Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 11 stycznia 2024 r.(1)
Sprawa C‑20/23
SF
przeciwko
MV,
Instituto da Segurança Social IP,
Autoridade Tributária e Aduaneira,
Cofidis SA – Sucursal em Portugal,
przy udziale
José da Costa Araújo w charakterze syndyka masy upadłościowej
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal da Relação do Porto (sąd apelacyjny w Porto, Portugalia)]
Odesłanie prejudycjalne – Współpraca sądowa w sprawach cywilnych – Dyrektywa (UE) 2019/1023 – Postępowanie upadłościowe – Wniosek o umorzenie długów – Wyłączenie wierzytelności wobec organów podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego – Konieczność uzasadnienia
I. Wprowadzenie
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni artykułu 23 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1023 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie ram restrukturyzacji zapobiegawczej, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności oraz w sprawie środków zwiększających skuteczność postępowań dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i umorzenia długów, a także zmieniającej dyrektywę (UE) 2017/1132 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości)(2), a także artykułu 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(3).
2. Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy SF, osobą fizyczną, która stała się niewypłacalna (zwaną dalej „dłużnikiem”) a, przede wszystkim, Instituto da Segurança Social (zakładem ubezpieczeń społecznych, Portugalia) i Autoridade Tributária e Aduaneira (organem podatkowy i celny, Portugalia) w przedmiocie wniosku o umorzenie długów złożonego przez SF w trakcie postępowania upadłościowego w jego sprawie.
3. Na prośbę Trybunału skupię się w mojej analizie na kwestii możliwości wyłączenia przez państwa członkowskie wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego z mechanizmu całkowitego umorzenia długów, a więc na drugim pytaniu prejudycjalnym.
4. Zaproponuję Trybunałowi, aby orzekł, że państwa członkowskie mogą wyłączać wierzytelności podatkowe i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego z całkowitego umorzenia długów, o którym mowa w art. 20 dyrektywy 2019/1023, w oparciu o art. 23 ust. 4 tejże dyrektywy z zastrzeżeniem, że wyłączenie takie powinno być należycie uzasadnione oraz że uzasadnienie to może wynikać z innego aktu prawa krajowego niż sam akt dokonujący transpozycji wskazanej dyrektywy.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
5. Artykuł 23 dyrektywy 2019/1023, zatytułowany „Odstępstwa”, stanowi w ust. 4, że:
„Państwa członkowskie mogą wyłączyć szczególne kategorie długów z umorzenia długów lub ograniczyć dostęp do umorzenia długów, lub ustanowić dłuższy okres wymagany dla uzyskania umorzenia długów, w przypadku gdy takie wyłączenia, ograniczenia lub dłuższe okresy są należycie uzasadnione, na przykład kategorie długów takie jak:
a) długi zabezpieczone;
b) długi, które wynikają z sankcji karnych lub w związku z nimi;
c) długi, które wynikają z odpowiedzialności deliktowej;
d) długi w zakresie zobowiązań alimentacyjnych wynikających z więzi rodzinnych, z pokrewieństwa, małżeństwa lub powinowactwa;
e) długi powstałe po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania prowadzącego do umorzenia długów lub po wszczęciu takiego postępowania; oraz
f) długi, które wynikają z obowiązku pokrycia kosztu postępowania prowadzącego do umorzenia długów”.
B. Prawo portugalskie
1. CIRE
6. Do portugalskiego porządku prawnego możliwość skorzystania w postępowaniach upadłościowych prowadzonych wobec osób fizycznych z mechanizmu umorzenia długów wprowadzono w 2004 r. na mocy przepisów Decreto-Lei n.º53/2004 (dekret z mocą ustawy nr 53/2004)(4) z dnia 18 marca 2004 r., który wprowadził Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (kodeks postępowania upadłościowego i naprawczego przedsiębiorstw, zwany dalej „CIRE”).
7. Artykuł 235 CIRE, który ustanawia ogólną zasadę umorzenia długów, brzmi następująco:
„Jeżeli dłużnik jest osobą fizyczną, może skorzystać ze zwolnienia z wierzytelności wchodzących w skład pasywów masy upadłościowej, które nie zostały spłacone w trakcie postępowania upadłościowego lub w ciągu trzech lat po jego zakończeniu, na warunkach przewidzianych w niniejszym rozdziale”.
8. Odnosząc się konkretnie do umorzenia długów, artykuł 245 ust. 2 lit. d CIRE w brzmieniu nadanym przez Decreto-Lei no 84/2019 (dekret z mocą ustawy nr 84/2019)(5) z dnia 28 czerwca 2019 r., który ustanowił reguły wykonania budżetu państwa na rok 2019, przewiduje, że umorzenie długów nie obejmuje „wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego”.
9. W 2022 r. Lei no 9/2022 (ustawa nr 9/2022)(6) z dnia 11 stycznia 2022 r., którą transponowano dyrektywę 2019/1023, nie wprowadziła żadnych zmian na liście kategorii niezaspokojonych wierzytelności wyłączonych z umorzenia długów, w szczególności wierzytelności wobec organów podatkowych i z tytułu zabezpieczenia społecznego. W ustawie tej nie wprowadzono uzasadnienia co do tego wyłączenia.
2. LGT
10. Ramy prawne ustanawiania podatków w prawie portugalskim opierają się na podstawie prawnej, którą stanowi Decreto-Lei no 398/98 (dekret z mocą ustawy nr 398/98)(7) z dnia 17 grudnia 1998 r., który zatwierdził Lei Geral Tributária (ordynację podatkową, zwaną dalej „LGT”), która wskazuje i definiuje ogólne zasady portugalskiego prawa podatkowego oraz kompetencje organów podatkowych, jak i prawa płatników.
11. Artykuł 5 ust. 1 i 2 LGT stanowi:
„1. Opodatkowanie służy zaspokojeniu potrzeb finansowych Państwa i innych podmiotów publicznych oraz promowaniu sprawiedliwości społecznej, równości szans oraz dokonywania niezbędnych korekt nierówności w podziale dóbr i dochodów.
2. Opodatkowanie [odbywa się] z poszanowaniem zasad powszechności, równości, legalizmu oraz sprawiedliwości materialnej”.
12. Paragraf 30 ust. 2 i 3 LGT stanowi, co następuje:
„2. Niezaspokojone wierzytelności podatkowe nie podlegają egzekucji, a warunki ich zmniejszenia lub wygaśnięcia mogą być ustanawiane jedynie z poszanowaniem zasady równości oraz legalizmu podatkowego.
3. Przepisy zawarte w poprzednim ustępie mają pierwszeństwo przed wszelkimi regulacjami szczegółowymi”.
III. Stan faktyczny w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
13. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2018, który jest prawomocny, dłużnik został uznany za niewypłacalnego.
14. W dniu 23 stycznia 2019 r. wniosek o umorzenie niezaspokojonych zobowiązań złożony przez dłużnika został tymczasowo uwzględniony przez sąd pierwszej instancji.
15. W dniu 29 lipca2022 r. syndyk w prowadzonym postępowaniu upadłościowym przedstawił sprawozdanie końcowe, w którym uznał, że dłużnik powinien móc skorzystać z umorzenia niezaspokojonych zobowiązań.
16. W dniu 3 października dłużnikowi przyznano umorzenie wierzytelności pozostających do zaspokojenia z wyłączeniem wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 245 ust. 2 CIRE.
17. Dłużnik wniósł apelację od tej decyzji do Tribunal da Relação do Porto (sąd apelacyjny w Porto, Portugalia). Na poparcie wniesionej apelacji dłużnik podniósł, że art. 245 ust. 2 CIRE jest niezgodny z art. 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023, jako że wyłączenie wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego z umorzenia niezaspokojonych zobowiązań nie jest „należycie uzasadnione”, co przewiduje ten przepis dyrektywy.
18. Sąd odsyłający stwierdza, że ustawa nr 9/2022, którą dokonano transpozycji dyrektywy 2019/1023 do prawa krajowego, nie zawiera żadnego uzasadnienia wyłączenia wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego oraz że, ponadto, uzasadnienia takiego nie przewidziano w tekście projektu tejże ustawy. Sąd ten podnosi, że – poza wątpliwościami dotyczącymi zgodności art. 245 ust. 2 CIRE z przywołaną dyrektywą - wyraża on również wątpliwości co do tego, czy wyłączenie przewidziane w tym przepisie stanowi przeszkodę w osiągnięciu celów tej dyrektywy, traktatu o funkcjonowaniu UE oraz skuteczności prawa Unii.
19. W tych okolicznościach Tribunal da Relação do Porto (sąd apelacyjny w Porto) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 23 ust. 4 dyrektywy [2019/1023] należy interpretować w ten sposób, że wyłączenie innych długów (innych niż te, które są wymienione w odpowiednich literach tego przepisu) jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest ono „należycie uzasadnione”?
2) Czy możliwość wyłączenia przez państwa członkowskie niektórych kategorii długów z umorzenia długów (pod warunkiem, że wyłączenie to jest należycie uzasadnione w rozumieniu art. 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023) należy interpretować w ten sposób, że pozwala ona państwom członkowskim na to, by wyłączyły wierzytelności podatkowe (które nie są wymienione w tym artykule), stawiając tym samym siebie w uprzywilejowanej sytuacji?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytania prejudycjalne: jakie kryteria musi spełniać to uzasadnienie w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, aby było ono zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii i prawami podstawowymi, którym podlegają prawodawca europejski i ustawodawca krajowy [„zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową” (art. 18 TFUE) i „wolność prowadzenia działalności gospodarczej” (art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej), a także podstawowe swobody gospodarcze rynku wewnętrznego]?
4) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na to pytanie prejudycjalne: czy definicje (w rozumieniu prawa Unii Europejskiej […] i dla celów wykładni dyrektywy 2019/1023) pojęć „dług[ów], które wynikają z sankcji karnych lub w związku z nimi” i „dług[ów], które wynikają z odpowiedzialności deliktowej” obejmują również zobowiązania podatkowe, jak przewiduje krajowy akt prawny transponujący [tę] dyrektywę […] (ustawa nr 9/2022)”.
20. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez dłużnika, zakład ubezpieczeń społecznych, rządy Portugalii i Hiszpanii oraz przez Komisję Europejską.
IV. Analiza
21. Przez drugie pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, w jakich przypadkach państwa członkowskie mogą wyłączyć niektóre kategorie długów z umorzenia długów, w szczególności wierzytelności podatkowe i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego, stawiając siebie w uprzywilejowanej sytuacji.
22. Zarówno Komisja, jak i rząd portugalski i rząd hiszpański, w uwagach przedstawionych na piśmie uznają, że wykaz z art. 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023 nie ma charakteru wyczerpującego, jako że przewiduje on, że z umorzenia długów mogą być wyłączone szczególne kategorie wierzytelności, na przykład sześć kategorii wskazanych w dalszej części tego ustępu.
23. Wątpliwość co do tego mogła być zasadna ze względu na pierwotną wersję językową tego artykułu w języku hiszpańskim, który wskazywał, że państwa członkowskie mogły „wyłączać z umorzenia długów szczególne kategorie […] w następujących przypadkach(8)”. Sformułowanie to zostało jednakże zastąpione przez „tak jak w następujących przypadkach” (9)” (w wersji polskiej „na przykład”) poprzez sprostowanie(10), którym dostosowano hiszpańską wersję językową do innych wersji językowych.
24. Od tej chwili nie można mieć już wątpliwości. Użycie sformułowania „państwa członkowskie mogą wyłączyć z umorzenia długów” oraz zwrotu „tak jak w następujących przypadkach” (w wersji polskiej „na przykład”) oznacza bowiem, że wykaz wskazany w art. 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023 stanowi niewyczerpujący wykaz szczególnych kategorii wierzytelności, które mogą zostać wyłączone z umorzenia długów, który państwo członkowskie może uzupełnić. Analizę tę potwierdza dodatkowo treść motywu 81 wskazanej dyrektywy w świetle dyskusji, która miała miejsce na forum Rady Unii Europejskiej(11), z których wynika, że państwa członkowskie powinny mieć możliwość wyłączania innych kategorii wierzytelności w należycie uzasadnionych przypadkach.
25. Odnosząc się w sposób bardziej ogólny do zakresu swobody, jaką dysponują państwa członkowskie przy wyłączaniu niektórych kategorii wierzytelności z możliwości umorzenia długów, należy odróżnić samą zasadę wyłączenia pewnej kategorii wierzytelności od warunków zastosowania tego wyłączenia.
26. Jeżeli chodzi o wyłączenie wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego, to, co do zasady, należy zauważyć, że artykuł 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023 wskazuje sześć kategorii wierzytelności, które państwa członkowskie mogą wyłączyć z umorzenia długów, lub wobec których umorzenie długów będą one mogły ograniczyć, lub ustanowić dłuższy okres wymagany dla uzyskania umorzenia długów. Kategorie te są następujące: długi zabezpieczone, długi, które wynikają z sankcji karnych lub w związku z nimi, długi, które wynikają z odpowiedzialności deliktowej, długi w zakresie zobowiązań alimentacyjnych, długi powstałe po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie umorzenia długów lub po wszczęciu takiego postępowania oraz długi, które wynikają z obowiązku pokrycia kosztu postępowania w sprawie umorzenia długów.
27. W swoich uwagach Komisja podnosi argument, wedle którego miałby istnieć związek pomiędzy tymi różnymi kategoriami wierzytelności, który uzasadniałby wniosek o braku całkowitej swobody państw członkowskich przy tworzeniu wyjątków od zasady całkowitego umorzenia długów ze względu na charakter danej wierzytelności.
28. Związek ten miałby wiązać się z troską o sprawiedliwość w znaczeniu materialnym, opierającą się na tym, że, po pierwsze, dłużnik nie powinien móc uciec od majątkowych konsekwencji działań niezwiązanych ze zwykłym prowadzeniem działalności gospodarczej (długi rodzinne, długi karne, długi z tytułu odpowiedzialności cywilnej). Po drugie, długi powstałe w ramach postępowania w sprawie umorzenia niezaspokojonych wierzytelności lub później mogą nie podlegać umorzeniu dla zapewnienia skuteczności tego postępowania. Po trzecie, wyłączeniu podlegać mogą również długi zabezpieczone, chociaż powstały one w takiej właśnie formie, żeby uniknąć skutków niewypłacalności.
29. Niemniej jednak wiele argumentów przemawia przeciwko takiemu rozumowaniu.
30. Po pierwsze, już samo językowe sformułowanie artykułu 23 dyrektywy 2019/23 przewiduje zróżnicowanie form do wyboru, jeżeli chodzi o możliwe wyjątki od zasady całkowitego umorzenia długów. Ustęp 1 przewiduje, że wszystkie państwa członkowskie powinny wprowadzić takie wyłączenie w przypadku dłużnika, który działał nieuczciwie lub w złej wierze. Ustępy 3 i 5 wskazują natomiast, że państwa członkowskie mogą przewidzieć dłuższe okresy wymagane dla uzyskania umorzenia długów lub dłuższe zakazy prowadzenia działalności w ściśle określonych przypadkach. Ustęp 4, o którego wykładnię wnosi sąd odsyłający, podobnie jak ustęp 2 przewiduje, że państwa członkowskie mogą dokonać wyboru wyjątków od zasady całkowitego umorzenia długów, jeżeli są one należycie uzasadnione, ilustrując tę możliwość niewyczerpującym wykazem przykładów. W związku z tym postępowanie w sprawie całkowitego umorzenia długów może funkcjonować w bardzo różny sposób i mieć bardzo różne zakresy zastosowania w zależności od wyborów dokonywanych przez każde z państw członkowskich. W konsekwencji wydaje się, że trudno utrzymywać, że cel w postaci harmonizacji tejże procedury umorzenia długów uzasadnia to, że co do zasady, wyłączenie niektórych szczególnych kategorii wierzytelności z umorzenia długów nie jest dozwolone.
31. Z kolei z dyskusji poprzedzających przyjęcie dyrektywy 2019/1023 nie wynika nic, co pozwala uznać, że wierzytelności podatkowe i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego nie mogą zostać wyłączone z umorzenia długów. Wniosek w sprawie tej dyrektywy przewidywał bowiem w sposób jasny w odniesieniu do art. 22 art. (23 w ostatecznie przyjętej dyrektywie), że art. 22 zapewnia państwom członkowskim duży margines swobody przy określaniu ograniczeń dotyczących przepisów o dostępie do umorzenia i okresów umorzenia, pod warunkiem że ograniczenia takie są wyraźnie określone i niezbędne do ochrony interesu ogólnego”(12).
32. Wolę pozostawienia państwom członkowskim szerokiej swobody potwierdzają także dyskusje w Radzie(13). W trakcie negocjacji w tej instytucji wyłączenia od umorzenia długów zostały dodane właściwie bez szczególnych komentarzy(14) i uściślono, że państwa członkowskie mogą także przewidywać wyłączenia niektórych typów wierzytelności w oparciu o ich prawodawstwo krajowe bez szczegółowego określenia charakteru tych wierzytelności(15). Na samym końcu negocjacji w Radzie Portugalia przedstawiła deklarację, w której wskazała, że tekst ten jest wystarczająco elastyczny, aby pozwolić państwom członkowskim na utrzymanie lub wprowadzenie przepisów, które wyłączają lub ograniczają możliwość umorzenia długów podatkowych, ponieważ przepisy takie powinno się uznać za należycie uzasadnione, biorąc pod uwagę szczególny charakter długów podatkowych i, z drugiej strony, że zastrzega ona swoje stanowisko w odniesieniu do regulacji możliwości umorzenia długów podatkowych przy transpozycji dyrektywy(16).
33. Komisja do spraw gospodarczych Parlamentu Europejskiego, po wpłynięciu prośby o przedstawienie opinii, zaproponowała komisji prawnej, przed którą toczyło się postępowanie, wniesienie poprawki do jednego z motywów i jednego ustępu dyrektywy, aby wprost wskazać możliwość wyłączenia wierzytelności publicznoprawnych, którą powinny uwzględnić państwa członkowskie w celu zapewnienia odpowiedniej równowagi pomiędzy interesem ogólnym a wspieraniem przedsiębiorczości(17).
34. Wreszcie jasne jest, że dyrektywa 2019/1023 stanowi dyrektywę dokonującą minimalnej harmonizacji w zakresie całkowitego umorzenia długów, której celem jest stworzenie tego typu procedury w każdym z państw członkowskich, a nie stworzenie zharmonizowanego postępowania w sprawie umorzenia długów. Negocjacje były bowiem dla państw członkowskich okazją do podkreślenia, że procedura ta, niezależnie czy nowa, czy już istniejąca, w zależności od państwa członkowskiego, powinna być dostatecznie dostosowana, aby nie ingerować w sprawnie funkcjonujące systemy krajowe, ponieważ procedura ta jest powiązana z innymi dziedzinami prawa krajowego, oraz że sytuacja gospodarcza i struktury prawne różnią się pomiędzy państwami członkowskimi(18).
35. Z kolei w odniesieniu do warunków wyłączenia danej kategorii wierzytelności art. 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023 przewiduje, że „wyłączenia, ograniczenia lub dłuższe okresy [wymagane do umorzenia] [powinny być] należycie uzasadnione”. W konsekwencji, o ile zakres swobody państw członkowskich nie został ograniczony pod względem charakterystyki szczególnych kategorii wierzytelności, które mogą podlegać wyłączeniu, o tyle został on ograniczony poprzez obowiązek przedstawienia uzasadnienia przemawiającego za takim wyłączeniem.
36. Ponadto państwa członkowskie skorzystały z tego zakresu swobody, aby wprowadzić wyłączenie niektórych kategorii wierzytelności poza tymi wskazanymi w art. 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023. We Francji z umorzenia długów wyłączone są w szczególności wierzytelności pracownicze oraz należności wynikające z czynności odnoszących się do dóbr nabytych z tytułu spadku otwartego w trakcie postępowania(19). W Niderlandach wyłączone są w szczególności wierzytelności związane z pożyczkami studenckimi(20). W Hiszpanii wyłączone są także w szczególności należności z tytułu wynagrodzenia oraz wierzytelności publicznoprawne(21).
37. Używając sformułowania „stawiając siebie w uprzywilejowanej sytuacji”, sąd odsyłający zdaje się uważać, że Republika Portugalska, odmawiając poddania się takiemu samemu traktowaniu razem z innymi wierzycielami przy przeprowadzaniu całkowitego umorzenia długów, przewiduje ona bowiem wyłączenie wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego z tego umorzenia, narusza równość wierzycieli. W przypadku postępowań upadłościowych, do którego przyrównać można postępowanie w sprawie całkowitego umorzenia długów z uwagi na jego skutki dla wierzycieli, celem jest jednakże osiągnięcie nie tyle równości wszystkich wierzycieli, ale tych wierzycieli, którzy znajdują się w podobnej sytuacji. W przypadku restrukturyzacji artykuł 10 ust. 2 lit. b dyrektywy 2019/1023 przewiduje tym samym, że wierzyciele, których łączy wystarczająca wspólnota interesów, należący do tej samej grupy, są traktowani równo oraz w sposób proporcjonalny do ich roszczenia. Podobnie motyw 52 tej dyrektywy stanowi, że w wyniku zastosowania kryterium ochrony najlepszych interesów wierzycieli, w przypadkach gdy publiczni wierzyciele instytucjonalni mają na mocy prawa krajowego uprzywilejowany status, państwa członkowskie mogą przewidzieć, że plan restrukturyzacji nie może narzucać całkowitego lub częściowego anulowania wierzytelności tych wierzycieli. Z kolei motyw 44 przywołanej dyrektywy wskazuje, że należy, z jednej strony, zapewnić to, żeby prawa co do istoty podobne były traktowane sprawiedliwie, a przyjmowanie planów restrukturyzacji nie powodowało niesprawiedliwego traktowania praw zainteresowanych uczestników, przy czym ci zainteresowani uczestnicy powinni być traktowani jako odrębne grupy, które odpowiadają kryteriom tworzenia grup określonym w prawie krajowym, oraz, z drugiej strony, dać państwom członkowskim możliwość traktowania jako odrębne grupy te rodzaje wierzycieli, których nie łączy wystarczająca wspólnota interesów, takich jak organy podatkowe lub organy ds. zabezpieczenia społecznego.
38. Reguły te są zgodne z orzecznictwem Trybunału w przedmiocie wolności prowadzenia działalności gospodarczej chronionej na mocy art. 16 Karty. Trybunał orzekł bowiem, że o ile porządek konstytucyjny każdego z państw członkowskich zapewnia ochronę prawa własności, oraz o ile podobne gwarancje przyznano swobodzie wykonywania działalności handlowej, pracy oraz innych działalności zawodowych, to tak ustanowionych praw nie należy postrzegać w kategoriach prerogatyw o charakterze absolutnym, ale z uwzględnieniem społecznej funkcji chronionych dóbr i działań. Trybunał dodał, że, z tego też powodu, prawa takie podlegają zwykle ochronie z zastrzeżeniem możliwości wprowadzania ich ograniczeń w zależności od interesu publicznego(22).
39. W związku z tym, przewidując wyłączenie wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego z postępowania w sprawie całkowitego umorzenia długów, Republika Portugalska nie narusza równości wierzycieli jako takiej, którą należy urzeczywistnić w takich sprawach, ani swobody działalności gospodarczej.
40. Odnosząc się do wymogów stawianych uzasadnieniu takiego wyłączenia, Komisja stoi na stanowisku, że nie może ono wynikać jedynie ze zwykłej, formalnej deklaracji oraz że prawodawca portugalski nie przedstawił żadnego uzasadnienia takiego wyłączenia w odniesieniu do wierzytelności podatkowych i wierzytelności z tytułu zabezpieczenia społecznego, nawet czysto formalnego.
41. Niemniej jednak, jak wskazałem wcześniej, Portugalia złożyła wyraźną deklarację podczas negocjacji nad dyrektywą 2019/1023 w odniesieniu do wyłączenia wierzytelności podatkowych(23). Ponadto w przedstawionych uwagach na piśmie rząd Portugalii podnosi, z jednej strony, że zgodnie z art. 103 ust. 1 Constituição da República Portuguesa (konstytucji Republiki Portugalskiej) system podatkowy ma służyć zaspokojeniu potrzeb finansowych państwa i innych podmiotów publicznych oraz sprawiedliwej redystrybucji dóbr i dochodów oraz, z drugiej strony, że art. 5 i 30 Lei Geral Tributária (ordynacja podatkowa) ustanawiają reguły i zasady uzasadniające to wyłączenie w postaci zaspokojenia potrzeb finansowych państwa i innych podmiotów publicznych oraz promowania sprawiedliwości społecznej, równości szans oraz dokonywania niezbędnych korekt nierówności w podziale dóbr i dochodów z poszanowaniem zasad powszechności, równości, legalizmu oraz sprawiedliwości materialnej oraz wyłączenia wierzytelności podatkowych z egzekucji.
42. Artykuł 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023 nie odnosi się w żaden sposób do formy wymaganej od uzasadnienia, ale w motywie 81 uściślono, że powinien istnieć należycie uzasadniony powód zgodnie z prawem krajowym. Wydaje mi się, że nie jest wymagane, aby uzasadnienie zostało zawarte w samym akcie dokonującym transpozycji tej dyrektywy, jeżeli istnieje ono już w prawodawstwie krajowym (konstytucji, ustawie, rozporządzeniu), a nawet jeżeli pojawiło się ono w ramach negocjacji przywołanej dyrektywy, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego, uwzględniając całość regulacji, która znajduje zastosowanie w sprawie, oraz jej spójność.
43. Konkludując, sądzę, że dyrektywa 2019/1023 stanowi dyrektywę harmonizacji minimalnej, której celem jest wprowadzenie w każdym z państw członkowskich postępowania w sprawie umorzenia długów, którego ramy w odniesieniu do charakterystyki wierzytelności, które mogą podlegać wyłączeniu z tego umorzenia, są w szerokim zakresie pozostawione swobodnej ocenie państw członkowskich z zastrzeżeniem, że wyłączenia te muszą być należycie uzasadnione w prawie krajowym, także jeżeli uzasadnienie to wynika z innego aktu prawa niż sam akt dokonujący transpozycji wskazanej dyrektywy.
44. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział w następujący sposób: art. 23 ust. 4 dyrektywy 2019/1023 należy interpretować w ten sposób, że znajudjący się w tym przepisie wykaz nie jest wyczerpujący i że inne niż wskazane tam szczególne kategorie wierzytelności mogą podlegać umorzeniu długów, ograniczonemu umorzeniu długów lub dłuższemu okresowi wymaganemu dla uzyskania umorzenia, pod warunkiem, że jest to należycie uzasadnione w prawie krajowym, także jeżeli uzasadnienie to wynika z innego aktu prawa niż sam akt dokonujący transpozycji wskazanej dyrektywy.
V. Podsumowanie
45. Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunal da Relação do Porto (sąd apelacyjny w Porto, Portugalia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Artykuł 23 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1023 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie ram restrukturyzacji zapobiegawczej, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności oraz w sprawie środków zwiększających skuteczność postępowań, dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i umorzenia długów, a także zmieniającej dyrektywę (UE) 2017/1132 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości),
należy interpretować w ten sposób, że:
znajdujący się w tym przepisie wykaz nie jest wyczerpujący i że inne niż wskazane tam szczególne kategorie wierzytelności mogą podlegać umorzeniu długów, ograniczonemu umorzeniu długów lub dłuższemu okresowi wymaganemu dla uzyskania umorzenia pod warunkiem, że jest to należycie uzasadnione w prawie krajowym, także jeżeli uzasadnienie to wynika z innego aktu prawa niż sam akt dokonujący transpozycji wskazanej dyrektywy.