Kohtuasi C‑128/21
Lietuvos notarų rūmai jt
versus
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba
(eelotsusetaotlus,
mille on esitanud Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
Euroopa Kohtu (esimene koda) 18. jaanuari 2024. aasta otsus
Eelotsusetaotlus – Konkurents – ELTL artikkel 101 – Mõisted „ettevõtja“ ja „ettevõtjate ühenduste otsused“ – Liikmesriigi notarite koja otsused, millega kehtestatakse tasude arvutamise meetodid – „Eesmärgi“ tõttu piirang – Keeld – Põhjenduse puudumine – Trahv – Määramine ettevõtjate ühendusele ja selle liikmetele – Rikkumise toimepanija
1. Eelotsuse küsimused – Vastuvõetavus – Liidu õiguse kohaldatavuse küsimused – Kohtuasja sisulist poolt käsitlevad küsimused – Vastuvõetavad küsimused
(ELTL artikkel 267)
(vt punktid 42–44)
2. Keelatud kokkulepped – Liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamine – Hindamiskriteeriumid – Hindamine koos mitme niisuguse teguri alusel, millel eraldi ei oleks tingimata määravat mõju – Liikmesriigi kogu territooriumi hõlmavad keelatud kokkulepped
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 48–54)
3. Konkurents – Liidu eeskirjad – Ettevõtja – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Mõiste – Notari tegevus – Vaba elukutse – Hõlmamine
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 55–59)
4. Konkurents – Liidu eeskirjad – Ettevõtja – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Avaliku võimu teostamisega seotud tegevused – Välistamine – Notari tegevus kinnisvara valdkonnas – Avaliku võimu teostamisest lahutatavad tegevused – Hõlmamine
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 61–68 ja resolutsiooni punkt 1)
5. Keelatud kokkulepped – Ettevõtjate ühenduste otsused – Mõiste „ettevõtjate ühendus“ – Kutseorganisatsioon – Hindamiskriteeriumid – Liikmesriigi notarite koda – Riigi sekkumise või kontrolli puudumine – Hõlmamine – Liikmesriigi kohtud võivad kontrollida selle koja otsuste õiguspärasust – Asjakohasuse puudumine
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 70–82)
6. Keelatud kokkulepped – Ettevõtjate ühenduste otsused – Mõiste – Normid, mis ühtlustavad ühe liikmesriigi notarite tasude arvutamise ja mille on vastu võtnud selle liikmesriigi notarite koda – Siduvus – Hõlmamine
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 83–87 ja resolutsiooni punkt 2)
7. Keelatud kokkulepped – Konkurentsi kahjustamine – Hindamiskriteeriumid – Eesmärgi tõttu ja tagajärje tõttu piirangute eristamine – Eesmärgi tõttu piirang – Kahjustamine piisavas ulatuses – Piisav tuvastamine
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 91–93)
8. Keelatud kokkulepped – Konkurentsi kahjustamine – Ettevõtjate ühenduste otsused – Normid, mis kehtestavad notarite tasude arvutamise mehhanismi, pannes neile kohustuse võtta teatud tegevuste puhul aluseks kõrgeim hind – Hindade horisontaalne kindlaksmääramine – Eesmärgi tõttu piirang
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 94–96, 104 ja 105 ning resolutsiooni punkt 3)
9. Keelatud kokkulepped – Konkurentsi kahjustamine – Ettevõtjate ühenduste otsused – Normid, mis kehtestavad notarite tasude arvutamise mehhanismi, pannes neile kohustuse võtta teatud tegevuste puhul aluseks kõrgeim hind – Põhjendamine üldise huvi õiguspäraste eesmärkidega – Tingimus – Eesmärgi tõttu piirangu puudumine – Erand – Tingimused
(ELTL artikli 101 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 97–103)
10. Konkurents – Trahvid – Summa – Kindlaksmääramine – Hoiatav mõju – Proportsionaalsuse põhimõtte järgimine
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 109–112)
11. Konkurents – Liidu eeskirjad – Rikkumised – Süüks panemine – Ettevõtjate ühendus – Rikkumise süükspanemine ettevõtjate ühendusele, kes on rikkumise toimepanija, ja ettevõtjatele, kes kuuluvad selle ühenduse juhtorganisse – Ettevõtjad, kes osalesid rikkumises üksnes kui selle ühenduse liikmed – Lubamatus – Põhjendamine trahvi hoiatavat mõju arvestades – Välistamine
(ELTL artikli 101 lõige 1)
(vt punktid 113–121, 129 ning resolutsiooni punkt 4)
12. Konkurents – Trahvid – Summa – Kindlaksmääramine – Hoiatav mõju – Käive, mida võib arvesse võtta – Ettevõtjate ühendusse kuuluvate kõigi ettevõtjate kogukäive – Lubatavus – Tingimused
(Nõukogu määrus nr 1/2003, artikli 23 lõige 2)
(vt punktid 123–128)
Kokkuvõte
Euroopa Kohus täpsustas, vastates Lietuvos vyriausiasis administracinis teismase (Leedu kõrgeim halduskohus; edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus“) eelotsusetaotlusele, millises ulatuses kujutavad sellise kutseorganisatsiooni nagu liikmesriigi notarite koja otsused, mille eesmärk on reguleerida notari teatud toimingute eest küsitavate tasude summa arvutamist, endast ettevõtjate ühenduste otsuseid, mis piiravad konkurentsi ja on keelatud ELTL artikliga 101. Ühtlasi selgitas Euroopa Kohus seda, millistel tingimustel võib sellise ühenduse liikmeid vastutusele võtta ühenduse poolt toime pandud konkurentsiõiguse rikkumise eest.
Käesolevas asjas võttis Leedu notarite koja juhtorgan – juhatus vastu normid, mille eesmärk oli selgitada teatava notarite tegevuse(1) eest nõutavate tasude arvutamise meetodeid (edaspidi „selgitused“). Nende selgituste kohaselt määrati notaritasu summa Leedu Vabariigi justiitsministri kehtestatud ajutistes tasumäärades ette nähtud hinnavahemiku kõrgeima hinnaga.
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Leedu Vabariigi konkurentsinõukogu; edaspidi „konkurentsinõukogu“) leidis, et neid selgitusi vastu võttes on notarite koda, kes tegutses oma juhtorgani – juhatuse ja selle liikmete kaudu, kaudselt kehtestanud notarite tasude summad ja seetõttu rikkunud eelkõige ELTL artikli 101 lõike 1 punkti a, ning määras 26. aprilli 2018. aasta otsusega notarite kojale ning selle juhatuse kaheksale notarist liikmele trahvi.
Selle otsuse adressaatide esitatud tühistamishagi rahuldati esimeses kohtuastmes osaliselt. Konkurentsinõukogu esitas seejärel esimese astme kohtu otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule apellatsioonkaebuse. Kaebuse raames esitas nimetatud kohus Euroopa Kohtule mitu eelotsuse küsimust.
Oma küsimustega soovis eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada kõigepealt seda, kas Leedu Vabariigi notareid tuleb käsitada „ettevõtjatena“ ELTL artikli 101 tähenduses, kui nad teevad kõnealustes selgitustes käsitletud toiminguid; seejärel ja jaatava vastuse korral, kas selgitused tuleb kvalifitseerida ettevõtjate ühenduse otsuseks, mis piiravad konkurentsi, ja lõpuks juhul, kui neid otsuseid tuleb nii kvalifitseerida, kas trahve võib määrata nii notarite kojale kui ka igale notarile, kes on selle juhatuse liige.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt kontrollis Euroopa Kohus, kas põhikohtuasjas tuleks ELTL artikli 101 kohaldamine kohe algusest peale välistada, kuna notarite koja ja Leedu valitsuse väidete kohaselt ei suuda selgitused mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust.
Sellega seoses märkis Euroopa Kohus, et selgituste ulatus hõlmab kogu Leedu Vabariigi territooriumi, kuna need on notarite koja otsused, mis on kohustuslikud kõigile selles liikmesriigis asuvatele notaritele. Selgitused võivad seega kaasa aidata riiklike turgude üksteisest eraldamisele, takistades EL toimimise lepingu eesmärgiks olevat turgude omavahelist majanduslikku põimumist. Lisaks ei piirdu mõiste „liikmesriikidevaheline kaubandus“ ELTL artikli 101 lõike 1 tähenduses kaupade ja teenuste piiriülese kaubandusega, vaid sellel on laiem ulatus, mis hõlmab igasugust piiriülest majandustegevust, sealhulgas tegevuskohta. Kuigi notar ei saa põhimõtteliselt osutada teenuseid muus liikmesriigis kui see, kus ta asub, kohaldatakse notari ametile siiski asutamisvabadust. Sellised õigusnormid nagu selgitused, mis puudutavad asjaomases liikmesriigis notari kutsealal tegutsemise ühte põhiaspekti, võivad põhimõtteliselt oluliselt mõjutada teiste liikmesriikide kodanike valikut asuda esimesena nimetatud liikmesriiki, et sellel kutsealal tegutseda. Ühtlasi võivad muude liikmesriikide kui Leedu Vabariigi kodanikud kasutada viimati nimetatud liikmesriigis asuvate notarite teenuseid. Neil asjaoludel võivad põhikohtuasjas kõne all olevad selgitused juhul, kui neid tuleks kvalifitseerida ettevõtjatevahelisteks kokkulepeteks või ettevõtjate ühenduste otsusteks ELTL artikli 101 lõike 1 tähenduses, mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust selle sätte tähenduses.
Olles seda täpsustanud, keskendus Euroopa Kohus esiteks küsimusele, kas ELTL artiklit 101 võib kohaldada sellises olukorras nagu põhikohtuasjas. Selle tarvis analüüsis ta esimesena küsimust, kas notareid võib määratleda ettevõtjateks; teisena küsimust, kas notarite koda võib lugeda ettevõtjate ühenduseks; ja kolmandana küsimust, kas põhikohtuasjas käsitletud selgitusi võib lugeda ettevõtjate ühenduse otsusteks.
Kõigepealt tuvastas Euroopa Kohus, et liikmesriigi territooriumil asuvaid notareid tuleb pidada „ettevõtjateks“, kui nende tegevusalas on selgitustes nimetatud tegevused. Kuna notarid tegutsevad vaba elukutse esindajatena, mis põhitegevusena hõlmab tasu eest mitme eraldi teenuse osutamist, siis tegelevad nad põhimõtteliselt majandustegevusega. Ühtlasi on Euroopa Kohus juba otsustanud(2), et selliseid tegevusi, nagu on määratletud selgitustes(3), ei saa otseselt ja eriomaselt lugeda seotuks avaliku võimu teostamisega, mis ei ole majanduslikku laadi.
Järgmiseks, notarite koda on ettevõtjate ühendus, mitte aga avaliku võimu kandja. Talle antud ülesandeid arvestades on tal kutseala reguleeriva organisatsiooni tunnused, kellele sellisena kohaldatakse konkurentsinorme. Ühtlasi koosneb juhatus üksnes selle kutseala liikmetest, keda valivad ainult nende kolleegid, kusjuures Leedu riik ei näi olevat sekkunud nende liikmete ametisse nimetamisse ega juhatuse otsuste vastuvõtmisse. Lisaks ei tähenda ainuüksi asjaolu, et Leedu kohtud võivad kontrollida notarite koja otsuste õiguspärasust, et koda tegutseb riigi tegeliku kontrolli all.
Lõpuks, sellised reeglid nagu selgitused on ettevõtjate ühenduse otsused, st otsused, mis väljendavad mingi kutseala liikmete esindajate tahet, et nad tegutseksid oma majandustegevuse raames teataval viisil. Lisaks tuleb hinna kindlaksmääramist siduva aktiga lugeda otsuseks ELTL artikli 101 tähenduses.
Olles tuvastanud, et kõnealuseid selgitusi võib lugeda ettevõtjate ühenduse otsusteks, analüüsis Euroopa Kohus teiseks, kas need kuuluvad ELTL artikli 101 lõikes 1 toodud keelu alla.
Euroopa Kohus sedastas, et põhikohtuasjas käsitletud selgitused kuuluvad ELTL artikli 101 lõike 1 keelu kohaldamisalasse, kuna neid võib lugeda oma „eesmärgi tõttu“ konkurentsi piiravaks, mis on selle sättega keelatud. Selline tasu suuruse arvutamise mehhanism, nagu on selgitustes kehtestatud, toob just kaasa asjaomaste teenuste hindade horisontaalse kindlaksmääramise.
Sellega seoses ei saa nõustuda notarite koja ja Leedu valitsuse argumentidega, et nende selgitustega taotletakse õiguspäraseid eesmärke. Euroopa Kohtu praktikast ja eeskätt kohtuotsusest Wouters jt(4) nähtub tõesti, et teatud konkurentsivastast tegevust võib lugeda põhjendatuks õiguspärase üldise huvi eesmärgiga, kui see tegevus iseenesest ei ole konkurentsivastane ja konkreetsed vahendid, mida nende eesmärkide saavutamiseks kasutatakse, on tõepoolest selleks vajalikud ja proportsionaalsed. Siiski ei kohaldata seda kohtupraktikat sellise tegevuse puhul, mis on niivõrd kahjustav, et põhjendab järeldust, et selle „eesmärk“ on konkurentsi takistamine, piiramine või kahjustamine ELTL artikli 101 tähenduses. Sellise tegevuse puhul võib nimetatud artiklist erandi teha üksnes ELTL artikli 101 lõike 3 alusel ja tingimusel, et kõik selles sättes ette nähtud tingimused on täidetud.
Kolmandaks analüüsis Euroopa Kohus küsimust, kas konkurentsinõukogu võib kehtestada ELTL artikli 101 rikkumise eest trahvi notarite kojale kui ettevõtjate ühendusele, kes on rikkumise toimepanija, ja igale selle ühenduse juhtorgani liikmeks olevale notarile.
Selles küsimuses tuletas Euroopa Kohus meelde, et juhul, kui ELTL artikli 101 rikkumine on tõendatud, peavad liikmesriigi konkurentsiasutused üldjuhul määrama selle toimepanijale piisavalt hoiatava ja proportsionaalse trahvi. Kõnealuse sätte kohaselt võib selline „ettevõtjate ühendus“ nagu notarite koda olla selle sätte rikkumise toimepanija.
Käesolevas asjas nähtub eelotsusetaotlusest, et konkurentsinõukogu tuvastatud ELTL artikli 101 lõike 1 rikkumine seisnes selgituste vastuvõtmises notarite koja juhatuse otsusega. Juhatuse otsused on aga notarite kojale siduvad, mistõttu neid otsuseid tuleb pidada notarite koja enda otsusteks. Sellest tulenevalt tuleb notarite koda lugeda põhikohtuasjas konkurentsinõukogu poolt tuvastatud rikkumise toimepanijaks.
Mis puudutab juhatusse kuuluvaid notareid, siis näib, et nad tegutsesid üksnes selle liikmetena, osalemata tuvastatud rikkumises muul viisil. Sellegipoolest määras konkurentsinõukogu individuaalsed trahvid juhatuse liikmetele, et tagada selle rikkumise eest kehtestatud karistuste hoiatav mõju, kuna põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal kehtinud Leedu õigusnormid ei võimaldanud määrata ainult notarite kojale piisavalt suurt trahvi, et saavutada hoiatavat mõju.
Sellega seoses otsustas Euroopa Kohus, et selline lähenemine on vastuolus isikliku vastutuse põhimõttega, mis nõuab, et konkurentsieeskirjade rikkumise eest karistataks ainult rikkumise toime pannud üksust. Lisaks ei takistanud asjaolu, et põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kehtinud Leedu õigus ei näinud ette võimalust võtta notarite koja liikmete käivet arvesse selle trahvi arvutamisel, mille konkurentsiamet pidi sellele kojale määrama, sellel liikmesriigi konkurentsiasutusel seda käivet arvesse võtmast. Nii nähtub sisuliselt Euroopa Kohtu praktikast ja määruse nr 1/2003(5) artiklist 23 – mis on samuti asjakohane selleks, et määrata kindlaks liikmesriigi konkurentsiasutuste pädevus trahvide määramisel –, et kui ettevõtjate ühenduse rikkumine on seotud selle liikmete tegevusega, tuleb sellele ühendusele määratav trahv hoiatava sanktsiooni kindlaksmääramiseks arvutada kõigi ühenduse nendeks liikmeteks olevate ettevõtjate käibe alusel, kes tegutsevad turul, mida rikkumine mõjutab, isegi kui need liikmed tegelikult rikkumises ei osalenud. Lisaks on määruse artikli 23 lõikes 4 sätestatud, et kui ettevõtjate ühendusele määratakse trahv selle liikmete käibe alusel ja ühendus ei ole maksevõimeline, nõuab ühendus oma liikmetelt osamakseid trahvisumma tasumiseks, ja Euroopa Komisjon võib teatud tingimustel nõuda trahvi tasumist otse mis tahes ettevõtjalt, kelle esindajad olid ühenduse asjaomaste otsuseid tegevate organite liikmed, ja seejärel ühenduse mis tahes liikmelt, kes tegutses turul, kus rikkumine toime pandi.
Sellest tuleneb, et liikmesriigi konkurentsiasutus ei või määrata rikkumise eest, mille pani toime ettevõtjate ühendus, individuaalseid trahve ettevõtjatele, kes kuuluvad selle ühenduse juhtorganisse juhul, kui need ettevõtjad ei ole rikkumise kaastoimepanijad.