FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 11. januar 2024 (1)
Sag C-22/23
»Citadeles nekustamie īpašumi« SIA
mod
Valsts ieņēmumu dienests
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland))
»Præjudiciel forelæggelse – forebyggelse af anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme – direktiv (EU) 2015/849 – artikel 3, nr. 7), litra c) – begrebet »udbydere af tjenester til truster eller selskaber« – ejer af en ejendom, der har indgået lejekontrakter med juridiske personer – samtykke til angivelse af vedtægtsmæssigt hjemsted i denne ejendom – artikel 4 – udvidelse af begrebet »forpligtede enheder« til erhverv og kategorier af virksomheder ud over dem, der er omhandlet i direktiv (EU) 2015/849«
I. Indledning
1. Skal en udlejer, der udlejer en fast ejendom, som vedkommende ejer, til et selskab, og som giver samtykke til, at dette selskab angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i denne ejendom, anses for »udbyder af tjenester til truster og selskaber« som omhandlet i direktiv (EU) 2015/849 (2), og skal denne udlejer derfor betegnes som »forpligtet enhed«, der har pligt til at opfylde de forpligtelser, der følger af dette direktiv?
2. Dette er nærmere bestemt det spørgsmål, som Domstolen skal behandle i den foreliggende sag, som vedrører en anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) om fortolkningen af artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849. Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem et selskab og den kompetente lettiske myndighed om en bøde, der er blevet pålagt for overtrædelse af de nationale bestemmelser om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
3. Denne sag giver Domstolen lejlighed til at præcisere rækkevidden af begrebet »udbyder af tjenester til truster og selskaber« som omhandlet i direktiv 2015/849 og give anvisninger med hensyn til medlemsstaternes eventuelle udvidelse af dette direktivs anvendelsesområde til andre forpligtede enheder end dem, der udtrykkeligt er nævnt heri.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
4. Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2015/849 bestemmer:
»Dette direktiv har til formål at forebygge anvendelse af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.«
5. I dette direktivs artikel 2, stk. 1, nr. 3), og artikel 2, stk. 7, fastsættes:
»1. Dette direktiv gælder for følgende forpligtede enheder:
[…]
3) følgende fysiske eller juridiske personer under udøvelsen af deres erhverv:
a) revisorer, eksterne regnskabssagkyndige og skatterådgivere, og enhver anden person, der forpligter sig til at yde, enten direkte eller ved hjælp af andre personer, som denne anden person har tilknytning til, materiel hjælp, bistand eller rådgivning om skatteanliggender som vigtigste forretnings- eller erhvervsmæssige virksomhed
b) notarer og andre selvstændige retlige aktører, når de på deres klients vegne og for dennes regning deltager i en hvilken som helst finansiel transaktion eller en transaktion vedrørende fast ejendom eller bistår ved planlægningen eller udførelsen af transaktioner for deres klient i forbindelse med:
i) køb og salg af fast ejendom eller virksomheder
[…]
c) udbydere af tjenester til truster eller selskaber, der ikke i forvejen er omfattet af litra a) eller b)
d) ejendomsmæglere, herunder når de optræder som mellemmænd i forbindelse med udlejning af fast ejendom, men kun i relation til transaktioner, for hvilke den månedlige leje beløber sig til 10 000 EUR eller derover
[…]
7. Ved vurderingen af risikoen for hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme med henblik på nærværende artikel er medlemsstaterne særligt opmærksomme på enhver finansiel aktivitet, som på grund af sin karakter med særlig stor sandsynlighed kan anses for at blive anvendt eller misbrugt til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme.
[…]«
6. Artikel 3, nr. 7), i direktiv 2015/849 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
7) »udbyder af tjenester til truster eller selskaber«: en person, der som led i sit erhverv leverer en af følgende tjenester til tredjemand:
a) danner selskaber eller andre juridiske personer
b) fungerer som eller sørger for, at en anden person fungerer som medlem af ledelsen i et selskab, deltager i et interessentskab eller beklæder en tilsvarende post i andre juridiske personer
c) sørger for et vedtægtsmæssigt hjemsted, en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse og andre dertil knyttede tjenester til et selskab, et interessentskab eller en anden juridisk person eller et juridisk arrangement
d) fungerer som eller sørger for, at en anden person fungerer som forvalter af en viljesbestemt trust eller et tilsvarende juridisk arrangement
e) fungerer som eller sørger for, at en anden person fungerer som proformaaktionær for en anden person, bortset fra selskaber, der er noteret på et reguleret marked, og som er undergivet oplysningspligt i overensstemmelse med EU-lovgivningen eller tilsvarende internationale standarder
[…]«
7. Artikel 4 i direktiv 2015/849 fastsætter:
»1. Medlemsstaterne sørger i overensstemmelse med den risikobaserede tilgang for, at dette direktivs anvendelsesområde udvides til helt eller delvis også at omfatte erhverv og andre kategorier af virksomheder end de forpligtede enheder omhandlet i artikel 2, stk. 1, som udøver aktiviteter, der er særlig egnet til at blive anvendt til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme.
2. Udvider en medlemsstat dette direktivs anvendelsesområde til erhverv eller kategorier af virksomheder ud over dem, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, underretter den Kommissionen herom.«
8. Artikel 5 i direktiv 2015/849 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan på det område, der er omfattet af dette direktiv, vedtage eller opretholde strengere bestemmelser for at forhindre hvidvask af penge og finansiering af terrorisme under overholdelse af EU-retten.«
B. Lettisk ret
9. Bestemmelserne i lettisk ret om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme er indeholdt i Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (lov om forebyggelse af hvidvask af penge, finansiering af terrorisme og nuklear spredning) af 17. juli 2008 (3) (herefter »den lettiske hvidvasklov«), som blev ændret bl.a. med henblik på at gennemføre direktiv 2015/849 i den lettiske retsorden.
10. Denne lov definerer i artikel 1, nr. 10), i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, begrebet »udbyder af tjenester i forbindelse med stiftelse og drift af juridiske arrangementer eller juridiske personer«. Ifølge denne bestemmelse er der tale om en juridisk eller fysisk person, som har en forretningsforbindelse med en kunde og bl.a., som omhandlet i denne bestemmelses litra c), »sørger for et vedtægtsmæssigt hjemsted, en adresse til modtagelse af postforsendelser eller en fysisk adresse til gennemførelse af transaktioner til juridiske arrangementer eller juridiske personer og leverer andre tilsvarende tjenester«.
11. Den lettiske hvidvasklovs artikel 3 fastsætter:
»1) Personer er forpligtede enheder i henhold til denne lov, såfremt de udøver økonomiske aktiviteter eller erhverv som:
[…]
4) notar, advokat og andre uafhængige udbydere af juridiske tjenester, såfremt de i deres klients navn og for dennes regning, bistår ved planlægningen eller udførelsen af transaktioner, deltager i disse eller udøver andre erhvervsmæssige aktiviteter vedrørende transaktioner for deres klienter i forbindelse med:
a) køb og salg af fast ejendom [eller] selskabsaktier
[…]
5) udbydere af tjenester i forbindelse med stiftelse og drift af juridiske arrangementer eller juridiske personer
6) ejendomsmæglere.«
III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten, retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
A. Tvistens baggrund og retsforhandlingerne i hovedsagen
12. Sagsøgeren i hovedsagen, Citadeles nekustamie īpašumi SIA (herefter »Citadeles«), er et handelsselskab, der er registreret i Letland, og hvis erhvervsmæssige aktivitet bl.a. omfatter køb og salg af fast ejendom, som selskabet ejer, samt udlejning og administration af disse ejendomme.
13. I løbet af perioden fra den 14. september 2021 til den 4. februar 2022 gennemførte Valsts ieņēmumu dienests (skatte- og afgiftsmyndigheden, Letland) (herefter »VID«) en kontrol af Citadeles med henblik på forebyggelse af hvidvask af penge, som gav anledning til en kontrolrapport.
14. I denne kontrolrapport konstaterede VID, at Citadeles havde udlejet en fast ejendom, som tilhørte selskabet, ved at indgå lejekontrakter med lejere, herunder juridiske personer og juridiske arrangementer, vedrørende lokaler, hvori disse lejere havde angivet deres vedtægtsmæssige hjemsted.
15. Ifølge konstateringerne i den nævnte kontrolrapport havde Citadeles over for VID undladt at angive, at selskabet havde en aktivitet som »udbyder af tjenester i forbindelse med stiftelse og drift af juridiske arrangementer eller juridiske personer« i henhold til den lettiske hvidvasklov, og ikke opfyldt de forpligtelser, der følger af denne lov.
16. På grundlag af disse konstateringer pålagde VID ved afgørelse af 28. marts 2022 Citadeles en bøde på 1 000 EUR for manglende overholdelse af kravene i den lettiske hvidvasklov. Denne afgørelse blev bekræftet ved afgørelse af 15. juni 2022 truffet af VID’s generaldirektør (herefter »den anfægtede afgørelse«).
17. Grundlaget for den anfægtede afgørelse er VID’s udlægning, hvorefter Citadeles’ erhvervsaktivitet udgør en udbydelse af tjenester i forbindelse med stiftelse og drift af juridiske arrangementer eller juridiske personer, eftersom dette selskab i de omhandlede lejekontrakter tillod lejerne at angive deres vedtægtsmæssige hjemsted i de omhandlede lokaler. Ifølge VID burde selskabet således anses for en forpligtet enhed i overensstemmelse med den lettiske hvidvasklov.
18. Ved stævning af 15. juli 2022 anlagde Citadeles søgsmål ved den forelæggende ret, Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager), med påstand om annullation af den omhandlede afgørelse.
19. Til støtte for sit søgsmål har Citadeles gjort gældende, at det ikke har egenskab af forpligtet enhed som omhandlet i direktiv 2015/849 og i den lettiske hvidvasklov, og at selskabet i modsætning til, hvad VID konstaterede, derfor ikke har pligt til at overholde denne lovs krav. Som led i sin erhvervsaktivitet driver Citadeles nemlig administration og udlejning af egne faste ejendomme og leverer ikke »tjenester i forbindelse med stiftelse og drift af juridiske arrangementer eller juridiske personer« som omhandlet i den nævnte lov. Citadeles har gjort gældende, at i de indgåede lejekontrakter er lejernes ret til at angive deres vedtægtsmæssige hjemsted kun fastsat som én blandt flere lejerrettigheder, og den aftalte leje afhænger ikke af, om lejeren har angivet sit vedtægtsmæssige hjemsted i lejemålet eller ej. Citadeles har efter eget udsagn ikke forpligtet sig over for lejerne til at levere andre tjenester end udlejning af lokalerne, hvilket selskabet heller ikke gør.
B. De præjudicielle spørgsmål
20. Den forelæggende ret har anført, at definitionen af »udbydere af tjenester i forbindelse med stiftelse og drift af juridiske arrangementer eller juridiske personer« i den lettiske hvidvasklov svarer til definitionen af »udbyder af tjenester til selskaber« i artikel 3, nr. 7), i direktiv 2015/849.
21. Det præciseres imidlertid hverken i denne bestemmelse eller andetsteds i direktiv 2015/849, om begrebet »tjeneste til selskaber«, som består i at sørge for et vedtægtsmæssigt hjemsted, en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse og andre dertil knyttede tjenester, skal fortolkes således, at der er tale om en særskilt tjeneste, som ikke vedrører en transaktion i forbindelse med udlejning af den faste ejendom, som udbyderen ejer, eller har sammenhæng med en sådan transaktion.
22. Den forelæggende ret har påpeget, at ifølge lettisk ret skulle et selskab indtil den 31. juli 2021 for at blive optaget i handelsregistret fremlægge ejendommens ejers samtykke til angivelse af vedtægtsmæssigt hjemsted i ejendommen. Da de lejekontrakter, som VID undersøgte, var blevet indgået inden den 1. august 2021, kunne Citadeles’ samtykke i disse lejekontrakter anses for blot at være en tilladelse, som blev givet for at opfylde handelslovens bestemmelser, og ikke for en særskilt tjeneste til selskaber. Den forelæggende ret har oplyst, at fra den 1. august 2021 er et sådant samtykke ikke længere nødvendigt. Under sådanne omstændigheder er det den forelæggende rets opfattelse, at udlejeren af en ejendom ikke kan anses for at være udbyder af tjenester til selskaber som omhandlet i artikel 3, nr. 7), i direktiv 2015/849.
23. I denne forbindelse har den forelæggende ret sondret mellem denne situation og de situationer, hvor et vedtægtsmæssigt hjemsted stilles til rådighed som en særskilt tjeneste med henblik på at opnå en »postkasseadresse« eller en adresse til gennemførelse af visse transaktioner, men hvor den juridiske person eller det juridiske arrangement reelt ikke udøver en erhvervsaktivitet på stedet til daglig.
24. Den forelæggende ret har lagt til grund, at den opfattelse, at begrebet »udbyder af tjenester til selskaber«, jf. artikel 3, nr. 7), i direktiv 2015/849, ikke omfatter udlejning af egen fast ejendom, styrkes af ottende betragtning til direktiv 2015/849 og andre bestemmelser heri, hvoraf det følger, at dette direktiv finder anvendelse på notarer og andre selvstændige retlige aktører samt ejendomsmæglere, mens udbyderne af tjenester til selskaber derimod betragtes som særskilte enheder i henhold til direktivet uden forbindelse med transaktionerne vedrørende fast ejendom.
25. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 2, nr. 7), i direktiv 2015/849 kan fastsætte et bredt begreb for aktiviteter, der udøves af personer og kan bidrage til forfølgelse af et kriminelt formål. Ifølge den forelæggende rets vurdering er det således muligt, at en udlejer, der udlejer fast ejendom, som vedkommende ejer, ved at indgå lejekontrakter, bliver involveret i hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, og at udlejeren for at mindske risikoen for, at sådanne situationer opstår, ligeledes bør anses for udbyder af tjenester til truster eller selskaber i de tilfælde, hvor vedkommende udlejer egen fast ejendom til en lejer, som angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i denne faste ejendom og udøver økonomiske aktiviteter der.
26. Desuden opstår desuden det spørgsmål, om enhver, der udlejer en fast ejendom, som tilhører vedkommende, bør anses for udbyder af tjenester til selskaber, således at når en fysisk person udlejer fast ejendom, skal denne opfylde de samme krav som dem, der gælder for juridiske personer.
27. På denne baggrund har Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal begrebet »udbyder af tjenester til selskaber«, som anvendes i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849, fortolkes således, at det omhandler en særskilt tjeneste, som ikke vedrører en transaktion, der består i udlejning af fast ejendom, som udbyderen ejer, eller har sammenhæng med en sådan transaktion, uanset om [udlejeren] har givet samtykke til, at lejeren angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i den lejede ejendom og udfører transaktioner der?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, skal begrebet »udbyder af tjenester til selskaber«, som anvendes i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849, da fortolkes således, at en fysisk person i tilfælde, hvor denne udlejer fast ejendom, skal være underlagt de samme krav som en juridisk person eller et juridisk arrangement, uanset de faktiske omstændigheder, f.eks. antallet af ejendomme, som denne fysiske person ejer og udlejer, eller om udlejningen af den faste ejendom ikke er knyttet til den økonomiske aktivitet, eller andre omstændigheder?«
28. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 19. januar 2023. Citadeles, VID og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Efter afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del har Domstolen fundet, at den er tilstrækkelig oplyst til at træffe afgørelse uden mundtlig forhandling.
IV. Bedømmelse
A. Om det første præjudicielle spørgsmål
1. Indledende bemærkninger
29. Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om begrebet »udbyder af tjenester til truster eller selskaber«, der optræder i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849, skal fortolkes således, at det omfatter en særskilt tjeneste, som ikke følger af – eller ikke er knyttet til – en transaktion, der alene består i udlejning af fast ejendom, som udbyderen ejer, uanset om udlejeren har givet samtykke til, at lejeren angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i lejemålet og udfører transaktioner der.
30. Indledningsvis påpeger jeg, at i henhold til artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849 er en »»udbyder af tjenester til truster eller selskaber« en person, der som led i sit erhverv leverer« en tjeneste, der består i at »[sørge] for et vedtægtsmæssigt hjemsted, en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse og andre dertil knyttede tjenester til et selskab, et interessentskab eller en anden juridisk person eller et juridisk arrangement«.
31. Den forelæggende ret ønsker med spørgsmålet afklaret, om det i en situation som den i hovedsagen omhandlede skal lægges til grund, at en erhvervsdrivende har leveret »tjenester til selskaber« som omhandlet i den nævnte bestemmelse, fordi vedkommende har udlejet egen fast ejendom til selskaber med udtrykkeligt samtykke i lejekontrakterne til, at lejerne angiver deres vedtægtsmæssige hjemsted i lejemålet. Hvis det konkluderes, at denne erhvervsdrivende i en sådan situation har leveret »tjenester til selskaber« som omhandlet i direktiv 2015/849, bør den pågældende betegnes som en »forpligtet enhed«, der har pligt til at opfylde de forpligtelser, der følger af dette direktiv og af de nationale bestemmelser, som gennemfører det i national ret.
32. Med henblik på besvarelsen af den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål skal der derfor anlægges en fortolkning af begrebet »tjenester til truster eller selskaber« som defineret i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849.
2. Fortolkningen af artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849
33. Det følger af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (4).
34. Hvad indledningsvis angår ordlydsfortolkningen af artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849 gør jeg opmærksom på, at det udtrykkeligt fremgår af denne bestemmelses indhold, at den heri indeholdte definition af denne type »tjenester til truster eller selskaber« (5) henviser til en tjeneste, der består i at sørge for »et vedtægtsmæssigt hjemsted, en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse og andre dertil knyttede tjenester« til et selskab eller ethvert andet lignende juridisk arrangement (6).
35. En tjeneste, der består i at sørge for »et vedtægtsmæssigt hjemsted« eller »en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse«, er imidlertid efter min opfattelse ikke sammenfaldende med en tjeneste, der består i den blotte udlejning af fast ejendom. Den førstnævnte tjeneste har nemlig et andet og mere omfattende indhold.
36. Det forhold, at der foreligger et vedtægtsmæssigt hjemsted eller i det mindste en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse, er et væsentligt element i enhver erhvervsvirksomhed og i ethvert erhverv i det hele taget. Et vedtægtsmæssigt hjemsted er sædvanligvis et krav i forbindelse med stiftelse og drift af et selskab, eftersom det gør det muligt for myndighederne og enhver anden person, der kommer i forbindelse med selskabet, at kommunikere med dette, idet de har et kontaktpunkt med henblik på modtagelse af korrespondance og enhver anden form for henvendelse.
37. Den tjeneste, der består i at sørge for »et vedtægtsmæssigt hjemsted« eller »en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse«, indebærer derfor tilrådighedsstillelsen af et kontaktpunkt til erhvervsmæssige eller administrative formål for det pågældende selskab eller juridiske arrangement. Derimod består den blotte udlejning af fast ejendom udelukkende i, at udlejeren stiller ejendommen til rådighed for lejeren mod betaling af husleje for benyttelsen af dette lejemål.
38. Den tjeneste, der består i at sørge for »et vedtægtsmæssigt hjemsted« eller »en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse«, kan ganske vist i bestemte tilfælde omfatte udlejning af den faste ejendom, der benyttes med henblik på etablering af dette hjemsted eller denne adresse. Udlejningen af ejendommen er dog hverken et tilstrækkeligt eller nødvendigt element i denne type tjeneste. Som det fremgår af ovenstående betragtninger forudsætter tjenesten nemlig for det første noget mere end blot udlejning af ejendommen. For det andet er det meget muligt, at en erhvervsdrivende forpligter sig til at sørge for et vedtægtsmæssigt hjemsted eller en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse til et juridisk arrangement uden at indgå en lejekontrakt med vedkommende om den faste ejendom, hvori hjemstedet eller adressen oprettes.
39. I øvrigt viser anvendelsen af konjunktionen »og« i ordlyden af artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849 (7) efter min opfattelse, at EU-lovgiver har ønsket at definere denne type tjeneste til selskaber som ikke udelukkende begrænset til tilrådighedsstillelsen af et sted, hvor selskabet eller den juridiske enhed kan etablere sit vedtægtsmæssige hjemsted eller sin forretnings-, forvaltnings- eller postadresse, men tillige har krævet levering af »andre dertil knyttede tjenester«.
40. Denne betragtning bekræfter, at tilrådighedsstillelsen i sig selv af en fast ejendom, hvori der etableres et »vedtægtsmæssigt hjemsted« eller »en forretnings-, forvaltnings- eller postadresse«, ikke er tilstrækkelig til, at tjenesten kan falde ind under begrebet »tjeneste til selskaber« som defineret i den omhandlede bestemmelse. I denne forbindelse er det derimod nødvendigt, at der leveres »andre dertil knyttede tjenester« [(o.a.: på fransk »autres services liés«)], nemlig supplerende tjenester, der – som det klart fremgår af den tyske sprogversion af bestemmelsen (8) – skal være tjenester knyttet til tilrådighedsstillelsen af det vedtægtsmæssige hjemsted eller forretnings-, forvaltnings- eller postadressen.
41. Ligeledes set i dette perspektiv forekommer den type tjenester, der er omhandlet i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849, derfor at være af en anden art end den blotte udlejning af fast ejendom til selskaber. Denne type kræver nemlig principielt, at udlejeren deltager mere aktivt, idet vedkommende skal levere de nævnte supplerende tjenester, der knytter sig til tilrådighedsstillelsen af det sted, hvor det vedtægtsmæssige hjemsted eller forretnings-, forvaltnings- eller postadressen er etableret. Sådanne tjenester kunne f.eks. omfatte en tjeneste bestående i levering af et kontaktpunkt for enhedens administrative aktiviteter, en korrespondancehåndteringsservice eller andre lignende tjenesteydelser (9).
42. Det blotte samtykke, som udlejeren giver i lejekontrakten, til, at lejeren angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i den lejede ejendom og der udfører transaktioner, kan ikke betegnes som en »anden dertil knyttet tjeneste« i den definition af begrebet, der er angivet i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849. Således som Kommissionen med rette har anført i sit indlæg, er den ret, der opstår i forbindelse med en aftale om udlejning af fast ejendom til at anvende adressen på lejemålet til bl.a. ens vedtægtsmæssige hjemsted eller sin forretnings-, forvaltnings- eller postadresse, nemlig kun en afledt ret, der følger af den primære ydelse – dvs. tilrådighedsstillelsen af lejemålet – og hvis udøvelse ikke kræver aktiv deltagelse fra udlejerens side. I virkeligheden er der end ikke tale om en tjeneste, der leveres af udlejeren, men snarere blot et udtrykkeligt samtykke til, at ejendommen benyttes til et bestemt formål (10).
43. Endvidere er det i hovedsagen omhandlede samtykke, således som den forelæggende ret har forklaret, afgivet, fordi der i national ret findes en bestemmelse – som siden er blevet ophævet – der kræver fremlæggelse af samtykke fra ejeren af den faste ejendom, for at et selskab kan blive indført i handelsregistret. Et sådant udtrykkeligt samtykke er således nødvendigt de jure for enhver udlejning af ejendom til selskaber, der har til hensigt at etablere deres vedtægtsmæssige hjemsted i lejemålet. Som den forelæggende ret har anført, udgør et sådant samtykke under disse omstændigheder derfor en slags tilladelse, der gives for at opfylde visse lovkrav, og ikke en tjeneste, der leveres til selskaber. I øvrigt styrker den omstændighed, at den udlejede ejendom i den foreliggende sag svarer til det sted, hvor de pågældende selskabers erhvervsaktivitet reelt foregår, den omhandlede transaktions reelle karakter.
44. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at ordlydsfortolkningen af artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849 taler for, at denne bestemmelse skal fortolkes således, at den deri omhandlede type af »tjenester til selskaber« vedrører tjenester, der er adskilt fra den blotte udlejning af fast ejendom til et selskab, og dette uanset udlejerens samtykke til, at lejeren kan angive sit vedtægtsmæssige hjemsted i den lejede ejendom. Denne type tjeneste kan således ikke være sammenfaldende med den blotte tilrådighedsstillelse af lejemålet.
45. Den systematiske fortolkning af bestemmelserne i direktiv 2015/849 underbygger en sådan fortolkning af artikel 3, nr. 7), litra c), i dette direktiv.
46. Som den forelæggende ret med rette har påpeget, fremgår det nemlig af artikel 2, stk. 1, nr. 3), litra b), nr. i), og artikel 2, stk. 1, nr. 3), litra d), i direktiv 2015/849, at »forpligtede enheder« omfatter »notarer og andre selvstændige retlige aktører, når de […] deltager i en hvilken som helst finansiel transaktion eller en transaktion vedrørende fast ejendom eller bistår ved planlægningen eller udførelsen af transaktioner for deres klient i forbindelse med […] køb og salg af fast ejendom« og »ejendomsmæglere, herunder når de optræder som mellemmænd i forbindelse med udlejning af fast ejendom, men kun i relation til transaktioner, for hvilke den månedlige leje beløber sig til 10 000 EUR eller derover«.
47. I modsætning til situationen for disse typer forpligtede enheder er definitionen af »udbyder af tjenester til truster og selskaber« i henhold til artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849 imidlertid hverken knyttet til endsige betinget af transaktioner vedrørende fast ejendom. Denne konstatering taler ligeledes for en fortolkning af denne bestemmelse, hvorefter de deri nævnte tjenester er af en anden art end den blotte udlejning af fast ejendom til et selskab.
48. Hvad endelig angår formålsfortolkningen bør det påpeges, at det primære formål med direktiv 2015/849, således som det fremgår af retspraksis, er at forhindre, at det finansielle system anvendes til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, idet dets bestemmelser ifølge en risikobaseret tilgang tilsigter at indføre en række forebyggende og afskrækkende foranstaltninger for at undgå, at strømme af sorte penge kan skade den finansielle sektors integritet, stabilitet og omdømme og true EU’s indre marked og den internationale udvikling (11).
49. I så henseende kan det ikke udelukkes, at en udlejer risikerer at blive involveret i hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme i forbindelse med udlejning af fast ejendom, som vedkommende ejer, til juridiske personer eller juridiske arrangementer, der angiver deres vedtægtsmæssige hjemsted i dette lejemål. Som den forelæggende ret har anført, kan der navnlig foreligge en sådan risiko i forbindelse med de såkaldte »postkasseselskaber«, nemlig juridiske personer eller juridiske arrangementer, som ikke udøver nogen erhvervsaktivitet i lejemålet og alene benytter det til angivelse af deres vedtægtsmæssige hjemsted. Registreringen af et juridisk arrangement, der normalt foretages af lovlige grunde, kan nemlig misbruges f.eks. til det ene formål at opnå adgang til det nationale finansielle system via en bankkonto, hvorpå der indsættes penge, endda uden reel tilknytning til det pågældende land.
50. Som det fremgår af betragtningerne i punkt 38 og 41 i dette forslag til afgørelse, er den blotte udlejning af fast ejendom imidlertid for det første ikke tilstrækkeligt til, at der kan oprettes et »postkasseselskab«, idet dette kræver andre supplerende tjenester som f.eks. de i samme punkt 41 nævnte. Den omstændighed, at en udlejer, der blot udlejer sin egen faste ejendom til et selskab eller en anden juridisk enhed, som angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i dette lejemål, ikke kan betegnes som en »forpligtet enhed« i henhold til direktiv 2015/849, forekommer således ikke principielt at kunne give anledning til risiko for omgåelse af bestemmelserne i dette direktiv.
51. For det andet og med forbehold af mine betragtninger i punkt 55 ff. i dette forslag til afgørelse er jeg af samme opfattelse som Kommissionen, som i sit indlæg har anført, at selv om den pågældende bestemmelse fortolkes således, at enhver udlejer af egen fast ejendom, der udlejer denne til et selskab, som har sit vedtægtsmæssige hjemsted og udøver sin virksomhed i dette lejemål, bør betegnes som »forpligtet enhed« i henhold til direktiv 2015/849 og dermed være omfattet af de krav, der følger af reglerne i dette direktiv, bidrager det ikke nødvendigvis til opfyldelsen af direktivets formål med således som nævnt i punkt 48 ovenfor. Denne fortolkning ville nemlig indebære en udvidelse af begrebet »forpligtet enhed« og de deraf følgende forpligtelser til et meget stort antal retssubjekter, hvis virksomhed – nemlig den blotte udlejning af egen fast ejendom – principielt ikke er i nogen særlig risiko for at blive forbundet med hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme.
52. Under disse omstændigheder kunne man spørge, om en sådan fortolkning af den omhandlede bestemmelse er forenelig med proportionalitetsprincippet, som kræver, at en foranstaltning er egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det mål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (12).
53. Det følger af ovenstående fortolkning af direktivet under hensyn til dets ordlyd, systematik og formål, at begrebet »udbyder af tjenester til truster eller selskaber« i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849, efter min opfattelse skal fortolkes således, at det omfatter en særskilt tjeneste, som ikke kan følge af en transaktion, der alene består i udlejning af fast ejendom, som udbyderen ejer, og det uanset om udlejeren har givet samtykke til, at lejeren angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i lejemålet og udfører transaktioner der.
3. Medlemsstaternes udvidelse af anvendelsesområdet for direktiv 2015/849 til andre erhverv og andre kategorier af virksomheder
54. Når dette er sagt, bør det også nævnes, at den forelæggende ret i sin anmodning om præjudiciel afgørelse ligeledes nævner bestemmelsen i artikel 2, nr. 7), i direktiv 2015/849. Den er af den opfattelse, at det legitime formål om at forebygge hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme på grundlag af denne bestemmelse giver medlemsstaterne ret til at fastsætte et bredt begreb for aktiviteter, der udøves af individer og kan bidrage til forfølgelse af et kriminelt formål. For at mindske sandsynligheden for, at en udlejer af fast ejendom, som vedkommende ejer, i forbindelse med indgåelse af lejekontrakter bliver indblandet i hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, kunne det således være tilladt at betragte denne udlejer som udbyder af tjenester til selskaber.
55. I denne henseende må jeg gøre opmærksom på, som Domstolen har fastslået, at direktiv 2015/849 kun foretager en minimumsharmonisering, eftersom dets artikel 5 bemyndiger medlemsstaterne til under overholdelse af EU-retten at vedtage eller opretholde strengere bestemmelser, når disse bestemmelser har til formål at styrke bekæmpelsen af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme (13).
56. I sin efterhånden faste praksis har Domstolen præciseret, at udtrykket »strengere bestemmelser« i artikel 5 i direktiv 2015/849 kan vedrøre alle situationer, som efter medlemsstaternes opfattelse indebærer en øget risiko for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Eftersom den nævnte artikel 5 er indeholdt i direktivets afdeling 1 med overskriften »Genstand, anvendelsesområde og definitioner« i kapitel I med overskriften »Almindelige bestemmelser«, finder den endvidere anvendelse på alle de bestemmelser, der henhører under det område, der reguleres af dette direktiv (14).
57. Direktiv 2015/849 giver således medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse i forbindelse med identifikationen af risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme såvel som fastsættelsen af passende foranstaltninger for at forebygge, undgå eller i det mindste indføre hindringer for denne aktivitet (15).
58. Endvidere anerkender direktiv 2015/849 ligeledes, at medlemsstaterne kan være forskelligt berørt af de forskellige risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som kan afhænge af den enkelte medlemsstats specifikke situation og variere i forhold til en lang række parametre, herunder medlemsstatens geografiske beliggenhed eller dens økonomiske eller sociale situation (16).
59. Under disse omstændigheder er det tilladt medlemsstaterne – inden for den vide skønsbeføjelse, som er tillagt dem på dette område – at udvide anvendelsesområdet for direktiv 2015/849, idet de betegner andre erhverv og andre kategorier af virksomheder end dem, der udtrykkeligt er angivet i direktivets artikel 2, stk. 1, som »forpligtede enheder«, og idet der tages hensyn til den særlige situation i hver enkelt medlemsstat.
60. Den bestemmelse i direktiv 2015/849, der er relevant for dette formål, er imidlertid ikke den, som den forelæggende ret har anført, dvs. direktivets artikel 2, nr. 7). Som det fremgår af denne bestemmelses indhold, vedrører den nemlig ikke identificeringen af de forpligtede enheder, men vurderingen af risikoen for hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme med henblik på alene artikel 2.
61. Den relevante bestemmelse er derimod artikel 4 i direktiv 2015/849, der foreskriver, at medlemsstaterne har pligt til i overensstemmelse med den risikobaserede tilgang at sørge for, at dette direktivs anvendelsesområde udvides til helt eller delvis også at omfatte erhverv og andre kategorier af virksomheder end de forpligtede enheder, der er omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 1, som udøver aktiviteter, der er særlig egnet til at blive anvendt til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme.
62. Det følger af denne artikels stk. 2, at hvis en medlemsstat udvider anvendelsesområdet for direktiv 2015/849 til erhverv eller kategorier af virksomheder ud over dem, der er omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 1, underretter den Kommissionen herom.
63. Jeg gør i denne forbindelse opmærksom på, at artikel 4 i direktiv 2015/849 ikke anviser de nærmere bestemmelser om en sådan udvidelse. Henset til den dynamiske karakter af både forretningsforbindelser og kriminelle aktiviteter bør det således efter min opfattelse lægges til grund, at EU-retten, herunder legalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet, ikke er til hinder for, at national lovgivning ikke på udtømmende vis fastsætter de erhverv og de kategorier af virksomheder, som udgør forpligtede enheder, for så vidt som de forpligtede enheder ud over dem, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2015/849, hvortil anvendelsesområdet for dette direktivs bestemmelser udvides, efterfølgende præciseres i en passende retsakt, som ikke nødvendigvis tager form af en lov, men som er tilstrækkelig offentliggjort (17).
64. En medlemsstats udvidelse af begrebet »forpligtet enhed« til andre enheder end dem, der er omhandlet i direktiv 2015/849, er imidlertid kun mulig, for det første såfremt disse enheder – som det fremgår af selve ordlyden af dette direktivs artikel 4, stk. 1 – »udøver aktiviteter, der er særlig egnet til at blive anvendt til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme«, og for det andet såfremt en sådan udvidelse sker under streng overholdelse af EU-retten og navnlig de bestemmelser i EUF-traktaten, der garanterer de grundlæggende frihedsrettigheder.
65. I den foreliggende sag tilkommer det den forelæggende ret konkret at afgøre, om en erhvervsdrivende som Citadeles, der blot har udlejet sin egen faste ejendom til en lejer og i dette øjemed har indgået en lejekontrakt, hvori udlejeren har givet sit udtrykkelige samtykke til, at lejeren angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i denne ejendom, ifølge den lettiske retsorden skal anses for at udøve et andet erhverv eller en anden kategori af virksomhed end de i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2015/849 nævnte forpligtede enheder, hvortil den lettiske regering ved anvendelse af direktivets artikel 4 har udvidet anvendelsesområdet for de hvidvaskregler, der er fastsat i direktivet.
66. Det er imidlertid muligt at nære tvivl om, hvorvidt dette er tilfældet i denne forbindelse. Kommissionen har i sit skriftlige indlæg, der er indgivet til Domstolen, nemlig udtrykkeligt anført, at den ikke har modtaget oplysninger fra den lettiske regering i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, i direktiv 2015/849 om, at Republikken Letland har udvidet anvendelsesområdet herfor til andre erhverv eller andre kategorier af virksomheder, nemlig til personer, der udlejer fast ejendom, som de ejer.
4. Forslag til besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål
67. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at den forelæggende rets første præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at begrebet »udbyder af tjenester til truster eller selskaber« i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849, skal fortolkes således, at det omfatter en særskilt tjeneste, som ikke kan følge af en transaktion, der alene består i udlejning af fast ejendom, som udbyderen ejer, og det uanset om udlejeren har givet samtykke til, at lejeren angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i lejemålet og udfører transaktioner der.
B. Om det andet præjudicielle spørgsmål
68. Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret, såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, oplyst, om begrebet »udbyder af tjenester til truster eller selskaber«, som anvendes i artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849, skal fortolkes således, at en fysisk person i tilfælde, hvor denne udlejer fast ejendom, skal være underlagt de samme krav som en juridisk person eller et juridisk arrangement, uanset de faktiske omstændigheder, f.eks. antallet af ejendomme, som denne fysiske person ejer og udlejer, eller om udlejningen af den faste ejendom ikke er knyttet til den økonomiske aktivitet eller andre omstændigheder.
69. Da det andet spørgsmål er forelagt for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares benægtende, er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål, hvis Domstolen fortolker artikel 3, nr. 7), litra c), i direktiv 2015/849 således, som jeg har foreslået i punkt 67 i dette forslag til afgørelse.
70. Under alle omstændigheder bør dette spørgsmål efter min opfattelse afvises. Det fremgår nemlig ikke af nogen af de sagsakter, som Domstolen råder over, at tvisten i hovedsagen – blot delvist – vedrører en fysisk persons udlejning af fast ejendom.
71. Det følger heraf, at en besvarelse af det andet spørgsmål under disse omstændigheder åbenbart ville svare til at afgive et responsum om et hypotetisk spørgsmål, hvilket ikke er foreneligt med den opgave, som Domstolen er blevet tildelt i forbindelse med det retslige samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF (18).
V. Forslag til afgørelse
72. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse fra Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) som følger:
»Begrebet »udbyder af tjenester til truster eller selskaber«, der optræder i artikel 3, nr. 7), litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF,
skal fortolkes således, at
det omfatter en særskilt tjeneste, som ikke kan følge af en transaktion, der alene består i udlejning af fast ejendom, som udbyderen ejer, og det uanset om udlejeren har givet samtykke til, at lejeren angiver sit vedtægtsmæssige hjemsted i lejemålet og udfører transaktioner der.«