Causa C‑128/21
Lietuvos notarų rūmai e altri
contro
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta
dal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
Sentenza della Corte (Prima Sezione) del 18 gennaio 2024
«Rinvio pregiudiziale – Concorrenza – Articolo 101 TFUE – Nozioni di “impresa” e di “decisioni di associazioni di imprese” – Decisioni del Consiglio del Notariato di uno Stato membro che fissano i metodi di calcolo degli onorari – Restrizione “per oggetto” – Divieto – Assenza di giustificazione – Ammenda – Irrogazione all’associazione di imprese e ai suoi membri – Autore dell’infrazione»
1. Questioni pregiudiziali – Ricevibilità – Questioni vertenti sull’applicabilità del diritto dell’Unione – Questioni attinenti al merito della causa – Questioni ricevibili
(Art. 267 TFUE)
(v. punti 42-44)
2. Intese – Pregiudizio per il commercio fra Stati membri – Criteri di valutazione – Valutazione in base a più elementi riuniti che, considerati singolarmente, non hanno necessariamente un effetto determinante – Intese che si estendono all’intero territorio di uno Stato membro
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 48-54)
3. Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Attività notarile – Libera professione – Inclusione
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 55-59)
4. Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri – Esclusione – Attività notarili nel settore immobiliare – Attività scindibili dall’esercizio di prerogative dei pubblici poteri – Inclusione
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 61-68, dispositivo 1)
5. Intese – Decisioni di associazioni di imprese – Nozione di associazione di imprese – Ordine professionale – Criteri di valutazione – Consiglio del Notariato di uno Stato membro – Assenza di intervento o controllo dello Stato – Inclusione – Potere, in capo ai giudici nazionali, di controllare la legittimità delle decisioni di tale Consiglio – Irrilevanza
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 70-82)
6. Intese – Decisioni di associazioni di imprese – Nozione – Norme uniformi per il calcolo dell’importo degli onorari dei notai di uno Stato membro adottate dal Consiglio del Notariato di tale Stato membro – Natura cogente – Inclusione
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 83-87, dispositivo 2)
7. Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Distinzione tra restrizione per oggetto e per effetto – Restrizione per oggetto – Grado sufficiente di lesività – Constatazione sufficiente
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 91-93)
8. Intese – Lesione della concorrenza – Decisioni di associazioni di imprese – Norme che istituiscono un meccanismo per il calcolo dell’importo degli onorari dei notai che impongono a questi ultimi, per talune attività, di applicare il prezzo più elevato – Fissazione orizzontale dei prezzi – Restrizione per oggetto
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 94-96, 104, 105, dispositivo 3)
9. Intese – Lesione della concorrenza – Decisioni di associazioni di imprese – Norme che istituiscono un meccanismo per il calcolo dell’importo degli onorari dei notai che impongono a questi ultimi, per talune attività, di applicare il prezzo più elevato – Giustificazione alla luce di obiettivi legittimi di interesse generale – Presupposto – Assenza di restrizione per oggetto – Esenzione – Presupposti
(Art. 101, § 1 e 3, TFUE)
(v. punti 97-103)
10. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Carattere dissuasivo – Rispetto del principio di proporzionalità
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 109-112)
11. Concorrenza – Regole dell’Unione – Infrazioni – Imputazione – Associazione di imprese – Imputazione dell’infrazione all’associazione di imprese autrice dell’infrazione e alle imprese facenti parte dell’organo direttivo di tale associazione – Imprese che hanno partecipato all’infrazione unicamente in quanto membri di detta associazione – Inammissibilità – Giustificazione alla luce del carattere dissuasivo dell’ammenda – Esclusione
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 113-121, 129, dispositivo 4)
12. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Carattere dissuasivo – Fatturato da prendere in considerazione – Fatturato complessivo delle imprese che costituiscono un’associazione di imprese – Ammissibilità – Presupposti
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
(v. punti 123-128)
Sintesi
Adita in via pregiudiziale dal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania; in prosieguo: il «giudice del rinvio»), la Corte ha precisato in quale misura le decisioni di un’organizzazione professionale, quale il Consiglio del Notariato di uno Stato membro, dirette a regolare il calcolo dell’importo degli onorari dovuti a titolo dello svolgimento di talune attività notarili, rientrino nel divieto delle decisioni di associazioni di imprese restrittive della concorrenza, previsto all’articolo 101 TFUE. La Corte ha, inoltre, chiarito le condizioni alle quali i membri di una siffatta associazione possono assumere la responsabilità di un’infrazione al diritto della concorrenza commessa dall’associazione.
Nel caso di specie, l’organo direttivo della Consiglio del Notariato di Lituania, il Presidium, ha adottato norme volte a chiarire i metodi di calcolo delle tariffe spettanti ai notai per lo svolgimento di talune delle loro attività (1) (in prosieguo: le «precisazioni»). In forza di tali precisazioni, l’importo degli onorari fatturati dai notai è fissato all’importo più elevato della forchetta di prezzi prevista dal tariffario provvisorio stabilito dal Ministro della Giustizia della Repubblica di Lituania.
Ritenendo che, adottando dette precisazioni chiarimenti, il Consiglio del Notariato, che agiva per il tramite del suo organo direttivo, il Presidium, e i membri di quest’ultimo avessero indirettamente fissato gli importi degli onorari fatturati dai notai e, pertanto, violato, in particolare, l’articolo 101, paragrafo 1, lettera a), TFUE, il Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Consiglio per la concorrenza della Repubblica di Lituania; in prosieguo: il «Consiglio per la concorrenza») ha sanzionato la Camera dei notai il Consiglio del Notariato nonché gli otto notai membri del suo Presidium, infliggendo loro ammende con decisione del 26 aprile 2018.
Il ricorso di annullamento proposto dai destinatari di tale decisione è stato parzialmente accolto in primo grado. Il Consiglio per la concorrenza ha quindi impugnato la decisione del giudice di primo grado dinanzi al giudice del rinvio. È in tale contesto che quest’ultimo ha sottoposto alla Corte varie questioni pregiudiziali.
Con tali questioni, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, anzitutto, se i notai della Repubblica di Lituania, allorché esercitano le attività previste dalle precisazioni di cui trattasi, debbano essere considerati «imprese», ai sensi dell’articolo 101 TFUE, inoltre, in caso di risposta affermativa, se le precisazioni debbano essere qualificate come decisioni di un’associazione di imprese restrittive della concorrenza e, infine, per il caso in cui dovesse essere accolta una qualificazione siffatta, se possano essere inflitte ammende tanto al Consiglio del Notariato quanto a ciascuno dei notai membri del Presidium di quest’ultimo.
Giudizio della Corte
In via preliminare, la Corte verifica se a priori debba essere esclusa l’applicazione dell’articolo 101 TFUE al procedimento principale, dal momento che, come sostenuto dal Consiglio del Notariato e dal governo lituano, le precisazioni non sarebbero idonee a pregiudicare il commercio tra Stati membri.
A tal riguardo, la Corte osserva che la portata di tali precisazioni si estende all’intero territorio della Repubblica di Lituania, poiché sono decisioni del Consiglio del Notariato vincolanti per tutti i notai stabiliti in tale Stato membro. Esse potrebbero avere quindi l’effetto di consolidare compartimentazioni a carattere nazionale e di ostacolare così l’integrazione economica voluta dal Trattato FUE. Peraltro, la nozione di «commercio tra Stati membri», ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, non è limitata agli scambi transfrontalieri di prodotti e di servizi, ma riveste una portata più ampia che comprende qualsiasi attività economica transfrontaliera, compreso lo stabilimento. Sebbene un notaio non possa, in linea di principio, fornire servizi in uno Stato membro diverso da quello in cui è stabilito, ciò non toglie che tale professione è soggetta alla libertà di stabilimento. Orbene, norme quali le precisazioni, che vertono su un aspetto fondamentale dell’esercizio della professione di notaio nello Stato membro interessato, sono, in linea di principio, idonee ad influire sensibilmente sulla scelta dei cittadini di altri Stati membri di stabilirsi in tale primo Stato membro al fine di esercitare detta professione. Peraltro, cittadini di Stati membri diversi dalla Repubblica di Lituania possono ricorrere ai servizi dei notai stabiliti in quest’ultimo Stato membro. Ne consegue che le precisazioni di cui trattasi nel procedimento principale, nei limiti in cui debbano essere qualificate come accordi tra imprese o decisioni di associazioni di imprese, ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, possono pregiudicare il commercio tra gli Stati membri, ai sensi di tale disposizione.
Fatta tale precisazione, la Corte esamina, dapprima, la questione se l’articolo 101 TFUE possa essere applicato in una situazione come quella di cui al procedimento principale. A tal fine, la Corte esamina, in primo luogo, se i notai possano essere qualificati come imprese, in secondo luogo, se il Consiglio del Notariato debba essere considerato un’associazione di imprese e, in terzo luogo, se le precisazioni di cui trattasi nel procedimento principale debbano essere considerate decisioni di un’associazione di imprese.
Anzitutto, la Corte constata che i notai stabiliti nel territorio di uno Stato membro devono essere qualificati come imprese quando esercitano attività come quelle indicate nelle precisazioni. Infatti, poiché i notai esercitano una libera professione che implica, in quanto attività principale, la prestazione di più servizi distinti dietro corrispettivo, essi esercitano, in linea di principio, un’attività economica. Inoltre, la Corte ha già dichiarato (2) che attività come quelle indicate nelle precisazioni (3) non rientrano direttamente e specificamente nell’esercizio delle prerogative dei pubblici poteri, il quale non presenta carattere economico.
Inoltre, il Consiglio del Notariato è un’associazione di imprese e non un’autorità pubblica. Tenuto conto dei compiti che gli sono conferiti, esso presenta le caratteristiche di un’organizzazione di regolamentazione della professione, soggetta, in quanto tale, all’applicazione delle regole di concorrenza. Inoltre, il Presidium è composto esclusivamente da appartenenti a tale professione che sono eletti solo dai loro pari, e non appare che lo Stato lituano intervenga né nella designazione di detti membri né nell’adozione delle sue decisioni. Inoltre, la mera circostanza che i giudici lituani possano controllare la legittimità delle decisioni del Consiglio del Notariato non implica che quest’ultimo operi sotto il controllo effettivo dello Stato.
Infine, norme quali le precisazioni sono decisioni di un’associazione di imprese, vale a dire decisioni che esprimono la volontà, dei rappresentanti dei membri di una professione, diretta ad ottenere da questi ultimi che essi adottino un determinato comportamento nell’ambito della loro attività economica. Peraltro, la fissazione del prezzo mediante un atto vincolante deve essere considerata costitutiva di una decisione alla luce dell’articolo 101 TFUE.
In un secondo momento, avendo stabilito che le precisazioni di cui trattasi nel procedimento principale possono essere qualificate come decisioni di associazioni di imprese, la Corte esamina se esse rientrino nel divieto di cui all’articolo 101, paragrafo 1, TFUE.
La Corte considera quindi che le precisazioni di cui trattasi nel procedimento principale rientrino nell’ambito del divieto di cui all’articolo 101, paragrafo 1, TFUE in quanto possono essere considerate costitutive di una restrizione della concorrenza «per oggetto» vietata da detta disposizione. Un meccanismo per il calcolo dell’importo degli onorari come quello previsto dalle precisazioni conduce, infatti, precisamente alla fissazione orizzontale dei prezzi dei servizi interessati.
A tal riguardo, non può essere accolto nel caso di specie l’argomento del Consiglio del Notariato e del governo lituano secondo cui tali precisazioni perseguono obiettivi legittimi. È vero che, dalla giurisprudenza della Corte, in particolare dalla sentenza Wouters e a.(4), risulta che taluni comportamenti anticoncorrenziali possono essere considerati giustificati dal perseguimento di obiettivi legittimi di interesse generale, a condizione che tali comportamenti siano privi, di per sé, di carattere anticoncorrenziale e che siano state debitamente dimostrate la necessità e la proporzionalità dei mezzi utilizzati a tal fine. Tuttavia, tale giurisprudenza non si applica in presenza di comportamenti che presentano un grado di nocività che giustifichi la considerazione che essi abbiano per «oggetto» di impedire, restringere o falsare la concorrenza, ai sensi dell’articolo 101 TFUE. Alla luce di tali comportamenti, può essere invocata solo l’esenzione prevista all’articolo 101, paragrafo 3, TFUE, purché siano rispettate tutte le condizioni previste da tale disposizione.
In un terzo momento, la Corte esamina la questione se il Consiglio per la concorrenza possa infliggere un’ammenda per un’infrazione all’articolo 101 TFUE al Consiglio del Notariato, in quanto associazione di imprese autrice dell’infrazione, nonché a ciascun notaio membro dell’organo direttivo di tale associazione.
Su tale punto, la Corte ricorda che, nel caso in cui sia accertata l’esistenza di una violazione dell’articolo 101 TFUE, le autorità nazionali garanti della concorrenza devono, in linea di principio, imporre all’autore di quest’ultima un’ammenda sufficientemente dissuasiva e proporzionata. Conformemente a tale disposizione, un’«associazione di imprese», quale il Consiglio del Notariato, può essere l’autore di un’infrazione a tale disposizione.
Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che l’infrazione all’articolo 101, paragrafo 1, TFUE constatata dal Consiglio per la concorrenza è costituita dall’adozione delle precisazioni mediante decisione del Presidium del Consiglio del Notariato. Orbene, le decisioni del Presidium vincolano detto Consiglio del Notariato, cosicché tali decisioni devono essere considerate come decisioni del Consiglio del Notariato stesso. Ne consegue che quest’ultimo deve essere considerato l’autore dell’infrazione constatata dal Consiglio per la concorrenza nel procedimento principale.
Per quanto riguarda i notai che compongono il Presidium, appare che essi abbiano agito unicamente nella loro qualità di membri di quest’ultimo senza aver partecipato in altro modo all’infrazione così accertata. Tuttavia, il Consiglio per la concorrenza aveva inflitto ammende individuali ai membri del Presidium allo scopo di garantire l’effetto dissuasivo delle sanzioni inflitte per detta infrazione, dato che il diritto lituano applicabile all’epoca non consentiva l’imposizione al solo Consiglio del Notariato di un’ammenda di importo sufficientemente elevato da produrre tale effetto dissuasivo.
A tal riguardo, la Corte ha considerato che il principio della responsabilità personale, che esige che sia sanzionato per un’infrazione alle regole di concorrenza solo il soggetto che ne è l’autore, osta ad un approccio di questo tipo. Peraltro, il fatto che il diritto lituano applicabile all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale non prevedesse la possibilità di prendere in considerazione il fatturato dei membri del Consiglio del Notariato ai fini del calcolo dell’ammenda che il Consiglio per la concorrenza doveva imporgli non impediva a tale autorità nazionale garante della concorrenza di prendere in considerazione tale fatturato. Infatti, tanto dalla giurisprudenza della Corte quanto dall’articolo 23 del regolamento n. 1/2003 (5), che è parimenti pertinente per la determinazione dei poteri delle autorità nazionali garanti della concorrenza, risulta, in sostanza, che, in particolare, quando l’infrazione commessa dall’associazione di imprese riguarda le attività dei suoi membri, l’ammenda da infliggere a tale associazione deve, al fine di determinare una sanzione che sia dissuasiva, essere calcolata in relazione al fatturato realizzato dal complesso delle imprese facenti parte di detta associazione nel mercato interessato dall’infrazione, anche nel caso in cui queste ultime non abbiano effettivamente partecipato all’infrazione. Inoltre, l’articolo 23, paragrafo 4, di tale regolamento prevede che, qualora sia irrogata un’ammenda a un’associazione di imprese che tenga conto del fatturato dei suoi membri e l’associazione non sia solvibile, l’associazione è tenuta a richiedere ai propri membri contributi a concorrenza dell’importo dell’ammenda e che la Commissione europea può, a determinate condizioni, esigere il pagamento dell’ammenda direttamente da ciascuna delle imprese i cui rappresentanti erano membri degli organi decisionali interessati dell’associazione, e successivamente da qualsiasi membro dell’associazione che era attivo sul mercato in cui è stata commessa l’infrazione.
Ne consegue che un’autorità nazionale garante della concorrenza non può infliggere ammende individuali alle imprese membri dell’organo direttivo dell’associazione di imprese autrice dell’infrazione qualora tali imprese non siano i coautori di detta infrazione.