Zaak C‑128/21
Lietuvos notarų rūmai e.a.
tegen
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba
(verzoek om een prejudiciële beslissing,
ingediend door de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 18 januari 2024
„Prejudiciële verwijzing – Mededinging – Artikel 101 VWEU – Begrippen ‚onderneming’ en ‚besluiten van ondernemersverenigingen’ – Besluiten van de kamer van notarissen van een lidstaat waarbij de methode voor de berekening van honoraria is vastgesteld – Beperking ‚naar strekking’ – Verbod – Geen rechtvaardiging – Geldboete – Oplegging van die boete aan de ondernemersvereniging en haar leden – Persoon die de inbreuk pleegt”
1. Prejudiciële vragen – Ontvankelijkheid – Vragen betreffende de toepassing van het Unierecht – Vragen die betrekking hebben op de grond van de zaak – Ontvankelijke vragen
(Art. 267 VWEU)
(zie punten 42‑44)
2. Mededingingsregelingen – Ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten – Beoordelingscriteria – Beoordeling op basis van een aantal factoren die, elk afzonderlijk, niet noodzakelijk een doorslaggevend effect hebben – Mededingingsregelingen die het gehele grondgebied van een lidstaat bestrijken
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 48‑54)
3. Mededinging – Unieregels – Onderneming – Begrip – Uitoefening van een economische activiteit – Begrip – Notariële werkzaamheden – Vrij beroep – Daaronder begrepen
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 55‑59)
4. Mededinging – Unieregels – Onderneming – Begrip – Uitoefening van een economische activiteit – Activiteiten verband houdend met de uitoefening van bevoegdheden voor openbaar gezag – Daarvan uitgesloten – Notariële werkzaamheden inzake onroerende goederen – Activiteiten die kunnen worden losgekoppeld van de uitoefening van bevoegdheden voor openbaar gezag – Daaronder begrepen
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 61‑68, dictum 1)
5. Mededingingsregelingen – Besluiten van ondernemersverenigingen – Begrip ,ondernemersvereniging’ – Beroepsorganisatie – Beoordelingscriteria – Kamer van notarissen van een lidstaat – Geen staatsinterventie of -controle – Daaronder begrepen – Mogelijkheid voor nationale rechters om de rechtmatigheid van de besluiten van deze kamer te toetsen – Irrelevant
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 70‑82)
6. Mededingingsregelingen – Besluiten van ondernemersverenigingen – Begrip – Regels die door de kamer van notarissen van een lidstaat zijn vastgesteld ter uniformering van de wijze van berekening voor de honoraria van notarissen van die lidstaat – Dwingend karakter – Daaronder begrepen
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 83‑87, dictum 2)
7. Mededingingsregelingen – Aantasting van de mededinging – Beoordelingscriteria – Onderscheid tussen beperkingen naar strekking en beperkingen naar gevolg – Beperking naar strekking – Voldoende nadelige beïnvloeding – Vaststelling toereikend
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 91‑93)
8. Mededingingsregelingen – Aantasting van de mededinging – Besluiten van ondernemersverenigingen – Regels die voorzien in een methode voor de berekening van het bedrag van de honoraria van notarissen, op grond waarvan zij voor bepaalde werkzaamheden moeten uitgaan van de hoogste prijs – Horizontale prijsbepaling – Beperking naar strekking
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 94‑96, 104, 105, dictum 3)
9. Mededingingsregelingen – Aantasting van de mededinging – Besluiten van ondernemersverenigingen – Regels die voorzien in een methode voor de berekening van het bedrag van de honoraria van notarissen, op grond waarvan zij voor bepaalde werkzaamheden moeten uitgaan van de hoogste prijs – Rechtvaardiging op grond van legitieme doelstellingen van algemeen belang – Voorwaarde – Geen beperking naar strekking – Vrijstelling – Voorwaarden
(Art. 101, leden 1 en 3, VWEU)
(zie punten 97‑103)
10. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Bepaling – Afschrikkende werking – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 109‑112)
11. Mededinging – Unieregels – Inbreuken – Toerekening – Ondernemersvereniging – Toerekening van de inbreuk aan de ondernemersvereniging die de inbreuk heeft gepleegd en aan de ondernemingen die lid zijn van het bestuursorgaan van deze vereniging – Ondernemingen die uitsluitend als leden van deze vereniging aan de inbreuk hebben deelgenomen – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging op grond van de afschrikkende werking van de geldboete – Daarvan uitgesloten
(Art. 101, lid 1, VWEU)
(zie punten 113‑121, 129, dictum 4)
12. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Bepaling – Afschrikkende werking – Omzet die in aanmerking kan worden genomen – Omzet van alle ondernemingen die lid zijn van een ondernemersvereniging gezamenlijk – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)
(zie punten 123‑128)
Samenvatting
Naar aanleiding van een verzoek om een prejudiciële beslissing van de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen; hierna: „verwijzende rechter”) heeft het Hof gepreciseerd in hoeverre de besluiten van een beroepsorganisatie zoals de kamer van notarissen van een lidstaat, die de berekening beogen te regelen van het bedrag van de honoraria die verschuldigd zijn voor bepaalde werkzaamheden van notarissen, onder het in artikel 101 VWEU neergelegde verbod van mededingingsbeperkende besluiten van ondernemersverenigingen vallen. Voorts heeft het Hof verduidelijkt onder welke voorwaarden de leden van een dergelijke vereniging aansprakelijk kunnen worden gesteld voor een door de vereniging gepleegde inbreuk op het mededingingsrecht.
In casu heeft het bestuursorgaan van de kamer van notarissen van Litouwen, het presidium, regels vastgesteld ter verduidelijking van de methodes voor de berekening van de honoraria die aan notarissen verschuldigd zijn voor bepaalde werkzaamheden(1) (hierna: „toelichtingen”). Krachtens deze toelichtingen wordt het bedrag van de honoraria die notarissen in rekening brengen, bepaald op de hoogste prijs van de prijsmarge in de voorlopige tarieflijst die is vastgesteld door de minister van Justitie van de Republiek Litouwen.
Aangezien de kamer van notarissen via haar bestuursorgaan, het presidium, en de leden daarvan, door de vaststelling van de toelichtingen, onrechtstreeks de bedragen had vastgesteld van de honoraria die notarissen in rekening brengen en bijgevolg inbreuk had gemaakt op met name artikel 101, lid 1, onder a), VWEU, heeft de Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (raad voor de mededinging van de Republiek Litouwen; hierna: „raad voor de mededinging”) bij besluit van 26 april 2018 als sanctie geldboeten opgelegd aan de kamer van notarissen en aan de acht notarissen die lid waren van haar presidium.
Het beroep tot nietigverklaring dat is ingesteld door de adressaten van dit besluit is in eerste aanleg gedeeltelijk toegewezen. De raad voor de mededinging heeft tegen deze beslissing in eerste aanleg hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. In deze context heeft de verwijzende rechter verschillende prejudiciële vragen aan het Hof gesteld.
Met die vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, vooreerst, de notarissen van de Republiek Litouwen moeten worden aangemerkt als „ondernemingen” in de zin van artikel 101 VWEU wanneer zij de werkzaamheden verrichten waarop de betrokken toelichtingen betrekking hebben. Zo ja, dan wenst hij vervolgens te vernemen of de toelichtingen moeten worden aangemerkt als besluiten van een ondernemersvereniging die de mededinging beperken. Is dit het geval, dan rijst ten slotte de vraag of geldboeten kunnen worden opgelegd zowel aan de kamer van notarissen als aan elke notaris die lid is van het presidium.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen gaat het Hof na of de toepassing van artikel 101 VWEU op het hoofdgeding meteen moet worden uitgesloten, aangezien de toelichtingen de handel tussen lidstaten niet ongunstig kunnen beïnvloeden, zoals de kamer van notarissen en de Litouwse regering aanvoeren.
In dit verband merkt het Hof op dat deze toelichtingen betrekking hebben op het gehele grondgebied van de Republiek Litouwen, aangezien het daarbij gaat om besluiten van de kamer van notarissen die bindend zijn voor alle in deze lidstaat gevestigde notarissen. Zij kunnen dus ten gevolge hebben dat de nationale drempelvorming wordt versterkt en dat de door het VWEU beoogde economische vervlechting wordt doorkruist. Bovendien is het begrip „handel tussen lidstaten” in de zin van artikel 101, lid 1, VWEU niet beperkt tot de grensoverschrijdende handel in goederen en diensten, maar heeft het een ruimere reikwijdte die elke grensoverschrijdende economische activiteit, met inbegrip van vestiging, omvat. Ook al kan een notaris in beginsel geen diensten verrichten in een andere lidstaat dan die waar hij is gevestigd, dit neemt niet weg dat een dergelijk beroep in beginsel onder de vrijheid van vestiging valt. Regels zoals de toelichtingen, die betrekking hebben op een fundamenteel aspect van de uitoefening van het beroep van notaris in de betrokken lidstaat, kunnen in beginsel de keuze van onderdanen van andere lidstaten om zich in deze lidstaat te vestigen teneinde dat beroep uit te oefenen, aanzienlijk beïnvloeden. Bovendien kunnen onderdanen van andere lidstaten dan de Republiek Litouwen gebruikmaken van de diensten van de in die lidstaat gevestigde notarissen. Hieruit volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde toelichtingen, voor zover zij moeten worden aangemerkt als overeenkomsten tussen ondernemingen of besluiten van ondernemersverenigingen in de zin van artikel 101, lid 1, VWEU, de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden in de zin van deze bepaling.
Na deze precisering buigt het Hof zich in de eerste plaats over de vraag of artikel 101 VWEU kan worden toegepast op een situatie als die in het hoofdgeding. Daartoe onderzoekt het Hof ten eerste of notarissen als ondernemingen kunnen worden aangemerkt, ten tweede, of de kamer van notarissen moet worden aangemerkt als een ondernemersvereniging, en ten derde, of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde toelichtingen moeten worden aangemerkt als besluiten van een ondernemersvereniging.
Om te beginnen stelt het Hof vast dat notarissen die in een lidstaat gevestigd zijn, moeten worden aangemerkt als ondernemingen wanneer zij de werkzaamheden als bedoeld in de toelichtingen verrichten. Aangezien notarissen een vrij beroep uitoefenen met als hoofdactiviteit het verrichten van meerdere afzonderlijke diensten tegen vergoeding, oefenen zij in beginsel een economische activiteit uit. Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld(2) dat werkzaamheden als bedoeld in de toelichtingen(3) niet rechtstreeks en specifiek vallen onder de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag. Die uitoefening heeft geen economisch karakter.
Vervolgens is de kamer van notarissen een ondernemersvereniging en geen overheidsinstantie. Gelet op de taken die aan die kamer zijn opgedragen, vertoont die kamer de kenmerken van een regelgevende organisatie voor een beroepsgroep. Een dergelijke organisatie is onderworpen aan de mededingingsregels. Bovendien bestaat het presidium uitsluitend uit leden van dit beroep die alleen door hun collega’s worden gekozen. De Litouwse Staat lijkt niet betrokken te zijn bij de benoeming van die leden of bij de vaststelling van de besluiten van de kamer. Voorts betekent de mogelijkheid voor de Litouwse rechters om de rechtmatigheid van de besluiten van de kamer van notarissen te toetsen, op zich niet dat deze kamer onder de effectieve controle van de staat handelt.
Ten slotte zijn regels zoals de toelichtingen besluiten van een ondernemersvereniging, dat wil zeggen besluiten waarin de wil van de vertegenwoordigers van de beoefenaren van een beroep ligt besloten dat de beroepsgenoten in het kader van hun economische activiteit een bepaald gedrag vertonen. Bovendien moet de prijsbepaling door middel van een bindende handeling worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 101 VWEU.
Na te hebben vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde toelichtingen kunnen worden aangemerkt als besluiten van ondernemersverenigingen, onderzoekt het Hof in de tweede plaats of zij onder het verbod van artikel 101, lid 1, VWEU vallen.
Het Hof is van oordeel dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde toelichtingen onder het verbod van artikel 101, lid 1, VWEU vallen aangezien zij kunnen worden aangemerkt als een door die bepaling verboden mededingingsbeperking „naar strekking”. Een methode voor de berekening van het bedrag van de honoraria zoals de in de toelichtingen bedoelde methode, leidt er namelijk juist toe dat de prijzen van de betrokken diensten horizontaal worden bepaald.
In dit verband kan de redenering van de kamer van notarissen en de Litouwse regering dat deze toelichtingen legitieme doelstellingen nastreven, in casu niet slagen. Blijkens de rechtspraak van het Hof, met name het arrest Wouters e.a.(4), kunnen bepaalde mededingingsverstorende gedragingen geacht worden te zijn gerechtvaardigd door het nastreven van legitieme doelstellingen van algemeen belang, voor zover die gedragingen op zich geen mededingingsverstorend karakter hebben en de noodzaak en de evenredigheid van de daartoe aangewende middelen naar behoren zijn aangetoond. Deze rechtspraak is echter niet van toepassing op gedragingen die zodanig schadelijk zijn dat het gerechtvaardigd is om ze aan te merken als gedragingen die „ertoe strekken” de mededinging te verhinderen, te beperken of te vervalsen in de zin van artikel 101 VWEU. Gelet op deze gedragingen kan enkel de vrijstelling van artikel 101, lid 3, VWEU worden ingeroepen, mits aan alle voorwaarden van die bepaling is voldaan.
In de derde plaats onderzoekt het Hof of de raad voor de mededinging een geldboete wegens inbreuk op artikel 101 VWEU kan opleggen aan de kamer van notarissen, als de ondernemersvereniging die de inbreuk heeft gepleegd, en aan elke notaris die lid is van het bestuursorgaan van deze vereniging.
Op dit punt herinnert het Hof eraan dat de nationale mededingingsautoriteiten in beginsel degene die de inbreuk heeft gepleegd een geldboete moeten opleggen die voldoende afschrikkend en evenredig is wanneer een inbreuk op artikel 101 VWEU is vastgesteld. Volgens deze bepaling kan een „ondernemersvereniging” zoals de kamer van notarissen de persoon zijn die een inbreuk op deze bepaling pleegt.
In casu volgt uit de verwijzingsbeslissing dat de door de raad voor de mededinging vastgestelde inbreuk op artikel 101, lid 1, VWEU bestaat in de vaststelling van toelichtingen bij besluit van het presidium van de kamer van notarissen. De besluiten van het presidium zijn bindend voor die kamer, zodat deze besluiten moeten worden aangemerkt als besluiten van de kamer van notarissen zelf. Hieruit volgt dat de kamer van notarissen moet worden beschouwd als de persoon die de inbreuk heeft gepleegd die door de raad voor de mededinging in het hoofdgeding is vastgesteld.
Wat de notarissen betreft die deel uitmaken van het presidium, zij lijken uitsluitend te hebben gehandeld in de hoedanigheid van lid van dit presidium, zonder op een andere wijze te hebben deelgenomen aan de aldus vastgestelde inbreuk. De raad voor de mededinging had echter individuele geldboeten opgelegd aan de leden van dit presidium om de afschrikkende werking van de voor die inbreuk opgelegde sancties te verzekeren, aangezien het destijds toepasselijke Litouwse recht niet toestond dat alleen aan de kamer van notarissen een geldboete werd opgelegd die hoog genoeg was om afschrikkend te zijn.
In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van persoonlijke aansprakelijkheid, dat vereist dat alleen de entiteit die de inbreuk op de mededingingsregels heeft gepleegd daarvoor wordt bestraft, zich tegen een dergelijke benadering verzet. Het feit dat het volgens het Litouwse recht dat ten tijde van de feiten van het hoofdgeding toepasselijk was, niet mogelijk was om de omzet van de leden van de kamer van notarissen in aanmerking te nemen voor de berekening van de geldboete die de raad voor de mededinging aan deze vereniging moest opleggen, belette deze nationale mededingingsautoriteit dus niet om die omzet in aanmerking te nemen. Aldus volgt zowel uit de rechtspraak van het Hof als uit artikel 23 van verordening nr. 1/2003(5), dat ook relevant is voor de vaststelling van de bevoegdheden van de nationale mededingingsautoriteiten, in wezen dat wanneer de door de ondernemersvereniging gepleegde inbreuk betrekking heeft op de werkzaamheden van haar leden, de aan deze vereniging op te leggen geldboete – wil de sanctie afschrikkend zijn – moet worden berekend op basis van de totale omzet van alle bij deze vereniging aangesloten ondernemingen op de markt die door die inbreuk is geraakt, ook al hebben zij niet daadwerkelijk aan de inbreuk deelgenomen. Bovendien bepaalt artikel 23, lid 4, van deze verordening dat wanneer aan een ondernemersvereniging een geldboete is opgelegd rekening houdend met de totale omzet van haar leden en deze vereniging insolvent is, zij verplicht is om van haar leden bijdragen te vragen om de geldboete te kunnen betalen, en dat de Europese Commissie onder bepaalde voorwaarden elke onderneming waarvan de vertegenwoordigers lid waren van de betrokken besluitvormende organen van de vereniging en vervolgens elk lid van de vereniging dat actief was op de markt waarop de inbreuk is gepleegd, rechtstreeks tot betaling van de boete kan aanspreken.
Hieruit volgt dat een nationale mededingingsautoriteit geen afzonderlijke geldboeten kan opleggen aan de ondernemingen die lid zijn van het bestuursorgaan van de ondernemersvereniging die de inbreuk heeft gepleegd, wanneer deze ondernemingen niet medeplichtig zijn aan de inbreuk.