FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 11 januari 2024(1)
Mål C‑22/23
”Citadeles nekustamie īpašumi” SIA
mot
Valsts ieņēmumu dienests
(begäran om förhandsavgörande från Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen, Lettland))
”Begäran om förhandsavgörande – Åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism – Direktiv (EU) 2015/849 – Artikel 3.7 c – Begreppet ’tjänsteleverantörer till truster eller bolag’ – Fastighetsägare som har ingått hyresavtal med juridiska personer – Samtycke till registrering av säte i den fastigheten – Artikel 4 – Utvidgning av begreppet ’ansvariga enheter’ till att omfatta andra yrken och företagskategorier än dem som avses i direktiv (EU) 2015/849”
I. Inledning
1. Ska en hyresvärd som hyr ut en fast egendom som denne äger till ett bolag och som ger sitt samtycke till att det bolaget registrerar sitt säte där anses vara en ”tjänsteleverantör till truster eller bolag” i den mening som avses i direktiv (EU) 2015/849(2) och ska denne då kvalificeras som en ”ansvarig enhet” som är skyldig att fullgöra de förpliktelser som följer av det direktivet?
2. Detta är i huvudsak den fråga som EU-domstolen har att pröva i förevarande mål, som rör en begäran om förhandsavgörande som har framställts av Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen, Lettland) avseende tolkningen av artikel 3.7 c i direktiv 2015/849. Begäran har framställts i samband med en tvist mellan ett bolag och den lettiska behöriga myndigheten angående ett vite som har utdömts för åsidosättanden av de nationella bestämmelserna om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism.
3. I förevarande mål ges EU-domstolen tillfälle att klargöra räckvidden av begreppet ”tjänsteleverantör till truster eller bolag” i den mening som avses i direktiv 2015/849 och att ge vägledning om medlemsstaternas möjlighet att utvidga det direktivets tillämpningsområde till att omfatta andra ansvariga enheter än dem som uttryckligen anges i direktivet.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
4. I artikel 1.1 i direktiv 2015/849 föreskrivs följande:
”Detta direktiv syftar till att förhindra att unionens finansiella system används för penningtvätt och finansiering av terrorism.”
5. I artikel 2.1 led 3 och 2.7 i det direktivet anges följande:
”1. Detta direktiv ska tillämpas på följande ansvariga enheter:
…
3) Följande fysiska eller juridiska personer vid utövandet av deras yrkesmässiga verksamhet:
a) Revisorer, externa revisorer och skatterådgivare samt varje annan person som åtar sig att tillhandahålla – antingen direkt eller genom någon som personen i fråga är kopplad till – materiellt bistånd, stöd eller rådgivning i skattefrågor som huvudsaklig affärs- eller yrkesverksamhet.
b) Notarier och andra oberoende jurister, där de på en klients vägnar och för dennes räkning deltar i finansiella transaktioner eller transaktioner avseende fast egendom eller bistår vid planering eller utförande av transaktioner för dennes räkning i samband med
i) köp och försäljning av fast egendom eller företag,
…
c) Tjänsteleverantörer till truster eller bolag som inte redan omfattas av led a eller b.
d) Fastighetsmäklare, inbegripet när de agerar som mellanhänder vid uthyrning av fast egendom, men endast i fråga om transaktioner för vilka månadshyran uppgår till 10 000 [euro] eller mer.
…
7. När vid tillämpningen av denna artikel risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism bedöms ska medlemsstaterna särskilt beakta finansiell verksamhet vars natur gör att sannolikheten för att den ska användas eller missbrukas för penningtvätt eller för finansiering av terrorism blir särskilt stor.”
6. I artikel 3.7 i direktiv 2015/849 föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
7. tjänsteleverantör till truster eller bolag: alla personer som affärsmässigt tillhandahåller tredje man någon av följande tjänster.
a) Bildande av bolag eller andra typer av juridiska personer.
b) I egenskap av, eller vidtagande av åtgärder för att någon annan ska agera som styrelseledamot eller bolagsrättsligt ansvarig på ett bolag, partner i ett handelsbolag eller liknande ställning i andra juridiska personer, eller åtgärder för att någon annan ska utöva en sådan funktion.
c) Tillhandahållande av säte, kontorsadress, postadress eller administrativ adress och andra anknutna tjänster till aktiebolag, handelsbolag eller annan form av juridisk person eller konstruktion.
d) Förvaltning av en klassisk trust eller liknande juridisk konstruktion, eller åtgärder för att någon annan ska kunna utöva en sådan funktion.
e) Funktion som nominell aktieägare för en annan person, som inte är ett bolag noterat på en reglerad marknad som omfattas av informationsskyldighet i enlighet med unionsrätten eller omfattas av motsvarande internationella normer, eller åtgärder för att någon annan ska kunna utöva en sådan funktion.”
7. I artikel 4 i direktiv 2015/849 anges följande:
”1. Medlemsstaterna ska, i enlighet med den riskbaserade metoden, se till att tillämpningsområdet för detta direktiv helt eller delvis utvidgas till att omfatta andra yrken och företagskategorier än de ansvariga enheter som avses i artikel 2.1 och som bedriver verksamhet som med särskilt stor sannolikhet används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism.
2. Om en medlemsstat utvidgar tillämpningsområdet för detta direktiv till att omfatta andra yrken eller företagskategorier än dem som avses i artikel 2.1 ska den meddela kommissionen detta.”
8. Artikel 5 i direktiv 2015/849 har följande lydelse:
”För förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism får medlemsstaterna, inom gränserna för unionsrätten, införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av detta direktiv.”
B. Lettisk rätt
9. Lettlands rättsliga bestämmelser om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism återfinns i Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (lagen om förebyggande av penningtvätt, finansiering av terrorism och kärnvapenspridning) av den 17 juli 2008(3) (nedan kallad den lettiska penningtvättslagen), som har ändrats bland annat för att införliva direktiv 2015/849 med den lettiska rättsordningen.
10. I den lagen, i den lydelse som är tillämplig på de faktiska omständigheterna i det nationella målet, ges i artikel 1 led 10 en definition av begreppet ”tillhandahållare av tjänster som rör bildande och drift av juridiska konstruktioner eller personer”. Enligt den bestämmelsen är detta en juridisk eller fysisk person som har affärsförbindelser med en klient och som, enligt led c i den bestämmelsen, bland annat tillhandahåller ”säte, postadress eller fysisk adress för genomförande av transaktioner och andra anknutna tjänster till juridiska konstruktioner eller juridiska personer”.
11. I artikel 3 i den lettiska penningtvättslagen anges följande:
”1) Med ansvariga enheter avses i denna lag personer som bedriver ekonomisk verksamhet eller yrkesverksamhet såsom:
…
4) notarier, advokater och andra oberoende jurister, där de på en klients vägnar och för dennes räkning bistår vid planering eller utförande av transaktioner, deltar i dem eller bedriver annan yrkesverksamhet som har samband med transaktionerna för klientens räkning i samband med
a) köp och försäljning av fastigheter [eller] aktier i bolag,
…
5) tillhandahållare av tjänster som rör bildande och drift av juridiska konstruktioner eller personer,
6) Fastighetsmäklare.”
III. Bakgrund, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
A. Bakgrund till tvisten och förfarandet i det nationella målet
12. Citadeles nekustamie īpašumi SIA (nedan kallat Citadeles), som är klagande i det nationella målet, är ett bolag som är registrerat i Lettland och vars verksamhet bland annat består i köp och försäljning av fast egendom för egen räkning samt uthyrning och förvaltning av denna egendom.
13. Under perioden mellan den 14 september 2021 och den 4 februari 2022 gjorde Valsts ieņēmumu dienests (Nationella skattemyndigheten, Lettland) (nedan kallad skattemyndigheten) en penningtvättskontroll vid Citadeles, varefter en inspektionsrapport upprättades.
14. I inspektionsrapporten konstaterade skattemyndigheten att Citadeles hade hyrt ut en fastighet som det bolaget ägde och hade ingått hyresavtal med hyresgästerna, däribland juridiska personer och juridiska konstruktioner, som hade registrerat sitt säte i de hyrda lokalerna i den fastigheten.
15. Enligt ovannämnda inspektionsrapport hade Citadeles underlåtit att registrera den typ av verksamhet som benämns ”tillhandahållare av tjänster som rör bildande och drift av juridiska konstruktioner eller personer” enligt den lettiska penningtvättslagen hos skattemyndigheten och underlåtit att fullgöra förpliktelserna enligt den lagen.
16. Mot bakgrund av dessa konstateranden beslutade skattemyndigheten den 28 mars 2022 att påföra Citadeles ett vite på 1 000 euro på grund av bristande efterlevnad av de krav som uppställs i den lettiska penningtvättslagen. Detta beslut fastställdes genom ett beslut av skattemyndighetens direktör av den 15 juni 2022 (nedan kallat det överklagade beslutet).
17. Det överklagade beslutet grundar sig på skattemyndighetens uppfattning att Citadeles ekonomiska verksamhet utgör tillhandahållande av tjänster som rör bildande och drift av juridiska konstruktioner eller personer, eftersom det bolaget, i de aktuella hyresavtalen, gav hyresgästerna rätt att registrera sitt säte i de berörda lokalerna. Enligt skattemyndigheten ska bolaget anses vara en ansvarig enhet enligt den lettiska penningtvättslagen.
18. Genom överklagande av den 15 juli 2022 yrkade Citadeles att Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen), som är den hänskjutande domstol, skulle upphäva det överklagade beslutet.
19. Till stöd för sitt överklagande har Citadeles gjort gällande att bolaget inte är en ansvarig enhet i den mening som avses direktiv 2015/849 och den lettiska penningtvättslagen och att det således inte har någon skyldighet att iaktta kraven i den lagen, i motsats till vad skattemyndigheten har slagit fast. Enligt bolaget består dess verksamhet nämligen i att förvalta och hyra ut fastigheter som bolaget äger och att det inte tillhandahåller ”tjänster för bildande och drift av juridiska konstruktioner eller personer” i den mening som avses i nämnda lag. Citadeles har hävdat att det i de hyresavtal som har ingåtts endast anges att hyresgästernas möjlighet att registrera sitt säte där är en av flera rättigheter som hyresgästerna har, och den avtalade hyran är inte beroende av om hyresgästen har registrerat sitt säte där eller inte. Enligt Citadeles har bolaget inte åtagit sig att tillhandahålla, och tillhandahåller inte heller, några andra tjänster till hyresgästerna utöver uthyrning av lokalerna.
B. Tolkningsfrågorna
20. Den hänskjutande domstolen har påpekat att definitionen av ”tillhandahållare av tjänster som rör bildande och drift av juridiska konstruktioner eller personer” enligt den lettiska penningtvättslagen motsvarar definitionen av ”tjänsteleverantör till truster eller bolag” i artikel 3.7 i direktiv 2015/849.
21. Det klargörs emellertid inte vare sig i den bestämmelsen eller i någon annan bestämmelse i direktiv 2015/849 huruvida begreppet ”tjänst till bolag”, som består i tillhandahållande av säte, kontorsadress, postadress eller administrativ adress och andra anknutna tjänster, ska tolkas så, att det rör sig om en separat tjänst som inte bygger på en transaktion i form av uthyrning av en fast egendom som man äger och som inte har anknytning till en sådan transaktion.
22. Den hänskjutande domstolen har påpekat att enligt lettisk rätt fram till den 31 juli 2021 behövde ett bolag, för att kunna registrera sig i bolagsregistret, uppvisa ett samtycke från fastighetsägaren till registreringen av sätet i fastigheten. Eftersom de hyresavtal som skattemyndigheten har granskat ingicks före den 1 augusti 2021 kan Citadeles samtycke i de hyresavtalen betraktas som ett samtycke som bara har getts för att uppfylla kraven i handelslagen och inte som en separat tjänst till bolag. Den hänskjutande domstolen har påpekat att något sådant samtycke inte längre krävs sedan den 1 augusti 2021. Mot denna bakgrund anser denna domstol att den hyresvärd som hyr ut en fast egendom inte kan anses vara en tjänsteleverantör till bolag i den mening som avses i artikel 3.7 i direktiv 2015/849.
23. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende gjort åtskillnad mellan detta fall och de där ett säte tillhandahålls som en separat tjänst för att erhålla en simpel ”postadress” eller en adress för att genomföra vissa transaktioner, men där den juridiska personen eller den juridiska konstruktionen i själva verket inte bedriver någon löpande ekonomisk verksamhet.
24. Den hänskjutande domstolen anser att uppfattningen att begreppet ”tjänsteleverantör till bolag” i den mening som avses i artikel 3.7 i direktiv 2015/849 inte omfattar uthyrning av fast egendom som man äger bekräftas av det som anges i skäl 8 och i andra bestämmelser i det direktivet, av vilka det följer att direktivet är tillämpligt på såväl notarier och andra oberoende jurister som fastighetsmäklare. Tjänsteleverantörer till bolag skiljer sig däremot från dessa och utgör enligt direktivet separata enheter som inte har något samband med fastighetstransaktionerna.
25. Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att enligt artikel 2.7 i direktiv 2015/849 kan en medlemsstat göra en omfattande granskning av verksamhet som personer bedriver och som kan medföra att ett rättsstridigt mål uppnås. Den hänskjutande domstolen anser således att det är möjligt att det finns fall där en hyresvärd som hyr ut fast egendom som denne äger kan vara inblandad i penningtvätt eller finansiering av terrorism när hyresavtal ingås och att hyresvärden, för att minska risken för att sådana fall ska uppstå, även borde kunna anses vara en tjänsteleverantör till truster eller bolag i de fall där hyresvärden hyr ut en fast egendom som denne äger till hyresgästen och hyresgästen i sin tur registrerar sitt säte och bedriver ekonomisk verksamhet där.
26. Dessutom uppkommer även frågan huruvida alla personer som hyr ut en fast egendom som de äger ska anses vara tjänsteleverantörer till bolag, varvid de krav som tillämpas på en juridisk person även ska tillämpas på en fysisk person, om det är en fysisk person som hyr ut den fasta egendomen.
27. Det är mot denna bakgrund som Administratīvā tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska begreppet ’tjänsteleverantör till bolag’ i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 tolkas så, att det rör en separat tjänst som inte bygger på en transaktion som utgörs av att fastigheter som man äger hyrs ut och inte har anknytning till en sådan transaktion, oberoende av huruvida hyresvärden har lämnat sitt samtycke till att hyresgästen registrerar sitt säte i den hyrda fastigheten och genomför transaktioner där?
2) Om fråga 1 besvaras nekande, ska då begreppet ’tjänsteleverantör till bolag’ i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 tolkas så, att om det är en fysisk person som hyr ut fastigheten, så ska samma krav tillämpas på denne som på en juridisk person eller juridisk konstruktion, oberoende av de faktiska omständigheterna, exempelvis antalet fastigheter som den fysiska personen äger och hyr ut, att uthyrningsverksamheten inte har samband med den ekonomiska verksamheten eller andra omständigheter?”
28. Begäran om förhandsavgörande inkom till EU-domstolen den 19 januari 2023. Citadeles, skattemyndigheten och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Efter den skriftliga delen av förfarandet ansåg EU-domstolen att den hade tillräckligt med underlag för att avgöra målet utan muntlig förhandling.
IV. Bedömning
A. Den första tolkningsfrågan
1. Inledande synpunkter
29. Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida begreppet ”tjänsteleverantör till truster eller bolag” i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 ska tolkas så, att det avser en specifik tjänst som inte följer av – eller inte har anknytning till – en transaktion som enbart utgörs av att en fast egendom som hyresvärden äger hyrs ut, oberoende av huruvida hyresvärden har lämnat sitt samtycke till att hyresgästen registrerar sitt säte i den hyrda fastigheten och genomför transaktioner där.
30. Jag vill inledningsvis erinra om att enligt artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 avses med ”’tjänsteleverantör till truster eller bolag alla personer som affärsmässigt tillhandahåller” en tjänst som består i ”tillhandahållande av säte, kontorsadress, postadress eller administrativ adress och andra anknutna tjänster till aktiebolag, handelsbolag eller annan form av juridisk person eller konstruktion”.
31. Den hänskjutande domstolens fråga har ställts för att bringa klarhet i huruvida en näringsidkare, i en sådan situation som den i det nationella målet, ska anses ha tillhandahållit ”tjänster till bolag” i den mening som avses i nämnda bestämmelse, på grund av att näringsidkaren har hyrt ut en fastighet som denne äger till bolag och i hyresavtalen har gett sitt uttryckliga samtycke till att hyresgästerna registrerar sitt säte i den hyrda fastigheten. Om det i en sådan situation anses att näringsidkaren har tillhandahållit ”tjänster till bolag” i den mening som avses i direktiv 2015/849, ska den näringsidkaren kvalificeras som en ”ansvarig enhet” och är därmed skyldig att fullgöra de förpliktelser som följer av det direktivet, liksom de nationella bestämmelser som införlivar detta med nationell rätt.
32. För att besvara den hänskjutande domstolens fråga är det således lämpligt att göra en tolkning av begreppet ”tjänster till truster eller bolag” såsom det definieras i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849.
2. Tolkningen av artikel 3.7 c i direktiv 2015/849
33. Det följer av fast rättspraxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(4)
34. Vad för det första gäller bokstavstolkningen av artikel 3.7 c i direktiv 2015/849, vill jag påpeka att det uttryckligen framgår av den bestämmelsens ordalydelse att den där angivna definitionen av den typen av ”tjänster till truster och bolag”(5) avser en tjänst som består i att till ett bolag eller någon annan liknande juridisk konstruktion tillhandahålla ”säte, kontorsadress, postadress eller administrativ adress och andra anknutna tjänster”.(6)
35. En tjänst som består i tillhandahållande av ”säte” eller ”kontorsadress, postadress eller administrativ adress” är dock, enligt min mening, inte detsamma som en tjänst som består i att enbart hyra ut en fast egendom. Den förstnämnda tjänsten har nämligen ett annat, mer omfattande innehåll.
36. Att det finns ett säte eller åtminstone en kontorsadress, postadress eller administrativ adress är en väsentlig del av all affärsverksamhet och mer allmänt för all yrkesverksamhet. Ett säte krävs vanligtvis för att bilda och driva ett bolag, eftersom detta gör det möjligt för myndigheterna och för alla andra personer som står i förbindelse med bolaget att kommunicera med detta, genom att det finns en kontaktpunkt och ett ställe för mottagande av korrespondens eller annan kommunikation.
37. Den tjänst som består i tillhandahållande av ”säte” eller ”kontorsadress, postadress eller administrativ adress” innebär således att bolaget eller den juridiska konstruktionen i fråga ges en kontaktpunkt för yrkesmässiga eller administrativa ändamål. Enbart uthyrning av en fast egendom består däremot uteslutande i ett åtagande att ställa egendomen till förfogande mot betalning av hyra för nyttjandet av den egendomen.
38. En tjänst som består i tillhandahållande av ”säte” eller ”kontorsadress, postadress eller administrativ adress” kan visserligen, i vissa fall, innefatta uthyrning av en fast egendom som används för att skaffa sig ett sådant säte eller en sådan adress. Den omständigheten att egendomen hyrs ut är dock vare sig tillräcklig eller nödvändig för denna typ av tjänst. Såsom framgår av föregående överväganden förutsätter nämligen denna tjänst något mer än enbart uthyrning av den fasta egendomen. Däremot är det fullt möjligt för en näringsidkare att åta sig att tillhandahålla ett säte eller en kontorsadress, postadress eller administrativ adress till en juridisk konstruktion utan att ingå ett hyresavtal med denna med avseende på den fasta egendom vid vilken konstruktionen har sitt säte eller adress.
39. För övrigt visar användningen av den samordnande konjunktionen ”och” i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849,(7) enligt min mening, att unionslagstiftaren inte har velat definiera denna typ av tjänst till bolag på ett sådant sätt att den enbart avser tillhandahållande – för hyresändamål eller något annat ändamål – av en plats vid vilken bolaget eller den juridiska enheten kan ha sitt säte eller sin kontorsadress, postadress eller administrativa adress, utan att den även kräver ”andra anknutna tjänster”.
40. Detta övervägande bekräftar att enbart tillhandahållande av en fastighet vid vilken bolaget har sitt ”säte” eller sin ”kontorsadress, postadress eller administrativ adress” inte räcker för att tjänsterna ska kunna omfattas av begreppet ”tjänster till bolag”, såsom det definieras i den aktuella bestämmelsen. För detta krävs däremot att ”andra anknutna tjänster” tillhandahålls, det vill säga kompletterande tjänster som – såsom tydligt framgår av den tyska versionen av den bestämmelsen(8) – ska vara tjänster som har anknytning till tillhandahållandet av sätet eller kontorsadressen, postadressen eller den administrativa adressen.
41. Den typ av tjänster som avses i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 tycks således, även ur detta perspektiv, vara av en annan art än enbart uthyrning av fast egendom till ett bolag. Denna tjänst kräver nämligen, i princip, ett aktivare deltagande från hyresvärdens sida, som måste tillhandahålla ovannämnda kompletterande tjänster med anknytning till tillhandahållandet av den plats där sätet eller kontorsadressen, postadressen eller den administrativa adressen finns. Sådana tjänster kan exempelvis innefatta en tjänst som består i att tillhandahålla en kontaktpunkt för enhetens administrativa verksamhet, en tjänst för korrespondenshantering eller andra liknande tjänster.(9)
42. Den omständigheten att hyresvärden enbart ger sitt samtycke i hyresavtalet till att hyresgästen registrerar sitt säte i den hyrda fastigheten och genomför transaktioner där tycks däremot inte omfattas av begreppet ”andra anknutna tjänster” i den mening som avses i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849. Såsom kommissionen med rätta har påpekat i sitt yttrande är rätten att, inom ramen för ett avtal om hyra av en fast egendom, använda den hyrda egendomens adress, bland annat som säte eller kontorsadress, postadress eller administrativ adress, enbart en närstående rättighet som följer av den huvudsakliga tjänsten – det vill säga tillhandahållandet av den egendomen – vars utövande inte kräver något aktivt deltagande från hyresvärdens sida. I själva verket är detta inte ens en tjänst som tillhandahålls av hyresvärden, utan snarare enbart ett uttryckligt samtycke till att egendomen används för ett specifikt ändamål.(10)
43. Såsom den hänskjutande domstolen har angett lämnades detta samtycke i det nationella målet dessutom på grund av att det fanns en bestämmelse i nationell rätt – vilken senare upphävdes – enligt vilken det för registrering av ett bolag i bolagsregistret krävdes ett samtycke från ägaren till den fasta egendomen. Ett sådant uttryckligt samtycke var således nödvändigt de jure för all uthyrning av fastigheter till bolag som avsåg att ha sitt säte vid den hyrda fastigheten. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat utgör därför ett sådant samtycke, under dessa omständigheter, ett slags godkännande som ges för att uppfylla de lagstadgade kraven och inte en tjänst som bolag tillhandahålls. Den omständigheten att den hyrda fastigheten, i förevarande fall, motsvarar den plats där de berörda bolagen faktiskt bedriver sin ekonomiska verksamhet förstärker dessutom den aktuella transaktionens faktiska karaktär.
44. Av det ovan anförda följer att en bokstavstolkning av artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 talar för att den bestämmelsen ska tolkas så, att den typ av ”tjänster till bolag” som avses däri är andra tjänster än enbart uthyrning av fast egendom till ett bolag och detta oberoende av huruvida hyresvärden ger sitt samtycke till att hyresgästen registrerar sitt säte i den hyrda fastigheten. Denna typ av tjänst kan således inte anses vara detsamma som att enbart ställa den hyrda fastigheten till förfogande.
45. Denna tolkning av artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 bekräftas av en systematisk tolkning av bestämmelserna i det direktivet.
46. Såsom den hänskjutande domstolen med rätta har påpekat framgår det nämligen av artikel 2.1 led 3 b i och d i direktiv 2015/849 att ”ansvariga enheter” innefattar ”[n]otarier och andra oberoende jurister, där de … deltar i finansiella transaktioner eller transaktioner avseende fast egendom eller bistår vid planering eller utförande av transaktioner … i samband med köp och försäljning av fast egendom” och ”[f]astighetsmäklare, inbegripet när de agerar som mellanhänder vid uthyrning av fast egendom, men endast i fråga om transaktioner för vilka månadshyran uppgår till 10 000 [euro] eller mer”.
47. I motsats till vad som är fallet för dessa typer av ansvariga enheter medför artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 emellertid inte att definitionen av ”tjänsteleverantörer till truster eller bolag” är knuten till, och än mindre beroende av, fastighetstransaktioner. Detta konstaterande talar även för en tolkning av den bestämmelsen enligt vilken de tjänster som nämns i den är av ett annat slag än enbart uthyrning av fast egendom till ett bolag.
48. Vad slutligen gäller den teleologiska tolkningen ska det erinras om att det huvudsakliga målet med direktiv 2015/849, såsom framgår av rättspraxis, är att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism, eftersom bestämmelserna i detta syftar till att inrätta ett antal förebyggande och avskräckande åtgärder enligt en riskbaserad metod för att förhindra att flöden av pengar från olaglig verksamhet kan skada den finansiella sektorns integritet, stabilitet och anseende och utgöra ett hot mot såväl unionens inre marknad som internationell utveckling.(11)
49. Det kan inte uteslutas i detta hänseende att en hyresvärd kan vara inblandad i penningtvätt eller finansiering av terrorism i samband med uthyrning av en fast egendom som denne äger till juridiska personer eller juridiska konstruktioner som registrerar sitt säte där. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat skulle en sådan risk bland annat kunna föreligga när det gäller så kallade brevlådeföretag, det vill säga juridiska personer eller juridiska konstruktioner som inte bedriver någon affärsverksamhet i de hyrda lokalerna och som endast använder dem för att registrera sitt säte. Registrering av en juridisk konstruktion, vilket i regel söks av lagliga skäl, kan nämligen missbrukas, till exempel i det enda syftet att få tillgång till det nationella finansiella systemet genom att öppna ett bankkonto för inbetalning av medel, även om det inte finns någon faktisk anknytning till landet i fråga.
50. Såsom framgår av övervägandena i punkterna 38 och 41 ovan är enbart uthyrning av en fast egendom emellertid inte tillräckligt för att ett ”brevlådeföretag” ska kunna bildas, eftersom andra kompletterande tjänster – såsom de som återfinns bland exemplen i punkt 41 ovan – är nödvändiga för detta ändamål. Den omständigheten att en hyresvärd som enbart hyr ut sin egen fasta egendom till ett bolag eller en annan juridisk enhet som har sitt säte där inte kvalificeras som ”ansvarig enhet” i den mening som avses i direktiv 2015/849 tycks således, i princip, inte kunna medföra någon risk för att bestämmelserna i direktivet kringgås.
51. Utan att det påverkar de överväganden som jag har gjort i punkt 55 och följande punkter ovan, delar jag däremot den uppfattning som kommissionen framförde i sitt yttrande, nämligen att en tolkning av den aktuella bestämmelsen som innebär att varje person som hyr ut en fast egendom som denne äger till ett bolag som har sitt säte i den egendomen och bedriver sin verksamhet där ska kvalificeras som en ”ansvarig enhet” i den mening som avses i direktiv 2015/849 och följaktligen omfattas av de krav som följer av bestämmelserna i det direktivet inte nödvändigtvis bidrar till uppnåendet av de mål med direktivet som anges i punkt 48 ovan. En sådan tolkning skulle nämligen innebära att begreppet ansvarig enhet och de skyldigheter som följer därav skulle utvidgas till att omfatta ett mycket stort antal aktörer, vars verksamhet – det vill säga enbart uthyrning av fast egendom som dessa äger – i princip inte är särskilt sannolik att vara förknippad med penningtvätt eller finansiering av terrorism.
52. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas huruvida en sådan tolkning av den aktuella bestämmelsen är förenlig med de krav som följer av proportionalitetsprincipen, som innebär att en åtgärd ska vara ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(12)
53. Av ovanstående bokstavliga, systematiska och teleologiska analys följer, enligt min mening, att begreppet ”tjänsteleverantör till truster eller bolag”, i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849, ska tolkas så, att det avser en specifik tjänst som inte kan anses följa av en transaktion som enbart utgörs av uthyrning av en fast egendom som hyresvärden äger, och detta oberoende av huruvida hyresvärden har gett sitt samtycke till att hyresgästen registrerar sitt säte i den hyrda fastigheten och genomför transaktioner där.
3. Medlemsstaternas utvidgning av tillämpningsområdet för direktiv 2015/849 till att omfatta andra yrken och företagskategorier
54. Mot denna bakgrund ska det även noteras att den hänskjutande domstolen, i sin begäran om förhandsavgörande, även har hänvisat till artikel 2.7 i direktiv 2015/849. Den hänskjutande domstolen anser att på grundval av den bestämmelsen innebär det berättigade målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism att medlemsstaten har rätt att göra en omfattande granskning av verksamhet som personer bedriver och som kan medföra att ett rättsstridigt mål uppnås. För att minska sannolikheten för att en hyresvärd som hyr ut en fast egendom som denne äger är inblandad i penningtvätt eller finansiering av terrorism när hyresavtal ingås kan det således vara tillåtet att betrakta hyresvärden som en tjänsteleverantör till bolag.
55. Det ska i detta hänseende erinras om att direktiv 2015/849, såsom domstolen har påpekat, endast innebär en minimiharmonisering, eftersom det i artikel 5 i direktivet anges att medlemsstaterna, inom gränserna för unionsrätten, får införa eller behålla strängare regler, under förutsättning att dessa bestämmelser syftar till att stärka kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism.(13)
56. I sin numera fasta praxis har domstolen slagit fast att uttrycket ”strängare regler” i artikel 5 i direktiv 2015/849 kan gälla samtliga situationer beträffande vilka medlemsstaterna anser att det föreligger en högre risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Artikel 5 ingår dessutom i avsnitt 1, med rubriken ”Syfte, tillämpningsområde och definitioner”, i kapitel I, med rubriken ”Allmänna bestämmelser”, i direktivet, och den är således tillämplig på alla bestämmelser som omfattas av det område som regleras av direktivet.(14)
57. Direktiv 2015/849 ger således medlemsstaterna ett stort handlingsutrymme både när det gäller att fastställa riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism och när det gäller lämpliga åtgärder för att förebygga, förhindra eller i vart fall försvåra sådan verksamhet.(15)
58. Direktiv 2015/849 innehåller dessutom ett uttryckligt erkännande av att medlemsstaterna kan påverkas på olika sätt av olika risker för penningtvätt och finansiering av terrorism, vilka kan bero på den specifika situationen i respektive medlemsstat och variera beroende på en mängd olika parametrar som medlemsstatens geografiska läge eller ekonomiska eller sociala situation.(16)
59. Mot denna bakgrund står det medlemsstaterna fritt att, inom ramen för det stora handlingsutrymme som de har på detta område, utvidga tillämpningsområdet för direktiv 2015/849 och betrakta andra yrken eller företagskategorier än de som uttryckligen avses i artikel 2.1 i direktivet som ”ansvariga enheter”, med beaktande av den specifika situationen i respektive medlemsstat.
60. Den bestämmelse i direktiv 2015/849 som är relevant för detta ändamål är emellertid inte den som den hänskjutande domstolen har angett, det vill säga artikel 2.7 i direktivet. Den bestämmelsen rör nämligen inte, såsom följer av dess ordalydelse, identifiering av ansvariga enheter utan bedömning av risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism enbart i den mening som avses i artikel 2.
61. Den relevanta bestämmelsen är däremot artikel 4 i direktiv 2015/849, där det föreskrivs att medlemsstaterna är skyldiga att, i enlighet med den riskbaserade metoden, se till att tillämpningsområdet för nämnda direktiv helt eller delvis utvidgas till att omfatta andra yrken och företagskategorier än de ansvariga enheter som avses i artikel 2.1 i direktivet och som bedriver verksamhet som med särskilt stor sannolikhet används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism.
62. Av punkt 2 i artikel 2 följer att om en medlemsstat utvidgar tillämpningsområdet för direktiv 2015/849 till att omfatta andra yrken eller företagskategorier än dem som avses i artikel 2.1 ska den meddela kommissionen detta.
63. Jag noterar i detta hänseende att det inte anges i artikel 4 i direktiv 2015/849 hur en sådan utvidgning ska gå till. Med hänsyn tagen till att både ekonomiska förbindelser och brottslig verksamhet är av dynamisk karaktär måste det således, enligt min mening, beaktas att unionsrätten, och särskilt legalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen, inte utgör hinder mot att det i nationella lagar på ett icke uttömmande sätt anges vilka yrken och företagskategorier som utgör ansvariga enheter, under förutsättning att dessa andra ansvariga enheter än dem som avses i artikel 2.1 i direktiv 2015/849, till vilka tillämpningsområdet för bestämmelserna i det direktivet har utvidgats, därefter preciseras i föreskrifter som inte nödvändigtvis behöver ha form av lag, men som ska offentliggöras på lämpligt sätt.(17)
64. En sådan utvidgning från en medlemsstats sida av begreppet ”ansvarig enhet” till att omfatta andra enheter än dem som avses i direktiv 2015/849 är emellertid endast möjlig dels – såsom framgår av själva ordalydelsen i artikel 4.1 i det direktivet – om den enheten ”bedriver verksamhet som med särskilt stor sannolikhet används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism”, dels om en sådan utvidgning sker med fullständigt iakttagande av unionsrätten och särskilt de bestämmelser i EUF-fördraget som garanterar de grundläggande friheterna.
65. I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att konkret fastställa huruvida en näringsidkare som Citadeles, vilken enbart hyr ut en fast egendom som vederbörande äger och som för detta ändamål har ingått hyresavtal med hyresgästerna och har gett sitt uttryckliga samtycke till att dessa registrerar sitt säte i den fastigheten, enligt den lettiska rättsordningen ska anses tillhöra andra yrken eller företagskategorier än de ansvariga enheter som avses i artikel 2.1 i direktiv 2015/849 vilka, i och med Republiken Lettlands utvidgning av tillämpningsområdet för direktiv 2015/849 med tillämpning av artikel 4 i det direktivet, omfattas av de bestämmelser om förhindrande av penningtvätt som föreskrivs i detta.
66. Det kan emellertid ifrågasättas om så är fallet i detta avseende. Kommissionen har nämligen i de yttranden som den har ingett till domstolen uttryckligen hävdat att den inte hade fått någon information från den lettiska regeringen, i enlighet med artikel 4.2 i direktiv 2015/849, om att Republiken Lettland hade utvidgat direktivets tillämpningsområde till att omfatta andra yrken eller företagskategorier, det vill säga personer som hyr ut fast egendom som de äger.
4. Slutsats gällande den första tolkningsfrågan
67. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att den första fråga som den hänskjutande domstolen har ställt ska besvaras så, att begreppet ”tjänsteleverantör till truster eller bolag” i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 ska tolkas så, att det rör en specifik tjänst som inte kan anses följa av en transaktion som enbart utgörs av uthyrning av en fast egendom som hyresvärden äger, och detta oberoende av huruvida hyresvärden har gett sitt samtycke till att hyresgästen registrerar sitt säte i den hyrda fastigheten och genomför transaktioner där.
B. Den andra tolkningsfrågan
68. Genom sin andra fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i, för det fall den första frågan besvaras nekande, huruvida begreppet ”tjänsteleverantör till truster eller bolag” i artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 ska tolkas så, att om det är en fysisk person som hyr ut fastigheten, så ska samma krav tillämpas på denne som på en juridisk person eller en juridisk konstruktion, oberoende av de faktiska omständigheterna, exempelvis antalet fastigheter som den fysiska personen äger och hyr ut, att uthyrningsverksamheten inte har samband med den ekonomiska verksamheten eller andra omständigheter.
69. Eftersom den andra frågan har ställts för det fall domstolen ger ett nekande svar på den första frågan, anser jag att det inte är nödvändigt att besvara den andra frågan om domstolen tolkar artikel 3.7 c i direktiv 2015/849 på det sätt som jag har föreslagit i punkt 67 i förevarande förslag till avgörande.
70. Jag anser att den andra frågan inte under några omständigheter kan tas upp till prövning. Det framgår nämligen inte av de handlingar i målet som domstolen har tillgång till att det nationella målet, ens delvis, avser en fysisk persons uthyrning av fast egendom.
71. Det är uppenbart att domstolen, om den under dessa omständigheter besvarade den andra frågan, skulle lämna rådgivande upplysningar avseende en hypotetisk fråga i strid med sitt uppdrag inom ramen för det samarbete mellan domstolar som inrättas enligt artikel 267 FEUF.(18)
V. Förslag till avgörande
72. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar den fråga som Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen, Lettland) har ställt på följande sätt:
Begreppet ”tjänsteleverantör till truster eller bolag” i artikel 3.7 c i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG
ska tolkas så,
att det avser en specifik tjänst som inte kan anses följa av en transaktion som enbart utgörs av uthyrning av en fast egendom som hyresvärden äger, och detta oberoende av huruvida hyresvärden har gett sitt samtycke till att hyresgästen registrerar sitt säte i den hyrda fastigheten och genomför transaktioner där.