Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 16. svibnja 2024.(1)
Predmet C-156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
protiv
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Sud u Haagu, stalna služba u Roermondu, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115/EZ – Članak 5. – Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja – Akt kojim nadležno nacionalno tijelo odbija zahtjev za dozvolu boravka predviđenu nacionalnim pravom te se poziva na prethodno donesenu odluku o vraćanju, koja je postala konačna – Zakonitost provedbe odluke o vraćanju – Obveza provođenja ažurirane procjene opasnosti kojima se osoba izlaže u slučaju udaljavanja – Članak 13. – Pravni lijekovi – Obveza sudskog tijela da po službenoj dužnosti istakne povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 19. stavak 2. – Zaštita u slučaju udaljavanja – Članak 47. – Pravo na djelotvoran pravni lijek”
I. Uvod
1. Poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u kontekstu vraćanja državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom pokazuje poseban problem kada država članica odluku o vraćanju koju je donijela u pogledu tog državljanina ne izvrši u kratkom roku. Naime, ako ta odluka postane konačna za tog državljanina, s protekom vremena, suprotno tomu, ocjena na kojoj se ta odluka temelji, a osobito procjena opasnosti kojima se on izlaže u slučaju udaljavanja u predviđenu zemlju odredišta, postaje zastarjela.
2. U tom pogledu, sudac Europskog suda za ljudska prava Ledi Bianku istaknuo je da je „pitanje zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i uloge sudova u njezinoj provedbi […] osobito problematično zato što se odnosi na predmete u kojima je prije svega riječ o apsolutnim pravima zaštićenima [Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(2)]. Štoviše, sudovi, nacionalni ili međunarodni, moraju odlučivati o vrlo nepoznatim situacijama, o kojima nemaju nužno izravna i potpuna saznanja. Usto, predmeti zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja uobičajeno su predmeti koji se odnose na nepostojane situacije, situacije koje se mijenjaju”(3).
3. Zahtjev za prethodnu odluku o kojem je riječ odnosi se na tumačenje članaka 5. i 13. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom(4), kojima se tim državljanima jamči poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja odnosno djelotvorna sudska zaštita.
4. Taj je zahtjev upućen u okviru spora između osoba K, L, M i N, armenskih državljana, i Staatssecretarisa van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: državni tajnik), u pogledu zakonitosti akta kojim je taj državni tajnik odbio njihov zahtjev za dozvolu boravka predviđenu nizozemskim pravom i u kojem se pozvao na prethodno donesenu odluku o vraćanju, koja je postala konačna, radi nastavka postupka vraćanja.
5. Navedeni zahtjev sadržava, u biti, dva pitanja.
6. Kao prvo, rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Sud u Haagu, stalna služba u Roermondu, Nizozemska) pita Sud je li nadležno nacionalno tijelo – u situaciji u kojoj utvrdi nezakonitost boravka državljanina treće zemlje u pogledu kojeg je prethodno donesena odluka o vraćanju, koja je postala konačna – prije nastavka postupka vraćanja dužno provesti ažuriranu procjenu opasnosti kojima se taj državljanin izlaže u slučaju vraćanja u predviđenu zemlju odredišta.
7. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita Sud je li sudsko tijelo, u okviru postupka nadzora zakonitosti koji je pred njim pokrenut i na temelju elemenata kojima raspolaže, dužno po službenoj dužnosti istaknuti povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja ako nadležno nacionalno tijelo nije provelo takvu procjenu.
8. U ovom ću mišljenju Sudu predložiti da odluči da je nadležno nacionalno tijelo, u situaciji u kojoj je postupak vraćanja bio prekinut tijekom dugog razdoblja, prije izvršenja prethodno donesene odluke o vraćanju dužno utvrditi da se situacija državljanina treće zemlje nije promijenila na način da postoje ozbiljni i potvrđeni razlozi da se vjeruje da bi on, u slučaju izvršenja te odluke, u predviđenoj zemlji odredišta bio izložen opasnosti od mučenja ili nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne. Također ću iznijeti razloge zbog kojih smatram da nacionalni sud, ako takva procjena nije provedena, mora po službenoj dužnosti istaknuti povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja na koju se taj državljanin nije pozvao ako raspolaže elementima koji na to upućuju.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
9. U članku 5. Direktive 2008/115 propisuje se da „[d]ržave članice prilikom provedbe ove Direktive […] poštuju načelo non refoulement”.
10. Članak 6. stavci 1. i 6. te direktive glasi:
„1. Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do 5.
[…]
6. Ova Direktiva ne sprječava države članice od donošenja odluke o prestanku zakonitog boravka zajedno s odlukom o vraćanju i/ili odlukom o udaljavanju i/ili zabrani ulaska u jedinstvenoj upravnoj ili sudskoj odluci ili aktu, kako je predviđeno nacionalnim zakonodavstvom, ne dovodeći u pitanje [postupovna jamstva] iz poglavlja III. i prema drugim mjerodavnim odredbama prava Zajednice i nacionalnog prava.”
11. Člankom 9. stavkom 1. točkom (a) navedene direktive određuje se:
„Države članice odgađaju udaljavanje:
(a) ako bi to kršilo načelo non refoulement […]”.
12. Naposljetku, članak 13. stavci 1. i 2. te direktive glasi:
„1. Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na učinkovit pravni lijek žalbe ili preispitivanja odluke u vezi povratka, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni.
2. Tijelo iz stavka 1. ima ovlaštenje preispitati odluke u vezi s povratkom, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., uključujući mogućnosti privremene suspenzije [njihova] izvršenja, osim ako je privremena suspenzija već u tijeku prema nacionalnom zakonodavstvu.”
B. Nizozemsko pravo
13. Člankom 8:69 Algemene weta bestuursrecht (Upravni zakonik)(5) od 4. lipnja 1992. određuje se:
„1. Sud pred kojim je pokrenut postupak odlučuje na temelju tužbe, podnesenih dokumenata, prethodnog izvođenja dokaza i izvođenja dokaza u predmetu na raspravi.
2. Taj sud po službenoj dužnosti dopunjuje pravne razloge.
3. Taj sud može po službenoj dužnosti dopuniti činjenice.”
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja
14. Tužitelji, obitelj koju čine dvije sestre, K i L, te njihovi roditelji, M i N, koji su svi armenski državljani, podnijeli su 16. ožujka 2011. zahtjev za međunarodnu zaštitu. Taj je zahtjev odbijen odlukom od 9. kolovoza 2012. Usto, tužiteljima je dostavljena odluka o vraćanju koja je donesena nakon procjene opasnosti kojima se izlažu u slučaju udaljavanja u Armeniju. Ta je odluka postala konačna.
15. Tužitelji su 10. svibnja 2016. podnijeli zahtjev za dozvolu boravka predviđenu nizozemskim pravom. Taj je zahtjev odbijen odlukom od 16. lipnja 2016., koja je postala konačna nakon što su odbijene njihove žalbe.
16. Tužitelji su 18. veljače 2019. podnijeli zahtjev za drugu dozvolu boravka, također predviđenu nizozemskim pravom, u korist djece s dugotrajnim boravkom („afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen” (konačno uređenje koje se odnosi na djecu s dugotrajnim boravkom))(6). Državni je tajnik aktom od 8. listopada 2019. odbio njihov zahtjev te je utvrdio, s jedne strane, da je njihov boravak nezakonit i, s druge strane, da je odluka o njihovu vraćanju donesena 9. kolovoza 2012. valjana (u daljnjem tekstu: sporni akt). Taj je akt potvrđen 12. studenoga 2020. nakon što je odbijena žalba tužiteljâ.
17. Tužitelji su to odbijanje osporavali tužbom podnesenom rechtbanku Den Haag, zittingsplaats Roermond (Sud u Haagu, stalna služba u Roermondu), koji je odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima[(7)] u vezi s člankom 4. i člankom 19. stavkom 2. Povelje te člankom 5. Direktive [2008/115] tumačiti na način da sud po službenoj dužnosti treba ispitati moguće nepoštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja na temelju podataka iz spisa s kojima je upoznat, kako su dopunjeni ili pojašnjeni tijekom kontradiktornog postupka pred njime? Ovisi li opseg te obveze o tome je li kontradiktorni postupak pokrenut na temelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu i je li stoga opseg te obveze u slučaju kad se opasnost od prisilnog udaljenja ili vraćanja procjenjuje u okviru prihvata drukčiji nego kad se procjenjuje u okviru vraćanja?
2. Treba li članak 5. Direktive [2008/115] u vezi s člankom 19. stavkom 2. [Povelje] tumačiti na način da prilikom donošenja odluke o vraćanju u postupku koji nije pokrenut na temelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu treba prije donošenja odluke o vraćanju ocijeniti protivi li se vraćanje zabrani prisilnog udaljenja ili vraćanja i protivi li se u tom slučaju utvrđenoj opasnosti od prisilnog udaljenja ili vraćanja donošenje odluke o vraćanju ili ta opasnost u toj situaciji sprečava udaljavanje?
3. Postaje li odluka o vraćanju ponovno primjenjiva ako je odgođena zbog novog postupka koji nije pokrenut na temelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili članak 5. Direktive [2008/115] u vezi s člankom 19. stavkom 2. [Povelje] treba tumačiti na način da u slučaju izostanka procjene opasnosti od prisilnog udaljenja ili vraćanja u postupku koji dovodi do ponovnog utvrđenja nezakonitog boravka mora uslijediti ažurirana procjena te opasnosti i treba li tada donijeti novu odluku o vraćanju? Je li odgovor na to pitanje drukčiji ako ne postoji odgođena odluka o vraćanju, nego je riječ o odluci o vraćanju koju dulje vrijeme nisu proveli ni državljanin treće zemlje ni tijela?”
18. Pisana očitovanja podnijele su nizozemska, njemačka i švicarska vlada te Europska komisija. Nizozemska vlada i Komisija, zajedno s tužiteljima i danskom vladom, sudjelovale su na raspravi koja se održala 21. ožujka 2024., na kojoj su oni također usmeno odgovorili na pitanja koja je postavio Sud.
IV. Uvodna napomena
19. Čini mi se da je, prije nego što počnem s razmatranjem prethodnih pitanja, korisno iznijeti uvodnu napomenu o njihovu predmetu, dopuštenosti te redoslijedu kojim ću ih razmotriti.
20. Smatram da najprije treba odgovoriti na treće pitanje koje se odnosi na upravnu fazu postupka vraćanja. Naime, sud koji je uputio zahtjev pita se koje učinke podnošenje novog zahtjeva državljanina treće zemlje za dozvolu boravka predviđenu nacionalnim pravom ima na postupak vraćanja koji je prethodno pokrenut u pogledu njega i, konkretno, na postojanje obveze nadležnog nacionalnog tijela da provede ažuriranu procjenu opasnosti kojima se on izlaže u slučaju udaljavanja.
21. Zatim valja odgovoriti na prvo pitanje, koje se odnosi konkretnije na sudsku fazu postupka vraćanja i obvezu sudskog tijela da, u okviru postupka nadzora zakonitosti koji je pred njim pokrenut, po službenoj dužnosti istakne eventualnu povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. Iako sud koji je uputio zahtjev u tom kontekstu traži od Suda tumačenje članka 5. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 4. i člankom 19. stavkom 2. Povelje, predlažem da se to pitanje razmotri s obzirom na odredbe navedene u članku 13. te direktive, u kojem je utvrđeno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu prilikom provođenja tog postupka.
22. Naposljetku, smatram da ne treba odgovoriti na drugo prethodno pitanje, s obzirom na to da se, osim što je nejasno formulirano, čini da nema nikakve veze s predmetom glavnog postupka. Naime, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da pobliže odredi određena pravila u pogledu poštovanja načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u slučaju da odluka o vraćanju još nije donesena. Međutim, u ovom je predmetu nesporno da je u pogledu tužiteljâ donesena odluka o vraćanju, 9. kolovoza 2012. Ta je odluka postala konačna. Glavni se postupak ne odnosi dakle na poštovanje tog načela u kontekstu donošenja odluke o vraćanju, nego u kontekstu njezina izvršenja prilikom eventualnog nastavka postupka vraćanja.
23. Iz sudske prakse Suda proizlazi da je to pitanje stoga nedopušteno jer se njime od Suda traži da iznese savjetodavno mišljenje o hipotetskom pitanju, protivno zadaći koja mu je povjerena u okviru pravosudne suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU-a(8).
V. Analiza
24. Valja odrediti predmet spornog akta čija se zakonitost osporava pred sudskim tijelom.
25. Sporni akt mješovite je prirode. Obuhvaćen je i područjem primjene nizozemskog prava, s obzirom na to da se njime tužiteljima odbija dozvola boravka predviđena tim pravom, i područjem primjene prava Unije, s obzirom na to da, utvrđenjem valjanosti odluke o vraćanju donesene 9. kolovoza 2012., podrazumijeva ponovno pokretanje postupka vraćanja koji je protiv njih prethodno pokrenut(9).
26. Pitanja upućena Sudu odnose se samo na zakonitost izvršenja te odluke u dijelu u kojem ona čini odluku o vraćanju u smislu članka 3. točke 4. Direktive 2008/115(10).
A. Obveza nadležnog nacionalnog tijela da provede ažuriranu procjenu opasnosti kojima se osoba izlaže u slučaju udaljavanja (treće prethodno pitanje)
27. Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud, u biti, treba li, u situaciji u kojoj nadležno nacionalno tijelo utvrdi nezakonitost boravka državljanina treće zemlje u pogledu kojeg je prethodno donesena odluka o vraćanju, koja je postala konačna, članak 5. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 19. stavkom 2. Povelje, tumačiti na način da je to tijelo dužno nastaviti postupak vraćanja u fazi izvršenja te odluke ili je prethodno dužno provesti ažuriranu procjenu opasnosti kojima se taj državljanin izlaže u slučaju udaljavanja u predviđenu zemlju odredišta, s obzirom na dugo razdoblje tijekom kojeg je taj postupak bio prekinut.
28. Najprije, ističem da pravo Unije, konkretno Direktiva 2008/115, ne sadržava odredbe kojima se izričito određuju učinci povezani s podnošenjem zahtjeva državljanina treće zemlje za dozvolu boravka predviđenu nacionalnim pravom i njegovim odbijanjem slijedom toga na odluku o vraćanju koja je prethodno donesena u pogledu tog državljanina.
29. Iako je Sud utvrdio određena načela u presudi od 15. veljače 2016., N.(11), ta je presuda donesena u drukčijem činjeničnom okviru. Naime, u predmetu u kojem je donesena navedena presuda postupak vraćanja pokrenut protiv osobe o kojoj je riječ nije bio prekinut zbog podnošenja zahtjeva za dozvolu boravka predviđenu nacionalnim pravom, nego zbog podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U svojem zahtjevu za prethodnu odluku Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) naglasio je da je, u skladu s njegovom sudskom praksom, učinak podnošenja takvog zahtjeva taj da se svaka odluka o vraćanju koja je prethodno donesena u okviru tog postupka stavlja izvan snage po sili zakona. Međutim, Sud je, suprotno tomu, smatrao da su države članice, kada je postupak pokrenut na temelju Direktive 2008/115, u okviru kojeg je donesena odluka o vraćanju, prekinut zbog podnošenja novog zahtjeva za međunarodnu zaštitu, nakon odbijanja tog zahtjeva dužne nastaviti taj postupak u fazi u kojoj je prekinut, a ne pokrenuti ga od početka(12). Sud je svoju ocjenu temeljio na zahtjevima učinkovitosti koje je zakonodavac Unije propisao za provođenje postupka vraćanja i, konkretno, na obvezi država članica da provedu udaljavanje što je prije moguće.
30. Čini se da u predmetu u glavnom postupku državni tajnik postupak vraćanja koji je prethodno pokrenut u pogledu tužiteljâ nije pokrenuo od početka, nego ga je nastavio upravo u fazi u kojoj je bio prekinut, utvrdivši da je prethodno donesena odluka o vraćanju valjana.
31. Međutim, u takvoj se situaciji provedbom načela utvrđenog u presudi od 15. veljače 2016., N.(13), iako ona ispunjava zahtjeve učinkovitosti navedene, među ostalim, u uvodnoj izjavi 4. Direktive 2008/115, ne može osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
32. Kao prvo, to je povezano s vrstom dozvole boravka za koju je podnesen zahtjev. Iako nadležno nacionalno tijelo prilikom razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu mora poštovati načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, u skladu s člankom 21. stavkom 1. Direktive 2011/95/EU(14), prema naznakama suda koji je uputio zahtjev, međutim, u nizozemskoj pravnoj praksi nije uobičajeno da se po službenoj dužnosti provodi procjena opasnosti kojima se osoba izlaže u slučaju udaljavanja nakon što joj je odbijen zahtjev za dozvolu boravka predviđenu nizozemskim pravom.
33. Kao drugo, to je povezano s trajanjem prekida postupka vraćanja. U ovom slučaju, iako je državni tajnik odluku o vraćanju donio u trenutku u kojem je udaljavanje tužitelja u njihovu zemlju podrijetla bilo zakonito s obzirom na načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, iz naznaka suda koji je uputio zahtjev proizlazi da je taj postupak bio prekinut tijekom sedam godina, što je dugo razdoblje, prije nego što je nastavljen nakon odbijanja posljednjeg zahtjeva za dozvolu boravka. Jasno je da toliki protek vremena podrazumijeva vjerojatne promjene situacije državljanina o kojem je riječ i/ili okolnosti koje vladaju u predviđenoj zemlji odredišta.
34. Naime, cilj je Direktive 2008/115 uspostavljanje učinkovite politike udaljavanja i repatrijacije koja nije samo učinkovita, nego se i provodi uz puno poštovanje temeljnih prava i dostojanstva osoba o kojima je riječ(15).
35. Svakom se odlukom o vraćanju donesenom na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115 i izvršenom na temelju njezina članka 8. stavka 1. moraju poštovati prava zajamčena Poveljom, među kojima su njezin članak 4. i članak 19. stavak 2.(16). Njima se zabranjuje mučenje i nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kazna, kao i udaljavanje u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost da osoba bude povrgnuta takvom postupanju(17). Prema mišljenju Suda, takva zabrana sadržava „jednu od temeljnih vrijednosti Unije i njezinih država članica” i ima apsolutni karakter jer je usko povezana s poštovanjem ljudskog dostojanstva iz članka 1. Povelje(18).
36. U tom kontekstu, člankom 5. Direktive 2008/115 od država članica se zahtijeva da poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja „u svim stadijima postupka vraćanja”(19), i to do udaljavanja (odnosno fizičkog prijevoza iz države članice(20)) osobe o kojoj je riječ. U skladu sa sudskom praksom Suda, države članice moraju stoga dotičnim osobama omogućiti da se pozovu na svaku promjenu okolnosti koja je nastupila nakon donošenja odluke o vraćanju koja bi mogla značajno utjecati na ocjenu njihove situacije s obzirom na tu direktivu, a osobito na njezin članak 5.(21), pri čemu se člankom 9. stavkom 1. točkom (a) navedene direktive zahtijeva da odgode udaljavanje „ako bi to kršilo načelo non refoulement”.
37. U situaciji u kojoj je postupak vraćanja bio prekinut tijekom dugog razdoblja nužno je da nadležno nacionalno tijelo, prije nastavka postupka vraćanja, provede novu procjenu opasnosti kojima se osoba o kojoj je riječ izlaže u slučaju udaljavanja, različitu od one koja je provedena u trenutku donošenja prethodne odluke o vraćanju. Naime, prekid postupka tijekom tako dugog razdoblja onemogućuje nadležnom nacionalnom tijelu da donese konačan zaključak o opasnostima kojima se ta osoba izlaže u predviđenoj zemlji odredišta, zbog čega bi mogao povrijediti načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja(22). Ako takva procjena nije provedena, obveza vraćanja možda više ne ispunjava uvjete zakonitosti propisane pravom Unije te može biti izvršena iako postoje ozbiljni i potvrđeni razlozi da se vjeruje da bi dotična osoba u slučaju udaljavanja u tu zemlju bila izložena stvarnoj opasnosti od mučenja ili nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne.
38. U slučaju da ta nova procjena potvrdi zaključke do kojih je nadležno nacionalno tijelo došlo kada je donijelo prethodnu odluku o vraćanju, ono treba nastaviti postupak vraćanja u fazi u kojoj je on prekinut te izvršiti obvezu vraćanja.
39. U suprotnom bi slučaju nadležno nacionalno tijelo bilo dužno odgoditi udaljavanje osobe o kojoj je riječ u predviđenu zemlju odredišta u skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2008/115(23). Međutim, nema prepreke da to tijelo, u skladu s odredbama predviđenima nacionalnim pravom, preispita prethodnu odluku o vraćanju ili donese novu odluku o vraćanju, pod uvjetom da se poštuju materijalna i postupovna jamstva predviđena tom direktivom(24).
40. S obzirom na sve te elemente, smatram da, u situaciji u kojoj nadležno nacionalno tijelo utvrdi nezakonitost boravka državljanina treće zemlje u pogledu kojeg je prethodno donesena odluka o vraćanju, koja je postala konačna, članak 5. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 19. stavkom 2. Povelje, treba tumačiti na način da je to tijelo prije nastavka postupka vraćanja dužno utvrditi, s obzirom na dugo razdoblje tijekom kojeg je taj postupak bio prekinut, da se situacija tog državljanina nije promijenila na način da postoje ozbiljni i potvrđeni razlozi da se vjeruje da bi on, u slučaju izvršenja te odluke, u predviđenoj zemlji odredišta bio izložen opasnosti od mučenja ili nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne.
B. Obveza sudskog tijela da po službenoj dužnosti istakne povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja (prvo prethodno pitanje)
41. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud, u biti, treba li – u situaciji u kojoj je pred sudom pokrenut postupak nadzora zakonitosti akta kojim nadležno nacionalno tijelo nastavlja postupak vraćanja koji je bio dugo vremena prekinut, a da pritom nije provelo ažuriranu procjenu opasnosti kojima se državljanin treće zemlje izlaže u slučaju udaljavanja – članak 13. stavak 1. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 5. te direktive te člankom 4., člankom 19. stavkom 2. i člankom 47. Povelje, tumačiti na način da je nacionalni sud u okviru tog nadzora, na temelju podataka iz spisa s kojima je upoznat, dopunjenih ili pojašnjenih tijekom kontradiktornog postupka koji se pred njim vodi, dužan po službenoj dužnosti istaknuti povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja na koju se taj državljanin nije pozvao.
42. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nezamislivo je, naime, da sudsko tijelo ne istakne da bi moglo neizbježno doći do povrede načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja ili da takva opasnost nije bila procijenjena, a državljani treće zemlje, kao u glavnom predmetu, nisu svjesni te opasnosti i ne istaknu je u prilog svojem zahtjevu za dozvolu boravka ili u okviru svojeg osporavanja odluke kojom je utvrđena nezakonitost njihova boravka ili odluke o vraćanju(25).
43. Usto, taj sud traži od Suda da pojasni razlikuje li se opseg te obveze ovisno o tome je li odluka o vraćanju donesena na osnovi odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka predviđenu nacionalnim pravom.
1. Postojanje obveze
44. Pravo Unije načelno ne zahtijeva od nacionalnog suda da po službenoj dužnosti ispituje razlog koji se odnosi na kršenje odredaba Unije ako bi ispitivanje tog razloga od njega tražilo da iziđe iz granica spora, kako je potonji definiran dispozicijom stranaka. To ograničenje ovlasti nacionalnog suda opravdava se načelom da procesna inicijativa pripada strankama. Stoga, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, taj sud može postupati po službenoj dužnosti samo u iznimnim slučajevima kad javni interes zahtijeva njegovu intervenciju(26).
45. Kad je riječ o Direktivi 2008/115, obvezu nacionalnog suda da provede ispitivanje po službenoj dužnosti Sud je priznao u pogledu uvjetâ zakonitosti mjere zadržavanja naložene u okviru provedbe postupka vraćanja. U svojoj presudi od 8. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti)(27) – na koju sud koji je uputio zahtjev izričito upućuje – Sud je presudio da je sudsko tijelo dužno uzeti u obzir sve elemente, osobito činjenične, s kojima je upoznato, kako su dopunjeni ili pojašnjeni u okviru postupovnih mjera koje smatra potrebnima donijeti na temelju svojeg nacionalnog prava i, prema potrebi, na temelju tih elemenata istaknuti povredu određenog uvjeta zakonitosti koji proizlazi iz prava Unije, čak i ako tu povredu nije istaknula osoba o kojoj je riječ. Sud se u tu svrhu pozvao na važnost prava na slobodu zajamčenog u članku 6. Povelje i ozbiljnost zadiranja u to pravo koje čini zadržavanje te na zahtjev povećane sudske zaštite(28). Usto je napravio razliku između spora koji se odnosi na zadržavanje državljanina treće zemlje, koje je zakonodavac Unije strogo ograničio, i upravnog spora u kojem stranke imaju inicijativu i određuju granice spora(29).
46. Smatram da se takvo rasuđivanje može primijeniti i na situaciju u kojoj sud utvrdi, s obzirom na elemente s kojima je upoznat, da se izvršenjem odluke o vraćanju donesene u pogledu državljanina treće zemlje povređuje načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. Naime, zbog razloga sličnih onima koje sam iznio u svojem mišljenju u predmetu u kojem je donesena ta presuda(30), zaštita tog načela iziskuje da nacionalni sud može po službenoj dužnosti istaknuti činjenicu da nadležno nacionalno tijelo nije provelo ažuriranu procjenu opasnosti kojima se osoba izlaže u slučaju udaljavanja u zemlju odredišta predviđenu u odluci o vraćanju.
47. U točkama 35. i 36. ovog mišljenja podsjetio sam na obilježja i opseg načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u kontekstu provedbe postupka vraćanja. Podsjetio sam na njegovu obvezujuću prirodu i istaknuo njegovu važnost. Također sam podsjetio na to da su države članice dužne zajamčiti poštovanje tog načela „u svim stadijima postupka vraćanja”, odnosno i u okviru njegove upravne faze, u kojoj se donose odluke u vezi s vraćanjem, i u okviru njegove sudske faze, u kojoj se ispituje zakonitost tih odluka, s obzirom na to da se postupak vraćanja završava tek u trenutku stvarnog udaljavanja osobe o kojoj je riječ u njezinu zemlju podrijetla, zemlju tranzita ili drugu zemlju.
48. Dodajem da na temelju članka 47. Povelje države članice moraju osigurati djelotvornu sudsku zaštitu pojedinačnih prava koja proizlaze iz pravnog poretka Unije(31). Kad je riječ o nadzoru zakonitosti odluka u vezi s vraćanjem, člankom 13. stavkom 1. Direktive 2008/115 od država članica zahtijeva se da osobi o kojoj je riječ stave na raspolaganje učinkovit pravni lijek pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom. U skladu sa sudskom praksom Suda, obilježja tog pravnog lijeka treba utvrditi u skladu s člankom 47. Povelje i uz poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, zajamčenog u članku 18. i članku 19. stavku 2. Povelje(32). Tako u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda pravno sredstvo mora nužno imati suspenzivan učinak ako se podnosi protiv odluke o vraćanju čijim bi se izvršenjem državljanina treće zemlje o kojem je riječ moglo izložiti stvarnoj opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, da bi se na taj način u odnosu na tog državljanina osiguralo poštovanje zahtjeva iz članka 19. stavka 2. i članka 47. Povelje(33).
49. Usto, člankom 13. stavkom 2. Direktive 2008/115 propisuje se da je sudsko ili upravno tijelo pred kojim se osporava zakonitost odluke u vezi s vraćanjem nadležno preispitati tu odluku i po potrebi odgoditi udaljavanje(34). Riječ je o obvezujućoj odredbi, kao što to pokazuje uporaba izraza „shall have the power” („ima ovlaštenje”) u njezinoj verziji na engleskom jeziku (a ne „may have the power” („može imati ovlaštenje”)).
50. Svrha je postupovnih pravila koja su na taj način određena u članku 13. stavcima 1. i 2. Direktive 2008/115 zajamčiti da osoba u pogledu koje je donesena odluka o vraćanju ne bude udaljena u predviđenu zemlju odredišta ako uvjeti zakonitosti navedeni u članku 5. te direktive, među kojima je poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, nisu ili više nisu ispunjeni zbog okolnosti koje su se pojavile nakon donošenja te odluke.
51. Naime, sudska zaštita koja se zahtijeva člankom 47. Povelje ne bi bila ni djelotvorna ni potpuna kada nacionalni sud ne bi imao obvezu da po službenoj dužnosti utvrdi povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja ako elementi koji su mu stavljeni na raspolaganje upućuju na to da se odluka o vraćanju temelji na zastarjeloj procjeni opasnosti te da iz toga izvuče odgovarajuće zaključke za izvršenje te odluke na način da zahtijeva od nadležnog nacionalnog tijela da prije njezina izvršenja provede ažuriranu procjenu tih opasnosti. U protivnome, ograničenje njegovih ovlasti moglo bi imati posljedicu da takva odluka bude izvršena iako bi osoba o kojoj je riječ u predviđenoj zemlji odredišta mogla biti izložena mučenju ili nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili drugoj kazni, djelima koja su apsolutno zabranjena člankom 4. Povelje.
52. U tom pogledu, nizozemska je vlada u svojim očitovanjima tvrdila da bi sudsko tijelo osobu o kojoj je riječ trebalo uputiti na tijelo odgovorno za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, odnosno „tijelo odlučivanja” u smislu članka 2. točke (f) Direktive 2013/32/EU(35), kako bi ono procijenilo opasnosti kojima se ta osoba izlaže u slučaju udaljavanja. Iako je odabir nacionalnog tijela koje je za to nadležno dio postupovne autonomije svake države članice i iako je točno, kao što je to istaknula ta vlada, da tijelo odlučivanja ima na raspolaganju odgovarajuća sredstva i osoblje osposobljeno u tom području, ipak se od osobe o kojoj je riječ ne može zahtijevati da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu da bi se zajamčilo puno poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja utvrđenog u članku 5. Direktive 2008/115.
53. Usto, naglašavam da takav postupak nužno podrazumijeva da sudsko tijelo, prije nego što tu osobu pozove da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu, može utvrditi povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i u bitnome procijeniti prirodu i ozbiljnost postupanja kojima bi ona mogla biti izložena u predviđenoj zemlji odredišta. Naime, iako bi, kao što je to na raspravi tvrdila nizozemska vlada, takav zahtjev tada imao prednost(36), ipak bi, u ovom slučaju, doveo do ponovnog prekida postupka vraćanja pokrenutog protiv osobe o kojoj je riječ(37) i do toga da se produljuje razdoblje njezina privremenog statusa na državnom području države članice, bez prava na boravak i dozvole boravka.
54. S obzirom na sve te elemente, smatram da, u situaciji u kojoj je pred sudom pokrenut postupak nadzora zakonitosti akta kojim nadležno nacionalno tijelo nastavlja postupak vraćanja koji je bio dugo vremena prekinut, a da pritom nije provelo ažuriranu procjenu opasnosti kojima se državljanin treće zemlje izlaže u slučaju udaljavanja, članak 13. stavak 1. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 5. te direktive te člankom 4., člankom 19. stavkom 2. i člankom 47. Povelje, treba tumačiti na način da je nacionalni sud u okviru tog nadzora, na temelju podataka iz spisa s kojima je upoznat, dopunjenih ili pojašnjenih tijekom kontradiktornog postupka koji se pred njim vodi, dužan po službenoj dužnosti istaknuti povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja na koju se taj državljanin nije pozvao.
2. Doseg obveze
55. Sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da pojasni razlikuje li se doseg obveze da se po službenoj dužnosti istakne povreda načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja ovisno o tome je li odluka o vraćanju donesena na osnovi odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka predviđenu nacionalnim pravom. Naime, prema mišljenju tog suda, nadležno nacionalno tijelo mora poštovati to načelo prilikom svakog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, i to u skladu s člankom 21. stavkom 1. Direktive 2011/95, ali u nizozemskoj pravnoj praksi nije uobičajeno da to tijelo po službenoj dužnosti ispita je li navedeno načelo poštovano prije odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka koja se temelji na nizozemskom pravu.
56. Smatram da ulogu sudskog tijela koje odlučuje o zakonitosti odluke o vraćanju donesene u pogledu državljanina treće zemlje i doseg obveze tog tijela da po službenoj dužnosti istakne povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja ne bi trebalo razlikovati ovisno o vrsti tražene dozvole boravka i, osobito, ovisno o tome je li ta odluka donesena na osnovi odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka koja se temelji na nacionalnom pravu.
57. Naime, iz samog teksta članka 19. stavka 2. Povelje, a osobito iz izraza „[n]itko ne smije biti udaljen”, proizlazi da se zaštita od prisilnog udaljenja ili vraćanja u potpunosti primjenjuje na sve državljane trećih zemalja, neovisno o njihovu statusu i razlozima na kojima se zasniva njihovo prisilno udaljenje ili vraćanje.
58. Usto, Sud je u presudi od 3. lipnja 2021., Westerwaldkreis(38) podsjetio na to da je područje primjene Direktive 2008/115 definirano samo s obzirom na položaj nezakonitog boravka u kojem se nalazi državljanin treće zemlje neovisno o razlozima na kojima se zasniva taj položaj ili mjerama koje mogu biti donesene u pogledu tog državljanina(39). Tako iz članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 i iz točke 60. presude od 19. lipnja 2018., Gnandi(40) proizlazi da, iako se odluka o vraćanju može donijeti zajedno s odlukom o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili odmah nakon nje, doista je riječ o dvjema različitim odlukama, pri čemu se svakom odlukom o vraćanju moraju poštovati postupovna jamstva iz poglavlja III. te direktive i druge relevantne odredbe prava Unije i nacionalnog prava.
59. To izvrsno pokazuje presuda od 6. srpnja 2023., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Izbjeglica koji je počinio teško kazneno djelo)(41). Naime, u to je presudi Sud presudio da se ne može smatrati da opoziv statusa izbjeglice, na temelju članka 14. stavka 4. Direktive 2011/95, podrazumijeva zauzimanje stajališta o odvojenom pitanju može li se ta osoba udaljiti u svoju zemlju podrijetla te da se posljedice eventualnog vraćanja dotičnog državljanina treće zemlje u njegovu zemlju podrijetla ne uzimaju u obzir prilikom donošenja odluke o opozivu statusa izbjeglice, nego eventualno kada nadležno tijelo namjerava donijeti odluku o vraćanju u pogledu navedenog državljanina treće zemlje(42).
60. Iz toga proizlazi da se načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja mora poštovati kad god država članica utvrdi da državljanin treće zemlje nezakonito boravi na njezinu državnom području i donese odluku o vraćanju, i to neovisno o prirodi razloga na temelju kojih je donesena odluka o vraćanju i obliku tog akta.
61. Stoga smatram da se uloga sudskog tijela koje odlučuje o zakonitosti izvršenja odluke o vraćanju donesene u pogledu državljanina treće zemlje i doseg obveze tog tijela da po službenoj dužnosti istakne povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja ne mogu razlikovati ovisno o tome je li ta odluka donesena na osnovi odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka predviđenu nacionalnim pravom.
VI. Zaključak
62. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Sud u Haagu, stalna služba u Roermondu, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 5. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, u vezi s člankom 19. stavkom 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima,
treba tumačiti na način da:
u situaciji u kojoj nadležno nacionalno tijelo utvrdi nezakonitost boravka državljanina treće zemlje u pogledu kojeg je prethodno donesena odluka o vraćanju, koja je postala konačna, to je tijelo prije nastavka postupka vraćanja dužno utvrditi, s obzirom na dugo razdoblje tijekom kojeg je taj postupak bio prekinut, da se situacija tog državljanina nije promijenila na način da postoje ozbiljni i potvrđeni razlozi da se vjeruje da bi on, u slučaju izvršenja te odluke, u predviđenoj zemlji odredišta bio izložen opasnosti od mučenja ili nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne.
2. Članak 13. stavak 1. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 5. te direktive te člankom 4., člankom 19. stavkom 2. i člankom 47. Povelje o temeljnim pravima,
treba tumačiti na način da je:
u situaciji u kojoj je pred sudom pokrenut postupak nadzora zakonitosti akta kojim nadležno nacionalno tijelo nastavlja postupak vraćanja koji je bio dugo vremena prekinut, a da pritom nije provelo ažuriranu procjenu opasnosti kojima se državljanin treće zemlje izlaže u slučaju udaljavanja, nacionalni sud u okviru tog nadzora, na temelju podataka iz spisa s kojima je upoznat, dopunjenih ili pojašnjenih tijekom kontradiktornog postupka koji se pred njim vodi, dužan po službenoj dužnosti istaknuti povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja na koju se taj državljanin nije pozvao.
Uloga sudskog tijela koje odlučuje o zakonitosti izvršenja odluke o vraćanju donesene u pogledu državljanina treće zemlje i doseg obveze tog tijela da po službenoj dužnosti istakne povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja ne mogu se razlikovati ovisno o tome je li ta odluka donesena na osnovi odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka predviđenu nacionalnim pravom.