Дело C‑128/21
Lietuvos notarų rūmai и др.
срещу
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba
(Преюдициално запитване,
отправено от Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
Решение на Съда (първи състав) от 18 януари 2024 година
„Преюдициално запитване — Конкуренция — Член 101 ДФЕС — Понятия „предприятие“ и „решения на сдружения на предприятия“ — Решения на Нотариалната камара на държава членка, с които се определят методите за изчисляване на нотариалните такси — Ограничение „с оглед на целта“ — Забрана — Липса на обосновка — Глоба — Налагане на сдружение на предприятия и на неговите членове — Извършител на нарушението“
1. Преюдициални въпроси — Допустимост — Въпроси относно приложимостта на правото на Съюза — Въпроси, отнасящи се към съществото на делото — Допустими въпроси
(член 267 ДФЕС)
(вж. т. 42—44)
2. Картели — Засягане на търговията между държави членки — Критерии за преценка — Преценка въз основа на кумулативното наличие на няколко фактора, които, взети поотделно, може и да не са определящи — Картели, който обхващат цялата територия на държава членка
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 48—54)
3. Конкуренция — Правила на Съюза — Предприятие — Понятие — Извършване на икономическа дейност — Понятие — Нотариална дейност — Свободна професия — Включване
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 55—59)
4. Конкуренция — Правила на Съюза — Предприятие — Понятие — Извършване на икономическа дейност — Дейности, произтичащи от упражняването на властнически правомощия — Изключване — Нотариални дейности в областта на недвижимите имоти — Дейности, които могат да бъдат отделени от упражняването на властнически правомощия — Включване
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 61—68; т. 1 от диспозитива)
5. Картели — Решения на сдружения на предприятия — Понятие за сдружение на предприятия — Професионална организация — Критерии за преценка — Нотариална камара на държава членка — Липса на намеса или на държавен контрол — Включване — Национални юрисдикции, които могат да упражняват контрол върху законосъобразността на решенията на посочената камара — Ирелевантност
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 70—82)
6. Картели — Решения на сдружения на предприятия — Понятие — Правила, които уеднаквяват начина на изчисляване на размера на нотариалните такси в държава членка, приети от нотариалната камара на тази държава членка — Задължителен характер — Включване
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 83—87; т. 2 от диспозитива)
7. Картели — Нарушаване на конкуренцията — Критерии за преценка — Разграничаване между ограничения с оглед на целта и с оглед на резултата — Ограничаване с оглед на целта — Достатъчна степен на вредност — Достатъчна констатация
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 91—93)
8. Картели — Нарушаване на конкуренцията — Решения на сдружения на предприятия — Правила, установяващи механизъм за изчисляване на размера на нотариалните такси, който задължава нотариусите да приемат най-високата цена за определени дейности — Хоризонтално ценообразуване — Ограничаване с оглед на целта
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 94—96, 104 и 105; т. 3 от диспозитива)
9. Картели — Нарушаване на конкуренцията — Решения на сдружения на предприятия — Правила, установяващи механизъм за изчисляване на размера на нотариалните такси, който задължава нотариусите да приемат най-високата цена за определени дейности — Обосноваване с оглед на легитимни цели от общ интерес — Условие — Липса на ограничение „с оглед на целта“ — Освобождаване — Условия
(член 101, параграфи 1 и 3 ДФЕС)
(вж. т. 97—103)
10. Конкуренция — Глоби — Размер — Определяне — Възпиращ характер — Спазване на принципа на пропорционалност
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 109—112)
11. Конкуренция — Правила на Съюза — Нарушения — Възлагане на отговорност — Сдружение на предприятия — Подвеждане под отговорност за извършване на нарушението на сдружението на предприятия, което е извършител на нарушението, както и на предприятията, които са членове на управителния орган на това сдружение — Предприятия, които са участвали в нарушението единствено в качеството си на членове на посоченото сдружение — Недопустимост — Обосноваване с оглед на възпиращия ефект на глобата — Изключване
(член 101, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 113—121 и 129; т. 4 от диспозитива)
12. Конкуренция — Глоби — Размер — Определяне — Възпиращ характер — Оборот, който може да се вземе предвид — Оборот на всички предприятия, образуващи сдружение на предприятия — Допустимост — Условия
(член 23, параграф 2 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
(вж. т. 123—128)
Резюме
Сезиран с преюдициално запитване от Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Върховен административен съд на Литва, наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“), Съдът уточнява до каква степен решенията на професионална организация като нотариална камара в държава членка, с които се цели да се определи начинът на изчисляване на таксите, дължими при изпълнението на определени нотариални дейности, попадат в обхвата на предвидената в член 101 ДФЕС забрана на решенията на сдружения на предприятия, ограничаващи конкуренцията. Освен това Съдът изяснява условията, при които членовете на подобно сдружение могат да поемат отговорност за нарушение на конкурентното право, извършено от сдружението.
В настоящия случай президиумът, който е ръководният орган на Нотариалната камара на Литва, приема правила за уточняване на методите за изчисляване на таксите, дължими на нотариусите за изпълнението на някои от техните дейности(1) (наричани по-нататък „Уточненията“). По силата на тези уточнения установеният размер на фактурираните от нотариусите такси е равен на най-високия размер от ценовия диапазон, предвиден във временната тарифа, която е изготвена от министъра на правосъдието на Република Литва.
Тъй като счита, че с приемането на посочените уточнения Нотариалната камара, действаща чрез президиума си, който е ръководният ѝ орган, и членовете на тази камара са определили косвено размера на таксите, фактурирани от нотариусите, и следователно посредством решение от 26 април 2018 г. са нарушили по-специално член 101, параграф 1, буква а) ДФЕС, Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Съвет по конкуренция на Република Литва, наричан по-нататък „Съветът по конкуренция“) санкционира Нотариалната камара, както и осемте нотариуси, членове на нейния президиум.
Жалбата за отмяна, подадена от адресатите на това решение, е частично уважена в първоинстанционното производство. Съветът по конкуренция обжалва решението на първоинстанционния съд пред запитващата юрисдикция. Именно в този контекст последната поставя на Съда няколко преюдициални въпроса.
С тези въпроси тя по същество иска да се установи, най-напред, дали когато упражняват посочените в разглежданите Уточнения дейности, нотариусите в Република Литва трябва да се считат за „предприятия“ по смисъла на член 101 ДФЕС, след това, при утвърдителен отговор, дали Уточненията трябва да се квалифицират като решения на сдружение на предприятия, ограничаващи конкуренцията, и накрая, в случай че трябва да се възприеме такава квалификация, дали могат да се налагат глоби както на Нотариалната камара, така и на всеки от нотариусите, членове на нейния президиум.
Съображения на Съда
Най-напред Съдът проверява дали прилагането на член 101 ДФЕС в главното производство следва изначално да се изключи, тъй като, както изтъкват Нотариалната камара и литовското правителство, Уточненията не биха могли да засегнат търговията между държавите членки.
В това отношение Съдът отбелязва, че тези уточнения се отнасят до цялата територия на Република Литва, тъй като те са решения на Нотариалната камара, които са задължителни за всички установени в тази държава членка нотариуси. Следователно последица от Уточненията може да е засилването на националното разделяне на пазарите и възпрепятстването на взаимното икономическо обвързване, което се цели с Договора за функционирането на ЕС. Освен това понятието „търговия между държавите членки“ по смисъла на член 101, параграф 1 ДФЕС не се ограничава до трансграничната търговия със стоки и услуги, а има по-широк обхват, който обхваща всяка трансгранична икономическа дейност, включително установяването. Въпреки че нотариусът по принцип не би могъл да предоставя услуги в държава членка, различна от тази, в която е установен, това не променя факта, от една страна, че професията нотариус по принцип е подчинена на свободата на установяване. Правила като Уточненията обаче, които се отнасят до основен аспект от упражняването на професията нотариус в съответната държава членка, по принцип могат да повлияят значително върху избора на гражданите на други държави членки да се установят в първата държава членка, за да упражняват посочената професия. Освен това граждани на държави членки, различни от Република Литва, могат да ползват услугите на нотариусите, установени в последната държава членка. От това следва, че разглежданите в главното производство Уточнения, доколкото би трябвало да се квалифицират като споразумения между предприятия или като решения на сдружения на предприятия по смисъла на член 101, параграф 1 ДФЕС, биха могли да засегнат търговията между държавите членки по смисъла на тази разпоредба.
След като внася това уточнение, Съдът разглежда най-напред въпроса дали член 101 ДФЕС може да се прилага в положение като разглежданото в главното производство. За тази цел Съдът първо анализира въпроса дали нотариусите могат да бъдат квалифицирани като предприятия, след това, дали Нотариалната камара трябва да се счита за сдружение на предприятия, и накрая, дали разглежданите в главното производство Уточнения трябва да се считат за решения на сдружение на предприятия.
Най-напред Съдът констатира, че нотариусите, установени на територията на държава членка, трябва да се квалифицират като предприятия, когато извършват дейности като посочените в Уточненията. Всъщност, доколкото упражняват свободна професия, която като главна дейност включва предоставянето на отделни услуги срещу възнаграждение, нотариусите по принцип упражняват икономическа дейност. Освен това Съдът вече е постановил(2), че дейности като посочените в Уточненията(3), не са пряко и конкретно свързани с упражняването на властнически правомощия, което от своя страна няма икономически характер.
По-нататък, Нотариалната камарата е сдружение на предприятия, а не публичен орган. Предвид възложените ѝ задачи последната притежава характеристиките на професионална организация, която в това си качество се подчинява на правилата на конкуренцията. Освен това президиумът се състои изключително от членове на тази професия, които се избират само от колегите им, като литовската държава не се намесва нито при назначаването на посочените членове, нито при приемането на решенията на президиума. По нататък, самият факт, че литовските съдилища могат да упражняват контрол за законосъобразност на решенията на Нотариалната камара, не означава, че последната действа под ефективния контрол на държавата.
Накрая, правила като Уточненията са решения на сдружение на предприятия, а именно решения, които изразяват волята на представители на членовете на професия, чиято цел е те да възприемат определено поведение в рамките на икономическата си дейност. Освен това определянето на цената посредством задължителен акт трябва да се счита за решение от гледна точка на член 101 ДФЕС.
На второ място, след като е приел, че разглежданите в главното производство Уточнения могат да се квалифицират като решения на сдружения на предприятия, Съдът проверява дали те попадат в обхвата на забраната по член 101, параграф 1 ДФЕС.
Така Съдът счита, че разглежданите в главното производство Уточнения попадат в обхвата на забраната по член 101, параграф 1 ДФЕС, тъй като могат да се считат за ограничение на конкуренцията „с оглед на целта“, което е забранено от посочената разпоредба. Всъщност механизъм за изчисляване на размера на таксите като предвидения с Уточненията води именно до хоризонтално ценообразуване на съответните услуги.
В това отношение доводите на Нотариалната камара и на литовското правителство, че тези уточнения преследват легитимни цели, не могат да бъдат приети в настоящия случай. Наистина от практиката на Съда, и по-специално от решение Wouters и др.(4) следва, че някои антиконкурентни действия могат да се считат за обосновани от преследването на легитимни цели от общ интерес, стига сами по себе си тези действия да са лишени от антиконкурентен характер и необходимостта и пропорционалният характер на използваните за тази цел средства да са били надлежно установени. Тази съдебна практика обаче не се прилага за действия със степен на вредност, обосноваваща извода, че те имат за „цел“ да предотвратят, ограничат или нарушат конкуренцията по смисъла на член 101 ДФЕС. С оглед на тези действия може да се прави позоваване само на предвиденото в член 101, параграф 3 ДФЕС освобождаване, при условие че са спазени всички предвидени в тази разпоредба условия.
На трето място, Съдът разглежда въпроса дали Съветът по конкуренция може да наложи глоба за нарушение на член 101 ДФЕС на Нотариалната камара, в качеството ѝ на сдружение на предприятия, извършило нарушението, и на всеки нотариус — член на управителния орган на това сдружение.
В това отношение Съдът припомня, че когато се установи нарушение на член 101 ДФЕС, националните органи по конкуренция по принцип трябва да наложат на извършителя на това нарушение глоба, която е достатъчно възпираща и пропорционална. Съгласно тази разпоредба „сдружение на предприятия“, като Нотариалната камара, може да бъде извършител на нарушение на въпросната разпоредба.
В случая от акта за преюдициално запитване следва, че установеното от Съвета по конкуренция нарушение на член 101, параграф 1 ДФЕС се състои в приемането на Уточненията посредством решение на президиума на Нотариалната камара. Решенията на президиума обаче са задължителни за посочената камара, така че трябва да се считат за решения на самата Нотариална камара. От това следва, че тя трябва да се счита за извършител на нарушението, установено от Съвета по конкуренция в главното производство.
Що се отнася до нотариусите, съставляващи президиума, изглежда, те са действали единствено в качеството си на негови членове, без да са участвали по друг начин в установеното нарушение. Съветът по конкуренция обаче е наложил индивидуални глоби на членовете на президиума, за да гарантира възпиращия ефект на наложените за посоченото нарушение санкции, тъй като приложимото тогава литовско право не е позволявало налагането на глоба само на Нотариалната камара в размер, който е достатъчно висок, за да породи този възпиращ ефект.
В това отношение Съдът приема, че принципът на личната отговорност, който изисква за нарушение на правилата на конкуренцията да се санкционира само образуванието, което е негов извършител, не допуска подобен подход. Освен това фактът, че литовското право, приложимо към момента на настъпване на фактите по главното производство, не е предвиждало възможност за вземане предвид на оборота на членовете на Нотариалната камара за целите на изчисляването на глобата, която Съветът по конкуренция е трябвало да наложи на тази камара, не е пречка посоченият национален орган по конкуренция да вземе предвид въпросния оборот. Следователно както от практиката на Съда, така и от член 23 от Регламент № 1/2003(5), който също е релевантен за определянето на правомощията на националните органи по конкуренция, по същество следва по-специално, че когато нарушението, извършено от сдружението на предприятия, се отнася до дейността на неговите членове, глобата, която трябва да се наложи на това сдружение, за да се определи санкция, която да има възпиращ ефект, трябва да бъде изчислена въз основа на оборота, реализиран от всички предприятия, членове на посоченото сдружение на засегнатия от нарушението пазар, дори последните да не са участвали действително в нарушението. Освен това член 23, параграф 4 от този регламент предвижда, че когато се налага глоба на сдружение на предприятия, като се отчита оборотът на неговите членове и сдружението е неплатежоспособно, то е длъжно да изиска от своите членове да внесат вноски за покриване на размера на глобата, а при определени условия Комисията може да изиска глобата да се плати пряко от което и да е от предприятията, чиито представители са били членове на съответните органи на управление на сдружението, а след това от който и да е от членовете на сдружението, които са осъществявали дейност на пазара, на който е извършено нарушението.
От това следва, че национален орган по конкуренция не може да налага индивидуални глоби на предприятията, членове на ръководния орган на сдружението на предприятия, извършило нарушението, когато тези предприятия не са съизвършители на въпросното нарушение.