tylko w odniesieniu do przywozu, wprowadzenia wewnątrzwspólnotowego i krajowych partii paliwa zawierających biopaliwo w chwili ich odbioru w pierwszym francuskim składzie podatkowym.
– Biopaliwa powstałe w wyniku współprzetwarzania wytworzone w rafinerii znajdującej się na terytorium Francji nie podlegają analizie 14C, jeżeli są one wprowadzane do konsumpcji w tym państwie członkowskim bezpośrednio z zakładu, z pominięciem składu podatkowego.
– Państwo francuskie zgadza się na dokonanie oceny zawartości biopaliw w produktach będących przedmiotem wywozu lub towarach dopuszczonych do konsumpcji w sektorach innych niż transport, biorąc pod uwagę certyfikaty miesięcznego wprowadzania biopaliw i nie stosując analiz 14C.
101. Podobnie BP France wyjaśnia(53), że w celu uzyskania obniżki podatku TIRIB (lub TIRUERT) organy francuskie wymagają, po pierwsze, całkowitej pewności osiąganej poprzez badania 14C rzeczywistej obecności energii ze źródeł odnawialnych w chwili wprowadzenia do obrotu przywożonego produktu (biopaliwa powstałe w wyniku współprzetwarzania), a po drugie, prostego rocznego obliczenia proporcjonalnego, które nie daje żadnej gwarancji wykrywalności, w odróżnieniu od BM w przypadku energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych.
102. Z informacji tych można wywnioskować, że sporny środek jest niezgodny z art. 34 TFUE, ponieważ nie jest odpowiedni do zapewnienia w sposób spójny i systematyczny osiągnięcia celów, które mogłyby go uzasadniać.
V. Wnioski
103. W świetle powyższych rozważań proponuję odpowiedzieć Conseil d’État (radzie stanu, Francja) w następujący sposób:
Artykuł 30 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2023/1640 z dnia 5 czerwca 2023 r. w sprawie metodyki wyznaczania udziału biopaliwa i biogazu na potrzeby transportu, będących produktem przetwarzania we wspólnym procesie biomasy i paliw kopalnych, jak również art. 34 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że:
– Metoda bilansu masy ma na celu ustalenie zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w art. 29 dyrektywy 2018/2001, mającymi zastosowanie do surowców, biopaliw i ich mieszanek, i nie ma na celu pomiaru udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego zawartych w biopaliwie wyprodukowanym w procesie współprzetwarzania.
– Co do zasady art. 30 dyrektywy 2018/2001 nie stał na przeszkodzie do czasu wejścia w życie i wdrożenia rozporządzenia delegowanego 2023/1640 uregulowaniom krajowym, które wymagają przeprowadzenia analizy radiowęglowej (14C) w chwili odbioru w pierwszym krajowym składzie podatkowym przywożonych biopaliw, które zostały wytworzone w procesie współprzetwarzania, w celu wyznaczenia procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego istotnego dla obliczenia podatku mającego na celu promowanie stosowania biopaliw. Dla tych celów nie ma znaczenia, że rafineria, w której wyprodukowano wspomniane paliwa, stosuje system bilansu masy certyfikowany przez dobrowolny system uznany przez Komisję za system kompleksowy.
– Artykuł 34 TFUE stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które wymagają przeprowadzenia analizy radiowęglowej (14C) w chwili odbioru w pierwszym krajowym składzie podatkowym przywożonych biopaliw, które zostały wytworzone w procesie współprzetwarzania, w celu wyznaczenia procentowego udziału cząsteczek pochodzenia biogenicznego istotnego dla obliczenia podatku mającego na celu promowanie stosowania biopaliw, jeżeli ta sama analiza nie jest wymagana w przypadku krajowej produkcji biopaliw współprzetworzonych.