Sag C-128/21
Lietuvos notarų rūmai m.fl.
mod
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
Domstolens dom (Første Afdeling) af 18. januar 2024
»Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – artikel 101 TEUF – begreberne »virksomhed« og »vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder« – beslutninger truffet af notarkammeret i en medlemsstat, der fastsætter metoderne til beregning af honorarer – konkurrencebegrænsende formål – forbud – manglende begrundelse – bøde – påbud til virksomhedssammenslutningen og dens medlemmer – lovovertrædelsens gerningsmand«
1. Præjudicielle spørgsmål – formaliteten – spørgsmål om fortolkning af EU-retten – spørgsmål, der henhører under behandlingen af sagens realitet – spørgsmål antaget til realitetsbehandling
(Art. 267 TEUF)
(jf. præmis 42-44)
2. Aftaler – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater – bedømmelseskriterier – vurdering på grundlag af en kombination af flere faktorer, som hver for sig ikke nødvendigvis er afgørende – aftaler, som omfatter hele en medlemsstats område
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 48-54)
3. Konkurrence – EU-regler – virksomhed – begreb – udøvelse af økonomisk virksomhed – begreb – notarvirksomhed – liberale erhverv – omfattet
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 55-59)
4. Konkurrence – EU-regler – virksomhed – begreb – udøvelse af økonomisk virksomhed – aktiviteter knyttet til udøvelsen af offentlige myndigheders prærogativer – ikke omfattet – notarers virksomhed på området for fast ejendom – aktiviteter, der kan udskilles fra udøvelsen af offentlige myndigheders prærogativer – omfattet
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 61-68 og domskonkl. 1)
5. Aftaler – vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder – begrebet virksomhedssammenslutning – faglig sammenslutning – bedømmelseskriterier – en medlemsstats notarkammer – ingen statslig indblanding eller kontrol – omfattet – nationale domstole kan kontrollere lovligheden af det nævnte kammers beslutninger – ikke relevant
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 70-82)
6. Aftaler – vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder – begreb – regler med henblik på ensretningen af beregningen af vederlaget til notarer i en medlemsstat, som er vedtaget af denne medlemsstats notarkammer – bindende karakter – omfattet
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 83-87 og domskonkl. 2)
7. Aftaler – konkurrencebegrænsning – bedømmelseskriterier – sondring mellem konkurrencebegrænsende formål og konkurrencebegrænsende følge – konkurrencebegrænsende formål – tilstrækkelig skadelig – tilstrækkelig konstatering
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 91-93)
8. Aftaler – konkurrencebegrænsning – vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder – regler, der fastsætter en mekanisme til beregning af notarers vederlag, som pålægger notarerne at opkræve den højst mulige pris for visse aktiviteter – horisontal prisfastsættelse – konkurrencebegrænsende formål
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 94-96, 104 og 105 samt domskonkl. 3)
9. Aftaler – konkurrencebegrænsning – vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder – regler, der fastsætter en mekanisme til beregning af notarers vederlag, som pålægger notarerne at opkræve den højst mulige pris for visse aktiviteter – begrundelse i legitime formål af almen interesse – betingelse – konkurrencebegrænsende formål foreligger ikke – fritagelse – betingelser
(Art. 101, stk. 1, TEUF og art. 3 TEUF)
(jf. præmis 97-103)
10. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – afskrækkende virkning – overholdelse af proportionalitetsprincippet
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 109-112)
11. Konkurrence – EU-regler – overtrædelser – ansvar – sammenslutning af virksomheder – tilregnelse af overtrædelsen hos både den sammenslutning af virksomheder, der har begået overtrædelsen, og de virksomheder, der er medlemmer af denne sammenslutnings ledende organ – virksomheder, der har medvirket til overtrædelsen alene i deres egenskab af medlemmer af den nævnte sammenslutning – ikke tilladt – begrundelse med henvisning til bødens afskrækkende virkning – ikke omfattet
(Art. 101, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 113-121 og 129 samt domskonkl. 4)
12. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – afskrækkende virkning – hensyntagen til omsætning – omsætningen for samtlige virksomheder, der udgør en virksomhedssammenslutning – lovlighed – betingelser
(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)
(jf. præmis 123-128)
Resumé
Efter at være blevet forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol, herefter »den forelæggende ret«) præciserede Domstolen, i hvilket omfang beslutninger truffet af en faglig organisation, såsom notarkammeret i en medlemsstat, der har til formål at regulere beregningen af størrelsen af det vederlag, der skal betales for udøvelsen af visse former for notarvirksomhed, er omfattet af forbuddet mod afgørelser truffet af sammenslutninger af virksomheder, der begrænser konkurrencen, som fastsat i artikel 101 TEUF. Domstolen præciserede desuden de betingelser, hvorunder medlemmerne af en sådan sammenslutning kan pålægges ansvaret for en overtrædelse af konkurrenceretten, der er begået af sammenslutningen.
I det foreliggende tilfælde havde det ledende organ i det litauiske notarkammer, præsidiet, vedtaget regler, der havde til formål at præcisere metoderne til beregning af de vederlag, som notarer skulle opkræve for udførelsen af visse af deres opgaver (1) (herefter »præciseringerne«). I henhold til disse præciseringer var størrelsen af det vederlag, som notarerne fakturerede, fastsat til det højeste beløb i det prisinterval, der var indeholdt i den foreløbige tarif, der var fastsat af Republikken Litauens justitsminister.
Idet Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Republikken Litauens konkurrenceråd, herefter »konkurrencerådet«) fandt, at notarkammeret gennem sit ledende organ, præsidiet, med vedtagelsen af de nævnte præciseringer indirekte havde fastsat størrelsen af det vederlag, som notarerne fakturerede, og dermed havde tilsidesat bl.a. artikel 101, stk. 1, litra a), TEUF, pålagde det ved afgørelse af 26. april 2018 notarkammeret bøder.
Der blev i første instans givet delvis medhold i annullationssøgsmålet anlagt af adressaterne for denne afgørelse. Konkurrencerådet iværksatte herefter appel til prøvelse af førsteinstansens afgørelse ved den forelæggende ret. Det var på denne baggrund, at den forelæggende ret forelagde Domstolen flere præjudicielle spørgsmål.
Med disse spørgsmål ønskede den forelæggende ret nærmere bestemt indledningsvis oplyst, om Republikken Litauens notarer, når de udøver den virksomhed, der er omfattet af de omhandlede præciseringer, skal anses for »virksomheder« som omhandlet i artikel 101 TEUF, dernæst, i bekræftende fald, om præciseringerne skal kvalificeres som vedtagelser inden for en sammenslutning af virksomheder, der begrænser konkurrencen, og endelig, såfremt en sådan kvalificering skal lægges til grund, om både notarkammeret og hver af de notarer, der er medlemmer af dets præsidium, kan pålægges bøder.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis undersøgte Domstolen, om anvendelsen af artikel 101 TEUF på hovedsagen uden videre skulle udelukkes, eftersom præciseringerne, således som notarkammeret og den litauiske regering havde gjort gældende, ikke ville kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
I denne henseende bemærkede Domstolen, at disse præciseringer omfatter hele Republikken Litauens område, idet de er beslutninger truffet af notarkammeret, som er bindende for alle notarer, der er etableret i denne medlemsstat. De kan således have til følge at styrke opdelingen i nationale markeder og herved hæmme den med EUF-traktaten tilstræbte økonomiske sammenvoksning. Begrebet »handelen mellem medlemsstater« som omhandlet i artikel 101, stk. 1, TEUF er i øvrigt ikke begrænset til grænseoverskridende udveksling af varer og tjenesteydelser, men har en bredere rækkevidde, som omfatter enhver grænseoverskridende økonomisk aktivitet, herunder etablering. Selv om en notar principielt ikke kan levere tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, hvor notaren er etableret, forholder det sig ikke desto mindre således, at erhvervet som notar er underlagt etableringsfriheden. Regler såsom præciseringerne, der vedrører et grundlæggende aspekt ved udøvelsen af dette erhverv i den pågældende medlemsstat, kan således principielt have en mærkbar påvirkning af andre medlemsstaters statsborgeres valg om at etablere sig i denne første medlemsstat med henblik på at udøve det nævnte erhverv. Statsborgere fra andre medlemsstater end Republikken Litauen kan i øvrigt benytte sig af tjenesteydelser fra notarer, der er etableret i denne sidstnævnte medlemsstat. Heraf følger, at de i hovedsagen omhandlede præciseringer, for så vidt som de skal kvalificeres som aftaler mellem virksomheder eller vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder som omhandlet i artikel 101, stk. 1, TEUF, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i denne bestemmelse.
Efter denne præcisering tog Domstolen i første række stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 101 TEUF kan finde anvendelse i en situation som den i hovedsagen omhandlede. Med henblik herpå undersøgte den for den første, om notarerne kan kvalificeres som virksomheder, for det andet, om notarkammeret skal anses for en sammenslutning af virksomheder, og for det tredje, om de i hovedsagen omhandlede præciseringer skal anses for vedtagelser inden for en sammenslutning af virksomheder.
Domstolen fastslog indledningsvis, at notarer, der er etableret på en medlemsstats område, skal kvalificeres som virksomheder, når de udøver virksomhed som den, der er omhandlet i præciseringerne. For så vidt som notarer udøver et liberalt erhverv, der som hovedaktivitet indebærer levering af flere forskellige ydelser mod vederlag, udøver de nemlig principielt økonomisk virksomhed. Domstolen har desuden allerede fastslået (2), at virksomhed som den, der er omhandlet i præciseringerne (3), ikke direkte og specifikt henhører under udøvelsen af offentlig myndighed, som ikke er af økonomisk karakter.
Notarkammeret er endvidere en sammenslutning af virksomheder og ikke en offentlig myndighed. Når henses til de opgaver, som det er tillagt, har det de karakteristika, der kendetegner en organisation til regulering af et erhverv, der som sådan er underlagt konkurrencereglerne. Præsidiet består i øvrigt udelukkende af medlemmer af dette erhverv, som kun vælges af deres kolleger, idet den litauiske stat hverken synes at gribe ind i udpegningen af de nævnte medlemmer eller i dets beslutningsvedtagelse. Den omstændighed alene, at de litauiske retter kan efterprøve lovligheden af notarkammerets beslutninger, indebærer desuden ikke, at notarkammeret virker under en effektiv statslig kontrol
Endelig udgør regler såsom præciseringerne vedtagelser inden for en sammenslutning af virksomheder, dvs. beslutninger, der er udtryk for, at repræsentanterne for medlemmerne af et erhverv har villet opnå, at medlemmerne agerer på en bestemt måde inden for rammerne af den økonomiske virksomhed, som de udøver. Fastsættelsen af prisen ved en bindende akt skal i øvrigt anses for at udgøre en vedtagelse i henhold til artikel 101 TEUF.
Efter at have fastslået, at de i hovedsagen omhandlede præciseringer kan kvalificeres som vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder, undersøgte Domstolen i anden række, om disse præciseringer er omfattet af forbuddet i artikel 101, stk. 1, TEUF.
Domstolen vurderede således, at de i hovedsagen omhandlede præciseringer er omfattet af forbuddet i artikel 101, stk. 1, TEUF, for så vidt som de kan anses for at have et konkurrencebegrænsende formål, der er forbudt ved den nævnte bestemmelse. En mekanisme til beregning af vederlags størrelse som den, der er fastsat ved præciseringerne, fører nemlig netop til en horisontal prisfastsættelse for de pågældende tjenesteydelser.
I denne henseende kunne notarkammerets og den litauiske regerings argumentation om, at disse præciseringer forfølger legitime formål, ikke tiltrædes i den foreliggende sag. Det fremgår ganske vist af Domstolens praksis, navnlig af dommen i sagen Wouters m.fl. (4), at visse former for konkurrencebegrænsende adfærd kan anses for at være begrundet i forfølgelsen af legitime mål af almen interesse, for så vidt som denne adfærd i sig selv ikke er konkurrencebegrænsende, og det er behørigt godtgjort, at de midler, der anvendes til dette formål, er nødvendige og forholdsmæssige. Denne retspraksis finder imidlertid ikke anvendelse på adfærd, der er så skadelig, at det kan lægges til grund, at formålet hermed netop er at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen som omhandlet i artikel 101 TEUF. Med hensyn til denne adfærd er det kun fritagelsen i artikel 101, stk. 3, TEUF, der kan påberåbes, for så vidt som alle de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, er opfyldt.
I tredje række undersøgte Domstolen spørgsmålet om, hvorvidt konkurrencerådet kan pålægge notarkammeret i dettes egenskab af en sammenslutning af virksomheder, som har begået overtrædelsen, samt enhver notar, der er medlem af denne sammenslutnings styrende organ, en bøde for en overtrædelse af artikel 101 TEUF.
Domstolen bemærkede herom, at såfremt det er godtgjort, at der foreligger en overtrædelse af artikel 101 TEUF, skal de nationale konkurrencemyndigheder principielt pålægge overtrædelsens gerningsmand en tilstrækkeligt afskrækkende og forholdsmæssig bøde. I henhold til denne bestemmelse kan en »sammenslutning af virksomheder«, såsom notarkammeret, være gerningsmand til en overtrædelse af denne bestemmelse.
I det foreliggende tilfælde fremgik det af forelæggelsesafgørelsen, at den overtrædelse af artikel 101, stk. 1, TEUF, som konkurrencerådet havde konstateret, bestod i vedtagelsen af præciseringer, som udgør beslutninger truffet af notarkammerets præsidium. Præsidiets beslutninger er imidlertid bindende for det nævnte kammer, således at disse beslutninger skal anses for at være beslutninger truffet af notarkammeret selv. Heraf følger, at notarkammeret skal anses for at have begået den overtrædelse, som konkurrencerådet havde fastslået i hovedsagen.
Hvad angår de notarer, som præsidiet består af, synes disse udelukkende at have handlet i deres egenskab af medlemmer af præsidiet uden på anden måde at have deltaget i den således konstaterede overtrædelse. Konkurrencerådet havde imidlertid pålagt præsidiets medlemmer individuelle bøder med det formål at sikre den afskrækkende virkning af de sanktioner, der var blevet pålagt for den nævnte overtrædelse, eftersom den litauiske lovgivning, der var gældende på daværende tidspunkt, ikke tillod, at alene notarkammeret blev pålagt en bøde, der var tilstrækkeligt stor til at have denne afskrækkende virkning.
I denne henseende fastslog Domstolen, at princippet om personligt ansvar, som kræver, at det kun er den enhed, der har begået overtrædelsen, der sanktioneres for en overtrædelse af konkurrencereglerne, imidlertid er til hinder for en sådan tilgang. Den omstændighed, at den litauiske lovgivning, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, ikke fastsatte en mulighed for at tage hensyn til omsætningen for medlemmerne af notarkammeret med henblik på beregningen af den bøde, som konkurrencerådet skulle pålægge dette kammer, var desuden ikke til hinder for, at denne nationale konkurrencemyndighed tog hensyn til denne omsætning. Det følger således i det væsentlige af såvel Domstolens praksis som af artikel 23 i forordning nr. 1/2003 (5), som ligeledes er relevant for fastlæggelsen af de nationale konkurrencemyndigheders beføjelser, at hvis en overtrædelse begået af en virksomhedssammenslutning vedrører medlemsvirksomhedernes aktiviteter, skal den bøde, der skal pålægges denne sammenslutning, med henblik på at fastsætte en sanktion, der er afskrækkende, beregnes i forhold til den omsætning, som samtlige medlemmer af den nævnte sammenslutning har opnået på det marked, der er berørt af overtrædelsen, selv om disse ikke faktisk har deltaget i overtrædelsen. Denne forordnings artikel 23, stk. 4, fastsætter endvidere, at hvis en virksomhedssammenslutning får pålagt en bøde under hensyntagen til medlemsvirksomhedernes omsætning, og sammenslutningen ikke er solvent, skal den indkalde bidrag fra medlemsvirksomhederne til dækning af bødebeløbet, og at Europa-Kommissionen på visse betingelser kan opkræve bødebeløbet direkte hos enhver af de virksomheder, hvis repræsentanter var medlem af de implicerede besluttende organer i sammenslutningen, og dernæst hos ethvert medlem af sammenslutningen, der var aktivt på det marked, hvor overtrædelsen fandt sted.
Heraf følger, at en national konkurrencemyndighed ikke kan pålægge virksomheder, der er medlemmer af det ledende organ for en sammenslutning af virksomheder, der har begået overtrædelsen, individuelle bøder, når disse virksomheder ikke er medskyldige i denne overtrædelse.