Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JEAN RICHARD DE LA TOUR
της 11ης Ιανουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑20/23
SF
κατά
MV,
Instituto da Segurança Social IP,
Autoridade Tributária e Aduaneira,
Cofidis SA – Sucursal em Portugal,
παρισταμένου του:
José da Costa Araújo, υπό την ιδιότητά του ως συνδίκου πτώχευσης,
[αίτηση του Tribunal da Relação do Porto (εφετείου του Πόρτο, Πορτογαλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Δικαστική συνεργασία σε αστικές υποθέσεις – Οδηγία (ΕΕ) 2019/1023 – Διαδικασίες αφερεγγυότητας – Αίτηση απαλλαγής από τα χρέη – Εξαίρεση των οφειλών προς τις φορολογικές αρχές και τους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης – Ανάγκη αιτιολογήσεως»
I. Εισαγωγή
1. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 23, παράγραφος 4, της οδηγίας (ΕΕ) 2019/1023 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 2019, περί πλαισίου για την προληπτική αναδιάρθρωση, την απαλλαγή από τα χρέη και τις ανικανότητες ή την έκπτωση οφειλετών, καθώς και περί μέτρων βελτίωσης των διαδικασιών αυτών, και για την τροποποίηση της οδηγίας (ΕΕ) 2017/1132 (οδηγία για την αναδιάρθρωση και την αφερεγγυότητα) (2), καθώς και του άρθρου 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (3).
2. Η αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, του SF, φυσικού προσώπου το οποίο κατέστη αφερέγγυο (στο εξής: πτωχός οφειλέτης) και, αφετέρου, μεταξύ άλλων, του Instituto da Segurança Social IP (Ιδρύματος κοινωνικής ασφάλισης, Πορτογαλία) και της Autoridade Tributária e Aduaneira (φορολογικής και τελωνειακής αρχής, Πορτογαλία) σχετικά με αίτηση περί απαλλαγής από υπόλοιπα χρεών την οποία υπέβαλε ο πτωχός οφειλέτης στο πλαίσιο εις βάρος του πτωχευτικής διαδικασίας.
3. Κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου, η ανάλυσή μου θα επικεντρωθεί στο ερώτημα που αφορά τη δυνατότητα των κρατών μελών να εξαιρούν τις φορολογικές και κοινωνικοασφαλιστικές απαιτήσεις από την πλήρη απαλλαγή από τα χρέη, ήτοι στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα.
4. Θα προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι τα κράτη μέλη δύνανται να εξαιρούν τις φορολογικές και κοινωνικοασφαλιστικές απαιτήσεις από την πλήρη απαλλαγή από τα χρέη, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 20 της οδηγίας 2019/1023, βάσει του άρθρου 23, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής, υπό την προϋπόθεση ότι η εξαίρεση αυτή αιτιολογείται δεόντως και ότι η αιτιολόγησή της αυτή μπορεί να αναζητηθεί στο εθνικό δίκαιο αλλά όχι κατ’ ανάγκην στη ρύθμιση με την οποία μεταφέρθηκε η εν λόγω οδηγία στην εσωτερική έννομη τάξη.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
5. Το άρθρο 23 της οδηγίας 2019/1023, το οποίο φέρει τον τίτλο «Παρεκκλίσεις», προβλέπει στην παράγραφο 4 τα εξής:
«Τα κράτη μέλη δύνανται να εξαιρούν συγκεκριμένες κατηγορίες χρεών από την απαλλαγή από τα χρέη ή να περιορίζουν την πρόσβαση στην απαλλαγή από τα χρέη [ή] να θεσπίζουν μεγαλύτερη περίοδο απαλλαγής στις περιπτώσεις που οι εν λόγω εξαιρέσεις, περιορισμοί ή μεγαλύτερες περίοδοι απαλλαγής αιτιολογούνται δεόντως, όπως στην περίπτωση:
α) εμπραγμάτως ασφαλισμέν[ων] χρε[ών]·
β) χρε[ών] που προκύπτουν από ή σε σχέση με ποινικές κυρώσεις·
γ) χρε[ών] που προκύπτουν από αδικοπρακτική ευθύνη·
δ) χρε[ών] που αφορούν υποχρεώσεις διατροφής οι οποίες απορρέουν από οικογενειακές σχέσεις, σχέσεις συγγένειας εξ αίματος, γάμου ή αγχιστείας·
ε) χρε[ών] που γεννώνται μετά την υποβολή αίτησης για την κίνηση της διαδικασίας που οδηγεί σε απαλλαγή από τα χρέη·
στ) χρε[ών] που απορρέουν από την υποχρέωση καταβολής του κόστους της διαδικασίας που οδηγεί σε απαλλαγή από τα χρέη.»
Β. Το πορτογαλικό δίκαιο
1. Ο CIRE
6. Το πορτογαλικό νομικό σύστημα εισήγαγε τη δυνατότητα απαλλαγής από τα χρέη το 2004, στο πλαίσιο της διαδικασίας αφερεγγυότητας των φυσικών προσώπων, με το Decreto-Lei n.o 53/2004 (νομοθετικό διάταγμα 53/2004) (4), της 18ης Μαρτίου 2004, με το οποίο θεσπίστηκε ο Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (Κώδικας αφερεγγυότητας και εξυγιάνσεως των επιχειρήσεων, στο εξής: CIRE).
7. Το άρθρο 235 του CIRE, το οποίο καθιερώνει τη γενική αρχή απαλλαγής από τα χρέη, έχει ως εξής:
«Εάν ο οφειλέτης είναι φυσικό πρόσωπο, επιτρέπεται η απαλλαγή από τις πτωχευτικές απαιτήσεις που δεν ικανοποιήθηκαν πλήρως στο πλαίσιο της διαδικασίας αφερεγγυότητας ή εντός τριών ετών από την περάτωση της εν λόγω διαδικασίας, υπό τις προϋποθέσεις του παρόντος κεφαλαίου.»
8. Όσον αφορά ειδικότερα το ζήτημα της απαλλαγής από τα χρέη, το άρθρο 245, παράγραφος 2, στοιχείο d, του CIRE, όπως τροποποιήθηκε με το Decreto-Lei n.o 84/2019 (νομοθετικό διάταγμα 84/2019) (5), της 28ης Ιουνίου 2019, το οποίο θέσπισε τους κανόνες σχετικά με την εκτέλεση του κρατικού προϋπολογισμού για το έτος 2019, προβλέπει ότι η απαλλαγή από τα χρέη δεν περιλαμβάνει «τις φορολογικές και κοινωνικοασφαλιστικές απαιτήσεις».
9. Το 2022 ο Lei n.o 9/2022 (νόμος 9/2022) (6), της 11ης Ιανουαρίου 2022, με τον οποίο μεταφέρθηκε η οδηγία 2019/1023 στην εθνική έννομη τάξη, δεν επέφερε τροποποιήσεις στον κατάλογο των κατηγοριών χρεών που εξαιρούνταν από την απαλλαγή από τα χρέη, ιδίως των οφειλών προς τις φορολογικές αρχές και τους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης. Ο νόμος αυτός δεν εισήγαγε κάποια αιτιολόγηση για την εξαίρεση αυτή.
2. Ο LGT
10. Το πορτογαλικό νομικό πλαίσιο σχετικά με τον προσδιορισμό των φόρων έχει ως νομική βάση το Decreto-Lei n.o 398/98 (νομοθετικό διάταγμα 398/98) (7), της 17ης Δεκεμβρίου 1998, με το οποίο εγκρίθηκε ο Lei Geral Tributária (Γενικός φορολογικός νόμος, στο εξής: LGT), ο οποίος θεσπίζει και καθορίζει τις γενικές αρχές που διέπουν το πορτογαλικό φορολογικό δίκαιο και τις εξουσίες των φορολογικών αρχών, καθώς και τις εγγυήσεις των φορολογουμένων.
11. Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, του LGT ορίζει τα εξής:
«1. Η φορολόγηση αποσκοπεί στην κάλυψη των οικονομικών αναγκών του κράτους και άλλων δημόσιων φορέων και στην προώθηση της κοινωνικής δικαιοσύνης, της ισότητας των ευκαιριών και της αναγκαίας διόρθωσης των ανισοτήτων στην κατανομή του πλούτου και των εισοδημάτων.
2. Η φορολόγηση διέπεται από τις αρχές της καθολικότητας, της ισότητας, της νομιμότητας και της απονομής ουσιαστικής δικαιοσύνης.»
12. Κατά το άρθρο 30, παράγραφοι 2 και 3, του LGT:
«2. Η φορολογική απαίτηση είναι αναπαλλοτρίωτη οι δε προϋποθέσεις που διέπουν τη μείωση ή τη διαγραφή της καθορίζονται μόνον τηρουμένης της αρχής της ισότητας και της φορολογικής νομιμότητας.
3. Οι διατάξεις της προηγούμενης παραγράφου υπερισχύουν κάθε ειδικής νομοθεσίας.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
13. Με απόφαση της 18ης Ιουνίου 2018, έχουσα ισχύ δεδικασμένου, ο πτωχός οφειλέτης κηρύχθηκε αφερέγγυος.
14. Στις 23 Ιανουαρίου 2019 το πρωτοβάθμιο δικαστήριο έκανε προσωρινά δεκτή την αίτηση απαλλαγής από τα χρέη που είχε υποβάλει ο πτωχός οφειλέτης.
15. Στις 29 Ιουλίου 2022 ο διορισθείς στο πλαίσιο της διαδικασίας αφερεγγυότητας σύνδικος πτώχευσης υπέβαλε τελική έκθεση, βάσει της οποίας εκτιμούσε ότι έπρεπε να χορηγηθεί στον πτωχό οφειλέτη απαλλαγή από τα χρέη.
16. Στις 3 Οκτωβρίου 2022 χορηγήθηκε στον πτωχό οφειλέτη η απαλλαγή από το υπόλοιπο των χρεών, εξαιρουμένων των φορολογικών και κοινωνικοασφαλιστικών απαιτήσεων, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 245, παράγραφος 2, του CIRE.
17. Ο πτωχός οφειλέτης άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Tribunal da Relação do Porto (εφετείου του Πόρτο, Πορτογαλία). Προς στήριξη της έφεσής του προέβαλε ότι το άρθρο 245, παράγραφος 2, του CIRE δεν συνάδει με το άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023, δεδομένου ότι η εξαίρεση των φορολογικών και κοινωνικοασφαλιστικών απαιτήσεων από την απαλλαγή από τα χρέη, αντιθέτως προς ό,τι προβλέπεται στην τελευταία αυτή διάταξη, δεν «αιτιολογείται δεόντως».
18. Το αιτούν δικαστήριο διαπιστώνει ότι ο νόμος 9/2022, με τον οποίο μεταφέρθηκε η οδηγία 2019/1023 στο εθνικό δίκαιο, δεν περιέχει οποιαδήποτε αιτιολόγηση για την εξαίρεση των φορολογικών και κοινωνικοασφαλιστικών απαιτήσεων και ότι τέτοια αιτιολόγηση δεν προβλεπόταν ούτε στο σχετικό σχέδιο νόμου. Το δικαστήριο αυτό επισημαίνει ότι, πέραν των αμφιβολιών σχετικά με τη συμβατότητα του άρθρου 245, παράγραφος 2, του CIRE με την οδηγία αυτή, διατηρεί επίσης αμφιβολίες όσον αφορά το ζήτημα αν η προβλεπόμενη στη διάταξη αυτή εξαίρεση συνιστά πρόσκομμα στην επίτευξη των σκοπών της εν λόγω οδηγίας, της Συνθήκης ΛΕΕ και της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης.
19. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunal da Relação do Porto (εφετείο του Πόρτο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει το άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας [2019/1023] την έννοια ότι η εξαίρεση άλλων χρεών (πέραν των απαριθμούμενων στα αντίστοιχα στοιχεία της διάταξης) επιτρέπεται μόνον όταν “αιτιολογ[είται] δεόντως”;
2) Πρέπει να θεωρηθεί ότι η δυνατότητα των κρατών μελών να εξαιρούν συγκεκριμένες κατηγορίες χρεών από την απαλλαγή από τα χρέη (εφόσον η εν λόγω εξαίρεση αιτιολογείται δεόντως, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023) έχει την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη να εξαιρούν τις φορολογικές απαιτήσεις (που δεν μνημονεύονται στο εν λόγω άρθρο), με αποτέλεσμα να περιέρχονται σε προνομιακή θέση έναντι των λοιπών πιστωτών;
3) Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα, ποια κριτήρια πρέπει να πληροί η εν λόγω αιτιολόγηση, κατά το δίκαιο της Ένωσης, προκειμένου να τηρεί τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης και να σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα, σύμφωνα με τις υποχρεώσεις που υπέχουν τόσο ο Ευρωπαίος όσο και ο εθνικός νομοθέτης {“απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας” (άρθρο 18 ΣΛΕΕ) και “επιχειρηματική ελευθερία” (άρθρο 16 του [Χάρτη]), καθώς και θεμελιώδεις οικονομικές ελευθερίες της εσωτερικής αγοράς};
4) Σε περίπτωση αρνητικής απάντησης στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα, πρέπει να θεωρηθεί ότι οι ορισμοί (κατά το δίκαιο της Ένωσης και για τον σκοπό της ερμηνείας της επίμαχης οδηγίας) των εννοιών των “χρε[ών] που προκύπτουν από ή σε σχέση με ποινικές κυρώσεις” και των “χρε[ών] που προκύπτουν από αδικοπρακτική ευθύνη” περιλαμβάνουν επίσης τις φορολογικές οφειλές, κατά τα προβλεπόμενα στην εσωτερική νομοθετική πράξη περί μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο της οδηγίας [αυτής] (νόμος [9/2022]);»
20. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν ο πτωχός οφειλέτης, το Ίδρυμα κοινωνικής ασφάλισης, η Πορτογαλική και η Ισπανική Κυβέρνηση καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
IV. Ανάλυση
21. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς τη δυνατότητα των κρατών μελών να εξαιρούν συγκεκριμένες κατηγορίες χρεών από την απαλλαγή από τα χρέη, ιδίως τις φορολογικές και κοινωνικοασφαλιστικές απαιτήσεις, με αποτέλεσμα να περιέρχονται σε προνομιακή θέση έναντι των λοιπών πιστωτών.
22. Τόσο η Επιτροπή όσο και η Πορτογαλική και η Ισπανική Κυβέρνηση, αναγνωρίζουν, με τις παρατηρήσεις τους, τον μη εξαντλητικό χαρακτήρα της απαρίθμησης που διαλαμβάνεται στο άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023, καθόσον προβλέπει ότι συγκεκριμένες κατηγορίες χρεών δύνανται να εξαιρεθούν από την απαλλαγή, μεταξύ άλλων έξι κατηγορίες χρεών που απαριθμούνται στη συνέχεια της παραγράφου αυτής.
23. Ενδεχομένως να δημιούργησε αμφιβολίες η αρχική διατύπωση του εν λόγω άρθρου στην ισπανική γλώσσα, κατά την οποία τα κράτη μέλη μπορούσαν «να εξαιρούν από την απαλλαγή από τα χρέη συγκεκριμένες κατηγορίες […], στις ακόλουθες περιπτώσεις (8)». Ωστόσο, η διατύπωση αυτή αντικαταστάθηκε από τη φράση «όπως στις ακόλουθες περιπτώσεις (9)» με διορθωτικό στην εν λόγω οδηγία (10), με το οποίο η διατύπωση στην ισπανική γλώσσα εναρμονίσθηκε προς τη διατύπωση στις άλλες γλωσσικές αποδόσεις.
24. Συνεπώς, δεν χωρεί κανένας ενδοιασμός: η χρήση των όρων «[τ]α κράτη μέλη δύνανται να εξαιρούν συγκεκριμένες κατηγορίες χρεών» και της φράσης «όπως στην περίπτωση» σημαίνει ότι η διαλαμβανόμενη στο άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023 απαρίθμηση αποτελεί σαφώς μη εξαντλητική απαρίθμηση των κατηγοριών χρεών που δύνανται να εξαιρεθούν από την απαλλαγή, η απαρίθμηση δε αυτή δύναται να συμπληρώνεται από τα κράτη μέλη. Η συγκεκριμένη ανάλυση ενισχύεται από την αιτιολογική σκέψη 81 της εν λόγω οδηγίας, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα των συζητήσεων στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (11), από τις οποίες συνάγεται ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να εξαιρούν και άλλες κατηγορίες χρεών σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις.
25. Γενικότερα, ως προς το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη προκειμένου να εξαιρούν ορισμένες κατηγορίες χρεών από τη δυνατότητα απαλλαγής, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της αρχής περί εξαιρέσεως μιας κατηγορίας χρεών και των προϋποθέσεων της εξαιρέσεως αυτής.
26. Όσον αφορά την κατ’ αρχήν εξαίρεση των φορολογικών και κοινωνικοασφαλιστικών απαιτήσεων, επισημαίνεται ότι το άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023 απαριθμεί έξι κατηγορίες χρεών τα οποία τα κράτη μέλη δύνανται να εξαιρούν από την απαλλαγή ή για τα οποία η απαλλαγή μπορεί να είναι περιορισμένη ή ακόμη η περίοδος απαλλαγής να είναι μεγαλύτερη. Οι κατηγορίες αυτές έχουν ως εξής: τα εμπραγμάτως ασφαλισμένα χρέη, τα χρέη που προκύπτουν από ή σε σχέση με ποινικές κυρώσεις, τα χρέη που προκύπτουν από αδικοπρακτική ευθύνη, τα χρέη που αφορούν υποχρεώσεις διατροφής, τα χρέη που γεννώνται μετά την υποβολή αίτησης για την κίνηση της διαδικασίας που οδηγεί σε απαλλαγή από τα χρέη, καθώς και τα χρέη που συνδέονται με το κόστος της διαδικασίας αυτής.
27. Στις παρατηρήσεις της η Επιτροπή προβάλλει το επιχείρημα ότι μεταξύ των διαφόρων αυτών κατηγοριών χρεών υπάρχει συνάφεια η οποία δικαιολογεί το ότι δεν καταλείπεται απεριόριστη ευχέρεια εκτιμήσεως στα κράτη μέλη όσον αφορά τη θέσπιση εξαιρέσεων από την αρχή της πλήρους απαλλαγής από χρέη, λόγω της φύσεως του σχετικού χρέους.
28. Κατά την Επιτροπή, η συνάφεια αυτή εδράζεται στον σκοπό περί απονομής ουσιαστικής δικαιοσύνης: πρώτον, δεν πρέπει να παρέχεται στον πτωχό οφειλέτη η δυνατότητα να αποφεύγει τις οικονομικές συνέπειες πράξεων που δεν συνδέονται με τον συνήθη επιχειρηματικό βίο (χρέη που απορρέουν από οικογενειακές σχέσεις, ποινικές κυρώσεις ή αδικοπρακτική ευθύνη). Δεύτερον, τα χρέη που γεννώνται στο πλαίσιο της διαδικασίας απαλλαγής ή μεταγενέστερα δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο απαλλαγής, προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της οικείας διαδικασίας. Τρίτον, μπορούν επίσης να εξαιρεθούν τα εμπραγμάτως ασφαλισμένα χρέη, δεδομένου ότι η σύσταση εμπράγματης ασφάλειας απέβλεπε ακριβώς στην αποφυγή των συνεπειών ενδεχόμενης αφερεγγυότητας.
29. Ωστόσο, μια σειρά στοιχείων αντικρούουν την επιχειρηματολογία αυτή.
30. Κατ’ αρχάς, το ίδιο το γράμμα του άρθρου 23 της οδηγίας 2019/1023 προβλέπει διαφόρων ειδών επιλογές όσον αφορά τις δυνατές παρεκκλίσεις από την αρχή της πλήρους απαλλαγής από τα χρέη. Η παράγραφος 1 προβλέπει ότι όλα τα κράτη μέλη πρέπει να προβλέπουν τον αποκλεισμό των αφερέγγυων οφειλετών που ενήργησαν δολίως ή κακόπιστα. Αντιθέτως, οι παράγραφοι 3 και 5 αναφέρουν ότι τα κράτη μέλη μπορούν να οργανώσουν, αντιστοίχως, μεγαλύτερες περιόδους απαλλαγής ή μεγαλύτερες περιόδους ανικανότητας ή έκπτωσης σε ορισμένες αυστηρά απαριθμούμενες περιπτώσεις. Η παράγραφος 4, της οποίας ζητείται εν προκειμένω η ερμηνεία, όπως και η παράγραφος 2, προβλέπει ότι τα κράτη μέλη δύνανται να επιλέξουν ορισμένες εξαιρέσεις από την αρχή της πλήρους απαλλαγής από τα χρέη, εφόσον αυτές αιτιολογούνται δεόντως, και επεξηγεί τη δυνατότητα αυτή με μία μη εξαντλητική απαρίθμηση παραδειγμάτων. Ως εκ τούτου, η διαδικασία πλήρους απαλλαγής από τα χρέη μπορεί να λειτουργήσει με πολύ διαφορετικούς τρόπους και να έχει πολύ διαφορετικό πεδίο εφαρμογής ανάλογα με τις επιλογές στις οποίες θα προβεί το εκάστοτε κράτος μέλος. Κατά συνέπεια, δύσκολα μπορεί να υποστηριχθεί ότι ο σκοπός περί εναρμόνισης της εν λόγω διαδικασίας απαλλαγής από τα χρέη αποτελεί δικαιολογητικό λόγο για να μην επιτρέπεται, κατ’ αρχήν, η εξαίρεση ορισμένων ειδικών κατηγοριών χρεών από την εν λόγω απαλλαγή.
31. Εν συνεχεία, από κανένα στοιχείο των διαβουλεύσεων που προηγήθηκαν της έκδοσης της οδηγίας 2019/1023 δεν μπορεί να συναχθεί ότι οι φορολογικές και κοινωνικοασφαλιστικές απαιτήσεις δεν μπορούν να εξαιρεθούν από την απαλλαγή από τα υπολειπόμενα χρέη. Ειδικότερα, η πρόταση οδηγίας προέβλεπε σαφώς, όσον αφορά το άρθρο 22 (νυν άρθρο 23 της εκδοθείσας οδηγίας), ότι τα κράτη μέλη διέθεταν «ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά τη θέσπιση περιορισμών στις διατάξεις σχετικά με τη δυνατότητα απαλλαγής και τις περιόδους απαλλαγής, υπό την προϋπόθεση ότι οι εν λόγω περιορισμοί προσδιορίζονται με σαφήνεια και είναι αναγκαίοι για την προστασία γενικού συμφέροντος» (12).
32. Αυτή η βούληση να καταλειφθεί στα κράτη μέλη επαρκής διακριτική ευχέρεια επιβεβαιώνεται από τις διαβουλεύσεις στο πλαίσιο του Συμβουλίου (13). Συγκεκριμένα, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων στο Συμβούλιο, οι εξαιρέσεις από την απαλλαγή συμπεριλήφθηκαν χωρίς ειδικότερες παρατηρήσεις (14), και διευκρινίστηκε ότι τα κράτη μέλη μπορούσαν επίσης να αποκλείουν ορισμένες κατηγορίες χρεών βάσει της εθνικής νομοθεσίας τους χωρίς να προσδιορίζεται η φύση των χρεών αυτών (15). Κατά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων στο Συμβούλιο, η Πορτογαλία προέβη σε δήλωση στην οποία ανέφερε, επί της ουσίας, αφενός ότι η διατύπωση ήταν αρκετά ευέλικτη ώστε τα κράτη μέλη να μπορούν να διατηρούν σε ισχύ ή να θεσπίζουν διατάξεις που εξαιρούν από την απαλλαγή ή περιορίζουν την απαλλαγή όσον αφορά φορολογικά χρέη, διότι τέτοια μέτρα πρέπει να θεωρούνται δεόντως αιτιολογημένα λόγω του ειδικού χαρακτήρα των φορολογικών χρεών, και αφετέρου ότι επιθυμούσε να επιφυλαχθεί όσον αφορά τη ρύθμιση της πρόσβασης σε απαλλαγή από φορολογικά χρέη κατά τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο (16).
33. Η Επιτροπή Οικονομικής Πολιτικής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η οποία κλήθηκε να γνωμοδοτήσει, πρότεινε στην αρμόδια επί της ουσίας Επιτροπή Νομικών Θεμάτων μια τροπολογία σχετικά με μια αιτιολογική σκέψη και μια παράγραφο υπέρ της ρητής δυνατότητας εξαιρέσεως των απαιτήσεων του Δημοσίου για την οποία τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την αναγκαία ισορροπία μεταξύ του γενικού δημόσιου συμφέροντος και της προώθησης της επιχειρηματικότητας (17).
34. Τέλος, είναι πρόδηλο ότι η οδηγία 2019/1023 αποτελεί οδηγία ελάχιστης εναρμόνισης, η οποία αφορά την πλήρη απαλλαγή από τα χρέη, και της οποίας σκοπός είναι η δημιουργία αυτού του είδους διαδικασίας σε κάθε κράτος μέλος και όχι η θέσπιση μιας εναρμονισμένης διαδικασίας απαλλαγής από τα υπολειπόμενα χρέη. Πράγματι, οι διαπραγματεύσεις έδωσαν την ευκαιρία στα κράτη μέλη να επισημάνουν ότι η διαδικασία αυτή, νέα ή μη ανάλογα με το κράτος μέλος, έπρεπε να μπορεί να προσαρμόζεται ευχερώς, ούτως ώστε να μην παρακωλύει την αποτελεσματική λειτουργία των εθνικών συστημάτων, δεδομένου ότι μια τέτοια διαδικασία συνδέεται με άλλους τομείς του εθνικού δικαίου και ότι η οικονομική κατάσταση και οι νομικές δομές διαφέρουν από το ένα κράτος μέλος στο άλλο (18).
35. Αντιθέτως, όσον αφορά τις προϋποθέσεις για την εξαίρεση ορισμένης κατηγορίας χρεών, το άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023 προβλέπει ότι οι «εξαιρέσεις, περιορισμοί ή μεγαλύτερες περίοδοι απαλλαγής αιτιολογούνται δεόντως». Κατά συνέπεια, ναι μεν δεν οριοθετείται το περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών όσον αφορά τη φύση των ειδικότερων κατηγοριών χρεών που δύνανται να εξαιρεθούν, πλην όμως αυτό το περιθώριο εκτιμήσεως περιορίζεται μέσω της αιτιολογήσεως στην οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να προβαίνουν προς στήριξη της εν λόγω εξαιρέσεως.
36. Εξάλλου, τα κράτη μέλη έχουν κάνει χρήση του εν λόγω περιθωρίου εκτιμήσεως προκειμένου να εξαιρέσουν ορισμένες κατηγορίες χρεών πλην εκείνων που απαριθμούνται στο άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023. Στη Γαλλία, από την απαλλαγή από τα χρέη έχουν εξαιρεθεί, μεταξύ άλλων, οι οφειλές προς εργαζομένους και οι οφειλές που απορρέουν από αγωγές αφορώσες περιουσιακά στοιχεία που αποκτήθηκαν λόγω επαγωγής κληρονομίας κατά τη διάρκεια της διαδικασίας (19). Στις Κάτω Χώρες έχουν εξαιρεθεί, μεταξύ άλλων, οι οφειλές από φοιτητικά δάνεια (20). Στην Ισπανία έχουν εξαιρεθεί, μεταξύ άλλων, οι οφειλές μισθών και οι απαιτήσεις δημοσίου δικαίου (21).
37. Με τη φράση «με αποτέλεσμα να περιέρχονται σε προνομιακή θέση έναντι των λοιπών πιστωτών», το αιτούν δικαστήριο φαίνεται να εκτιμά ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, αρνούμενη να υπαχθεί στο ίδιο καθεστώς με τους άλλους πιστωτές όσον αφορά την πλήρη απαλλαγή από τα χρέη, καθόσον εξαιρεί τις φορολογικές και κοινωνικοασφαλιστικές απαιτήσεις από την απαλλαγή αυτή, θίγει την ισότητα μεταξύ των πιστωτών. Ωστόσο, στο πλαίσιο συλλογικής πτωχευτικής διαδικασίας, με την οποία μπορεί να εξομοιωθεί η διαδικασία της πλήρους απαλλαγής από τα χρέη λόγω των αποτελεσμάτων της έναντι των πιστωτών, το ζητούμενο δεν είναι η ισότητα όλων των πιστωτών, αλλά η ισότητα μεταξύ των πιστωτών που βρίσκονται σε παρόμοια κατάσταση. Συγκεκριμένα, όσον αφορά τα θέματα αναδιάρθρωσης, το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2019/1023 προβλέπει ότι οι πιστωτές με επαρκώς κοινά συμφέροντα στην ίδια κατηγορία τυγχάνουν ίσης μεταχείρισης, ανάλογα με την αξίωσή τους. Ομοίως, η αιτιολογική σκέψη 52 της οδηγίας αυτής αναφέρει ότι ως συνέπεια του κριτηρίου του συμφέροντος των πιστωτών, όταν δημόσιοι θεσμικοί πιστωτές είναι προνομιούχοι δυνάμει του εθνικού δικαίου, τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέψουν ότι το σχέδιο δεν μπορεί να επιβάλει πλήρη ή μερική διαγραφή των απαιτήσεων των πιστωτών αυτών. Η δε αιτιολογική σκέψη 44 της εν λόγω οδηγίας υπενθυμίζει ότι πρέπει, αφενός, να διασφαλίζεται η ισότιμη μεταχείριση των κατ’ ουσία όμοιων δικαιωμάτων και ότι τα σχέδια αναδιάρθρωσης εγκρίνονται χωρίς να πλήττονται αδικαιολόγητα τα δικαιώματα των θιγόμενων μερών, καθόσον τα θιγόμενα μέρη θα πρέπει να αντιμετωπίζονται σε χωριστές κατηγορίες που αντικατοπτρίζουν τα κριτήρια κατηγοριοποίησης βάσει της εθνικής νομοθεσίας, και, αφετέρου, να έχουν τα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αντιμετωπίζουν ως χωριστές κατηγορίες και άλλα είδη πιστωτών που στερούνται επαρκών κοινών στοιχείων, όπως είναι για παράδειγμα οι φορολογικές αρχές και οι οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης.
38. Οι κανόνες αυτοί συνάδουν με τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την επιχειρηματική ελευθερία η οποία προστατεύεται δυνάμει του άρθρου 16 του Χάρτη. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι τα δικαιώματα που κατοχυρώνονται με την εξασφάλιση προστασίας του δικαιώματος ιδιοκτησίας από τα συντάγματα των κρατών μελών και τις παρόμοιες εγγυήσεις που παρέχονται στην ελεύθερη άσκηση εμπορικής δραστηριότητας, εργασίας και άλλων επαγγελματικών δραστηριοτήτων, όχι μόνο δεν αποτελούν απόλυτα δικαιώματα, αλλά πρέπει να κρίνονται ενόψει της κοινωνικής λειτουργίας των προστατευομένων αγαθών και δραστηριοτήτων. Προσέθεσε ότι, για τον λόγο αυτόν, τα δικαιώματα αυτού του είδους δεν προστατεύονται κατά κανόνα παρά με την επιφύλαξη των περιορισμών που προβλέπονται για λόγους δημοσίου συμφέροντος (22).
39. Ως εκ τούτου, προβλέποντας την εξαίρεση των φορολογικών και κοινωνικοασφαλιστικών απαιτήσεων από τη διαδικασία πλήρους απαλλαγής από τα χρέη, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν θίγει αυτή καθεαυτήν την ισότητα μεταξύ των πιστωτών, όπως πρέπει να εφαρμοστεί στο συγκεκριμένο ζήτημα, ούτε την επιχειρηματική ελευθερία.
40. Όσον αφορά τον τρόπο αιτιολογήσεως της εξαιρέσεως αυτής, η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν μπορεί να συνίσταται σε μια απλή pro forma δήλωση και ότι ο Πορτογάλος νομοθέτης δεν παρέσχε καμία, έστω απλώς τυπική, αιτιολόγηση για την εξαίρεση αυτή των φορολογικών και κοινωνικοασφαλιστικών απαιτήσεων.
41. Εντούτοις, όπως προαναφέρθηκε, η Πορτογαλία προέβη σε σαφή δήλωση κατά τις διαπραγματεύσεις για τη θέσπιση της οδηγίας 2019/1023 σχετικά με την εξαίρεση των φορολογικών απαιτήσεων (23). Εξάλλου, στις παρατηρήσεις της, η Πορτογαλική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, αφενός, το άρθρο 103, παράγραφος 1, του Constituição da República Portuguesa (Συντάγματος της Πορτογαλικής Δημοκρατίας) προβλέπει ότι το φορολογικό σύστημα αποσκοπεί στην κάλυψη των οικονομικών αναγκών του κράτους και των λοιπών δημόσιων φορέων και στη δίκαιη κατανομή των εισοδημάτων και του πλούτου καθώς και ότι, αφετέρου, τα άρθρα 5 και 30 του LGT θεσπίζουν κανόνες και αρχές που δικαιολογούν την εξαίρεση αυτή, όπως είναι η κάλυψη των αναγκών του κράτους, η προώθηση της κοινωνικής δικαιοσύνης και της ισότητας των ευκαιριών, καθώς και η αναγκαία διόρθωση των ανισοτήτων στην κατανομή του πλούτου και των εισοδημάτων σύμφωνα με τις αρχές της καθολικότητας, της ισότητας, της νομιμότητας, της απονομής ουσιαστικής δικαιοσύνης και του αναπαλλοτρίωτου της φορολογικής απαίτησης.
42. Στο άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023 δεν γίνεται μεν καμία αναφορά στον τύπο της απαιτούμενης αιτιολογήσεως, πλην όμως η αιτιολογική σκέψη 81 διευκρινίζει ότι πρέπει να υπάρχει δεόντως αιτιολογημένος λόγος κατά την εθνική νομοθεσία. Κατά τη γνώμη μου, δεν απαιτείται η αιτιολόγηση να εμπεριέχεται στην ίδια την πράξη με την οποία μεταφέρεται η οδηγία αυτή στο εθνικό δίκαιο εφόσον ήδη υφίσταται στην εθνική νομοθεσία (στο Σύνταγμα, σε νόμο, σε κανονιστική πράξη), ή ακόμη αν τέθηκε το εν λόγω ζήτημα στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων για τη θέσπιση της εν λόγω οδηγίας, όπερ εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο της εφαρμοστέας νομοθεσίας και τη συνοχή της.
43. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι η οδηγία 2019/1023 αποτελεί οδηγία ελάχιστης εναρμόνισης, σκοπός της οποίας είναι η θέσπιση σε κάθε κράτος μέλος μιας διαδικασίας απαλλαγής από τα χρέη, ο προσδιορισμός δε της φύσεως των χρεών που δύνανται να εξαιρεθούν από την απαλλαγή αυτή επαφίεται σε μεγάλο βαθμό στην ευχέρεια εκτιμήσεως των κρατών μελών, υπό την προϋπόθεση ότι οι εξαιρέσεις είναι δεόντως αιτιολογημένες, χωρίς να είναι αναγκαίο η αιτιολόγηση αυτή να εμπεριέχεται στη διάταξη περί μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
44. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ως εξής: το άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας 2019/1023 έχει την έννοια ότι η διαλαμβανόμενη στη διάταξη αυτή απαρίθμηση δεν είναι εξαντλητική και ότι και άλλες, ειδικότερες κατηγορίες χρεών, πέραν εκείνων που απαριθμούνται στην οικεία διάταξη, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο απαλλαγής από τα χρέη, περιορισμένης απαλλαγής ή μεγαλύτερης περιόδου απαλλαγής, υπό την προϋπόθεση ότι τούτο αιτιολογείται δεόντως στο εθνικό δίκαιο, χωρίς να είναι αναγκαίο η αιτιολόγηση αυτή να εμπεριέχεται στη διάταξη περί μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
V. Πρόταση
45. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Tribunal da Relação do Porto (εφετείο του Πόρτο, Πορτογαλία) ως εξής:
Το άρθρο 23, παράγραφος 4, της οδηγίας (ΕΕ) 2019/1023 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 2019, περί πλαισίου για την προληπτική αναδιάρθρωση, την απαλλαγή από τα χρέη και τις ανικανότητες ή την έκπτωση οφειλετών, καθώς και περί μέτρων βελτίωσης των διαδικασιών αυτών, και για την τροποποίηση της οδηγίας (ΕΕ) 2017/1132 (οδηγία για την αναδιάρθρωση και την αφερεγγυότητα),
έχει την έννοια ότι:
η διαλαμβανόμενη στη διάταξη αυτή απαρίθμηση δεν είναι εξαντλητική και ότι και άλλες, ειδικότερες κατηγορίες χρεών, πέραν εκείνων που απαριθμούνται στην οικεία διάταξη, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο απαλλαγής από τα χρέη, περιορισμένης απαλλαγής ή μεγαλύτερης περιόδου απαλλαγής, υπό την προϋπόθεση ότι τούτο αιτιολογείται δεόντως στο εθνικό δίκαιο, χωρίς να είναι αναγκαίο η αιτιολόγηση αυτή να εμπεριέχεται στη διάταξη περί μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.