Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. SZPUNAR

van 11 januari 2024 (1)

Gevoegde zaken C‑662/22 tot en met C‑667/22

Airbnb Ireland UC (C‑662/22),

Expedia Inc. (C‑663/22),

Google Ireland Limited (C‑664/22),

Amazon Services Europe Sàrl (C‑665/22 en C‑667/22),

Eg Vacation Rentals Ireland Limited (C‑666/22)

tegen

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

[verzoeken van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) 2019/1150 – Richtlijn 2000/31/EG – Artikel 3 – Technische voorschriften betreffende de diensten van de informatiemaatschappij – Nationale regeling op grond waarvan onlinetussenhandelsdienstverleners en aanbieders van onlinezoekmachines zich moeten inschrijven in een register van aanbieders van communicatiediensten en een financiële bijdrage moeten betalen”

I.      Inleiding

1.        De prejudiciële vragen in de zaken waar deze conclusie betrekking op heeft, gaan over de uitlegging van verordening (EU) 2019/1150(2) en de richtlijnen 2000/31/EG(3), 2006/123/EG(4) en (EU) 2015/1535(5). De aanleiding voor deze vragen is dat onlinetussenhandelsdienstverleners en aanbieders van onlinezoekmachines (hierna: „onlinedienstverleners”) zijn opgekomen tegen een regeling van de Italiaanse Republiek waarbij zij met name worden verplicht zich in te schrijven in een register en informatie over hun structuur en economische situatie te verstrekken.

2.        Deze vragen bieden het Hof ten eerste de gelegenheid om zich voor het eerst uit te spreken over de uitlegging van verordening 2019/1150 en over de speelruimte waarover de lidstaten bij de uitvoering ervan beschikken.

3.        Ten tweede stellen zij het Hof in staat te verduidelijken of het Unierecht zich verzet tegen een nationale regeling waarbij een lidstaat de betrokken verplichtingen toepast op in andere lidstaten gevestigde dienstverleners. Zonder vooruit te lopen op mijn verdere uiteenzetting, wijs ik erop dat artikel 3 van richtlijn 2000/31 voorziet in een mechanisme dat eraan in de weg staat dat die verplichtingen op dergelijke dienstverleners worden toegepast.

4.        Gesteld kan worden dat het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 een bijzonder uitgebreide bescherming biedt aan in de Unie gevestigde aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij tegen maatregelen van andere lidstaten dan die waarin zij zijn gevestigd. Naar mijn mening was het echter de bedoeling van de Uniewetgever om bij de vaststelling van deze richtlijn, een voortbrengsel van de betreffende periode, een basisregeling in te voeren die specifiek het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij binnen de Unie beschermt.

5.        Vanuit dit oogpunt beoogt richtlijn 2000/31 de in het Verdrag gegeven oplossingen aan te passen aan de uitdagingen die zijn gesteld door de ontwikkeling van het internet. Tevens heeft deze richtlijn als vertrekpunt gediend voor de ontwikkeling van het Unierecht op het gebied van onlinediensten.(6) Indien nodig kan of moet de wetgever zelfs optreden en geharmoniseerde oplossingen aandragen die zijn aangepast aan de sociaaleconomische werkelijkheid.(7) Dat optreden heeft in de loop der jaren plaatsgevonden.(8) De digitaledienstenverordening(9) is daarvan een perfect recent voorbeeld.

6.        Bovendien kan de economische aard van de informatie die onlinedienstverleners op grond van de betrokken verplichtingen moeten verstrekken, doen vermoeden dat deze informatie nuttig is om na te gaan of deze dienstverleners hun fiscale verplichtingen nakomen. Het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 is echter niet van toepassing op belastingen.(10) Vanuit het oogpunt van het Unierecht moet de rechtmatigheid van maatregelen die zijn uitgesloten van de werkingssfeer van deze richtlijn worden onderzocht in het licht van artikel 56 VWEU.(11) Noch de verwijzende rechter, noch de Italiaanse regering betoogt evenwel dat de betrokken verplichtingen verband houden met de noodzaak te waarborgen dat belastingverplichtingen worden nagekomen.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Verordening 2019/1150

7.        Artikel 15 („Handhaving”) van verordening 2019/1150 bepaalt:

„1.      Elke lidstaat verzekert de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening.

2.      De lidstaten stellen de regels vast waarin is voorzien in de maatregelen die van toepassing zijn bij schendingen van deze verordening en zorgen ervoor dat deze worden toegepast. De vastgestelde maatregelen zijn doeltreffend, evenredig en afschrikkend.”

8.        Artikel 16 („Monitoring”) van deze verordening luidt:

„De [Europese] Commissie monitort in nauwe samenwerking met de lidstaten nauwlettend de gevolgen van deze verordening voor de betrekkingen tussen onlinetussenhandelsdiensten en hun zakelijke gebruikers en tussen onlinezoekmachines en bedrijfswebsitegebruikers. Daartoe verzamelt de Commissie relevante informatie om de veranderingen in deze betrekkingen te monitoren, onder meer door relevante studies te verrichten. De lidstaten staan de Commissie bij door op verzoek relevante informatie te verstrekken, ook over specifieke gevallen. De Commissie kan, voor de toepassing van dit artikel en artikel 18, proberen informatie van onlinetussenhandelsdienstverleners te verzamelen.”

2.      Richtlijn 2015/1535

9.        Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2015/1535 bepaalt het volgende:

„In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

b)      ‚dienst’: elke dienst van de informatiemaatschappij, dat wil zeggen elke dienst die gewoonlijk tegen vergoeding, langs elektronische weg, op afstand en op individueel verzoek van een afnemer van diensten wordt verricht.

[...]

e)      ‚regel betreffende diensten’: een algemene eis betreffende de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten als bedoeld in punt b), met name bepalingen met betrekking tot de dienstverlener, de diensten en de afnemer van diensten, met uitzondering van regels die niet specifiek betrekking hebben op de in datzelfde punt gedefinieerde diensten.

[...]

f)      ‚technisch voorschrift’: een technische specificatie of andere eis of een regel betreffende diensten, met inbegrip van de erop toepasselijke bestuursrechtelijke bepalingen die de jure of de facto moeten worden nageleefd voor de verhandeling, de dienstverrichting, de vestiging van een verrichter van diensten of het gebruik in een lidstaat of in een groot deel van een lidstaat, alsmede de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, behoudens die bedoeld in artikel 7, van de lidstaten waarbij de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product dan wel de verrichting of het gebruik van een dienst of de vestiging als dienstverlener wordt verboden.

[...]”

10.      Artikel 5, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn luidt als volgt:

„Onverminderd artikel 7 delen de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan. Zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.”

11.      Artikel 7, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:

„De artikelen 5 en 6 zijn niet van toepassing op de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of op de vrijwillige overeenkomsten waarbij de lidstaten:

a)      zich voegen naar bindende handelingen van de Unie die de aanneming van technische voorschriften of regels betreffende diensten tot gevolg hebben;

[...]”

3.      Richtlijn 2000/31

12.      Artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31 definieert het begrip „diensten van de informatiemaatschappij” door verwijzing naar artikel 1, lid 1, van richtlijn 2015/1535(12).

13.      Artikel 2, onder h), van richtlijn 2000/31 definieert het „gecoördineerde gebied” als „de in de nationale rechtsstelsels vastgelegde vereisten voor dienstverleners van de informatiemaatschappij en diensten van de informatiemaatschappij, ongeacht of die vereisten van algemene aard zijn dan wel specifiek daarop zijn toegesneden”.

14.      Artikel 3 („Interne markt”) van deze richtlijn luidt als volgt:

„1.      Iedere lidstaat zorgt ervoor dat de diensten van de informatiemaatschappij die worden verleend door een op zijn grondgebied gevestigde dienstverlener voldoen aan de in die lidstaat geldende nationale bepalingen die binnen het gecoördineerde gebied vallen.

2.      De lidstaten mogen het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet beperken om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied.

3.      De leden 1 en 2 zijn niet van toepassing op de in de bijlage genoemde gebieden.

4.      De lidstaten kunnen maatregelen nemen om voor een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij van lid 2 af te wijken, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:

a)      De maatregelen moeten:

i)      noodzakelijk zijn voor een van de volgende doelstellingen:

–        de openbare orde, in het bijzonder de preventie van, het onderzoek naar, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten, waaronder de bescherming van minderjarigen en de bestrijding van het aanzetten tot haat wegens ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit en van schendingen van de menselijke waardigheid ten aanzien van individuen,

[...]

ii)      worden genomen ten aanzien van een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij waardoor afbreuk wordt gedaan aan de onder i) genoemde doelstellingen of een ernstig gevaar daarvoor ontstaat;

iii)      evenredig zijn aan die doelstellingen.

b)      De lidstaat moet, alvorens de betrokken maatregelen te nemen en onverminderd eventuele rechtszaken, met inbegrip van het vooronderzoek en in het kader van een strafrechtelijk onderzoek verrichte handelingen:

–        de in lid 1 bedoelde lidstaat verzoeken maatregelen te nemen, maar deze is daar niet of onvoldoende op ingegaan;

–        de Commissie en de in lid 1 bedoelde lidstaat in kennis stellen van zijn voornemen om de betrokken maatregelen te nemen.

5.      In urgente gevallen kunnen de lidstaten afwijken van de in lid 4, onder b), genoemde voorwaarden. In dat geval moeten de Commissie en de in lid 1 bedoelde lidstaat onverwijld in kennis gesteld worden van de maatregelen en van de redenen van de urgentie.

6.      Onverminderd de mogelijkheid voor de lidstaat om de uitvoering van de betrokken maatregelen voort te zetten, gaat de Commissie zo spoedig mogelijk na of de haar ter kennis gebrachte maatregelen verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht. Concludeert zij dat de maatregelen niet verenigbaar zijn, dan verzoekt zij de lidstaat in kwestie om van beoogde maatregelen af te zien of om de uitvoering onmiddellijk te staken.”

4.      Richtlijn 2006/123

15.      Artikel 16 („Vrij verrichten van diensten”) van richtlijn 2006/123 bepaalt:

„1.      De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn.

[...]

De lidstaten maken de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen:

a)      discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn;

b)      noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu;

c)      evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken.

2.      De lidstaten stellen geen beperkingen aan het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter door de volgende eisen te stellen:

[...]

b)      een verplichting voor de dienstverrichter bij hun bevoegde instanties een vergunning te verkrijgen of zich in te schrijven in een register [...];

[...]”

B.      Italiaans recht

16.      In de Italiaanse rechtsorde zijn de maatregelen om verordening 2019/1150 uit te voeren – in het bijzonder de besluiten 14/2021(13) en 200/2021(14), en wellicht ook besluit 161/2021(15) – vastgesteld op grond van artikel 1, leden 515 tot en met 517, van legge n. 178 del 30 dicembre 2020 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021‑2023 (wet nr. 178 van 30 december 2020 houdende de voorlopige staatsbegroting over 2021 en de driejarenbegroting voor 2021 tot en met 2023(16); hierna: „wet nr. 178/2020”), die wijzigingen heeft aangebracht in legge n. 249 – „Istituzione dell’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo” (wet nr. 249 van 31 juli 1997 tot oprichting van de toezichthoudende autoriteit voor de communicatiesector en houdende voorschriften voor telecommunicatie- en radio- en televisiesystemen(17); hierna: „wet nr. 249/1997”), waarbij AGCOM is opgericht.

1.      Wet nr. 249/1997 en de wijzigingen daarvan bij wet nr. 178/2020, alsmede besluit nr. 666/2008 en de wijzigingen daarvan bij besluit nr. 200/2021(18)

17.      Artikel 1, lid 6, van wet nr. 249/1997 is gewijzigd bij artikel 1, lid 515, van wet nr. 178/2020, dat bepaalt:

„Ter bevordering van de billijkheid en transparantie ten behoeve van ondernemingen die gebruikmaken van onlinetussenhandelsdiensten, met name door de vaststelling van richtsnoeren, de bevordering van gedragscodes en het verzamelen van relevante informatie, wordt artikel 1 van wet [nr. 249/1997] als volgt gewijzigd:

a)      in lid 6:

[...]

2)      onder c) [...] wordt het volgende toegevoegd:

‚14 bis [het bestuur van AGCOM] ziet toe op de adequate en effectieve handhaving van [verordening 2019/1150], met name door richtsnoeren vast te stellen, gedragscodes te bevorderen en relevante informatie te verzamelen’;

[...]”

18.      Wet nr. 178/2020 legt bepaalde verplichtingen op aan onlinedienstverleners die actief zijn in Italië, ook al zijn zij niet op het grondgebied van die lidstaat gevestigd. In de eerste plaats moeten zij zich inschrijven in het Registro degli Operatori di Comunicazione (register van aanbieders van communicatiediensten; hierna: „ROC”) en in de tweede plaats moeten zij een jaarlijkse bijdrage aan AGCOM betalen.

19.      Wat in de eerste plaats de verplichting tot inschrijving in het ROC betreft, heeft AGCOM op 26 november 2008 delibera n. 666/08/CONS, Regolamento per l’organizzazione e la tenuta del [ROC] (besluit nr. 666/08/CONS inzake de organisatie en het bijhouden van het ROC(19); hierna: „besluit nr. 666/2008”) vastgesteld. Artikel 2 van bijlage A bij besluit nr. 666/2008 somt de categorieën entiteiten op die zich in het ROC moeten inschrijven.

20.      Op 17 juni 2021 heeft AGCOM besluit nr. 200/2021 vastgesteld. Met dit besluit heeft AGCOM bijlage A bij besluit nr. 666/2008 gewijzigd door in de lijst van categorieën entiteiten die zich in het ROC in moeten schrijven, de in verordening 2019/1150 gedefinieerde onlinedienstverleners op te nemen die niet op het nationale grondgebied zijn gevestigd of ingezeten maar wel onlinediensten verrichten ten behoeve van of aanbieden aan in Italië gevestigde of ingezeten ondernemingen. AGCOM heeft tevens bijlage B bij besluit nr. 666/2008 gewijzigd door ook onlinedienstverleners te verplichten om bij de indiening van hun aanvraag tot inschrijving in het ROC en daarna jaarlijks verklaringen over hun bedrijfsstructuur en over de uitgeoefende activiteiten over te leggen.

21.      Volgens besluit nr. 666/2008 is de inschrijving in het ROC onderworpen aan procedurele voorschriften en voorschriften met betrekking tot het verstrekken van bepaalde informatie. Onlinedienstverleners moeten met name een reeks gegevens over hun bedrijfsstructuur verzamelen en aan AGCOM doorgeven, haar strikt binnen 30 dagen iedere wijziging van zeggenschap en eigendom melden alsmede iedere overdracht van minstens 10 % van hun aandelen (2 % bij beursgenoteerde ondernemingen)(20), jaarlijkse kennisgevingen zenden en haar op de hoogte houden van iedere wijziging in de verstrekte gegevens.(21) Daarnaast is het volgens de verwijzende rechter aan in het ROC ingeschreven ondernemingen verboden om „rechtstreeks of via andere onder hun zeggenschap staande of met hen verbonden entiteiten [...] omzet te genereren van meer dan 20 % van de wereldwijde omzet die in het geïntegreerde communicatiesysteem wordt behaald”.(22)

22.      Onlinedienstverleners die deze verplichtingen niet nakomen, kunnen sancties tegemoetzien die de verwijzende rechter als „aanzienlijk” aanmerkt. Hij gaat hier niet verder op in, maar in een dergelijk geval zijn de sancties van artikel 1, leden 29 tot en met 32, van wet nr. 249/1997(23) toepasselijk. De sanctie is een boete en in bepaalde gevallen schorsing van de Italiaanse activiteiten van de dienstverlener, of zelfs strafrechtelijke sancties. AGCOM kan ook gelasten dat een aanbieder ambtshalve in het ROC wordt geregistreerd.

23.      Wat in de tweede plaats de verplichting tot betaling van een jaarlijkse bijdrage aan AGCOM betreft, bepaalt artikel 1, lid 517, van wet nr. 178/2020 dat „ter dekking van de totale administratieve kosten die voortvloeien uit de uitoefening van de taken van regulering, toezicht, geschillenbeslechting en oplegging van sancties die [AGCOM] op de in lid 515 bedoelde gebieden bij wet zijn opgedragen”, aan artikel 1 van legge n. 266 del 23 dicembre 2005 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) [wet nr. 266 van 23 december 2005 houdende bepalingen voor de opstelling van de jaarlijkse en meerjarenbegroting van de staat (wet financiën 2006)(24); hierna: „wet nr. 266/2005”] het volgende lid wordt toegevoegd: „66 bis. Bij de eerste toepassing, over het jaar 2021, wordt het bedrag van de bijdrage ten laste van de in artikel 1, lid 6, onder a), punt 5, van wet nr. 249/1997 bedoelde onlinedienstverleners vastgesteld op 1,5 % van de op het nationale grondgebied behaalde omzet – ook al wordt deze geboekt op de balansen van vennootschappen met zetel in het buitenland – waarbij er wordt uitgegaan van de in de balans van het voorgaande boekjaar vermelde productiewaarde, of, voor entiteiten die niet verplicht zijn deze balans op te stellen, van gelijkwaardige posten in andere boekhoudkundige geschriften waaruit de totale waarde van de productie blijkt. Voor de daaropvolgende jaren kan AGCOM overeenkomstig lid 65 de hoogte van dit bedrag en de wijze waarop het wordt geïnd eventueel wijzigen, tot 2 % van de overeenkomstig de vorige zin geraamde omzet.”

2.      Besluit nr. 14/2021 van de voorzitter van AGCOM

24.      Bij besluit nr. 14/2021(25) zijn het bedrag en de wijze van betaling door de aanbieders van onlinediensten van de in artikel 1, lid 66 bis, van wet nr. 266/2005 bedoelde bijdrage nader bepaald.

3.      Besluit nr. 397/2013 en de wijzigingen daarvan bij besluit nr. 161/2021

25.      Op 25 juni 2013 heeft AGCOM delibera n. 397/13/CONS, Informativa economica di sistema (besluit nr. 397/13/CONS inzake de periodieke verklaring omtrent economische gegevens; hierna: „besluit nr. 397/2013”) vastgesteld. In artikel 2, lid 1, van dit besluit worden de categorieën personen opgesomd die verplicht zijn aan AGCOM een document met de titel „Informativa economica di sistema” (periodieke verklaring omtrent economische gegevens) (hierna: „IES”) toe te zenden.

26.      Bij besluit nr. 161/2021(26) heeft AGCOM ook onlinedienstverleners verplicht om de IES te verstrekken wanneer zij op het Italiaanse grondgebied actief zijn, waarbij zij zich beriep op de noodzaak om „jaarlijks relevante informatie te verzamelen en maatregelen te nemen tot waarborging van een adequate en doeltreffende toepassing van [verordening 2019/1150]” en van de „uitoefening van de bij [wet nr. 178/2020] aan [AGCOM] opgedragen taken”.

27.      Volgens dit besluit is de IES een „door aanbieders van communicatiediensten jaarlijks over te leggen verklaring, die betrekking heeft op de persoons- en economische gegevens in verband met de activiteiten van de betrokken entiteiten en die ertoe strekt de gegevens te verzamelen die nodig zijn om te voldoen aan nauwkeurige wettelijke verplichtingen – waaronder de valorisatie van het Sistema Integrato delle Comunicazioni (SIC) [(geïntegreerd communicatiesysteem)] en de verificatie van de concentratiedrempels in het kader daarvan; marktanalyses en analyses van eventuele machtsposities of andere posities die schadelijk zijn voor het pluralisme; het jaarverslag en onderzoeken – en om de statistieken inzake aanbieders van communicatiediensten te kunnen bijwerken”.

28.      In de praktijk legt dit besluit onlinedienstverleners de verplichting op om belangrijke en nauwkeurige informatie over hun economische situatie te verstrekken. Zo moeten entiteiten die bemiddelingsdiensten verlenen op een onlineverkoopsite de totale omzet van die website, de abonnementskosten en de vaste kosten (aanmelding, lidmaatschap, inschrijving, enz.) vermelden voor het via het online verkoopplatform aan consumenten aanbieden van goederen en diensten door in Italië gevestigde gebruikers, alsmede de vaste en variabele vergoedingen die over de verkoop (of het netto-aandeel van de verkoop) via dat platform worden gerekend.

29.      Indien de IES niet of met onjuiste gegevens wordt verstrekt, leidt dat tot de toepassing van de sancties van artikel 1, leden 29 en 30, van wet nr. 249/1997.

III. Aan de hoofdgedingen ten grondslag liggende feiten en de prejudiciële vragen

A.      Gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22

30.      Airbnb Ireland UC (hierna: „Airbnb”), waarvan de zetel zich in Ierland bevindt, beheert het gelijknamige IT-platform voor vastgoedbemiddeling waarmee verhuurders die accommodatie aanbieden in contact kunnen worden gebracht met personen die op zoek zijn naar accommodatie, door vóór het begin van de verhuur de betaling voor de terbeschikkingstelling van de woning van de klant te ontvangen en door deze betaling na aanvang van de verhuur aan de verhuurder over te maken indien de huurder daartegen geen bezwaar heeft gemaakt.

31.      Amazon Services Europe Sàrl (hierna: „Amazon”), waarvan de zetel zich in Luxemburg bevindt, beheert een onlineplatform waarmee externe verkopers en consumenten met elkaar in contact kunnen worden gebracht om onderling transacties met betrekking tot de verkoop van goederen mogelijk te maken.

32.      Door de uit wet nr. 178/2020 en de besluiten nr. 200/2021 en nr. 14/2021 voortvloeiende wijzigingen van het nationale rechtskader moeten Airbnb en Amazon zich als aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten inschrijven in het ROC en bijgevolg een reeks gegevens aan AGCOM meedelen en haar een financiële bijdrage betalen.

33.      Airbnb en Amazon hebben elk bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) beroep ingesteld tot nietigverklaring van de besluiten nr. 200/2021 en nr. 14/2021. Deze vennootschappen voeren aan dat wet nr. 178/2020 en deze besluiten in strijd zijn met verordening 2019/1150 en met de richtlijnen 2000/31, 2006/123 en 2015/1535.

34.      In dit verband herinnert de verwijzende rechter er in de eerste plaats aan dat artikel 15 van verordening 2019/1150 de lidstaten belast met het toezicht op de „adequate” en „doeltreffende” handhaving van die verordening. Voorts stellen de lidstaten de regels vast waarin is voorzien in de maatregelen die van toepassing zijn bij schendingen van de verordening en zorgen zij ervoor dat deze worden toegepast. De vastgestelde maatregelen zijn doeltreffend, evenredig en afschrikkend. Artikel 16 van verordening 2019/1150 voegt daaraan toe dat de Commissie in nauwe samenwerking met de lidstaten nauwlettend de gevolgen van deze verordening monitort om na te gaan hoe de betrekkingen tussen onlinetussenhandelsdiensten en hun zakelijke gebruikers en tussen onlinezoekmachines en bedrijfswebsitegebruikers veranderen, onder meer door relevante studies te verrichten.

35.      Hoewel met de verplichting tot inschrijving in het ROC volgens de nationale wetgever verordening 2019/1150 wordt uitgevoerd, merkt de verwijzende rechter op dat deze verplichting ertoe strekt AGCOM te informeren over in hoofdzaak de eigendomsstructuur en de administratieve organisatie van de entiteiten die eraan zijn onderworpen, zonder dat er ook maar enige aanwijzing wordt verstrekt over de nakoming van de verplichtingen van verordening 2019/1150 of over de transparantie en de billijkheid van de betrekkingen met zakelijke gebruikers. Daarmee voert de nationale wetgever een toezicht in dat totaal verschilt van en in strijd is met het toezicht dat is bepaald voor de uitvoering van deze verordening, waardoor het ongeschikt is voor het nagestreefde doel, aangezien dit toezicht geen betrekking heeft op de daadwerkelijke naleving door de onlinedienstverleners van de verplichtingen van die verordening opdat de transparantie en de billijkheid van de contractuele betrekkingen met zakelijke gebruikers worden gewaarborgd, maar wel op subjectieve informatie over die dienstverleners.

36.      In de tweede plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat er met de bepalingen inzake inschrijving in het ROC specifiek een algemene eis voor het verrichten van diensten van de informatiemaatschappij wordt ingevoerd, zodat deze bepalingen overeenkomstig de in richtlijn 2015/1535 neergelegde verplichtingen aan de Commissie hadden moeten worden meegedeeld. Voorts sluit deze rechter niet uit dat deze nationale maatregelen overeenkomstig de verplichting van artikel 3, lid 4, onder b), tweede streepje, van richtlijn 2000/31 bij de Commissie hadden moeten worden aangemeld, gelet op het feit dat zij volgens hem mogelijkerwijs het vrije verkeer van diensten van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverlener van de informatiemaatschappij kunnen beperken.

37.      In de derde plaats haalt de verwijzende rechter het beginsel van het vrij verrichten van diensten aan als bedoeld in artikel 56 VWEU, zoals omschreven in de richtlijnen 2000/31 en 2006/123, en is hij van oordeel dat de verplichting tot inschrijving in het ROC een ongerechtvaardigde beperking van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij kan vormen.

38.      Meer concreet merkt hij op dat, gelet op de benadering waarin richtlijn 2000/31 voor diensten van de informatiemaatschappij voorziet, de door wet nr. 178/2020 en besluit nr. 200/2021 bepaalde verplichting tot inschrijving in het ROC en de oplegging van een financiële bijdrage mogelijkerwijs een beperking van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij zijn, aangezien zij worden opgelegd door een andere lidstaat dan die waar de dienstverlener is gevestigd.

39.      Nog steeds in de context van het beginsel van het vrij verrichten van diensten wijst deze rechter erop dat de lidstaten volgens richtlijn 2006/123 in wezen het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverlener niet mogen beperken. Onder verwijzing naar het arrest Schnitzer(27) merkt hij op dat dit beginsel kan worden geschonden door het opleggen aan een dergelijke dienstverrichter van de verplichting om zich in het ROC in te schrijven en een financiële bijdrage te betalen, aangezien dit financiële en administratieve lasten meebrengt die de werking van de interne markt kunnen belemmeren en het verrichten van diensten in de lidstaat van ontvangst kunnen vertragen, kunnen bemoeilijken of duurder kunnen maken.

40.      In deze omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij beschikkingen van 10 oktober 2022, ingekomen ter griffie van het Hof op respectievelijk 19 en 21 oktober 2022, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Staat [verordening 2019/1150] in de weg aan een nationale bepaling die, ter bevordering van de billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten, onder meer door het vaststellen van richtsnoeren, het bevorderen van gedragscodes en het verzamelen van relevante informatie, [onlinedienstverleners] verplicht tot inschrijving in een register, waarbij relevante gegevens over de eigen organisatie moeten worden verstrekt en een financiële bijdrage moet worden betaald, en daarnaast sancties worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen?

2)      Zijn de lidstaten op grond van [richtlijn 2015/1535] verplicht om de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die [onlinedienstverleners] verplichten tot inschrijving in een register, waarbij relevante gegevens over de eigen organisatie moeten worden verstrekt en een financiële bijdrage moet worden betaald, en daarnaast sancties worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen? Zo ja, laat [deze] richtlijn toe dat een particulier zich ertegen verzet dat de niet aan de Commissie meegedeelde maatregelen op hem worden toegepast?

3)      Staat artikel 3 van [richtlijn 2000/31] eraan in de weg dat nationale autoriteiten bepalingen vaststellen die, ter bevordering van de billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten, onder meer door het vaststellen van richtsnoeren, het bevorderen van gedragscodes en het verzamelen van relevante informatie, voor in een ander Europees land gevestigde exploitanten voorzien in bijkomende lasten van administratieve en geldelijke aard, zoals de inschrijving in een register, waarbij relevante gegevens over de eigen organisatie moeten worden verstrekt en een financiële bijdrage moet worden betaald, en daarnaast sancties worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen?

4)      Staan het beginsel van vrijheid van dienstverrichting als bedoeld in artikel 56 VWEU en artikel 16 van [richtlijn 2006/123] eraan in de weg dat nationale autoriteiten bepalingen vaststellen die, ter bevordering van de billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten, onder meer door het vaststellen van richtsnoeren, het bevorderen van gedragscodes en het verzamelen van relevante informatie, voor in een ander Europees land gevestigde exploitanten voorzien in bijkomende lasten van administratieve en geldelijke aard, zoals de inschrijving in een register, waarbij relevante gegevens over de eigen organisatie moeten worden verstrekt en een financiële bijdrage moet worden betaald, en daarnaast sancties worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen?

5)      Zijn de lidstaten op grond van artikel 3, lid 4, onder b), van [richtlijn 2000/31] verplicht om de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die [onlinedienstverleners] verplichten tot inschrijving in een register, waarbij relevante gegevens over de eigen organisatie moeten worden verstrekt en een financiële bijdrage moet worden betaald, en daarnaast sancties worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen? Zo ja, laat [deze] richtlijn toe dat een particulier zich ertegen verzet dat de niet aan de Commissie meegedeelde maatregelen op hem worden toegepast?”

B.      Gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22

41.      Google Ireland Limited (hierna: „Google”), gevestigd in Ierland, biedt onlinereclamediensten aan en exploiteert de gelijknamige zoekmachine in de gehele Europese Economische Ruimte (EER).

42.      Bij besluit van 25 juni 2019 heeft AGCOM Google ambtshalve ingeschreven in het ROC omdat deze marktdeelnemer zich op internet bezighoudt met het beheren van reclameactiviteiten en weliswaar in het buitenland is gevestigd, maar inkomsten ontvangt in Italië.

43.      Bijgevolg heeft AGCOM bij besluit van 9 november 2020 Google verplicht tot betaling van een financiële bijdrage in haar exploitatiekosten voor 2020.

44.      Google heeft deze besluiten van AGCOM aangevochten bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

45.      Naar aanleiding van de wijzigingen van het nationale rechtskader die voortvloeien uit wet nr. 178/2020 en besluit nr. 200/2021, die de Italiaanse wetgever en AGCOM met name hebben vastgesteld om de naleving van verordening 2019/1150 te verzekeren, heeft Google haar conclusies gewijzigd en ook vernietiging van dat besluit gevorderd voor zover daarbij de verplichting om zich in te schrijven in het ROC is uitgebreid tot onlinedienstverleners.

46.      Eg Vacation Rentals Ireland Limited (hierna: „EGVR”), waarvan de zetel zich in Ierland bevindt, beheert en exploiteert een onlineplatform alsook verschillende via dit platform beschikbare instrumenten en functies waarmee eigenaars en beheerders van onroerende goederen advertenties over die goederen kunnen plaatsen en waarmee reizigers een keuze kunnen maken uit deze goederen en met deze eigenaars en beheerders kunnen communiceren over de verhuur.

47.      De in punt 45 van deze conclusie genoemde wijzigingen van het nationale rechtskader hebben tot gevolg gehad dat EGVR zich moest inschrijven in het ROC en bijgevolg aan AGCOM een reeks gegevens en een financiële bijdrage moest verstrekken. EGVR heeft bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio beroep ingesteld en vernietiging van besluit nr. 200/2021 gevorderd.

48.      Voor de verwijzende rechter hebben Google en EGVR aangevoerd dat wet nr. 178/2020 en besluit nr. 200/2021 in strijd zijn met het beginsel van het vrij verrichten van diensten, met verordening 2019/1150 en met verschillende richtlijnen voor zover hun daarbij de betrokken verplichtingen worden opgelegd.

49.      In dit verband merkt de verwijzende rechter, onder verwijzing naar de richtlijnen 2000/31 en 2006/123 en om dezelfde redenen als die welke in de punten 37 tot en met 39 van deze conclusie zijn uiteengezet, in de eerste plaats op dat het vrije verkeer van diensten dat deze richtlijnen beogen te waarborgen, in het gedrang kan komen door de verplichtingen die in de hoofdgedingen aan de orde zijn.

50.      In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of de kennisgevingsverplichtingen van de richtlijnen 2000/31 en 2015/1535 van toepassing zijn op de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde maatregelen, aangezien hij van oordeel is dat er met de bepalingen inzake inschrijving in het ROC een algemene eis wordt ingevoerd voor het verrichten van diensten van de informatiemaatschappij, zodat het vrije verkeer van de diensten van een in een andere lidstaat gevestigde aanbieder van de informatiemaatschappij mogelijkerwijs kan worden beperkt om dezelfde reden als in punt 36 van deze conclusie.

51.      In de derde plaats wijst de verwijzende rechter er aan de hand van dezelfde redenering als in punt 35 van deze conclusie op dat verordening 2019/1150 een geheel van regels invoert om een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat binnen de interne markt te waarborgen. Hij herinnert eraan dat volgens artikel 15 van verordening 2019/1150 elke lidstaat de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening moet verzekeren en de maatregelen moet vaststellen die van toepassing zijn bij schendingen van de verordening, welke maatregelen doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn. Deze rechter merkt op dat de aan verzoeksters in de hoofdgedingen opgelegde verplichtingen volgens de nationale wetgever worden gerechtvaardigd door de taak van AGCOM om bij de marktdeelnemers in de onder haar toezicht staande marktsector de boekhoudkundige en niet-boekhoudkundige gegevens te verzamelen die zij relevant acht voor de uitoefening van haar institutionele taken. De verwijzende rechter vraagt zich af of dit doel de inschrijving in het ROC en de daaruit voortvloeiende verplichtingen en verboden rechtvaardigt en of de aan verzoeksters in de hoofdgedingen opgelegde verplichtingen en verboden in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.

52.      In deze omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij beschikkingen van 10 oktober 2022, ingekomen ter griffie van het Hof op 21 oktober 2022, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Staat het Unierecht in de weg aan de toepassing van nationale bepalingen als die van artikel 1, leden 515 [tot en met] 517, van wet nr. 178/2020, waarbij aan marktdeelnemers die in Italië werkzaam zijn maar in een ander Europees land zijn gevestigd, bijkomende lasten van administratieve en geldelijke aard worden opgelegd, zoals de inschrijving in een specifiek register en de verplichting tot betaling van een financiële bijdrage? Meer bepaald, zijn dergelijke nationale bepalingen in strijd met artikel 3 van [richtlijn 2000/31] op grond waarvan op een aanbieder van diensten van de informatiemaatschappij [...] uitsluitend de wetgeving van de lidstaat waar hij is gevestigd van toepassing is?

2)      Staat het Unierecht in de weg aan de toepassing van nationale bepalingen als die van artikel 1, leden 515 [tot en met] 517, van wet nr. 178/2020, waarbij aan in een ander Europees land gevestigde marktdeelnemers bijkomende lasten van administratieve en geldelijke aard worden opgelegd? Meer bepaald, staan het beginsel van vrijheid van dienstverrichting als bedoeld in artikel 56 [VWEU] en soortgelijke beginselen die uit de [richtlijnen 2006/123 en 2000/31] kunnen worden afgeleid, in de weg aan een nationale regeling waarbij aan tussenpersonen die in Italië werkzaam zijn maar daar niet gevestigd zijn, bijkomende lasten worden opgelegd ten opzichte van de lasten die in het land van oorsprong voor de uitoefening van dezelfde activiteit zijn vastgesteld?

3)      Diende de Italiaanse Staat volgens het Unierecht, en met name [richtlijn 2015/1535], de Commissie in kennis te stellen van de invoering van de verplichting tot inschrijving in het [ROC] voor [onlinedienstverleners]? Meer bepaald, moet artikel 3, lid 4, onder b), tweede streepje, van richtlijn 2000/31 aldus worden uitgelegd dat een in een andere lidstaat dan Italië gevestigde particulier zich ertegen kan verzetten dat op hem de door de Italiaanse wetgever vastgestelde maatregelen (in artikel 1, leden 515 [tot en met] 517, van wet nr. 178/2020) worden toegepast die een beperking kunnen vormen voor het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij, indien de Commissie niet van die maatregelen in kennis is gesteld overeenkomstig die bepaling?

4)      Staan [verordening 2019/1150], en met name artikel 15 daarvan, alsmede het evenredigheidsbeginsel in de weg aan een door een lidstaat vastgestelde regeling of een door een onafhankelijke nationale autoriteit vastgestelde maatregel volgens welke in een lidstaat werkzame onlinetussenhandelsdienstverleners verplicht zijn zich in te schrijven in het [ROC], welke inschrijving een reeks formele en procedurele verplichtingen, bijdrageverplichtingen en verboden om meer dan een bepaald bedrag aan omzet te behalen, met zich brengt?”

C.      Zaak C‑663/22

53.      Expedia Inc. is een te Seattle (Verenigde Staten van Amerika) gevestigde vennootschap die informatieplatforms beheert voor het aanbieden van reserveringsdiensten voor accommodatie en onlinereizen.

54.      Bij besluit nr. 161/2021 heeft AGCOM de verplichting om de IES aan haar mee te delen uitgebreid tot aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten – een categorie waartoe Expedia volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing ontegenzeglijk behoort – die op het Italiaanse grondgebied actief zijn.

55.      Dit besluit is uitdrukkelijk vastgesteld in het kader van de uitoefening van de taak die bij artikel 1, lid 6, onder c), punt 14 bis, van wet nr. 249/1997 aan AGCOM is opgedragen, namelijk waarborgen dat verordening 2019/1150 adequaat en effectief wordt gehandhaafd, met name door jaarlijks relevante informatie te verzamelen.

56.      Expedia heeft bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio beroep ingesteld en vernietiging van besluit nr. 161/2021 gevorderd. Deze onderneming voert aan dat verordening 2019/1150 geen uitvoering door besluit nr. 161/2021 behoeft. Aangezien deze verordening een harmonisatiemaatregel invoert die gebaseerd is op het evenredigheidsbeginsel, staat zij eraan in de weg dat de procedurele vereisten voor marktdeelnemers worden verzwaard, ongeacht of zij binnen de Unie zijn gevestigd of niet.

57.      De verwijzende rechter betwijfelt of de in de nationale regeling neergelegde verplichting tot verstrekking van de IES verenigbaar is met verordening 2019/1150.

58.      Onder verwijzing naar de artikelen 15 en 16 van verordening 2019/1150 merkt deze rechter op dat de IES, die juist tot onlinedienstverleners is uitgebreid om elk jaar relevante informatie te verzamelen en maatregelen te nemen waarmee de adequate en effectieve handhaving van deze verordening wordt gewaarborgd, meebrengt dat gegevens worden verstrekt die hoofdzakelijk betrekking hebben op de inkomsten van die dienstverleners. Deze gegevens bevatten echter geen enkele aanwijzing over de nakoming van de in die verordening neergelegde verplichtingen, noch over de transparantie en de billijkheid van de betrekkingen tussen de dienstverleners en zakelijke gebruikers. In het Italiaanse recht lijkt dus een toezicht te zijn ingevoerd dat totaal verschillend is van en in strijd is met het toezicht waarin is voorzien voor de uitvoering van verordening 2019/1150, waardoor het ongeschikt is voor het nagestreefde doel, aangezien dit toezicht geen betrekking heeft op de daadwerkelijke naleving door die dienstverleners van de verplichtingen die deze verordening oplegt om de transparantie en billijkheid van de contractuele betrekkingen met zakelijke gebruikers te waarborgen, maar wel op de economische situatie van de dienstverleners.

59.      In die omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij beschikking van 10 oktober 2022, ingekomen ter griffie van het Hof op 19 oktober 2022, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Staan [verordening 2019/1150], en met name artikel 15 daarvan, alsmede het evenredigheidsbeginsel in de weg aan een regeling van een lidstaat of een door een onafhankelijke nationale autoriteit vastgestelde maatregel – als die welke in de motivering zijn vermeld – die buitenlandse onlinetussenhandelsdienstverleners voorschrijven om een verklaring te verstrekken waarin informatie staat die geen verband houdt met de doelstellingen van die verordening?

2)      Kan de informatie die wordt gevraagd middels de overlegging van de IES hoe dan ook worden geacht relevant en instrumenteel te zijn voor de adequate en doeltreffende handhaving van [verordening 2019/1150]?”

D.      Zaak C‑665/22

60.      Amazon beheert een onlineplatform om externe verkopers en consumenten met elkaar in contact te brengen om onderlinge transacties met betrekking tot de verkoop van goederen mogelijk te maken.

61.      De wijzigingen van het nationale rechtskader die voortvloeien uit wet nr. 178/2020 en besluit nr. 161/2021, die de Italiaanse wetgever en AGCOM met name hebben vastgesteld om de naleving van verordening 2019/1150 te verzekeren, hebben ertoe geleid dat Amazon als aanbieder van onlinetussenhandelsdiensten verplicht is om de IES aan AGCOM door te geven.

62.      Amazon heeft bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio beroep ingesteld en onder meer vernietiging van besluit nr. 161/2021 gevorderd. Deze onderneming heeft voor de verwijzende rechter aangevoerd dat besluit nr. 161/2021 in strijd is met het beginsel van het vrij verrichten van diensten, met verordening 2019/1150 en met verschillende richtlijnen, voor zover zij bij dat besluit wordt verplicht om de IES aan AGCOM door te geven.

63.      Verzoeksters in de zaken C‑663/22 en C‑665/22 vorderen vernietiging van besluit nr. 161/2021. Anders dan verzoekster in de eerste zaak is verzoekster in de tweede zaak in een lidstaat gevestigd en betoogt deze dat dit besluit niet alleen in strijd is met verordening 2019/1150, maar ook met het beginsel van het vrij verrichten van diensten en met verschillende richtlijnen.

64.      Wat in de eerste plaats verordening 2019/1150 en de uitlegging ervan betreft, uit de verwijzende rechter soortgelijke twijfels als in zaak C‑663/22(28).

65.      Wat in de tweede plaats het beginsel van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij betreft, is deze rechter van oordeel dat de in besluit nr. 161/2021 neergelegde verplichting om de IES aan AGCOM te verstrekken, in het licht van richtlijn 2000/31 een met dat beginsel strijdige beperking kan vormen. De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat niet lijkt te zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, lid 4, van deze richtlijn op grond waarvan de lidstaat beperkingen kan invoeren, mede in het licht van het evenredigheidsbeginsel. Zelfs als ervan wordt uitgegaan dat het verstrekken van de IES aan AGCOM is voorgeschreven in het kader van de uitvoering van verordening 2019/1150 en dus indirect consumenten moet beschermen, is het verzoek om informatie over de ontvangsten volgens deze rechter dus volledig onevenredig aan het nagestreefde doel, voor zover die informatie geen betrekking heeft op de uitvoering van die verordening of de naleving van de daarin vastgestelde verplichtingen.

66.      Wat dat beginsel betreft, merkt de verwijzende rechter voorts op dat – los van de toepasselijkheid van richtlijn 2000/31 – richtlijn 2006/123 in artikel 16, lid 1, meer algemeen voorschrijft dat de lidstaten het recht eerbiedigen van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn en de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk maken van de naleving van eisen die niet aan de beginselen in die bepaling voldoen.

67.      In de derde plaats wijst de verwijzende rechter op de in richtlijn 2015/1535 neergelegde verplichtingen van de lidstaten en is hij van oordeel dat de bepalingen betreffende de toezending van de IES een algemene eis voor het verrichten van diensten van de informatiemaatschappij invoeren en dus aan de Commissie hadden moeten worden meegedeeld. Deze rechter geeft aan dat met besluit nr. 161/2021 hoofdzakelijk wordt beoogd om te voorzien in een regeling voor diensten van de informatiemaatschappij, in het bijzonder onlinetussenhandelsdiensten en onlinezoekmachines. Voorts merkt deze rechter op dat artikel 3, lid 4, onder b), tweede streepje, van richtlijn 2000/31 bepaalt dat de Commissie en de lidstaat waar de onderneming is gevestigd in kennis moeten worden gesteld van elk voornemen om maatregelen te nemen die het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij beperken.

68.      In deze omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij beschikking van 10 oktober 2022, ingekomen ter griffie van het Hof op 21 oktober 2022, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Staat [verordening 2019/1150] in de weg aan een nationale regeling die, met het specifieke doel de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening te verzekeren, ook door het verzamelen van relevante informatie, [onlinedienstverleners] verplicht om regelmatig relevante informatie over hun opbrengsten te verstrekken?

2)      Kan de door de [IES] vereiste informatie, die hoofdzakelijk betrekking heeft op de behaalde opbrengsten, op grond van [verordening 2019/1150] worden geacht relevant en instrumenteel te zijn voor de door die verordening nagestreefde doelstelling?

3)      Zijn de lidstaten op grond van [richtlijn 2015/1535] verplicht om de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die [onlinedienstverleners] verplichten tot het verstrekken van een informatief document met relevante gegevens over de eigen opbrengsten, waarbij er geldboeten worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen? Zo ja, laat de richtlijn toe dat een particulier zich ertegen verzet dat de niet aan de Commissie meegedeelde maatregelen op hem worden toegepast?

4)      Staat artikel 3 van [richtlijn 2000/31] eraan in de weg dat de nationale autoriteit bepalingen vaststelt die, teneinde de handhaving van [verordening 2019/1150] te verzekeren, aan marktdeelnemers die in Italië werkzaam zijn maar in een ander Europees land zijn gevestigd, bijkomende lasten van administratieve en geldelijke aard opleggen, zoals de verstrekking van een informatief document met relevante gegevens over de eigen opbrengsten, waarbij er geldboeten worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen?

5)      Staan het beginsel van vrijheid van dienstverrichting als bedoeld in artikel 56 VWEU en artikel 16 van [richtlijn 2006/123] en [richtlijn 2000/31] eraan in de weg dat de nationale autoriteit bepalingen vaststelt die, teneinde de handhaving van [verordening 2019/1150] te verzekeren, aan marktdeelnemers die in een ander Europees land zijn gevestigd bijkomende lasten van administratieve en geldelijke aard opleggen, zoals de verstrekking van een informatief document met relevante gegevens over de eigen opbrengsten, waarbij er geldboeten worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen?

6)      Zijn de lidstaten op grond van artikel 3, lid 4, onder b), van [richtlijn 2000/31] verplicht om de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die [onlinedienstverleners] verplichten tot het verstrekken van een informatief document met relevante gegevens over de eigen opbrengsten, waarbij er geldboeten worden opgelegd indien die verplichting niet wordt nagekomen? Zo ja, laat de richtlijn toe dat een particulier zich ertegen verzet dat de niet aan de Commissie meegedeelde maatregelen op hem worden toegepast?”

IV.    Procedures bij het Hof

69.      In alle zaken zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoeksters in de hoofdgedingen, de Italiaanse, de Tsjechische en de Ierse regering en de Commissie. In deze zaken heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.

70.      Bij beslissingen van de president van het Hof van 7 december 2022 zijn de zaken C‑662/22 en C‑667/22 enerzijds en de zaken C‑664/22 en C‑666/22 anderzijds gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest. In de zaken C‑663/22 en C‑665/22 is daar niet toe beslist.

71.      Overeenkomstig het verzoek van het Hof en gelet op de gemeenschappelijke punten van deze zaken is het wenselijk gebleken om in deze zaken gezamenlijk conclusie te nemen.

V.      Analyse

72.      De onderhavige zaken vinden hun oorsprong in de door verzoeksters in de hoofdgedingen ingediende vorderingen tot vernietiging van nationale maatregelen waarbij hun bepaalde verplichtingen worden opgelegd. De verplichtingen die in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22 en in de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22 aan de orde zijn, hebben in wezen betrekking op de inschrijving in het ROC, waarbij belangrijke informatie moet worden verstrekt over de structuur van de betrokken dienstverleners(29) en een jaarlijkse bijdrage aan AGCOM moet worden betaald, terwijl de verplichtingen in de zaken C‑663/22 en C‑665/22 betrekking hebben op de toezending van de IES. Deze verplichtingen worden opgelegd door nationale regelgeving die – althans gedeeltelijk – relevant is voor al deze zaken.(30)

73.      Bovendien kunnen de meeste in de onderhavige zaken aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen in wezen worden samengevat in drie onderling samenhangende vragen.

74.      De eerste vraag is of verordening 2019/1150 zich verzet tegen nationale maatregelen waarbij de wetgever van een lidstaat onlinedienstverleners bepaalde verplichtingen oplegt met het uitdrukkelijke doel de uitvoering van deze verordening te waarborgen (deel B).

75.      De tweede vraag is of de in al deze zaken aan de orde zijnde verplichtingen, gelet op het in artikel 56 VWEU neergelegde beginsel van het vrije verkeer van diensten en de richtlijnen 2000/31 en 2006/123, kunnen worden opgelegd aan een onlinedienstverlener die is gevestigd in een andere lidstaat dan die welke deze verplichtingen heeft ingesteld (deel C).

76.      De derde vraag is of nationale maatregelen tot invoering van de betrokken verplichtingen bij de Commissie hadden moeten worden aangemeld overeenkomstig de verplichtingen van de richtlijnen 2000/31 en 2015/1535 (deel D).

77.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑663/22 heeft uitsluitend betrekking op de eerste van deze drie vragen. Verzoekster in het hoofdgeding in die zaak is namelijk niet in een lidstaat gevestigd en ik ben geneigd te denken dat de vragen van de verwijzende rechter daarom uitsluitend betrekking hebben op verordening 2019/1150. De mechanismen van artikel 56 VWEU en van de richtlijnen 2000/31 en 2006/123 betreffende het vrije verkeer van diensten zijn immers niet van toepassing op dienstverleners die in een derde land zijn gevestigd.(31) De verwijzende rechter stelt evenmin een vraag over richtlijn 2015/1535.

78.      Alvorens deze drie vragen te onderzoeken, moet worden ingegaan op de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen in de zaken C‑663/22 en C‑665/22 (deel A).

A.      Ontvankelijkheid

1.      Zaak C‑663/22

79.      De Italiaanse regering betwist de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen in zaak C‑663/22. Volgens deze regering zijn de twee gestelde vragen namelijk tegenstrijdig, in die zin dat de verwijzende rechter enerzijds zonder er nader op in te gaan verklaart dat de verplichting om de IES aan AGCOM toe te zenden geen verband houdt met de uitvoering van verordening 2019/1150, en anderzijds het Hof verzoekt om de relevantie en het nut van de in de IES te verstrekken gegevens te onderzoeken in het licht van de doelstelling van deze verordening, waarvoor feitelijke beoordelingen moeten worden verricht die niet tot de bevoegdheid van het Hof maar wel tot die van de verwijzende rechter behoren.

80.      In dit verband begrijp ik in de eerste plaats het standpunt van de Italiaanse regering aldus dat de daarin genoemde tegenstrijdigheid voortvloeit uit het feit dat de verwijzende rechter aangeeft dat de informatie in een IES „geen verband houdt met de doelstellingen van [verordening 2019/1150]” (eerste prejudiciële vraag) maar voorts wenst te vernemen of die informatie relevant en nuttig kan zijn voor de „adequate en doeltreffende” handhaving van deze verordening (tweede prejudiciële vraag), hetgeen het Hof op basis van zijn eigen feitelijke beoordelingen zou moeten vaststellen.

81.      De tweede prejudiciële vraag zou wel zo kunnen worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee wenst te vernemen of besluit nr. 161/2021, los van het antwoord dat op de eerste vraag moet worden gegeven, onder de bevoegdheid van AGCOM valt. In de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing merkt de verwijzende rechter namelijk op dat wet nr. 178/2020 AGCOM uitsluitend belast met het toezicht op de adequate en doeltreffende uitvoering van verordening 2019/1150. Dezelfde terminologie wordt echter gebruikt in artikel 15, lid 1, van deze verordening, waarnaar in de eerste vraag wordt verwezen, volgens hetwelk elke lidstaat de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening verzekert. Gesteld al dat de betrokken tegenstrijdigheid bestaat, kan worden gesteld dat zij haar oorsprong vindt in de twijfels van de verwijzende rechter over de juiste uitlegging van deze verordening.

82.      Daarom stel ik voor om de twee prejudiciële vragen samen te analyseren vanuit het enige relevante Unierechtelijke gezichtspunt, dat van verordening 2019/1150, en te onderzoeken of deze verordening zich verzet tegen maatregelen als die welke voortvloeien uit wet nr. 178/2020. In dat geval doet de door de Italiaanse regering genoemde tegenstrijdigheid zich niet voor en kan zij er hoe dan ook niet toe leiden dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk worden.

83.      Wat in de tweede plaats de overweging van de Italiaanse regering betreft dat het Hof met de prejudiciële vragen zoals die geformuleerd zijn, wordt verzocht om feitelijke beoordelingen te verrichten, moet worden opgemerkt dat het Hof weliswaar niet de nationale rechtsregels van een lidstaat kan uitleggen, maar aan de verwijzende rechter wel de nodige verduidelijkingen kan geven met betrekking tot de Unierechtelijke bepalingen die zich tegen die regels zouden kunnen verzetten.

2.      Zaak C‑665/22

84.      De Italiaanse regering betoogt dat de tweede prejudiciële vraag in zaak C‑665/22 niet-ontvankelijk is omdat de verwijzende rechter het Hof met deze vraag verzoekt zich uit te spreken over het nut van de betrokken verplichtingen voor de juiste toepassing van verordening 2019/1150. Volgens deze regering brengt deze uitlegging feitelijke vaststellingen met zich, zodat dit onder de bevoegdheid valt van de nationale rechter, die volledig nalaat uit te leggen waarom het verzoek om informatie als niet ter zake dienend moet worden beschouwd.

85.      Het Hof kan inderdaad niet het nationale recht van een lidstaat uitleggen. Zoals ik in punt 83 van deze conclusie in herinnering heb gebracht, kan het de verwijzende rechter echter de vereiste verduidelijking geven met betrekking tot de Unierechtelijke bepalingen die zich tegen bepalingen van nationaal recht kunnen verzetten.

86.      Hieruit volgt dat de prejudiciële vragen in zaak C‑663/22 en de tweede prejudiciële vraag in zaak C‑665/22 ontvankelijk zijn.

B.      Verordening 2019/1150

87.      Verschillende van de prejudiciële vragen die de verwijzende rechter in de onderhavige zaken heeft gesteld, hebben betrekking op verordening 2019/1150.(32)

88.      Hoewel zij niet identiek zijn geformuleerd en niet op dezelfde nationale maatregelen betrekking hebben, betreffen de betrokken vragen in wezen de kwestie of verordening 2019/1150 zich verzet tegen nationale maatregelen die uitdrukkelijk zijn vastgesteld om de uitvoering van deze verordening te verzekeren.

89.      Meer bepaald zijn de in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22 en de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22 aan de orde zijnde verplichtingen, namelijk tot inschrijving in het ROC en tot betaling van een jaarlijkse bijdrage aan AGCOM, op grond van de tenuitvoerlegging van verordening 2019/1150 uitgebreid tot onlinedienstverleners „ter bevordering van de billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten”(33). Ook de verplichting die aan de orde is in de zaken C‑663/22 en C‑665/22, namelijk om de IES aan AGCOM (de Italiaanse autoriteiten) door te geven, is aan de onlinedienstverleners opgelegd met het uitdrukkelijke doel de tenuitvoerlegging van verordening 2019/1150 te verzekeren.(34)

90.      Gelet op de andere vragen die in de onderhavige zaken aan het Hof zijn gesteld, lijkt het opportuun om zich allereerst af te vragen of bepalingen ter uitvoering van verordening 2019/1150 voorrang hebben op de mechanismen waarin de richtlijnen 2000/31 en 2006/123 voorzien met betrekking tot het vrije verkeer van diensten, en op die van eerstgenoemde richtlijn en richtlijn 2015/1535 met betrekking tot de kennisgevingsverplichtingen die daarin worden bepaald. Deze drie richtlijnen kunnen er namelijk aan in de weg staan dat een lidstaat zijn eigen regels oplegt aan in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters. Indien de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale maatregelen binnen de werkingssfeer van een van deze richtlijnen vallen en die richtlijn een lidstaat belet deze maatregelen op te leggen aan een in een lidstaat gevestigde dienstverrichter, en deze richtlijnen voorts niet voorzien in een uitzondering voor verordening 2019/1150 en de nationale maatregelen tot uitvoering daarvan, is het dus niet van belang of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen al dan niet voortvloeien uit maatregelen tot uitvoering van deze verordening.

91.      De richtlijnen 2000/31 en 2006/123 lijken echter niet van toepassing te zijn in zaak C‑663/22(35), zodat de verwijzende rechter voor zijn uitspraak in het hoofdgeding in deze zaak enkel verordening 2019/1150 heeft toe te passen. Deze verordening is immers ook van toepassing op in een derde land gevestigde aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten indien hun zakelijke gebruikers in de Unie zijn gevestigd en hun goederen of diensten aan in de Unie gevestigde consumenten aanbieden.(36)

92.      In deze omstandigheden gaat het, wat de andere zaken dan C‑663/22 betreft, ten eerste vooral om de vraag of de Unierechtelijke instrumenten betreffende het vrije verkeer van diensten, zoals met name richtlijn 2000/31, of die betreffende de kennisgevingsverplichting, zoals met name richtlijn 2015/1535, eraan in de weg staan dat een lidstaat verplichtingen als die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, oplegt aan een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter. Indien dit het geval is, moet ten tweede worden onderzocht of deze richtlijnen maatregelen tot uitvoering van verordening 2019/1150 anders behandelen. Wordt deze laatste vraag ontkennend beantwoord, dan hoeft niet de vraag te worden gesteld of de verplichtingen die in alle zaken aan de orde zijn, voortvloeien uit uitvoeringsmaatregelen van deze verordening. Ik zal deze vragen analyseren in het tweede en het derde deel van deze conclusie, die respectievelijk betrekking hebben op het vrije verkeer van diensten (deel C) en op de kennisgevingsverplichtingen (deel D).

93.      Met betrekking tot zaak C‑663/22 is het de vraag of verordening 2019/1150, en met name de artikelen 15 en 16 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat zij de vaststelling rechtvaardigt van een nationale regeling die onlinedienstverleners verplicht om een periodieke verklaring over hun economische situatie in te dienen en die voorziet in de toepassing van sancties in geval van niet-nakoming. Het eerste deel van deze conclusie (deel B) gaat over deze kwestie.

1.      Uitvoering van een verordening

94.      Er zij aan herinnerd dat een verordening verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat, zodat de bepalingen ervan in beginsel geen uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten behoeven. Voor sommige bepalingen kan het evenwel noodzakelijk zijn dat de lidstaten toch uitvoeringsmaatregelen vaststellen.(37) Een lidstaat kan dus nationale maatregelen treffen om een verordening uit te voeren, ook al voorziet die verordening niet uitdrukkelijk in die bevoegdheid.(38)

95.      Onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van die verordening, moet worden vastgesteld of die bepalingen de lidstaten verbieden, de verplichting opleggen of toestaan om bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen.(39)

96.      Met hun uitvoeringsmaatregelen mogen de lidstaten niet de rechtstreekse werking van een verordening verhinderen, het karakter ervan als rechtshandeling van de Unie verbergen of de grenzen van de bepalingen van die verordening overschrijden.(40) Wanneer de nationale autoriteiten een verordening ten uitvoer moeten leggen, kan er slechts een beroep op nationale bepalingen worden gedaan voor zover dit noodzakelijk is voor de juiste toepassing van die verordening en de reikwijdte en de doeltreffendheid van de verordening hierdoor niet worden geschaad.(41)

97.      Bij de uitvoering moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, in acht worden genomen.(42) Dit beginsel geldt met name voor de wetgevende macht en de bestuurlijke macht van de lidstaten wanneer zij het Unierecht toepassen en vereist dat de middelen waarmee een bepaling de doelstelling van de Unieregeling in kwestie beoogt te bereiken, daartoe geschikt zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is.

98.      In het licht van deze opmerkingen moet eerst het doel van verordening 2019/1150 worden onderzocht en worden vastgesteld welke bepalingen van de verordening voor de uitvoering ervan door de lidstaten relevant zijn. Vervolgens moeten aan de verwijzende rechter op basis daarvan nadere aanwijzingen worden verstrekt zodat hij kan nagaan of de maatregelen waarmee de nationale wetgever de betrokken verplichtingen heeft opgelegd, daadwerkelijk uitvoeringsmaatregelen van die verordening vormen en geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel.

2.      Verordening 2019/1150 en het doel ervan

99.      Verordening 2019/1150 beoogt bij te dragen aan een beter functionerende interne markt door een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat binnen de interne markt te waarborgen.(43) Daartoe stelt deze verordening de regels vast voor de betrekkingen tussen enerzijds onlinedienstverleners en anderzijds de zakelijke gebruikers van deze diensten en de gebruikers van bedrijfswebsites waar het gaat om onlinezoekmachines, zodat deze diensten op transparante en billijke wijze worden verleend en die zakelijke gebruikers aldus vertrouwen kunnen hebben in die diensten.(44)

100. Meer bepaald bevat verordening 2019/1150 gerichte verplichtingen met betrekking tot de inhoud van de algemene voorwaarden en de wijziging daarvan (artikel 3), de beperking, opschorting en beëindiging van een dienst (artikel 4), de transparantie van rangschikkingen (artikel 5), aanvullende goederen en diensten (artikel 6), gedifferentieerde behandeling (artikel 7), specifieke oneerlijke contractvoorwaarden (artikel 8), toegang tot gegevens (artikel 9) en klachten en bemiddeling (artikelen 11 tot en met 14).

101. De meeste van deze verplichtingen hebben betrekking op aanbieders van tussenhandelsdiensten. Aanbieders van onlinezoekmachines vallen alleen onder de bepalingen van verordening 2019/1150 inzake rangschikkingen (artikel 5), gedifferentieerde behandeling (artikel 7) en gerechtelijke procedures met betrekking tot inbreuken op de voorschriften van deze verordening (artikel 14).

102. In dit verband lijkt volgens de informatie in de verzoeken om een prejudiciële beslissing alleen Google als verzoekster in het hoofdgeding in zaak C‑664/22 onder de categorie aanbieders van onlinezoekmachines te vallen. De verwijzende rechter lijkt echter geen bijzonder belang te hechten aan het in verordening 2019/1150 gemaakte onderscheid tussen aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten en aanbieders van onlinezoekmachines. Dit kan worden verklaard doordat de betrokken nationale regeling aan deze twee categorieën dienstverrichters identieke of althans soortgelijke verplichtingen lijkt op te leggen. Nog belangrijker is het in de context van de onderhavige zaken dat de juridische vraagstukken die door de wisselwerking tussen deze nationale regeling en het Unierecht aan de orde worden gesteld, hoe dan ook identiek zijn.

103. Wat de bepalingen van verordening 2019/1150 betreft die relevant zijn voor de uitvoering van die verordening door de lidstaten, vestigt de verwijzende rechter terecht de aandacht van het Hof op de artikelen 15 en 16.

104. Om te beginnen is er artikel 16 van verordening 2019/1150, met als opschrift „Monitoring” (in het Duits „Überwachung”, in het Engels „Monitoring”, in het Italiaans „Monitoraggio” en in het Pools „Monitorowanie”), dat, gelezen in samenhang met artikel 18 van de verordening, een rolverdeling aanbrengt tussen de Commissie en de lidstaten met betrekking tot het toezicht op de gevolgen van deze verordening en de evaluatie ervan.

105. De Commissie is verantwoordelijk voor toezicht en evaluatie. Deze instelling monitort namelijk in nauwe samenwerking met de lidstaten nauwlettend de gevolgen van verordening 2019/1150 voor de betrekkingen tussen onlinetussenhandelsdiensten en hun zakelijke gebruikers en tussen onlinezoekmachines en bedrijfswebsitegebruikers.(45) Bovendien moet de Commissie de verordening periodiek evalueren en de gevolgen ervan voor de onlineplatformeconomie monitoren.(46)

106. Meer bepaald verzamelt de Commissie relevante informatie om de veranderingen in die betrekkingen te monitoren.(47) Deze instelling kan proberen die informatie en de benodigde informatie voor het evalueren van verordening 2019/1150 te verzamelen bij onlinetussenhandelsdienstverleners.(48)

107. De rol van de lidstaten bestaat erin de Commissie „bij [te staan bij het monitoren] door op verzoek relevante informatie te verstrekken, ook over specifieke gevallen”(49). De aldus omschreven rol van de lidstaten weerspiegelt overweging 47, derde zin, van verordening 2019/1150, waarin staat te lezen dat „[d]e lidstaten [...] op verzoek de relevante informatie waarover zij in dit verband beschikken aan de Commissie [moeten] bezorgen”. Een soortgelijke formulering wordt gebruikt in artikel 18, lid 3, van deze verordening, dat bepaalt dat de lidstaten de Commissie van alle „hun ter beschikking staande” relevante informatie voorzien die zij met het oog op haar evaluatietaak nodig kan hebben.

108. Vervolgens is er artikel 15 van verordening 2019/1150, met als opschrift „Handhaving” („Durchsetzung” in het Duits, „Enforcement” in het Engels, „Applicazione” in het Italiaans en „Egzekwowanie” in het Pools), dat, gelezen in het licht van overweging 46 van de verordening(50), in lid 1 bepaalt dat elke lidstaat de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening verzekert, en in lid 2 dat de lidstaten de regels vaststellen waarin is voorzien in de (doeltreffende, evenredige en afschrikkende) maatregelen die van toepassing zijn bij schendingen van deze verordening en ervoor zorgen dat deze worden toegepast. De taak om verordening 2019/1150 te monitoren en te evalueren is dus hoofdzakelijk toevertrouwd aan de Commissie, en de taak om toe te zien op de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening is aan de lidstaten toevertrouwd.

109. Daarbij moeten de lidstaten „de handhaving van [verordening 2019/1150] kunnen toevertrouwen aan bestaande instanties, waaronder rechtbanken” en zijn zij niet verplicht „te voorzien in ambtshalve handhaving of boetes op te leggen”(51).

110. Los van het recht van zakelijke gebruikers en bedrijfswebsitegebruikers om bij bevoegde nationale rechterlijke instanties een vordering in te stellen overeenkomstig het recht van de lidstaat waar de vordering wordt ingesteld, met als doel een einde te maken aan de niet-naleving van de toepasselijke in verordening 2019/1150 vastgestelde voorschriften(52), moeten organisaties en verenigingen die zakelijke gebruikers en gebruikers van bedrijfswebsites vertegenwoordigen, alsook, in voorkomend geval, bepaalde in de lidstaten opgezette overheidsorganen(53) de mogelijkheid hebben om ter verzekering van de doeltreffende toepassing van deze verordening en in overeenstemming met het nationale recht bij de nationale rechterlijke instanties een vordering in te stellen teneinde niet-naleving van de voorschriften van de verordening te doen beëindigen of doen verbieden(54). Elke lidstaat moet gegevens over deze organen verzamelen en aan de Commissie meedelen.(55)

111. Om de doeltreffendheid van de ingestelde mechanismen te vergroten, kunnen de lidstaten de bevoegde overheidsorganen of autoriteiten belasten met het aanleggen van registers van onrechtmatige handelingen die het voorwerp zijn geweest van een nationaal gerechtelijk bevel tot beëindiging van de inbreuk.(56)

112. Hieruit volgt dat verordening 2019/1150 niet categorisch vooruitloopt op het mechanisme waarmee de uitvoering ervan moet worden verzekerd door de lidstaten, die kunnen kiezen voor het uitvoeringsmechanisme van particuliere handhaving (private enforcement)(57) en dit kunnen aanvullen met het mechanisme dat op het optreden van de overheid berust (public enforcement).

3.      Informatievergaring en uitvoering van verordening 2019/1150

113. Onder expliciete verwijzing naar het doel om de uitvoering van een handeling van Unierecht zoals verordening 2019/1150 te waarborgen, mag een lidstaat slechts informatie inwinnen die verband houdt met de verplichtingen die voor die lidstaat voortvloeien uit deze verordening en de doelstellingen ervan. Zoals blijkt uit de punten 96 en 97 van deze conclusie, moeten de maatregelen die door de nationale autoriteiten van een lidstaat ter uitvoering van een verordening worden getroffen, immers geschikt (passend) en noodzakelijk zijn (maar niet verder gaan dan nodig is) om het door de Unieregeling nagestreefde doel te bereiken.

114. Verordening 2019/1150 vermeldt in de artikelen 16 en 18 ervan dat aan de lidstaten mogelijkerwijs informatie „ter beschikking staat” die relevant is voor het toezicht op de gevolgen van deze verordening en de evaluatie ervan. Een lidstaat kan echter niet willekeurig gekozen informatie verzamelen op grond dat de Commissie deze later zou kunnen opvragen voor haar toezicht en evaluatie. Het verzamelen van informatie onder een dergelijk voorwendsel zou een lidstaat namelijk in staat stellen de in het vorige punt genoemde vereisten te omzeilen. Bovendien legt deze verordening de lidstaten geen actieve verplichting op om de informatie te verzamelen die de Commissie nodig kan hebben om haar taken uit te voeren. Die informatie wordt slechts „op verzoek” van deze instelling verstrekt. Overigens kan de Commissie proberen om informatie te verzamelen bij onlinetussenhandelsdienstverleners.

115. Een lidstaat kan daarentegen wel beschikken over bepaalde informatie die hij in het kader van zijn verplichting tot uitvoering van verordening 2019/1150 heeft verzameld.

116. Indien een lidstaat ter nakoming van de krachtens artikel 15 van verordening 2019/1150 op hem rustende verplichting ook heeft gekozen voor een mechanisme voor publieke handhaving van deze verordening, moet hij de met die taak belaste autoriteit immers de informatie kunnen verstrekken waarmee zij schendingen van de verplichtingen die deze verordening oplegt aan onlinedienstverleners kan voorkomen, bestraffen of op zijn minst opsporen, en eventueel registreren.

117. Aangezien elke lidstaat een (privaat en eventueel ook publiek) mechanisme moet hebben voor de adequate en doeltreffende uitvoering van verordening 2019/1150 en dit mechanisme indien nodig moet aanpassen aan de veranderende marktomstandigheden, moet elke lidstaat – in het verlengde van die redenering – de daarvoor benodigde informatie kunnen vergaren bij de marktdeelnemers op zijn grondgebied.

118. Ter illustratie: in de twee in de punten 116 en 117 van deze conclusie bedoelde gevallen kan dergelijke informatie betrekking hebben op de voorwaarden waaronder de marktdeelnemers hun diensten verrichten (wat relevant is om inbreuken op verordening 2019/1150 te identificeren en in voorkomend geval te bestraffen en om het risico dat aan deze inbreuken is verbonden te beoordelen) alsook op de omvang van de markt en het aantal deelnemers daarop (in het bijzonder om te bepalen welke middelen nodig zijn voor de uitvoering van het handhavingsmechanisme van die verordening). Bovendien maakt het systematisch verzamelen van die informatie het mogelijk om bepaalde tendensen te volgen, om te beslissen hoe de in het nationale recht bestaande mechanismen kunnen worden gewijzigd om de doeltreffendheid van verordening 2019/1150 te waarborgen, en om de Commissie te ondersteunen bij haar monitorings- en evaluatietaken.

4.      Beoordeling

119. In casu heeft de informatie die onlinedienstverleners in de IES moeten verstrekken, hoofdzakelijk betrekking op hun economische situatie.

120. Dienaangaande betoogt de Italiaanse regering in zaak C‑663/22 in eerste instantie dat de informatie in de IES „ontegenzeglijk nuttig is voor het actief [en] preventief toezicht op eventuele verstoringen van de mededinging, dat niet kan worden uitgeoefend zonder volledige en gerichte kennis van alle entiteiten die de activiteit uitoefenen”. Deze regering geeft in tweede instantie aan dat deze informatie dient om de waarde van de Italiaanse markt in haar geheel te kennen, om het gewicht van elke deelnemer op die markt te bepalen, om de economische dynamiek ervan te begrijpen en om na te gaan of de verstrekte gegevens waarheidsgetrouw en volledig zijn.(58)

121. In de eerste plaats kan een lidstaat er, zoals ik in punt 118 van deze conclusie heb vermeld, belang bij hebben om te bepalen welke omvang de markt voor onlinediensten heeft. De waarde van de markt en het aandeel dat de marktdeelnemers op die markt hebben, zijn echter geen gegevens die gemakkelijk kunnen worden gebruikt om informatie te verkrijgen die relevant is voor de verwezenlijking van de doelstelling van verordening 2019/1150, namelijk een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat binnen de interne markt waarborgen. Hoe dan ook lijkt het opsporen van eventuele „verstoringen van de mededinging”, waarnaar de Italiaanse regering verwijst, niet in overeenstemming te zijn met de doelstelling van deze verordening. De verordening laat het mededingingsrecht van de Unie immers onverlet.(59)

122. In de tweede plaats is de informatie die op grond van verordening 2019/1150 van onlinedienstverleners wordt verlangd, eerder relevant voor gebruikers, met name waar het gaat om de voorwaarden waaronder de verrichte dienst plaatsvindt. Die dienstverleners zijn daarentegen geenszins verplicht om de gebruikers te informeren over hun economische situatie, zodat de vraag naar de juistheid van deze informatie vanuit het oogpunt van de verordening niet aan de orde is.

123. In de derde plaats moet ik toegeven dat ik moeite heb het verband te zien tussen enerzijds de economische situatie van een onlinedienstverlener en anderzijds de wijze waarop hij zijn diensten aan zakelijke gebruikers verleent. Indien dat verband bestaat, kan het slechts indirect zijn. De Italiaanse regering is namelijk zelf van mening dat verordening 2019/1150 tot doel heeft na te gaan en te beoordelen of de contractuele voorwaarden die onlineplatformen aan zakelijke gebruikers in de Unie hebben opgelegd, billijk zijn. Voorts is niet duidelijk hoe informatie die relevant is voor de adequate en doeltreffende tenuitvoerlegging van deze verordening kan worden afgeleid uit informatie over de economische situatie van een onlinedienstverlener.

124. Zonder dat er uitspraak hoeft te worden gedaan over het evenredigheidsbeginsel, ben ik derhalve van mening dat verordening 2019/1150 niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de vaststelling van de in zaak C‑663/22 aan de orde zijnde nationale maatregelen rechtvaardigt. Die nationale maatregelen vormen geen uitvoeringsmaatregelen van deze verordening. Zoals blijkt uit de prejudiciële vragen in die zaak, hebben deze maatregelen immers een ander doel dan dat van die verordening, zodat niet kan worden aangenomen dat zij binnen de grenzen vallen waarbinnen een lidstaat maatregelen ter uitvoering van de verordening kan vaststellen.

125. Ik geef derhalve in overweging om de prejudiciële vragen in zaak C‑663/22, die in punt 93 van deze conclusie zijn geherformuleerd, aldus te beantwoorden dat verordening 2019/1150, en met name de artikelen 15 en 16 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat zij geen rechtvaardiging vormt voor de vaststelling van een nationale regeling die onlinedienstverleners verplicht om periodiek een verklaring met informatie over hun economische situatie in te dienen en die voorziet in de toepassing van sancties indien die verplichting niet wordt nagekomen. Aangezien een dergelijke regeling niet binnen de werkingssfeer van deze verordening valt, verzet deze verordening zich niet tegen die regeling.

5.      Aanvullende opmerkingen

126. Het antwoord dat ik zojuist heb voorgesteld, betekent niet dat verordening 2019/1150 zich verzet tegen de betrokken nationale maatregelen. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om de nodige consequenties te trekken uit het feit dat AGCOM bij wet nr. 178/2020 is belast met de taak om „toe [te zien] op de adequate en effectieve handhaving van [deze] verordening, met name door [...] relevante informatie te verzamelen” en dat AGCOM blijkens de considerans van besluit nr. 161/2021 op die basis de verplichting om de IES aan haar door te geven heeft uitgebreid tot onlinedienstverleners.

127. Indien de verwijzende rechter, rekening houdend met de verduidelijkingen die het Hof in het te wijzen arrest zal geven, toch tot de conclusie komt dat er een verband bestaat tussen het doel van verordening 2019/1150 en de betrokken nationale maatregelen, moet hij nagaan of deze maatregelen passend en noodzakelijk zijn.

128. Persoonlijk denk ik niet dat dit het geval is. Gelet op de overwegingen in de punten 121 tot en met 123 van deze conclusie kan worden betwijfeld of de informatie die onlinedienstverleners over hun financiële situatie moeten verstrekken, geschikt is om de doelstelling van die verordening te bereiken. Er bestaat hoe dan ook andere informatie waarvan het verzamelen minder belastend is voor marktdeelnemers en waarmee dit doel kan worden bereikt.

C.      Vrijheid van dienstverrichting overeenkomstig artikel 56 VWEU en de richtlijnen 2000/31 en 2006/123

129. Meerdere prejudiciële vragen betreffen de kwestie of de verplichtingen in de hoofdgedingen in strijd zijn met het beginsel van vrije dienstverrichting. Deze vragen hebben betrekking op artikel 56 VWEU(60), alsook op de richtlijnen 2000/31 en 2006/123(61).

130. De verplichtingen in het hoofdgeding zijn ten eerste de inschrijving in het ROC, waarbij belangrijke informatie over de organisatie van de dienstverrichter en een financiële bijdrage moeten worden verstrekt en niet-nakoming wordt bestraft, en ten tweede het indienen van de IES, waarbij de niet-nakoming van die verplichting een geldboete oplevert.

131. Vanuit het oogpunt van de door het Unierecht ingestelde mechanismen om het vrije verkeer van diensten te verzekeren moeten deze verplichtingen echter los van elkaar worden geanalyseerd.(62) In het onderhavige geval moet de analyse betrekking hebben op de verplichte inschrijving in het ROC, het doorgeven van informatie over de structuur van de onlinedienstverlener, het doorgeven van informatie over zijn economische situatie in de vorm van de IES en het betalen van een financiële bijdrage.

132. Vooraf rijst de vraag of de betrokken nationale maatregelen moeten worden beoordeeld in het licht van richtlijn 2000/31, richtlijn 2006/123 of beide richtlijnen. Voor de beantwoording van deze vraag moet om te beginnen worden nagegaan of de betrokken nationale maatregelen binnen de respectieve werkingssferen van deze richtlijnen vallen.

1.      Richtlijn 2000/31

a)      Inleidende opmerkingen over de prejudiciële vragen betreffende het vrij verrichten van diensten

133. Het begrip „diensten van de informatiemaatschappij” vormt een centraal begrip in richtlijn 2000/31, hoewel deze richtlijn dit begrip niet definieert. Deze richtlijn verwijst thans immers naar de definitie in richtlijn 2015/1535.

134. Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie is de kwalificatie als „diensten van de informatiemaatschappij” van de diensten die door verzoeksters in de hoofdgedingen worden verricht, evident(63) of op zijn minst onbetwist in de zaken die betrekking hebben op richtlijn 2000/31(64). Aangezien de verwijzende rechter geen gedetailleerde gegevens verstrekt waarmee die kwalificatie kan worden geverifieerd en zij in het licht van de door deze rechter gegeven algemene beschrijvingen van de diensten gerechtvaardigd lijkt(65), ga ik ervan uit dat de diensten van verzoeksters in de hoofdgedingen vallen onder het begrip „diensten van de informatiemaatschappij”.

135. Een ander centraal begrip in richtlijn 2000/31 is het begrip „gecoördineerd gebied”. Dit omvat de algemene vereisten met betrekking tot de toegang tot diensten van de informatiemaatschappij en het verrichten daarvan, alsook vereisten die specifiek zijn opgesteld voor aanbieders van dergelijke diensten of voor die diensten zelf.(66)

136. Voor een dergelijke dienstverrichter gelden de bepalingen van zijn lidstaat van vestiging (lidstaat van oorsprong) die binnen het gecoördineerde gebied vallen.(67) Een andere lidstaat waarin deze dienstverlener actief is (lidstaat van bestemming) kan in beginsel het vrije verkeer van deze diensten niet beperken „om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied”(68). Het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 introduceert dus het oorsprongslandbeginsel en het beginsel van wederzijdse erkenning door de lidstaten waar het gaat om de voorwaarden voor het starten (en uitoefenen) van een activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij.(69)

137. Bij wijze van uitzondering kan een lidstaat van bestemming afwijken van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31 door „voor een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij” maatregelen te nemen die voldoen aan de voorwaarden van artikel 3, lid 4, onder a) en b), van deze richtlijn.

138. In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn vragen over het vrij verrichten van diensten in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22 en zaak C‑665/22 wenst te vernemen of artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale maatregelen van algemene en abstracte aard waarbij een lidstaat een in een andere lidstaat gevestigde verlener van een dienst van de informatiemaatschappij verplicht om a) zich in te schrijven in een register, b) belangrijke informatie over zijn organisatie te verstrekken, c) belangrijke informatie over zijn economische situatie te verstrekken en d) een financiële bijdrage te betalen, en waarbij die lidstaat sancties oplegt in geval van niet-nakoming van die verplichtingen. Wordt die vraag bevestigend beantwoord, dan moet er, gelet op de verduidelijking met betrekking tot verordening 2019/1150 in punt 92 van deze conclusie, worden aangenomen dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of het feit dat deze nationale maatregelen expliciet zijn vastgesteld om de uitvoering van verordening 2019/1150 te waarborgen, afbreuk kan doen aan het resultaat van de toepassing van het bij artikel 3 van deze richtlijn ingestelde mechanisme.

139. Voor de beantwoording van deze vragen moet in de eerste plaats worden vastgesteld 1) of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen vereisten opleggen die vallen binnen het gecoördineerde gebied in de zin van richtlijn 2000/31, 2) of er met deze verplichtingen wordt afgeweken van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij en 3) of de maatregelen die zijn genomen om die verplichtingen op te leggen, voldoen aan de voorwaarden van artikel 3, lid 4, onder a) en b), van deze richtlijn. In de tweede plaats moet worden ingegaan op de gevolgen die verordening 2019/1150 heeft voor het resultaat van de analyse van richtlijn 2000/31.

b)      Vereisten binnen het gecoördineerde gebied

1)      Omschrijving van het probleem

140. De verwijzende rechter is van oordeel dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen vereisten zijn die binnen het gecoördineerde gebied vallen in de zin van richtlijn 2000/31.

141. De Italiaanse regering betoogt daarentegen dat de verplichting tot inschrijving in het ROC en indiening van de IES louter een informatieplicht is. Deze verplichtingen beletten een onlinedienstverlener niet om zijn activiteiten rechtmatig uit te oefenen. Deze regering benadrukt dat verzoeksters in de hoofdgedingen in de zaken C‑662/22 en C‑665/22 hun activiteiten blijven uitoefenen, hoewel zij niet in het ROC zijn ingeschreven.

142. In dit verband staat vast dat de niet-nakoming van de betrokken verplichtingen tot aanzienlijke sancties leidt. Bovendien lijkt AGCOM de activiteiten van een onlinedienstverlener te kunnen opschorten en hem ambtshalve in het ROC te kunnen inschrijven.(70) Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit inderdaad zo is. Het staat daarentegen aan het Hof om aan deze rechter opheldering te verschaffen zodat hij kan bepalen of die verplichtingen binnen het gecoördineerde gebied vallen.

2)      Algemene opmerkingen over de omvang van het gecoördineerde gebied

143. Het begrip „gecoördineerd gebied” zoals gedefinieerd in artikel 2, onder h), van richtlijn 2000/31 omvat de vereisten waaraan een onlinedienstverlener moet voldoen met betrekking tot „het starten van een activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij” of „het uitoefenen van een [dergelijke] activiteit” (hierna respectievelijk: „startvereisten” en „uitoefeningsvereisten”).

144. Voor het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 heeft het onderscheid tussen startvereisten en uitoefeningsvereisten geen praktische gevolgen. Ik acht het echter opportuun om op deze tweedeling in te gaan om de verwijzende rechter duidelijkheid te verschaffen over de omvang van het gecoördineerde gebied.

145. In dit verband mag in de eerste plaats niet uit het oog worden verloren dat de start- en uitoefeningsvereisten nagenoeg zonder uitzondering door de lidstaat van oorsprong worden opgelegd.

146. Volgens de logica van het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 kan de dienstverrichter die voldoet aan de door de lidstaat van oorsprong binnen het gecoördineerde gebied vastgestelde vereisten namelijk zowel op de markt van die lidstaat als op de markt van elke andere lidstaat actief zijn. De lidstaat van oorsprong zorgt ervoor dat de diensten van de informatiemaatschappij die worden verleend door een op zijn grondgebied gevestigde dienstverlener voldoen aan de in die lidstaat geldende nationale bepalingen die binnen het gecoördineerde gebied vallen.(71) Deze controle moet dicht bij de bron gebeuren en de algemene belangen doeltreffend beschermen, niet alleen voor gebruikers in de lidstaat van oorsprong maar voor alle gebruikers in de Unie.(72)

147. Elke lidstaat heeft dus een bijzondere verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de vereisten binnen het gecoördineerde gebied. Bij de formulering van deze vereisten moet niet alleen rekening worden gehouden met de belangen die in de lidstaat van oorsprong op het spel staan, maar ook met die in elke andere lidstaat. Anders zou de lidstaat van oorsprong in een lidstaat van bestemming de reactie kunnen veroorzaken die is bepaald in artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31. De omvang van het gecoördineerde gebied moet derhalve voldoende zijn om aan de bron de rechtmatigheid van de activiteiten van de informatiemaatschappij en het doeltreffende toezicht daarop te waarborgen, niet alleen in het belang van de lidstaat van oorsprong maar in het belang van elke lidstaat.(73)

148. In de tweede plaats verduidelijkt artikel 2, onder h), i), van richtlijn 2000/31 dat de startvereisten met name „vereisten inzake kwalificatie, vergunning en aanmelding” omvatten, terwijl het bij de uitoefeningsvereisten met name gaat om „vereisten inzake gedrag van de dienstverlener, vereisten inzake kwaliteit en inhoud van de dienst inclusief inzake reclame en contracten, of vereisten inzake aansprakelijkheid van de dienstverlener”. Het aldus gedefinieerde gecoördineerde gebied heeft echter „alleen betrekking op vereisten voor onlineactiviteiten”(74), met uitzondering van die welke gelden voor goederen als zodanig, voor de levering daarvan en voor diensten die niet langs elektronische weg worden verleend(75).

149. Hieruit volgt dat voor het gecoördineerde gebied alleen de „onlinecomponent” relevant is. Er kan dus niet voorbij worden gegaan aan het niet-territoriale karakter van de activiteit waarvoor de vereisten op dit gebied gelden.

150. Onlinediensten passen niet bij het begrip territorialiteit. Een in een lidstaat gevestigde dienstverrichter kan duurzaam en doorlopend op het grondgebied van een andere lidstaat actief zijn zonder zich daar te vestigen of zelfs maar naar daar te gaan.

151. Zoals ik in een andere context heb opgemerkt(76) heeft het internet, zoals ook op veel andere gebieden het geval is, de categorieën die zijn vastgesteld in de „reële” wereld flink overhoopgegooid. Terwijl het Verdrag de duurzame uitoefening van een activiteit in een lidstaat associeert met een duurzame vestiging in die lidstaat en de tijdelijke uitoefening van een activiteit met het ontbreken daarvan, maakt het internet het namelijk mogelijk om duurzaam een activiteit uit te oefenen zonder te beschikken over een duurzame vestiging in de lidstaat waar deze activiteit wordt uitgeoefend.

152. Zou de logica van de vrijheid van vestiging in een dergelijk geval worden gevolgd, dan zou dit tot het absurde resultaat leiden dat een dienstverlener die niet is gevestigd in de lidstaat van bestemming van zijn dienst, toch wordt geacht daar gevestigd te zijn en moet voldoen aan de wetgeving van die lidstaat, niet alleen wat betreft zijn activiteit als zodanig, maar ook wat betreft de oprichting en werking van zijn onderneming. Dat wordt nog absurder wanneer men bedenkt dat online uitgeoefende activiteiten dikwijls gericht zijn op meerdere, zo niet op alle lidstaten.

153. Door de relevante bepalingen samen te brengen onder het kopje „Interne markt”(77) neemt richtlijn 2000/31 niet openlijk stelling met betrekking tot het onderscheid tussen vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting. Gelet op het beginsel van controle aan de bron en om de redenen die ik in de punten 149 tot en met 152 van deze conclusie heb uiteengezet, kan echter niet worden aangenomen dat het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 berust op de logica dat een verlener van een dienst van de informatiemaatschappij moet voldoen aan de voorwaarden om op de markt te opereren die zijn vastgesteld door elke lidstaat waar hij actief is. Integendeel, aangezien dit mechanisme deze situatie beoogt te voorkomen, moet het gecoördineerde gebied ook de voorwaarden omvatten die bepalend zijn voor de rechtmatigheid van de op een markt verrichte activiteit.

154. In de derde plaats moet het gecoördineerde gebied ook de voorwaarden omvatten waarmee wordt bepaald of de activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij rechtmatig is. Het „niet-territoriale” karakter van een dergelijke activiteit maakt het immers vaak op een bepaalde manier mogelijk om de klanten in een lidstaat de facto te benaderen zonder te stuiten op de beperkingen die voortvloeien uit het begrip „grondgebied”. Het feit dat een dienstverrichter zijn activiteit op het grondgebied van een lidstaat kan uitoefenen zonder aan een van deze vereisten te voldoen, heeft niet tot gevolg dat dit vereiste is uitgesloten van het gecoördineerde gebied.

155. Hoewel het gecoördineerde gebied zowel de startvereisten als de uitoefeningsvereisten omvat en richtlijn 2000/31 geen rechtsgevolgen verbindt aan deze tweedeling, kunnen zij niettemin van elkaar worden onderscheiden. Ten eerste hebben de uitoefeningsvereisten „zoals vereisten inzake gedrag van de dienstverlener, vereisten inzake kwaliteit en inhoud van de dienst [...], of vereisten inzake aansprakelijkheid van de dienstverlener”(78) namelijk tot doel om aan te geven hoe een dienst van de informatiemaatschappij rechtmatig moet worden verricht ten aanzien van het publiek, consumenten en andere marktdeelnemers. Deze vereisten bepalen dus hoe die activiteit in horizontale zin kan worden uitgeoefend. Ten tweede hebben de startvereisten betrekking op de voorwaarden waaraan de dienstverlener, hoofdzakelijk jegens een lidstaat en de autoriteiten aldaar, moet voldoen om de activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij rechtmatig te kunnen aanvangen en verrichten in de lidstaat van oorsprong en in het verlengde daarvan op de markt van elke andere lidstaat.

156. In het licht van deze opmerkingen moet worden bepaald of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen binnen het gecoördineerde gebied vallen.

3)      Beoordeling

157. In de eerste plaats vormt de verplichting tot inschrijving in het ROC, waartoe de lidstaat van bestemming ambtshalve kan overgaan en waarvan de niet-nakoming tot aanzienlijke sancties leidt, een vereiste dat tot het gecoördineerde gebied behoort.

158. Anders dan de Italiaanse regering betoogt, betekent het feit dat een dienstverlener de facto een dienst van de informatiemaatschappij kan aanvangen en voortzetten zonder te voldoen aan de verplichting tot inschrijving in het ROC, namelijk niet dat dit vereiste geen betrekking heeft op het starten van die activiteit in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2000/31. Bovendien volstaat het in beginsel niet om ingeschreven te zijn bij het begin van de activiteit: wil een activiteit rechtmatig zijn, dan moet zij gedurende de gehele uitoefening ingeschreven blijven.

159. In de tweede plaats stelt de Italiaanse regering met betrekking tot de verplichting om informatie over de structuur en de economische situatie van de onderneming te verstrekken, dat dergelijke informatie voor AGCOM nuttig en zelfs noodzakelijk is om haar taken op het gebied van regelgeving, toezicht, geschillenbeslechting en sanctionering te kunnen uitoefenen. Die taken worden overeenkomstig het beginsel van controle aan de bron wat diensten van de informatiemaatschappij betreft uitgevoerd door de lidstaat van oorsprong, in het belang van alle lidstaten. De verplichting om informatie te verstrekken die een dergelijke controle mogelijk maakt, moet dus binnen het gecoördineerde gebied vallen.

160. Wat in de derde plaats de financiële bijdrage betreft, deze is volgens de Italiaanse regering bestemd ter dekking van het totale bedrag van de administratieve kosten die in Italië voortvloeien uit de uitoefening van de aan AGCOM opgedragen taken op het gebied van regelgeving, toezicht, geschillenbeslechting en sancties. Het bedrag hangt af van de in die lidstaat behaalde inkomsten.

161. Ook de verplichting tot betaling van die bijdrage is een vereiste dat binnen het gecoördineerde gebied valt. Zij is immers bepalend voor de rechtmatigheid van de duurzame toegang van een dienstverrichter tot de markt van een lidstaat. Bovendien moet deze bijdrage volgens het beginsel van controle aan de bron van de activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij worden gevorderd door de instantie die overeenkomstig dit beginsel toezicht moet uitoefenen op de dienstverlener, in het belang van de lidstaat waar deze is gevestigd en van elke andere lidstaat.

162. Gelet op de door mij voorgestelde uitlegging van richtlijn 2000/31 vormen de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen vereisten die binnen het gecoördineerde gebied in de zin van deze richtlijn vallen.

c)      Beperking van het vrije verkeer van diensten

163. Voorts rijst de vraag of de oplegging van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen aan een in een andere lidstaat gevestigde verlener van een dienst van de informatiemaatschappij, het vrije verkeer van dergelijke diensten beperkt en dus afwijkt van het bepaalde in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31. Om deze vraag te beantwoorden moet worden vastgesteld in welke situatie een maatregel van een lidstaat van bestemming het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij beperkt. In casu is ook aan de orde of in het kader van het door deze richtlijn ingestelde mechanisme de rechtspraak inzake artikel 56 VWEU van toepassing is.

1)      Niet-toepasselijkheid van de rechtspraak inzake artikel 56 VWEU

164. Partijen verwijzen in hun opmerkingen naar rechtspraak met betrekking tot artikel 56 VWEU volgens welke een nationale wettelijke regeling die geldt voor alle marktdeelnemers die actief zijn op het nationale grondgebied, die niet tot doel heeft de voorwaarden voor de uitvoering van de dienstverrichting van de betrokken ondernemingen te regelen, en waarvan de beperkingen die zij voor het vrij verrichten van diensten teweeg zou kunnen brengen zo onzeker en indirect zijn dat van de in de regeling vervatte verplichting niet kan worden gezegd dat zij deze vrijheid belemmert, niet in strijd is met het verbod van artikel 56 VWEU.(79)

165. Ik ben echter van mening dat deze rechtspraak niet van toepassing is in het kader van het mechanisme van artikel 3 van richtlijn 2000/31.

166. Ten eerste kunnen de binnen het gecoördineerde gebied geldende uitoefeningsvereisten namelijk niet onder deze rechtspraak vallen, aangezien zij bij uitstek „tot doel hebben de voorwaarden voor de uitvoering van de dienstverrichting van de betrokken ondernemingen te regelen”.

167. Ten tweede en nog belangrijker mag met betrekking tot alle vereisten die binnen het gecoördineerde gebied vallen, met inbegrip van de startvereisten, niet uit het oog worden verloren dat de Uniewetgever bij richtlijn de wijze van uitoefening van een fundamentele vrijheid van de interne markt kan bepalen en voorwaarden kan vaststellen die gunstiger zijn voor de goede werking van die markt dan die waarin het primaire recht voorziet.

168. Dit is het geval met het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31, dat berust op het idee van controle aan de bron en het beginsel invoert van de lidstaat van oorsprong en de wederzijdse erkenning tussen de lidstaten wat de start- en uitoefeningsvoorwaarden betreft.(80) Het opleggen van eisen die verder gaan dan die welke in de lidstaat van oorsprong gelden, is in strijd met dit beginsel. Deze uitlegging komt tot uitdrukking in de rechtspraak van het Hof over dit mechanisme.

2)      Beperking van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij in het licht van de rechtspraak

169. In het arrest eDate Advertising e.a.(81) heeft het Hof verduidelijkt dat de vrije verrichting van diensten van de informatiemaatschappij tussen de lidstaten op grond van het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 wordt gewaarborgd doordat die diensten worden onderworpen aan het rechtsstelsel van de lidstaat waar de verleners ervan zijn gevestigd. Deze dienstverleners kunnen dus niet worden onderworpen aan strengere eisen dan die waarin is voorzien in het in hun lidstaat van oorsprong toepasselijke materiële recht(82).

170. In de zaak die heeft geleid tot het arrest Airbnb Ireland(83) is de verwijzende rechter uitgegaan van de premisse dat de betrokken nationale maatregelen die voorzien in de verplichting om in het bezit te zijn van een beroepskaart, het vrij verrichten van diensten van de informatiemaatschappij beperken. Het Hof heeft deze premisse uitdrukkelijk bevestigd.(84) Het heeft namelijk verklaard dat indien een verplichting om in het bezit te zijn van een beroepskaart van toepassing is op met name in andere lidstaten dan de lidstaat van bestemming gevestigde dienstverrichters, het voor hen moeilijker wordt hun diensten in deze laatste lidstaat te verrichten.(85) Volgens mij heeft het Hof daarmee in navolging van het arrest eDate Advertising e.a.(86) willen aangeven dat dit vereiste de dienstverrichting in de lidstaat van bestemming moeilijker maakt dan zij in de lidstaat van oorsprong is overeenkomstig de in die lidstaat geldende nationale bepalingen van het gecoördineerde gebied.

171. In het arrest A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen)(87) heeft het Hof met betrekking tot vier door de lidstaat van bestemming ingevoerde vereisten in wezen geoordeeld dat een verbod waarbij de mogelijkheid voor een aanbieder van diensten van de informatiemaatschappij wordt beperkt om zich bij zijn potentiële klanten in de lidstaat van bestemming kenbaar te maken of deze klanten aan te trekken en de onlineverkoopdienst van zijn producten te promoten, moet worden beschouwd als een beperking op het vrij verrichten van diensten van de informatiemaatschappij.

172. Het Hof gebruikt weliswaar een andere formulering dan in de arresten eDate Advertising e.a.(88) en Airbnb Ireland(89), maar heeft zich in het arrest A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen)(90) gebaseerd op dezelfde onderliggende logica als in die arresten. Het wordt namelijk niet betwist dat de betrokken aanbieder zijn activiteiten verrichtte in overeenstemming met de vereisten van het gecoördineerde gebied die golden in de lidstaat van oorsprong.(91) Een vereiste waarbij meer beperkende voorwaarden worden opgelegd voor het gedrag van de aanbieder is dus noodzakelijkerwijs in strijd met artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31. Bovendien heeft het Hof bij zijn oordeel over de vraag of de betrokken nationale maatregelen de vrije verrichting van diensten van de informatiemaatschappij beperkten in de zin van artikel 3, leden 2 en 4, van deze richtlijn, niet verwezen naar zijn rechtspraak ter zake van artikel 56 VWEU.(92)

173. Uit deze drie arresten leid ik af dat wanneer op het grondgebied van een lidstaat de activiteit van een dienst van de informatiemaatschappij afhankelijk wordt gesteld van vereisten die binnen het gecoördineerde gebied vallen en die verder gaan dan die welke in de lidstaat van oorsprong gelden, het vrije verkeer van die dienst wordt beperkt en die afhankelijkheid daarom enkel kan voortvloeien uit een op basis van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 genomen maatregel.

174. Bovendien lijkt de overweging dat de in punt 164 van deze conclusie vermelde rechtspraak met betrekking tot artikel 56 VWEU niet kan worden toegepast op het mechanisme van artikel 3 van richtlijn 2000/31, steun te vinden in de rechtspraak over deze bepaling van primair recht, in het kader waarvan het Hof rekening heeft gehouden met het feit dat het betreffende vereiste reeds was geverifieerd in de lidstaat van oorsprong.

3)      Rechtspraak inzake het vrij verrichten van diensten

175. Om te beginnen heeft de Commissie in een niet-nakomingsprocedure(93) aangevoerd dat een verplichting tot inschrijving in een register en de zware sancties bij niet-nakoming van deze verplichting tot gevolg hebben dat de inschrijving in dat register een essentiële voorwaarde vormt om op het grondgebied van de lidstaat die in die verplichting heeft voorzien activiteiten te kunnen verrichten. Na de aandacht te hebben gevestigd op het feit dat de betrokken verplichting ook van toepassing zou zijn op de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter die reeds conform de wetgeving van die lidstaat aan equivalente formaliteiten voldoet, is het Hof tot de slotsom gekomen dat deze verplichting in strijd was met artikel 56 VWEU.(94)

176. Vervolgens heeft het Hof in een prejudiciële zaak betreffende artikel 56 VWEU en een richtlijn die in wezen voorziet in een stelsel van wederzijdse erkenning van de in het land van herkomst verworven beroepservaring, reeds geoordeeld dat de door de ontvangende lidstaat ingevoerde vergunningprocedure de uitoefening van het recht van een in een andere lidstaat gevestigde persoon om zijn diensten op het grondgebied van de eerstbedoelde staat te verrichten, niet mag vertragen of bemoeilijken indien het onderzoek naar de voorwaarden voor het starten van de betrokken activiteiten is verricht en heeft uitgewezen dat aan die voorwaarden is voldaan. Wanneer deze voorwaarden zijn vervuld, moet de eventueel vereiste inschrijving in het ambachtsregister van de lidstaat van ontvangst automatisch gebeuren en mag zij noch een voorafgaande voorwaarde vormen voor het verrichten van diensten, noch leiden tot administratieve kosten voor de betrokken verrichter, noch de verplichting doen ontstaan om bijdragen te betalen aan de ambachtskamer.(95)

177. Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat een regeling van een lidstaat volgens welke een instelling die in het kader van de vrijheid van dienstverrichting op het grondgebied van deze lidstaat actief is, „verdachte” transacties en „gevraagde” informatie rechtstreeks aan een autoriteit van de lidstaat van ontvangst moet doorgeven, het vrij verrichten van diensten beperkt doordat zij moeilijkheden en extra kosten ten gevolge heeft voor de in het kader van de vrijheid van dienstverrichting uitgeoefende activiteiten en boven op de controles kan komen die reeds worden verricht in de lidstaat waar de betrokken vestiging zich bevindt, waardoor deze vestiging wordt ontmoedigd om deze activiteiten uit te oefenen.(96)

178. Kortom, gelet op de overweging in punt 173 van deze conclusie vormen de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen die worden opgelegd aan een in een andere lidstaat gevestigde verlener van een dienst van de informatiemaatschappij een beperking van het vrije verkeer van dergelijke diensten en kunnen zij dus slechts worden opgelegd krachtens artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31.

d)      Materiële voorwaarden van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31

179. Maatregelen die afwijken van het beginsel van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij moeten voldoen aan zowel de materiële als de formele voorwaarden van richtlijn 2000/31. Deze voorwaarden zijn cumulatief.(97)

180. Aangezien de formele voorwaarden betrekking hebben op de kennisgevingsverplichting, zal ik die voorwaarden in het derde deel van mijn conclusie analyseren samen met de kennisgevingsverplichting van richtlijn 2015/1535 en zal ik mij hier uitsluitend richten op de materiële voorwaarden. Alvorens deze te analyseren wil ik echter een opmerking maken over de aard van de afwijkingsmaatregelen.

1)      Aard van de afwijkingsmaatregelen

181. In een andere context heb ik reeds de voorkeur gegeven aan de uitlegging volgens welke algemene, abstracte bepalingen niet kunnen worden aangemerkt als „maatregelen” in de zin van artikel 3, lid 4, onder a), van richtlijn 2000/31. Ik verwijs dus naar de analyse in de betreffende conclusies(98), waarin ik in wezen het standpunt heb ingenomen dat de door deze bepaling beoogde maatregelen voldoende concreet moeten zijn. De voornaamste argumenten van deze analyse zijn door het Hof overgenomen in het arrest Google Ireland e.a.(99), volgens hetwelk deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat algemene en abstracte maatregelen ten aanzien van een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij, die zonder onderscheid gelden voor alle aanbieders van die categorie diensten, niet vallen onder het begrip „maatregelen die worden genomen ten aanzien van een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij” in de zin van die bepaling.

182. In casu hebben de maatregelen waarmee de nationale wetgever de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen oplegt betrekking op alle onlinedienstverleners en zijn zij zelfs niet gericht op een specifieke sector of op de lidstaat waar deze diensten vandaan komen. Bijgevolg vallen deze maatregelen niet onder artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 en kan de nationale wetgever er niet mee afwijken van het in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn neergelegde beginsel.

183. In die omstandigheden hoeft niet te worden onderzocht of de betrokken nationale maatregelen voldoen aan de materiële voorwaarden van artikel 3, lid 4, onder a), van richtlijn 2000/31. Niettemin zal ik mijn analyse voortzetten, voor de volledigheid en om de zorgen van de verwijzende rechter en de argumenten van partijen ten volle te adresseren.

184. Ik herinner eraan dat de betrokken beperkende maatregel volgens artikel 3, lid 4, onder a), van richtlijn 2000/31 noodzakelijk moet zijn om de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of de bescherming van consumenten te waarborgen, moet worden genomen ten aanzien van een dienst van de informatiemaatschappij waardoor daadwerkelijk afbreuk wordt gedaan aan die doelstellingen of een ernstig gevaar daarvoor ontstaat, en evenredig is aan die doelstellingen. Ik zal deze voorwaarden in deze volgorde onderzoeken.

2)      Doel van de betrokken nationale maatregelen

185. Volgens de verwijzende rechter zijn de betrokken nationale maatregelen expliciet vastgesteld met het doel de uitvoering van verordening 2019/1150 te waarborgen. De Italiaanse regering deelt dit standpunt en voegt daaraan toe dat de uit deze maatregelen voortvloeiende verplichtingen tot doel hebben verstoringen van de mededinging te identificeren en tegen te gaan.(100)

186. Er zij aan herinnerd dat verordening 2019/1150 tot doel heeft bij te dragen aan de goede werking van de interne markt door een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat binnen deze markt te waarborgen. Gesteld al dat de betrokken nationale maatregelen dit doel beogen, heb ik moeite om de redenen aan te geven op grond waarvan kan worden aangenomen dat zij een van de doelstellingen van artikel 3, lid 4, onder a), i), van richtlijn 2000/31 nastreven.

187. Doelstellingen van openbare orde, bescherming van de volksgezondheid en openbare veiligheid kunnen hier immers gemakkelijk worden uitgesloten. Wel zou men zich kunnen afvragen of deze nationale maatregelen niet de bescherming van consumenten nastreven.

188. Die bescherming omvat echter niet de bescherming van ondernemingen, en verordening 2019/1150 bevat alleen regels voor de betrekkingen tussen onlinedienstverleners en zakelijke gebruikers.

189. Het is juist dat er voor de bepaling van de werkingssfeer van verordening 2019/1150 rekening wordt gehouden met de plaats waar de consumenten zich bevinden op wie de activiteiten van de zakelijke gebruikers zijn gericht.(101) Bovendien wordt in overweging 3 van deze verordening verklaard dat er een verband bestaat tussen „de transparantie van en het vertrouwen in de onlineplatformeconomie in betrekkingen tussen bedrijven” en het verbeteren van het vertrouwen van de consument in de onlineplatformeconomie.

190. Zoals in deze overweging staat te lezen, is dit verband echter slechts indirect. Nog belangrijker is dat verordening 2019/1150 bevestigt dat „[d]e directe gevolgen van de ontwikkeling van de onlineplatformeconomie voor consumenten [...] evenwel in ander Unierecht [worden] behandeld, in het bijzonder het consumentenacquis”.(102)

191. In deze omstandigheden lijken de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen geen van de doelstellingen van artikel 3, lid 4, onder a), i), van richtlijn 2000/31 na te streven.

3)      Maatregel ten aanzien van een dienst die afbreuk doet of dreigt te doen aan een van de doelstellingen van artikel 3, lid 4, onder a), i), van richtlijn 2000/31

192. De verwijzende rechter noch de Italiaanse regering verstrekt informatie wat de materiële voorwaarde van artikel 3, lid 4, onder a), ii), van richtlijn 2000/31 betreft.

193. Het Hof beschikt dus niet over informatie die het in staat stelt de normatieve inhoud van deze bepaling naar behoren te verduidelijken. Bij gebreke van aanwijzingen dat een betrokken dienst daadwerkelijk afbreuk doet of dreigt te doen aan een van de doelstellingen van artikel 3, lid 4, onder a), i), van richtlijn 2000/31, mag een lidstaat van bestemming hoe dan ook niet afwijken van het beginsel van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij.

4)      Evenredigheid

194. Zoals uit mijn analyse blijkt, voldoen de betrokken nationale maatregelen niet aan de vereisten van artikel 3, lid 4, onder a), i) en ii), van richtlijn 2000/31. Het is dus niet nodig de evenredigheid van deze maatregelen te onderzoeken. Volledigheidshalve zal ik echter kort ingaan op het evenredigheidsvereiste van artikel 3, lid 4, onder a), iii), van deze richtlijn.

195. Op grond van deze bepaling moet een afwijkende maatregel evenredig zijn aan een van de doelstellingen van artikel 3, lid 4, onder a), i), van richtlijn 2000/31. Bovendien moet een dergelijke maatregel volgens deze bepaling „noodzakelijk” zijn om aan de betrokken doelstelling te voldoen.

196. In die geest heeft het Hof verduidelijkt dat, bij de beoordeling van de vraag of de betrokken nationale regeling in overeenstemming is met het Unierecht, voor die twee voorwaarden rekening moet worden gehouden met de rechtspraak inzake de artikelen 34 en 56 VWEU, aangezien deze voorwaarden grotendeels overlappen met de voorwaarden die gelden voor elke belemmering van de in die artikelen van het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden.(103)

197. Het evenredigheidsbeginsel vereist dat de door de lidstaten vastgestelde maatregelen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat – wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen – de maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.

198. In dit verband blijkt uit verordening 2019/1150 dat het verband tussen de doelstelling van deze verordening en de bescherming van consumenten slechts indirect is en dat „[d]e directe gevolgen van de ontwikkeling van de onlineplatformeconomie voor consumenten [...] in ander Unierecht [worden] behandeld”(104). De Uniewetgever zelf is dus van mening dat de bepalingen van deze verordening niet geschikt zijn voor de verwezenlijking van het doel van consumentenbescherming. Dit geldt noodzakelijkerwijs ook voor maatregelen ter uitvoering van de verordening.

e)      Voorlopige conclusie

199. Ter afsluiting van mijn analyse van richtlijn 2000/31 kan worden aangegeven dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale maatregelen geen afwijkingsmaatregelen vormen in de zin van artikel 3, lid 4, onder a), van richtlijn 2000/31(105) en hoe dan ook niet voldoen aan de materiële voorwaarden van deze bepaling. Deze nationale maatregelen mogen dus niet worden toegepast op aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij die zijn gevestigd in andere lidstaten dan de lidstaat die deze maatregelen heeft vastgesteld.

200. Evenwel moet nog worden nagegaan of aan dit resultaat niet wordt afgedaan door richtlijn 2006/123, of door verordening 2019/1150 indien de betrokken verplichtingen voortvloeien uit de uitvoeringsmaatregelen van deze verordening.

2.      Richtlijn 2006/123

201. De verwijzende rechter verwijst in verschillende prejudiciële vragen naar richtlijn 2006/123.(106)

202. Zoals blijkt uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing, hebben al deze vragen betrekking op artikel 16 van die richtlijn. Volgens deze bepaling eerbiedigen de lidstaten het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij zijn gevestigd. Deze richtlijn stelt tevens de voorwaarden vast waaronder een lidstaat de vrijheid van dienstverrichting kan beperken. Deze voorwaarden verschillen van die van artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31.

203. Uit mijn analyse volgt dat laatstgenoemde bepaling zich ertegen verzet dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen worden opgelegd aan een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter. De vraag rijst dus of richtlijn 2006/123 het resultaat van de toepassing van het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 kan beïnvloeden.

204. In dit verband bepaalt artikel 3, lid 1, van richtlijn 2006/123 dat in regelgeving opgenomen bepalingen die betrekking hebben op specifieke aspecten van de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren, voorrang hebben op die van richtlijn 2006/123 indien die bepalingen daarmee strijdig zijn. Het bij artikel 3 van richtlijn 2000/31 ingestelde mechanisme heeft enkel betrekking op de diensten van de informatiemaatschappij en het vrije verkeer ervan binnen de Unie. Laatstgenoemde bepaling betreft dus zowel het starten van een dienstenactiviteit in een specifieke sector als de uitoefening van een dergelijke activiteit. Zij vormt derhalve een lex specialis ten opzichte van artikel 16 van richtlijn 2006/123 en heeft voorrang boven dit artikel.(107)

205. Ten overvloede merk ik op dat men zich, zoals partijen, inderdaad kan afvragen of er in casu sprake is van strijdigheid in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2006/123. Deze richtlijn kan echter hoe dan ook niet afdoen aan het resultaat van de toepassing van het mechanisme in artikel 3 van richtlijn 2000/31 en evenmin ertoe leiden dat de uit de betrokken nationale maatregelen voortvloeiende verplichtingen worden opgelegd aan een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter.

206. Bij strijdigheid moet artikel 16 van richtlijn 2006/123 namelijk wijken voor artikel 3 van richtlijn 2000/31. Zonder strijdigheid kan, gesteld dat deze twee bepalingen tegelijkertijd van toepassing kunnen zijn, de eerste niet afdoen aan het feit dat de betrokken nationale maatregelen niet voldoen aan de in de tweede bepaling genoemde materiële voorwaarden.

207. De prejudiciële vragen betreffende richtlijn 2006/123 behoeven dus niet te worden beantwoord.

3.      Artikel 56 VWEU

208. Zoals ik in punt 129 van deze conclusie heb aangegeven, betreffen de prejudiciële vragen over het vrij verrichten van diensten zowel de richtlijnen 2000/31 en 2006/123 als artikel 56 VWEU.

209. De uitlegging van deze richtlijnen zal echter volstaan om de hoofdgedingen in het licht van het Unierecht te beslechten. Nationale maatregelen op een gebied dat in het Unierecht uitputtend is geharmoniseerd moeten immers aan de hand van de harmonisatiemaatregel worden beoordeeld, en niet aan de hand van het primaire recht.(108).Aangezien die richtlijnen de beginselen uit het primaire recht inzake de werking van de interne markt nader invullen, hoeft dit recht niet te worden onderzocht. Voor de beslechting van de hoofdgedingen hoeven de vragen betreffende artikel 56 VWEU dus niet te worden beantwoord.

4.      Gevolgen van verordening 2019/1150

210. Rest nog de vraag of de uitvoeringsmaatregelen van verordening 2019/1150 in het kader van het mechanisme van artikel 3 van richtlijn 2000/31 anders moeten worden behandeld. De analyse van deze vraag is van tweeërlei belang.

211. Zoals ik heb aangegeven in het eerste deel van deze conclusie zijn de nationale maatregelen in zaak C‑663/22 en daarmee ook die in zaak C‑665/22 geen toepassingsmaatregelen van verordening 2019/1150.(109) Indien het Hof het echter niet eens is met mijn standpunt in zaak C‑665/22, die een in een lidstaat gevestigde dienstverrichter betreft, moet de verwijzende rechter nagaan of het feit dat die maatregelen de verordening ten uitvoer leggen gevolgen heeft voor de constatering dat deze maatregelen niet van toepassing zijn op die dienstverrichter.

212. Voorts kan het antwoord op die vraag voor de verwijzende rechter nuttig blijken in andere zaken waar deze conclusie betrekking op heeft, voor zover deze de verplichting tot inschrijving in het ROC en tot betaling van een financiële bijdrage betreffen.

213. In dit verband bepaalt artikel 1, lid 3, van richtlijn 2000/31 dat deze richtlijn een aanvulling vormt op het Unierecht dat van toepassing is op de diensten van de informatiemaatschappij en niet afdoet aan het in de instrumenten van de Unie en de nationale wetgeving ter uitvoering daarvan vastgelegde niveau van bescherming, inzonderheid van de volksgezondheid en de consumentenbelangen, „voor zover de vrijheid om diensten van de informatiemaatschappij te verlenen daardoor niet beperkt wordt”. Verder blijkt uit artikel 1, lid 5, van verordening 2019/1150 dat deze verordening geen afbreuk doet aan het Unierecht dat onder meer op het gebied van de elektronische handel van toepassing is.

214. Het is duidelijk dat richtlijn 2000/31 op dit gebied van toepassing is. Een uitvoeringsmaatregel van verordening 2019/1150 heeft dus geen voorrang boven het mechanisme in artikel 3 van deze richtlijn. Bijgevolg kan het feit dat nationale maatregelen zijn vastgesteld met het uitdrukkelijke doel de uitvoering van die verordening te waarborgen, er niet aan afdoen dat die maatregelen als gevolg van dit mechanisme buiten toepassing blijven.

5.      Conclusie

215. Gelet op het voorgaande moet op de in punt 138 van deze conclusie geherformuleerde prejudiciële vragen in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22 en zaak C‑665/22 worden geantwoord dat artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale maatregelen van algemene en abstracte aard waarbij een lidstaat een in een andere lidstaat gevestigde verlener van een dienst van de informatiemaatschappij verplicht om a) zich in te schrijven in een register, b) belangrijke informatie over zijn organisatie te verstrekken, c) belangrijke informatie over zijn economische situatie te verstrekken en d) een financiële bijdrage te betalen, en waarbij die lidstaat sancties oplegt in geval van niet-nakoming van die verplichtingen. De omstandigheid dat deze nationale maatregelen expliciet zijn vastgesteld om de uitvoering van verordening 2019/1150 te waarborgen, doet er niet aan af dat zij niet van toepassing zijn op een dergelijke dienstverlener.

D.      Verplichtingen tot voorafgaande kennisgeving van de nationale maatregelen op grond van de richtlijnen 2000/31 en 2015/1535

1.      Inleidende opmerkingen over de relevantie van de prejudiciële vragen

216. Verschillende prejudiciële vragen in de onderhavige zaken met betrekking tot dienstverleners die in hun respectieve lidstaten van oorsprong zijn gevestigd, betreffen de in de richtlijnen 2000/31 en 2015/1535 neergelegde verplichtingen tot voorafgaande kennisgeving.(110)

217. Indien het Hof mijn standpunt over de uitlegging van richtlijn 2000/31 deelt, is een analyse van deze vragen praktisch gezien overbodig.

218. De betrokken nationale maatregelen lijken namelijk vereisten op te leggen die binnen het gecoördineerde gebied in de zin van richtlijn 2000/31 vallen en het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij beperken. Vanuit het oogpunt van deze richtlijn kunnen zij dus niet worden toegepast op dienstverleners die zijn gevestigd in andere lidstaten dan de lidstaat die deze maatregelen heeft vastgesteld.

219. Voorts kunnen de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale maatregelen niet onder artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 vallen omdat deze maatregelen algemeen en abstract zijn.(111) Deze overweging heeft hoe dan ook geen gevolgen voor de vaststelling in punt 217 van deze conclusie. Een lidstaat mag het mechanisme van artikel 3 van deze richtlijn niet omzeilen en met een algemene, abstracte maatregel eisen opleggen die tot het gecoördineerde gebied behoren.

220. Volledigheidshalve en voor het geval het Hof mijn analyse met betrekking tot richtlijn 2000/31 niet deelt, zal ik hierna echter ingaan op de kennisgevingsverplichtingen van deze richtlijn en van richtlijn 2015/1535.

2.      Omschrijving van het probleem

221. Wanneer een lidstaat de kennisgevingsverplichtingen van de richtlijnen 2000/31 en 2015/1535 niet nakomt, kunnen de betrokken maatregelen niet aan particulieren worden tegengeworpen.(112)

222. Het is juist dat niet-nakoming van de in richtlijn 2000/31 neergelegde kennisgevingsverplichting ertoe leidt dat de nationale maatregel niet kan worden tegengeworpen aan dienstverrichters die in andere lidstaten dan de lidstaat van oorsprong zijn gevestigd, en dat niet-nakoming van de in richtlijn 2015/1535 neergelegde kennisgevingsverplichting ertoe leidt dat deze maatregel aan dienstverrichters uit geen enkele lidstaat kan worden tegengeworpen. Alle zaken waarin de verwijzende rechter een vraag stelt over de kennisgevingsverplichting (zaak C‑663/22 uitgezonderd) hebben echter betrekking op dienstverrichters die in andere lidstaten dan Italië zijn gevestigd.

223. Niets wijst erop dat er overeenkomstig richtlijn 2000/31 of richtlijn 2015/1535 kennis is gegeven van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verplichtingen.

224. De Italiaanse regering betoogt evenwel in wezen dat de betrokken nationale maatregelen in de eerste plaats geen technische voorschriften zijn die krachtens richtlijn 2015/1535 moeten worden meegedeeld. Ik voeg hieraan toe dat dit betoog in de context van de onderhavige zaken een nieuwe vraag opwerpt betreffende de afbakening van de respectieve omvang van de kennisgevingsverplichtingen in de richtlijnen 2000/31 en 2015/1535.

225. De betrokken nationale maatregelen zijn volgens de Italiaanse regering in de tweede plaats niet aan de kennisgevingsverplichting onderworpen omdat het gaat om uitvoeringsmaatregelen van verordening 2019/1150.

226. Derhalve moeten deze twee argumenten worden onderzocht, die respectievelijk betrekking hebben op de omvang van de kennisgevingsverplichting die in zowel richtlijn 2000/31 als richtlijn 2015/1535 is opgenomen en op de eventuele invloed van verordening 2019/1150 op het bestaan van die verplichting.

3.      Kennisgevingsverplichting van richtlijn 2000/31

227. Krachtens artikel 3, lid 4, onder b), tweede streepje, van richtlijn 2000/31 moet de betrokken lidstaat de Commissie en de lidstaat op het grondgebied waarvan de dienstverlener is gevestigd, vooraf en onverminderd eventuele rechtszaken, met inbegrip van het vooronderzoek en in het kader van een strafrechtelijk onderzoek verrichte handelingen, in kennis stellen van zijn voornemen om de betrokken beperkende maatregelen te nemen.

228. De omvang van de kennisgevingsverplichting van artikel 3, lid 4, onder b), van richtlijn 2000/31 wordt bepaald door ten eerste de werkingssfeer van deze richtlijn en door het centrale begrip ervan, namelijk het „gecoördineerd gebied”, en ten tweede de aard van de maatregelen waarmee een lidstaat van dit beginsel kan afwijken.

229. Het gecoördineerde gebied in de zin van richtlijn 2000/31 omvat volgens artikel 2, onder h), namelijk vereisten van algemene aard en vereisten die specifiek zijn toegesneden op (aanbieders van) diensten van de informatiemaatschappij. Een lidstaat van bestemming mag volgens artikel 3, lid 2, van deze richtlijn het vrije verkeer van dergelijke diensten niet beperken om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied, behoudens de afwijkingen in artikel 3, lid 4, ervan. De kennisgevingsverplichting van artikel 3, lid 4, onder b), van deze richtlijn heeft dus alleen betrekking op maatregelen binnen het gecoördineerde gebied die het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij beperken.

230. Bovendien wordt de omvang van de kennisgevingsverplichting bepaald door de aard van de maatregelen waarmee een lidstaat kan afwijken van het beginsel van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die afkomstig zijn uit een lidstaat. Uit het tweede deel van deze conclusie volgt dat algemene, abstracte maatregelen die een bepaalde, in algemene termen aangeduide categorie diensten van de informatiemaatschappij betreffen en die zonder onderscheid van toepassing zijn op alle aanbieders van die categorie diensten, niet kunnen worden aangemerkt als „maatregelen” in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31.(113) Zoals volgt uit het arrest Google Ireland e.a.(114) hoeven dergelijke nationale maatregelen dus niet te worden meegedeeld op grond van artikel 3, lid 4, onder b), tweede streepje, van deze richtlijn. De betrokken nationale maatregelen zijn algemeen en abstract van aard en lijken zonder onderscheid van toepassing te zijn op alle aanbieders van bepaalde categorieën diensten.

231. Derhalve hoefde de Italiaanse Republiek op grond van artikel 3, lid 4, onder b), van richtlijn 2000/31 geen mededeling te doen van de nationale maatregelen omdat deze algemeen en abstract waren. Van nog groter belang is dat deze maatregelen niet mogen worden toegepast op aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij die zijn gevestigd in andere lidstaten dan de lidstaat die deze maatregelen heeft vastgesteld.(115) Ook als wordt aangenomen dat deze nationale maatregelen verordening 2019/1150 ten uitvoer leggen, dan nog zouden zij niet toepasselijk zijn.(116)

232. Mijn analyse zou hier kunnen eindigen. Gelet op het feit dat de verwijzende rechter bij zijn prejudiciële vragen ook richtlijn 2015/1535 betrekt, zal ik echter nog onderzoeken of de betrokken nationale maatregelen op grond van deze richtlijn hadden moeten worden meegedeeld. Ik wijs erop dat het antwoord op deze vraag niet afdoet aan de conclusie dat deze nationale maatregelen niet kunnen worden tegengeworpen aan dienstverleners van de informatiemaatschappij die zijn gevestigd in andere lidstaten dan de lidstaat die deze heeft vastgesteld.

4.      Kennisgevingsverplichting van richtlijn 2015/1535

233. De kennisgevingsverplichting is neergelegd in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535, dat in wezen bepaalt dat een lidstaat ieder ontwerp voor een technisch voorschrift onverwijld aan de Commissie moet meedelen.

234. Het begrip „technisch voorschrift” staat dus centraal in richtlijn 2015/1535 en bepaalt de omvang van de door deze richtlijn opgelegde kennisgevingsverplichting. Dit begrip wordt gedefinieerd in artikel 1, lid 1, onder f), van deze richtlijn. Om als „technisch voorschrift” te kunnen worden aangemerkt moet een nationale regeling die gevolgen heeft voor een dienst van de informatiemaatschappij overeenkomstig deze definitie niet alleen worden aangemerkt als een „regel betreffende diensten” zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 1, onder e), van deze richtlijn, maar ook de jure of de facto verplicht zijn, met name voor het verrichten van de betrokken dienst of het gebruik ervan in een lidstaat of een groot deel daarvan.(117)

235. Een regel betreffende diensten is volgens artikel 1, lid 1, onder e), van richtlijn 2015/1535 een algemene eis betreffende de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten van de informatiemaatschappij, en „met name bepalingen met betrekking tot de dienstverlener, de diensten en de afnemer van diensten, met uitzondering van regels die niet specifiek betrekking hebben op [die] diensten”(118).

236. In dit verband hebben de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale maatregelen uitdrukkelijk betrekking op onlinetussenhandelsdiensten en onlinezoekmachines. Die diensten zijn bij uitstek diensten van de informatiemaatschappij.(119)

237. Het is juist dat de betrokken nationale maatregelen slechts bestaande verplichtingen uitbreiden tot deze twee categorieën dienstverrichters. Er is echter geen reden om zich af te vragen of deze verplichtingen vóór de bij deze maatregelen ingevoerde wijzigingen op de aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij rustten. De definitie van het begrip „regel betreffende diensten” vereist namelijk niet dat een nationale maatregel uitsluitend betrekking heeft op de diensten van de informatiemaatschappij. Het is voldoende dat de betreffende maatregel uitdrukkelijk en gericht een dergelijke dienst betreft, ook al is dat in bepaalde losse bepalingen.(120) Zoals ik in punt 236 van deze conclusie heb aangegeven, is dat hier het geval.

238. De betrokken nationale maatregelen vormen dus „regels betreffende diensten” in de zin van richtlijn 2015/1535. Bovendien staat vast dat zij bindend zijn en dus als „technische voorschriften” moeten worden beschouwd. Zij hadden derhalve uit hoofde van deze richtlijn moeten worden meegedeeld. Bij gebreke daarvan kan een particulier aanvoeren dat deze regels hem niet kunnen worden tegengeworpen.

239. Ten slotte moet nog worden vastgesteld of de betrokken nationale maatregelen niettemin aan een particulier zouden kunnen worden tegengeworpen indien zij uitvoeringsmaatregelen van verordening 2019/1150 zouden zijn.

240. Het is juist dat artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2015/1535 bepaalt dat de kennisgevingsverplichting niet geldt voor „de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of op de vrijwillige overeenkomsten waarbij de lidstaten [...] zich voegen naar bindende handelingen van de Unie die de aanneming van [...] regels betreffende diensten tot gevolg hebben”.

241. De uitzondering in artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2015/1535 omvat de nationale bepalingen die kunnen worden geacht te zijn vastgesteld om zich te voegen naar een bindende handeling van Unierecht.(121) Wanneer een handeling van Unierecht de lidstaten een ruime beoordelingsmarge laat, kunnen de nationale uitvoeringsmaatregelen echter niet worden aangemerkt als nationale bepalingen die zich voegen naar die bindende handeling.(122)

242. De enige bepaling in verordening 2019/1150 die de speelruimte van de lidstaten nauwkeuriger omlijnt is artikel 15. Volgens deze bepaling moet elke lidstaat de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening verzekeren, de regels vaststellen waarin is voorzien in de (doeltreffende, evenredige en afschrikkende) maatregelen die van toepassing zijn bij schendingen van de verordening en ervoor zorgen dat deze worden toegepast. Daarentegen geeft geen enkele bepaling van die verordening aanwijzingen over de speelruimte waarover de lidstaten beschikken bij het verzamelen van informatie die relevant is voor de uitvoering van die verordening.

243. De betrokken nationale maatregelen vallen dus niet onder de uitzondering van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2015/1535. Zij hadden derhalve uit hoofde van deze richtlijn moeten worden meegedeeld. Bij gebreke daarvan kan een particulier aanvoeren dat deze regels hem niet kunnen worden tegengeworpen.

VI.    Conclusie

244. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio te beantwoorden als volgt:

„1)      In zaak C‑663/22:

Verordening (EU) 2019/1150 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 ter bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten, en met name de artikelen 15 en 16 daarvan,

moet aldus worden uitgelegd dat

zij niet kan dienen ter rechtvaardiging van de vaststelling van een nationale regeling die aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten en onlinezoekmachines verplicht om periodiek een verklaring met informatie over hun economische situatie in te dienen en die voorziet in de oplegging van sancties indien die verplichting niet wordt nagekomen.

Een dergelijke regeling valt niet binnen de werkingssfeer van deze verordening, zodat deze verordening zich niet tegen die regeling verzet.

2)      In de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22 en zaak C‑665/22:

Artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt (‚richtlijn inzake elektronische handel’)

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich verzet tegen nationale maatregelen van algemene en abstracte aard waarbij een lidstaat een in een andere lidstaat gevestigde verlener van een dienst van de informatiemaatschappij verplicht om a) zich in te schrijven in een register, b) belangrijke informatie over zijn organisatie te verstrekken, c) belangrijke informatie over zijn economische situatie te verstrekken en d) een financiële bijdrage te betalen, en waarbij die lidstaat sancties oplegt indien die verplichtingen niet worden nagekomen.

De omstandigheid dat die nationale maatregelen expliciet zijn genomen om de uitvoering van verordening 2019/1150 te waarborgen, doet er niet aan af dat zij niet van toepassing zijn op een dergelijke dienstverlener.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 ter bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten (PB 2019, L 186, blz. 57).

3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt („richtlijn inzake elektronische handel”) (PB 2000, L 178, blz. 1).

4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).

5      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 2015, L 241, blz. 1).

6      Zie overweging 21 van richtlijn 2000/31, waarin staat te lezen dat met deze richtlijn „niet [wordt] vooruitgelopen op toekomstige communautaire harmonisatie met betrekking tot diensten van de informatiemaatschappij noch op toekomstige nationale wetgeving die overeenkomstig het Gemeenschapsrecht wordt aangenomen”.

7      Uiteraard verliest ook het Hof de sociaaleconomische werkelijkheid niet uit het oog, met name bij de uitlegging van het Verdrag [zie mijn conclusie in de gevoegde zaken X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2017:397, punten 1‑5)]. Op een geharmoniseerd gebied is het echter moeilijker om van geval tot geval met deze werkelijkheid rekening te houden, en is het optreden van de Europese wetgever des te noodzakelijker.

8      Zie ter illustratie richtlijn 2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en ter vervanging van kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (PB 2011, L 335, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 18, blz. 7), en verordening (EU) 2021/784 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2021 inzake het tegengaan van de verspreiding van terroristische online-inhoud (PB 2021, L 172, blz. 79).

9      Verordening (EU) 2022/2065 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende een eengemaakte markt voor digitale diensten en tot wijziging van richtlijn 2000/31/EG (PB 2022, L 277, blz. 1).

10      Zie artikel 1, lid 5, onder a), van richtlijn 2000/31.

11      Zie arrest van 22 december 2022, Airbnb Ireland en Airbnb Payments UK (C‑83/21, EU:C:2022:1018, punt 38).

12      In de versie voor de inwerkingtreding van richtlijn 2015/1535 werden „diensten van de informatiemaatschappij” in artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31 omschreven als „diensten zoals omschreven in artikel 1, lid 2, van richtlijn 98/34/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1998, L 204, blz. 37), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 (PB 1998, L 217, blz. 18) (hierna: ‚richtlijn 98/34’)]”. Sinds de inwerkingtreding van richtlijn 2015/1535 moet deze verwijzing worden opgevat als een verwijzing naar artikel 1, lid 1, onder b), van die richtlijn.

13      Provvedimento presidenziale n. 14/21/PRES, recante „Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’[Autorità per le Garanzie nelle Communicazioni (AGCOM)] per l’anno 2021 dai soggetti che operano nel settore dei servizi di intermediazione online e dei motori di ricerca online” (besluit van de voorzitter nr. 14/21/PRES betreffende „de hoogte en de betaalwijzen van de aan [de toezichthoudende autoriteit voor de communicatiesector (AGCOM)] verschuldigde bedragen over 2021 door personen die actief zijn in onlinetussenhandelsdiensten en onlinezoekmachines”) van 5 november 2021 (GURI nr. 304 van 23 december 2021) (hierna: „besluit nr. 14/2021”), bekrachtigd door AGCOM bij delibera n. 368/21/CONS (besluit nr. 368/21/CONS).

14      Delibera n. 200/21/CONS – Modifiche alla delibera n. 666/08/CONS recante „Regolamento per la tenuta del Registro degli Operatori di Comunicazione” a seguito dell’entrata in vigore della legge 30 dicembre 2020, n. 178, recante Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021‑2023 (besluit nr. 200/21/CONS tot wijziging van besluit nr. 666/08 na de inwerkingtreding van wet nr. 178/2020) (hierna: „besluit nr. 200/2021”).

15      Delibera nr. 161/21/CONS. Modifiche alla delibera n. 397/13 (besluit nr. 161/21/CONS tot wijziging van besluit nr. 397/13) (hierna: „besluit nr. 161/2021”).

16      Gewoon supplement bij GURI nr. 322 van 30 december 2020.

17      Gewoon supplement bij GURI nr. 169 van 25 augustus 1997.

18      Dit deel van het rechtskader is relevant voor de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22 en, voor zover het betrekking heeft op wet nr. 178/2020, de zaken C‑663/22 en C‑665/22.

19      GURI nr. 25 van 31 januari 2009.

20      Zie de artikelen 8 en 9 van bijlage A bij besluit nr. 666/2008.

21      Zie bijlage B en de artikelen 10 en 11 van bijlage A bij besluit nr. 666/2008.

22      Zie voetnoot 29 voor de relevantie van dit verbod voor de onderhavige conclusie.

23      Zie bijlage A bij besluit nr. 666/2008, meer bepaald artikel 8, lid 5, en artikel 9, lid 7, ervan.

24      Gewoon supplement bij GURI nr. 211 van 29 december 2005.

25      Dit deel van het rechtskader is relevant voor de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22.

26      Dit deel van het rechtskader is relevant voor de zaken C‑663/22 en C‑665/22.

27      Arrest van 11 december 2003 (C‑215/01, EU:C:2003:662).

28      Zie punt 58 van deze conclusie.

29      De verwijzende rechter stelt vast, zoals blijkt uit zijn vierde vraag in de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22, dat de in het ROC ingeschreven ondernemingen niet meer winst mogen maken dan een bepaald bedrag (zie punt 21 van deze conclusie). De Italiaanse regering betwist deze vaststelling. De Commissie merkt op dat EGVR dit verbod in het hoofdgeding heeft aangevoerd. Net als de Italiaanse regering wijst deze instelling erop dat het nationale rechtskader niet langer in een dergelijk verbod voorziet. Aangezien de verwijzende rechter niet aangeeft waarom hij dit verbod onverenigbaar acht met het Unierecht en er in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22 niet de aandacht van het Hof op vestigt, en aangezien dat verbod niet in aanmerking hoeft te worden genomen om de prejudiciële vragen op een voor de verwijzende rechter nuttige wijze te beantwoorden, zal ik mij concentreren op de omstandigheid dat inschrijving in het ROC impliceert dat belangrijke gegevens over de structuur van de betrokken dienstverleners worden verstrekt.

30      In dit verband lijkt artikel 1, lid 516, van wet nr. 178/2020, dat de verwijzende rechter aanhaalt in de prejudiciële vragen in de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22, mij geen relevante bepaling te zijn. De bewoordingen ervan zijn zelfs niet overgenomen in de verzoeken om een prejudiciële beslissing en lijken geen verband te houden met de vragen van de verwijzende rechter. Hierin wordt namelijk bepaald dat „[d]e voorgaande bepalingen [...] geen afbreuk [doen] aan artikel 27, lid 1 bis, van het wetboek consumentenrecht”. Dit artikel van dat wetboek betreft de bevoegdheid om op te treden tegen oneerlijke handelspraktijken.

31      Zie in die zin, met betrekking tot richtlijn 2000/31 en artikel 56 VWEU, arrest van 27 april 2023, Viagogo (C‑70/22, EU:C:2023:350, punten 25‑31 en 33). Zie met betrekking tot richtlijn 2006/123 artikel 2, lid 1, ervan, gelezen in het licht van overweging 36, derde zin, ervan, volgens welke „het begrip dienstverrichter geen bijkantoren van vennootschappen uit derde landen in een lidstaat [dient] te omvatten, want de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten gelden volgens artikel [56 VWEU] alleen voor vennootschappen die in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat zijn opgericht en die hun statutaire zetel, hun hoofdbestuur of hun hoofdvestiging binnen de [Unie] hebben”.

32      Te weten de eerste prejudiciële vragen in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, de vierde prejudiciële vraag in de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22, de twee prejudiciële vragen in zaak C‑663/22 en de eerste en de tweede prejudiciële vraag in zaak C‑665/22.

33      Zie de formulering van de eerste, de derde en de vierde prejudiciële vraag in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22.

34      Zie de formulering van de eerste, de vierde en de vijfde prejudiciële vraag in zaak C‑665/22. In die zin is besluit nr. 161/2021, dat aan de orde is in de zaken C‑663/22 en C‑665/22 en waarbij de verplichting om de IES door te geven is uitgebreid tot onlinedienstverleners, vastgesteld „om jaarlijks relevante informatie te verzamelen en maatregelen te nemen tot waarborging van een adequate en doeltreffende toepassing van [verordening 2019/1150]” en van de „uitoefening van de bij [wet nr. 178/2020] aan [AGCOM] opgedragen taken”. Zie punt 55 van deze conclusie.

35      Zie punt 77 van deze conclusie.

36      Zie artikel 1, lid 2, en overweging 9 van verordening 2019/1150.

37      Zie arrest van 15 juni 2021, Facebook Ireland e.a. (C‑645/19, EU:C:2021:483, punten 109 en 110).

38      Zie arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken (C‑541/16, EU:C:2018:251, punten 31‑33).

39      Zie arrest van 22 januari 2020, Ursa Major Services (C‑814/18, EU:C:2020:27, punt 35).

40      Zie in die zin arrest van 25 november 2021, Finanzamt Österreich (Gezinsuitkeringen voor ontwikkelingswerkers) (C‑372/20, EU:C:2021:962, punt 48).

41      Zie arrest van 14 oktober 1999, Adidas (C‑223/98, EU:C:1999:500, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42      Zie arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken (C‑541/16, EU:C:2018:251, punten 49 en 50). Zie in die zin ook beschikking van 16 januari 2014, Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit (C‑24/13, EU:C:2014:40, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      Zie overweging 6 van verordening 2019/1150.

44      Zie artikel 1, lid 1, en de overwegingen 7 en 51 van verordening 2019/1150.

45      Zie artikel 16, eerste zin, van verordening 2019/1150.

46      Zie artikel 18, lid 1, van verordening 2019/1150.

47      Zie artikel 16, tweede zin, van verordening 2019/1150.

48      Zie artikel 16, vierde zin, van verordening 2019/1150.

49      Zie artikel 16, derde zin, van verordening 2019/1150.

50      In overweging 46 van verordening 2019/1150 staat te lezen: „De lidstaten moeten de adequate en doeltreffende handhaving van deze verordening verzekeren. Er bestaan al verschillende handhavingssystemen in de lidstaten, en zij mogen er niet toe worden verplicht nieuwe nationale handhavingsinstanties op te zetten. De lidstaten moeten de handhaving van deze verordening kunnen toevertrouwen aan bestaande instanties, waaronder rechtbanken. Deze verordening mag lidstaten niet ertoe verplichten te voorzien in ambtshalve handhaving of boetes op te leggen.”

51      Zie overweging 46, derde en vierde zin, van verordening 2019/1150.

52      Zie artikel 14, lid 9, van verordening 2019/1150.

53      Zie artikel 14, lid 5, van verordening 2019/1150.

54      Zie artikel 14, lid 1, van verordening 2019/1150, gelezen in het licht van overweging 45 ervan.

55      Zie overweging 45, eerste en tweede zin, van verordening 2019/1150.

56      Artikel 14, lid 2, van verordening 2019/1150 bepaalt namelijk dat „[d]e Commissie [...] de lidstaten [aanmoedigt] om beste praktijken en informatie uit te wisselen met andere lidstaten, op basis van registers van onrechtmatige handelingen die het voorwerp zijn geweest van een nationaal gerechtelijk bevel tot beëindiging van de inbreuk, wanneer dergelijke registers door de desbetreffende overheidsorganen of autoriteiten worden opgezet”.

57      Zie in die zin Franck, J.U., „Individual Private Rights of Action under the Platform-to-Business Regulation”, European Business Law Review, 2023, deel 34, nr. 4, blz. 528.

58      Volledigheidshalve wijs ik erop dat een soortgelijke argumentatie wordt herhaald met betrekking tot de verplichting van onlinedienstverleners om zich in te schrijven in een register en waarbij er belangrijke informatie over hun organisatie wordt verstrekt, welke verplichting aan de orde is in andere zaken waar deze conclusie betrekking op heeft.

59      Zie artikel 1, lid 5, van verordening 2019/1150.

60      Artikel 56 VWEU is aan de orde in de vierde prejudiciële vraag in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, in de tweede vraag in de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22, en in de vijfde vraag in zaak C‑665/22.

61      Het is juist dat de vierde vraag in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22 uitsluitend verwijst naar artikel 56 VWEU en artikel 16 van richtlijn 2006/123, en richtlijn 2000/31 niet noemt. Bepaalde prejudiciële vragen in die zaken hebben echter betrekking op die richtlijn.

62      Deze benadering is de benadering die het Hof heeft gehanteerd in de context van artikel 56 VWEU [zie arrest van 22 december 2022, Airbnb Ireland en Airbnb Payments UK (C‑83/21, EU:C:2022:1018, punt 41)] en artikel 3 van richtlijn 2000/31 [zie arrest van 1 oktober 2020, A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen) (C‑649/18, EU:C:2020:764, punt 46)].

63      Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie is dit het geval in de zaken C‑665/22 en C‑666/22.

64      Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie is dit het geval in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, en in zaak C‑664/22.

65      Zie met betrekking tot aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten ter illustratie arrest van 27 april 2022, Airbnb Ireland (C‑674/20, EU:C:2022:303, punt 31), en, wat de door commerciële exploitanten van internetzoekmachines verrichte diensten betreft, arrest van 12 september 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, punt 30).

66      Zie artikel 2, onder h), van richtlijn 2000/31.

67      Zie artikel 3, lid 1, van richtlijn 2000/31.

68      Zie artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31.

69      Zie mijn conclusie in de zaak LEA (C‑10/22, EU:C:2023:437, punt 49).

70      In zaak C‑664/22 heeft AGCOM dit gedaan. Zie punt 42 van deze conclusie.

71      Zie artikel 3, lid 1, van richtlijn 2000/31.

72      Zie overweging 22 van richtlijn 2000/31.

73      Zie in die zin ook Crabit, E., „La directive sur le commerce électronique: le projet ‚Méditerranée’”, Revue du droit de l’Union européenne, 2000, nr. 4, blz. 767.

74      Zie overweging 21, tweede volzin, van richtlijn 2000/31.

75      Zie artikel 2, onder h), ii), van richtlijn 2000/31.

76      Zie mijn conclusie in de zaak LEA (C‑10/22, EU:C:2023:437, punten 61, 63 en 64).

77      Opschrift van artikel 3 van richtlijn 2000/31. Deze dubbelzinnigheid komt tot uiting in de rechtsgrondslag van deze richtlijn, die zowel de vrijheid van vestiging als de vrijheid van dienstverrichting betreft, alsook in de overwegingen 1, 5 en 6 ervan.

78      Zie artikel 2, onder h), i), tweede streepje, van richtlijn 2000/31.

79      Zie recent arrest van 27 oktober 2022, Instituto do Cinema e do Audiovisual (C‑411/21, EU:C:2022:836, punt 29), met betrekking tot een heffing ter financiering van de bevordering en verspreiding van films en andere audiovisuele werken. Zie voor de belastingverplichtingen die zijn uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2000/31 tevens arresten van 27 april 2022, Airbnb Ireland (C‑674/20, EU:C:2022:303, punt 42), en 22 december 2022, Airbnb Ireland en Airbnb Payments UK (C‑83/21, EU:C:2022:1018, punt 45).

80      Zie punt 136 van deze conclusie.

81      Arrest van 25 oktober 2011 (C‑509/09 en C‑161/10, EU:C:2011:685, punt 66). Zie ook arrest van 15 maart 2012, G (C‑292/10, EU:C:2012:142, punt 70).

82      Zie in die zin arrest van 25 oktober 2011, eDate Advertising e.a. (C‑509/09 en C‑161/10, EU:C:2011:685, punten 66 en 67).

83      Arrest van 19 december 2019 (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punt 71).

84      Arrest van 19 december 2019, Airbnb Ierland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punt 81).

85      Arrest van 19 december 2019, Airbnb Ierland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punt 82).

86      Zie in die zin arrest van 25 oktober 2011 (C‑509/09 en C‑161/10, EU:C:2011:685, punt 66).

87      Arrest van 1 oktober 2020 (C‑649/18, EU:C:2020:764, punten 61 en 62).

88      Arrest van 25 oktober 2011 (C‑509/09 en C‑161/10, EU:C:2011:685).

89      Arrest van 19 december 2019 (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punt 71).

90      Arrest van 1 oktober 2020 (C‑649/18, EU:C:2020:764).

91      Zie punt 7 van het verzoek om een prejudiciële beslissing in die zaak, volgens hetwelk „niet [wordt] betwist dat de [betrokken vennootschap] wettelijk bevoegd is geneesmiddelen te verkopen aan het publiek in Nederland, waar zij wettelijk is gevestigd”.

92      Zie in die zin ook mijn conclusie in de zaak Google Ireland e.a. (C‑376/22, EU:C:2023:467, punt 55).

93      Zie arrest van 9 maart 2000, Commissie/Italië (C‑358/98, EU:C:2000:114, punt 11).

94      Zie arrest van 9 maart 2000, Commissie/Italië (C‑358/98, EU:C:2000:114, punten 13 en 14).

95      Zie arrest van 11 december 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, punten 36 en 37).

96      Zie arrest van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punt 59).

97      Zie in die zin arrest van 19 december 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punten 83 en 99).

98      Zie mijn conclusies in de zaken Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:336, punten 134 en 135), LEA (C‑10/22, EU:C:2023:437, punt 51), en Google Ireland e.a. (C‑376/22, EU:C:2023:467, punt 54).

99      Arrest van 9 november 2023 (C‑376‑22, EU:C:2023:835, punt 60).

100      Zie punt 120 van deze conclusie.

101      Zie artikel 1, lid 2, en overweging 9 van verordening 2019/1150.

102      Zie overweging 3 van verordening 2019/1150.

103      Zie arrest van 1 oktober 2020, A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen) (C‑649/18, EU:C:2020:764, punt 64).

104      Zie punt 190 van deze conclusie.

105      Zie de punten 181 en 182 van deze conclusie.

106      Richtlijn 2006/123 wordt aangehaald in de vierde prejudiciële vraag in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, de tweede prejudiciële vraag in de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22, en de vijfde prejudiciële vraag in zaak C‑665/22.

107      Zie in die zin arrest van 19 december 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punten 40‑42). Zie ook mijn conclusie in de zaak Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:692, punt 90).

108      Zie met betrekking tot richtlijn 2000/31 arrest van 1 oktober 2020, A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen) (C‑649/18, EU:C:2020:764, punt 34), en wat richtlijn 2006/123 betreft arrest van 16 juni 2015, Rina Services e.a. (C‑593/13, EU:C:2015:399, punten 23 e.v.).

109      Zie punt 125 van deze conclusie.

110      Deze verplichtingen worden aan de orde gesteld in de tweede en de vijfde prejudiciële vraag in de gevoegde zaken C‑662/22 en C‑667/22, de derde prejudiciële vraag in de gevoegde zaken C‑664/22 en C‑666/22, en de derde en de zesde prejudiciële vraag in zaak C‑665/22.

111      Zie de punten 181 en 182 van deze conclusie.

112      Zie met betrekking tot de richtlijnen 2000/31 en 2015/1535 respectievelijk arresten van 19 december 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punt 100), en 3 december 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, punt 57).

113      Zie de punten 181 en 182 van deze conclusie.

114      Arrest van 9 november 2023 (C‑376/22, EU:C:2023:835, punt 37).

115      Zie punt 219 van deze conclusie.

116      Zie punt 214 van deze conclusie.

117      Zie arrest van 3 december 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, punt 61).

118      Artikel 1, lid 1, onder e), van richtlijn 2015/1535 bevat in de tweede alinea twee aanvullende verduidelijkingen dienaangaande. Zo wordt een regel geacht specifiek betrekking te hebben op de diensten van de informatiemaatschappij wanneer die regel, gezien de motivering en de tekst van het dispositief, in zijn totaliteit of in enkele specifieke bepalingen ervan specifiek tot doel heeft die diensten uitdrukkelijk en gericht te reglementeren. Daarentegen wordt een regel niet geacht specifiek betrekking te hebben op de diensten van de informatiemaatschappij indien deze slechts impliciet of incidenteel op die diensten van toepassing is.

119      Zie punt 134 van deze conclusie.

120      Het Hof heeft in het arrest van 20 december 2017, Falbert e.a. (C‑255/16, EU:C:2017:983, punten 35 en 36) – dat is gewezen toen richtlijn 98/34 van kracht was, die voorafging aan richtlijn 2015/1535 –, geoordeeld dat een nationale regel die tot voorwerp en doel heeft een bestaande regel uit te breiden tot diensten van de informatiemaatschappij, moet worden aangemerkt als een „regel betreffende diensten” in de zin van die richtlijn.

121      Zie in die zin met betrekking tot artikel 10, lid 1, eerste streepje, van richtlijn 98/34, dat in een soortgelijke uitzondering voorzag, arrest van 8 september 2005, Commissie/Portugal (C‑500/03, EU:C:2005:515, punt 33).

122      Zie in die zin arrest van 26 september 2000, Unilever (C‑443/98, EU:C:2000:496, punt 29).