Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer)
7 februari 2024 (*)
„ELGF en Elfpo – Van financiering uitgesloten uitgaven – Door Oostenrijk verrichte uitgaven – Verminderingscoëfficiënt – Artikel 24, lid 6, van verordening (EU) nr. 1307/2013 – Artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013 – Artikel 52, lid 4, onder a), van verordening (EU) nr. 1306/2013 – Motiveringsplicht”
In zaak T‑501/22,
Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door J. Schmoll en A. Kögl als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Aquilina en A. Becker als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: O. Porchia, president, L. Madise (rapporteur) en S. Verschuur, rechters,
griffier: S. Jund, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 11 juli 2023,
het navolgende
Arrest (1)
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoekt de Republiek Oostenrijk om nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2022/908 van de Commissie van 8 juni 2022 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2022, L 157, blz. 15; hierna: „bestreden besluit”), voor zover bij dit besluit de door de Republiek Oostenrijk ten laste van het ELGF gedeclareerde uitgaven ten belope van 68 146 449,98 EUR worden onttrokken aan financiering door de Unie.
Voorgeschiedenis van het geding
2 In het kader van de invoering van de basisbetalingsregeling die is ingesteld bij verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608), heeft de Republiek Oostenrijk besloten artikel 24, lid 6, van deze verordening toe te passen.
3 Op grond van deze bepaling kunnen de lidstaten met het oog op het vaststellen van het aantal aan een landbouwer toe te wijzen betalingsrechten besluiten een verminderingscoëfficiënt toe te passen op subsidiabele hectaren die bestaan uit blijvend grasland in gebieden met moeilijke klimatologische omstandigheden (hierna: „verminderingscoëfficiënt”).
4 De Republiek Oostenrijk heeft besloten om de verminderingscoëfficiënt toe te passen op percelen die naar Oostenrijks recht als „Hutweiden” (door herders gebruikt weiland; hierna: „weiland”) en „Almen” (alpenweiden; hierna: „alpenweiden”) worden aangemerkt.
[omissis]
Onderzoek AA/2016/007/AT
6 De Europese Commissie heeft onder referentienummer AA/2016/007/AT een onderzoek ingesteld om na te gaan of voor de aanvraagjaren 2015 en 2016 het beheer en de controle van de regelingen inzake oppervlaktegebonden steun door de Oostenrijkse autoriteiten werden uitgevoerd in overeenkomst met de Uniewetgeving.
7 Na afloop van dat onderzoek was de Commissie met name van mening dat de Oostenrijkse autoriteiten artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 onjuist hadden toegepast wat het „weiland” betreft.
[omissis]
9 Op grond van artikel 52 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549) heeft de Commissie uitvoeringsbesluit (EU) 2019/265 van 12 februari 2019 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het ELGF en het Elfpo (PB 2019, L 44, blz. 14) vastgesteld. Bij dat besluit heeft de Commissie, wat de Republiek Oostenrijk betreft, de in het kader van het ELGF verrichte uitgaven ten belope van 8 031 282 EUR voor de aanvraagjaren 2015 en 2016 aan financiering door de Unie onttrokken vanwege de niet-nakoming in verband met de onjuiste toepassing van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 wat het „weiland” betreft.
10 Om de consequenties te trekken uit deze financiële correctie, die zij niet heeft betwist, heeft de Republiek Oostenrijk de volgende corrigerende maatregel vastgesteld.
11 Het Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (federale wet houdende wijziging van de wet op de marktorganisatie van 2007; BGBl. I, 46/2018) heeft § 8a van de wet op de marktorganisatie gewijzigd door daaraan een lid 2a toe te voegen, dat voor landbouwers met als „weiland” aangemerkte percelen, naast de aanvankelijk toegewezen betalingsrechten met een verminderingscoëfficiënt van 80 %, voorziet in de toewijzing van aanvullende betalingsrechten met een verminderingscoëfficiënt van 20 %. De Republiek Oostenrijk heeft de betrokken landbouwers vanaf 2017 met andere woorden een aanvullend betalingsrecht van 0,8 toegekend voor elke subsidiabele hectare „weiland”.
12 Deze extra betalingsrechten voor „weiland” zijn toegewezen uit de nationale reserve die de lidstaten op grond van artikel 30, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 moeten instellen. De waarde van deze aanvullende rechten is vastgesteld op 60 % van de nationale waarde per eenheid.
[omissis]
Onderzoek AA/2018/010/AT
14 De Commissie heeft onder referentienummer AA/2018/010/AT een nieuw onderzoek ingeleid wat de aanvraagjaren 2015 en volgende betreft, in het kader waarvan zij van 27 tot en met 31 augustus 2018 een audit ter plaatse heeft uitgevoerd.
[omissis]
25 De Commissie heeft de Oostenrijkse autoriteiten haar syntheseverslag van 26 april 2022 doen toekomen.
26 In dat document heeft de Commissie uiteengezet dat de Republiek Oostenrijk artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 onjuist had toegepast. Volgens de Commissie heeft de toepassing van deze bepaling door de Oostenrijkse autoriteiten geleid tot een verschil in behandeling van percelen in een en hetzelfde geografisch gebied. Zo heeft de Commissie opgemerkt dat de verminderingscoëfficiënt enkel was toegepast op de percelen blijvend weiland die als „alpenweiden” waren geregistreerd, en niet op de andere aangrenzende percelen waarvoor nochtans dezelfde klimatologische omstandigheden golden. Volgens de Commissie toonde een dergelijke vaststelling aan dat de indeling van een perceel als „alpenweide” geen verband hield met het bestaan van moeilijke klimatologische omstandigheden in de zin van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013. De Commissie heeft daaruit geconcludeerd dat de toepassing van deze bepaling door de Oostenrijkse autoriteiten niet was gebaseerd op objectieve criteria en dat de gelijke behandeling van de landbouwers bij de toewijzing van betalingsrechten bijgevolg niet was gewaarborgd.
27 Wat voorts de na onderzoek AA/2016/007/AT vastgestelde corrigerende maatregel betreft, heeft de Commissie in het syntheseverslag uiteengezet dat artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013, op grond waarvan de nationale reserve kan worden gebruikt om betalingsrechten toe te wijzen aan landbouwers om hen te vergoeden voor specifieke nadelen, niet rechtmatig kon worden toegepast in een situatie die, zoals in het onderhavige geval, het gevolg was van een tekortkoming in het beheers- en controlesysteem van de betrokken lidstaat. Volgens de Commissie betekent dit dat de Unie de gevolgen van een aan de lidstaat toerekenbare tekortkoming moet financieren. Bovendien is de Commissie van mening dat de Republiek Oostenrijk niet kon overgaan tot de in artikel 7 van verordening nr. 1307/2013 bedoelde verlaging van alle rechtstreekse betalingen om de nationale reserve aan te vullen. De verlaging van alle rechtstreekse betalingen om de corrigerende maatregel te financieren had ervoor gezorgd dat alle landbouwers opdraaien voor de tekortkomingen van de Oostenrijkse autoriteiten. Bijgevolg had de door de Oostenrijkse autoriteiten genomen corrigerende maatregel het niet mogelijk gemaakt de bescherming van de rechten van de landbouwers, die de kern van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vormt, te garanderen. De Commissie heeft bovendien opgemerkt dat de Republiek Oostenrijk bij wijze van corrigerende maatregel de waarde van alle betalingsrechten had moeten herberekenen door de artikelen 25 en 26 van verordening nr. 1307/2013 correct toe te passen.
28 Wat betreft de financiële gevolgen van de tekortkomingen die de Oostenrijkse autoriteiten worden verweten, heeft de Commissie met betrekking tot de „administratieve controles van betalingsrechten bij de invoering van de basisbetalingsregeling” twee financiële risico’s voor het ELGF vastgesteld, het ene in verband met de toepassing van de verminderingscoëfficiënt en het andere in verband met de na onderzoek AA/2016/007/AT vastgestelde corrigerende maatregel.
29 Ten eerste heeft de onjuiste toepassing van de verminderingscoëfficiënt, die ertoe heeft geleid dat een ontoereikend aantal betalingsrechten werd toegewezen, vanaf 2015 de waarde per eenheid van de betalingsrechten van alle Oostenrijkse landbouwers heeft aangetast. Volgens de Commissie kwam het risico voor het ELGF voor de aanvraagjaren 2015 tot en met 2019 overeen met de te veel betaalde betalingen omdat het bedrag per eenheid van die betalingsrechten te hoog was vastgesteld.
30 Ten tweede heeft de toewijzing van aanvullende rechten vanaf 2017 aan landbouwers die „weiland” exploiteren, die niet rechtmatig kon worden gefinancierd met middelen uit de nationale reserve, volgens de Commissie voor het ELGF een autonoom financieel risico doen ontstaan voor de aanvraagjaren 2017 tot en met 2019.
[omissis]
35 Bij het bestreden besluit heeft de Commissie bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het ELGF en het Elfpo hadden verricht, aan financiering door de Unie onttrokken.
36 Wat de Republiek Oostenrijk betreft, heeft de Commissie de uit hoofde van het ELGF gedeclareerde uitgaven voor een totaalbedrag van 68 270 562,18 EUR aan financiering door de Unie onttrokken. Dat totaalbedrag omvat voor een bedrag van 68 146 449,98 EUR de financiële gevolgen van de twee in punt 34 hierboven genoemde gevallen van niet-nakoming, die in de onderhavige zaak als enige aan de orde zijn.
Conclusies van partijen
37 De Republiek Oostenrijk verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de uitgaven die zij ten belope van 68 146 449,98 EUR uit hoofde van het ELGF heeft gedeclareerd, aan financiering door de Unie zijn onttrokken;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
38 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– de Republiek Oostenrijk te verwijzen in de kosten.
In rechte
[omissis]
Eerste middel: schending van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 als gevolg van een financiële correctie die is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013
53 Met dit middel betwist de Republiek Oostenrijk de eerste financiële correctie, die betrekking heeft op de toepassing van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013.
54 De Republiek Oostenrijk betoogt dat zij artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 correct heeft toegepast door de verminderingscoëfficiënt toe te passen op percelen die op grond van de relevante bepalingen van nationaal recht – die volgens haar deze indeling afhankelijk stellen van het bestaan van moeilijke klimatologische omstandigheden – als „alpenweiden” zijn ingedeeld. Door een financiële correctie op te leggen op grond dat deze bepaling niet correct zou zijn toegepast, heeft de Commissie bijgevolg artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 geschonden.
[omissis]
56 Zoals in punt 26 hierboven is opgemerkt, berust de eerste financiële correctie, zoals uit het syntheseverslag blijkt, op de vaststelling dat de toepassing door de Oostenrijkse autoriteiten van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 tot ongerechtvaardigde verschillen in behandeling zou hebben geleid, aangezien de verminderingscoëfficiënt binnen een en hetzelfde gebied niet is toegepast op alle percelen waarvoor dezelfde klimatologische omstandigheden golden. Deze conclusie is met name gebaseerd op een satellietbeeld waaruit blijkt dat als „alpenweiden” ingedeelde percelen waarop de verminderingscoëfficiënt is toegepast, zich in de onmiddellijke nabijheid bevinden van andere percelen blijvend weiland die niet als zodanig zijn ingedeeld en waarop de verminderingscoëfficiënt niet is toegepast. Bovendien was de Commissie, zoals in punt 50 hierboven is opgemerkt, van mening dat, gelet op deze vaststellingen, het argument van de Republiek Oostenrijk dat de indeling van de percelen als „alpenweiden” was gebaseerd op objectieve criteria in de relevante bepalingen van de Oostenrijkse deelstaten, niet kon afdoen aan de conclusie dat de Oostenrijkse autoriteiten artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 niet correct hadden toegepast.
[omissis]
76 In de tweede plaats betoogt de Republiek Oostenrijk dat zij, door de verminderingscoëfficiënt toe te passen op als „alpenweiden” geregistreerde percelen, heeft gezorgd voor een coherente en uniforme toepassing van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013.
[omissis]
79 In dit verband zij opgemerkt dat de Republiek Oostenrijk in haar memories niet de juistheid betwist van de vaststelling van de Commissie dat de als „alpenweiden” ingedeelde percelen anders zijn behandeld dan de aangrenzende percelen blijvend weiland die niet als zodanig zijn ingedeeld. De Republiek Oostenrijk betoogt evenmin dat deze situatie het gevolg is van een eenmalige vergissing en dat het door de Commissie gekozen voorbeeld, op basis van het in punt 56 hierboven genoemde satellietbeeld, niet representatief is voor de algemene situatie in Oostenrijk.
80 De Republiek Oostenrijk betoogt daarentegen in wezen dat het door de Commissie vastgestelde verschil in behandeling wordt gerechtvaardigd omdat de voor de percelen in kwestie geldende klimatologische omstandigheden objectief verschillen.
81 Zo zet de Republiek Oostenrijk uiteen dat het mogelijk is dat voor aangrenzende percelen verschillende microklimatologische omstandigheden gelden. Terwijl de Commissie met name in de mededeling van 27 november 2018 heeft opgemerkt dat voor als „alpenweiden” ingedeelde percelen dezelfde klimatologische omstandigheden golden als voor aangrenzende percelen op dezelfde hoogte, benadrukt de Republiek Oostenrijk dat de hoogte geen toereikend criterium is om de reële klimatologische omstandigheden van de percelen te beoordelen. Bij wijze van voorbeeld voert zij aan dat zuidelijk georiënteerde percelen meer zonlicht krijgen en dus warmer en droger zijn dan noordelijk georiënteerde percelen, die langer met sneeuw bedekt zijn. De Republiek Oostenrijk voert aan dat de bevoegde autoriteiten bij de registratie van de percelen in het alpenkadaster rekening houden met de microklimatologische omstandigheden die voor de percelen in kwestie gelden, en dat zij met name rekening houden met de helling, de bodemstructuur, de vochtigheid en de duur van de sneeuwbedekking.
82 Dit argument weerlegt de conclusie van de Commissie evenwel niet.
83 Hoewel uit artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 volgt dat het bestaan van moeilijke klimatologische omstandigheden, zoals de Commissie opmerkt, moet worden beoordeeld binnen een bepaald gebied en niet op het niveau van een individueel perceel, is het juist dat deze bepaling geen verdere precisering bevat over de grootte van de gebieden aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of is voldaan aan het criterium van de moeilijke klimatologische omstandigheden. Bijgevolg kan met name in berggebieden in beginsel niet worden uitgesloten dat aangrenzende percelen kunnen worden geacht te behoren tot verschillende gebieden die worden gekenmerkt door verschillende klimatologische omstandigheden, die bijvoorbeeld verband houden met de helling of de oriëntatie van de percelen. Het feit dat de verminderingscoëfficiënt is toegepast op de „alpenweiden” en niet op de aangrenzende percelen, wijst dus niet noodzakelijkerwijs op een onjuiste toepassing van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013.
84 Afgezien van de stelling dat de bevoegde autoriteiten bij de registratie van een perceel in het alpenkadaster rekening moeten houden met de microklimatologische omstandigheden, voert de Republiek Oostenrijk echter niets aan waaruit blijkt dat een dergelijke benadering concreet en systematisch is toegepast bij de registratie van de percelen in het alpenkadaster. Dienaangaande zij opgemerkt dat de Republiek Oostenrijk niet uiteenzet, bijvoorbeeld aan de hand van het door de Commissie gebruikte satellietbeeld, welke specifieke microklimatologische omstandigheden rechtvaardigden dat bepaalde percelen in het alpenkadaster werden geregistreerd en naburige percelen blijvend weiland niet.
[omissis]
87 Bijgevolg kan, zoals de Commissie opmerkt, met de benadering van de Oostenrijkse autoriteiten, die erin bestaat de verminderingscoëfficiënt alleen op de als „alpenweiden” ingedeelde percelen toe te passen, niet worden gewaarborgd dat deze coëfficiënt is toegepast op alle percelen in gebieden met moeilijke klimatologische omstandigheden, en evenmin dat deze coëfficiënt alleen is toegepast op percelen die daadwerkelijk aan dit criterium voldoen.
88 De argumenten van de Republiek Oostenrijk kunnen dus niet afdoen aan de conclusie van de Commissie dat de verminderingscoëfficiënt niet in overeenstemming met artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 is toegepast.
89 Uit een en ander volgt dat het eerste middel, volgens hetwelk de Commissie de financiële correctie in kwestie heeft toegepast op basis van een onjuiste uitlegging van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013, moet worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 als gevolg van een financiële correctie die is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van artikel 30, lid 7, onder b), en artikel 7 van verordening nr. 1307/2013
90 Met dit middel betwist de Republiek Oostenrijk de tweede financiële correctie, die betrekking heeft op de corrigerende maatregel die na onderzoek AA/2016/007/AT is vastgesteld.
[omissis]
Eerste onderdeel: onjuiste uitlegging van artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013
94 Uit het dossier, in het bijzonder uit de in punt 27 hierboven in herinnering gebrachte motivering van het syntheseverslag, blijkt dat de tweede financiële correctie ten eerste is gebaseerd op het feit dat de Republiek Oostenrijk de corrigerende maatregel bestaande in de toewijzing van aanvullende betalingsrechten aan landbouwers die „weiland” exploiteren op grond van artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013 niet uit de nationale reserve kon financieren. Volgens de Commissie mocht de nationale reserve op grond van deze bepaling niet worden gebruikt om een situatie te verhelpen die het gevolg was van een onjuiste toepassing door de Oostenrijkse autoriteiten van het Unierecht.
95 De Republiek Oostenrijk betwist de gegrondheid van deze eerste grond.
96 Artikel 30 van verordening nr. 1307/2013 luidt:
„1. Elke lidstaat vormt een nationale reserve. Om die te vormen, gaan de lidstaten in het eerste jaar van uitvoering van de basisbetalingsregeling over tot een lineaire procentuele verlaging van het maximum van de basisbetalingsregeling op nationaal niveau.
[...]
4. De lidstaten wijzen betalingsrechten toe uit hun nationale of regionale reserves op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat de gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden.
[...]
6. De lidstaten gebruiken hun nationale of hun regionale reserves om bij voorrang betalingsrechten toe te wijzen aan jonge landbouwers en aan landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen.
7. De lidstaten kunnen hun nationale of regionale reserves gebruiken om:
a) betalingsrechten toe te wijzen aan landbouwers om te voorkomen dat de grond wordt verlaten, onder meer in gebieden waar aan een vorm van overheidssteun gekoppelde herstructurerings- of ontwikkelingsprogramma’s lopen;
b) betalingsrechten toe te wijzen aan landbouwers om hen te vergoeden voor specifieke nadelen;
c) betalingsrechten toe te wijzen aan landbouwers aan wie geen betalingsrechten konden worden toegewezen krachtens dit hoofdstuk ten gevolge van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden;
d) betalingsrechten toe te wijzen indien zij artikel 21, lid 3, van deze verordening toepassen, aan landbouwers van wie het aantal subsidiabele hectaren dat in 2015 overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van verordening [...] nr. 1306/2013 wordt aangegeven en waarover zij beschikken op een door de lidstaat vastgestelde datum met als uiterste termijn de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag, meer bedraagt dan het aantal in eigendom of gehuurde betalingsrechten als vastgesteld overeenkomstig verordening (EG) nr. 1782/2003 en verordening (EG) nr. 73/2009 waarover zij beschikken op de overeenkomstig artikel 78, eerste alinea, onder b), van verordening [...] nr. 1306/2013 vast te stellen uiterste datum voor het indienen van een aanvraag;
e) als de betrokken nationale of regionale reserve meer dan 0,5 % van het jaarlijkse nationale of regionale maximum voor de basisbetalingsregeling bedraagt, de waarde van alle betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling op nationaal of regionaal niveau op permanente basis lineair te verhogen, mits voldoende bedragen beschikbaar blijven voor toewijzingen op grond van lid 6, onder a) en b), en van lid 9 van dit artikel;
f) de jaarlijkse behoeften voor toe te wijzen betalingen te dekken overeenkomstig artikel 51, lid 2, en artikel 65, leden 1, 2 en 3, van deze verordening.
Voor de toepassing van dit lid stellen de lidstaten zelf prioriteiten vast voor de hierin vermelde verschillende vormen van gebruik.
[...]”
97 De Republiek Oostenrijk betoogt dat de aanvankelijke toewijzing van onvoldoende betalingsrechten aan landbouwers die „weiland” exploiteren als gevolg van de onjuiste toepassing van de verminderingscoëfficiënt, voor die landbouwers een specifiek nadeel vormde in de zin van artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013. Volgens de Commissie kan het begrip specifiek nadeel daarentegen geen toepassing vinden wanneer, zoals in het onderhavige geval, het nadeel dat bepaalde landbouwers hebben geleden het gevolg is van een schending door de betrokken lidstaat van bepalingen van het Unierecht.
98 Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met haar bewoordingen, maar ook met haar context en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 26 september 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
99 Wat in de eerste plaats de bewoordingen van de bepaling in kwestie betreft, zij opgemerkt dat artikel 30, lid 7, van verordening nr. 1307/2013 de gevallen waarin gebruik kan worden gemaakt van de nationale reserve uitputtend opsomt. Om te kunnen worden geacht op grond van artikel 30, lid 7, van verordening nr. 1307/2013 te zijn toegestaan, moet het gebruik van de reserve dus noodzakelijkerwijs vallen onder een van de onder a) tot en met f) van deze bepaling genoemde gevallen, hetgeen niet wordt betwist door partijen, met name door de Republiek Oostenrijk, die van mening is dat zij de nationale reserve heeft gebruikt overeenkomstig artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013.
100 Bovendien moet worden opgemerkt dat het begrip „specifieke nadelen” niet is gedefinieerd in verordening nr. 1307/2013. In de omgangstaal verwijst de term „nadeel” naar schade of naar iemands minder gunstige positie. Het gebruik van het werkwoord „vergoeden” in de bepaling in kwestie bevestigt dat de nadelen waarvan sprake is overeenkomen met schade die de landbouwer heeft geleden.
101 Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat het bijvoeglijk naamwoord „specifiek” in de bepaling in kwestie wordt gebruikt om het door de landbouwer geleden nadeel nader te omschrijven. Deze term, die in letterlijke zin verwijst naar wat eigen is aan een soort of wat alle individuen van dezelfde soort gemeen hebben, pleit voor een uitlegging volgens welke de nadelen waarvan sprake is bepaalde categorieën landbouwers betreffen die zich van de andere onderscheiden door bijzonderheden die inherent zijn aan hun situatie.
102 Daarentegen lijkt de omstandigheid dat een onjuiste toepassing door een lidstaat van het Unierecht gevolgen met zich meebrengt voor landbouwers niet te volstaan om aan te nemen dat deze landbouwers tot een bijzondere categorie behoren en dat het nadeel dat zij als gevolg van die vergissing lijden daarom moet worden geacht hen specifiek te treffen. Dit geldt temeer daar de vergissing waarover het gaat, afhankelijk van de bepaling in kwestie en de aard van de door de lidstaat begane onregelmatigheid, een groter of kleiner aantal landbouwers kan raken, en in bepaalde gevallen zelfs alle landbouwers van de betrokken lidstaat.
103 De bewoordingen van artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013 pleiten dus voor een uitlegging van die bepaling volgens welke het begrip „specifieke nadelen” geen nadelen omvat die het gevolg zijn van een onjuiste toepassing door een lidstaat van het Unierecht.
104 De letterlijke uitlegging van de bepaling in kwestie geeft evenwel geen definitief uitsluitsel, zodat de context en de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt, moeten worden onderzocht.
105 Wat in de tweede plaats de context van de bepaling in kwestie betreft, moet, zoals de Commissie suggereert, worden onderzocht hoe de leden 6 en 7 van artikel 30 van verordening nr. 1307/2013 zich tot elkaar verhouden. Het gebruik van de woorden „bij voorrang” in lid 6 moet aldus worden begrepen dat alleen indien de nationale reserves na de in dat lid genoemde bij voorrang verrichte toewijzing nog voldoende middelen bevatten, de lidstaten de mogelijkheid hebben om middelen uit de reserve voor de in lid 7 opgesomde ondergeschikte doeleinden te gebruiken (zie in die zin arrest van 10 maart 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, punt 29). Uit deze voorrangsregeling tussen de leden 6 en 7 van artikel 30 van verordening nr. 1307/2013 volgt dat de in lid 7 bedoelde gevallen waarin gebruik kan worden gemaakt van de reserve, die subsidiair zijn ten opzichte van die bedoeld in lid 6, niet ruim mogen worden uitgelegd.
106 Voorts moet betreffende de context van de bepaling in kwestie worden opgemerkt dat gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening nr. 1307/2013 en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (PB 2014, L 181, blz. 1) preciseringen bevat over het begrip „specifiek nadeel” in de zin van artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013.
107 Artikel 31, lid 2, van gedelegeerde verordening nr. 639/2014 bepaalt namelijk dat een landbouwer die minder betalingsrechten ontvangt dan een bepaald percentage van zijn subsidiabele hectaren, als gevolg van de toepassing van een of meer beperkingen op de toewijzing van betalingsrechten als bedoeld in artikel 24, leden 3 tot en met 7, van verordening nr. 1307/2013, kan worden geacht met een „specifiek nadeel” als bedoeld in artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013 te worden geconfronteerd.
108 Artikel 31, lid 2, van gedelegeerde verordening nr. 639/2014 bevestigt dan ook de uitlegging volgens welke het begrip „specifieke nadelen” meer in het bijzonder verwijst naar nadelen die inherent zijn aan de bijzondere situatie waarin bepaalde landbouwers zich bevinden, die met name kan voortvloeien uit de – rechtmatige – toepassing van sommige bepalingen van verordening nr. 1307/2013.
109 Deze situatie verschilt van die in de onderhavige zaak, waarin een lidstaat bij de eerste toewijzing van betalingsrechten in het kader van de uitvoering van de basisbetalingsregeling de bepalingen van verordening nr. 1307/2013 onjuist heeft toegepast en, om die situatie te corrigeren, beslist om aan bepaalde landbouwers betalingsrechten toe te wijzen die zij van meet af aan hadden moeten ontvangen indien de relevante bepalingen correct waren toegepast.
110 De Commissie voert betreffende de context van de bepaling in kwestie aan dat de andere gevallen waarin gebruik kan worden gemaakt van de reserve als bedoeld in artikel 30, lid 7, van verordening nr. 1307/2013, beogen landbouwers te compenseren voor nadelen die inherent zijn aan hun situatie. Dit is daarentegen niet het geval wat artikel 30, lid 7, onder e) en f), van deze verordening betreft. Geen van de door partijen aangevoerde uitleggingen kan dan ook worden bevestigd door artikel 30, lid 7, onder b), van die verordening te vergelijken met de andere gevallen waarin gebruik wordt gemaakt van het in dat lid bedoelde reserve.
111 Wat in de derde plaats de doelstellingen betreft die worden nagestreefd met de regeling waarvan de bepaling in kwestie deel uitmaakt, zij opgemerkt dat het door de Uniewetgever nagestreefde doel met betrekking tot de instelling van de nationale of regionale reserves is vermeld in overweging 24 van verordening nr. 1307/2013, waarin staat dat de „nationale of regionale reserves [...] in de eerste plaats [dienen] te worden aangewend om de deelname aan de regeling van jonge landbouwers en landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen, te bevorderen; ook moeten de reserves kunnen worden gebruikt om rekening te houden met bepaalde specifieke andere situaties”. De instelling van de reserve heeft dus tot doel de lidstaten in staat te stellen steun te verlenen aan landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden, in de eerste plaats aan jonge landbouwers en landbouwers die met hun landbouwactiviteiten beginnen.
112 In casu was het nadeel geleden door de landbouwers die „weiland” exploiteerden en op wie de verminderingscoëfficiënt ten onrechte was toegepast, niet inherent aan hun situatie en evenmin hield het verband met een eigen hoedanigheid, maar vloeide het voort uit het feit dat de Oostenrijkse autoriteiten, door artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 onjuist toe te passen, deze landbouwers betalingsrechten hebben ontnomen die hun van meet af aan hadden moeten worden toegewezen.
113 De door de Republiek Oostenrijk aangevoerde omstandigheid dat de onjuiste toepassing van het Unierecht alleen de bezitters van „weiland” heeft getroffen – hetgeen overigens betwistbaar is aangezien, zoals de Commissie terecht opmerkt, de onregelmatigheid in kwestie gevolgen heeft gehad voor de waarde van de betalingsrechten van alle Oostenrijkse landbouwers – kan dus niet leiden tot de conclusie dat de bezitters van „weiland” zich in een situatie bevonden die een specifiek nadeel opleverde waardoor de Republiek Oostenrijk op grond van artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013 aan hen aanvullende toeslagrechten uit de nationale reserve kon toewijzen.
114 Uit het voorgaande volgt dat de Commissie terecht heeft geoordeeld dat de toewijzing van aanvullende betalingsrechten aan landbouwers die „weiland” exploiteerden, om een einde te maken aan de onjuiste toepassing van de verminderingscoëfficiënt, niet kon worden gefinancierd uit de nationale reserve op grond van artikel 30, lid 7, onder b), van verordening nr. 1307/2013.
[omissis]
118 Uit het voorgaande volgt dat de Republiek Oostenrijk de geldigheid van de eerste grond waarop de tweede financiële correctie berust, niet kan betwisten en dat het eerste onderdeel van haar tweede middel bijgevolg moet worden afgewezen.
[omissis]
Derde middel: schending van artikel 52, lid 4, onder a), van verordening nr. 1306/2013
135 Met dit middel betoogt de Republiek Oostenrijk dat de Commissie artikel 52, lid 4, onder a), van verordening nr. 1306/2013 heeft geschonden doordat de uitgaven die bij het bestreden besluit aan financiering door de Unie zijn onttrokken, betalingen omvatten die vóór 27 november 2016 zijn verricht.
136 Dit middel betreft de eerste financiële correctie, die betrekking heeft op de aanvraagjaren 2015 tot en met 2019, dat wil zeggen de begrotingsjaren 2016 tot en met 2020.
137 Artikel 52, lid 4, van verordening nr. 1306/2013 luidt als volgt:
„Financiering kan niet worden geweigerd voor:
a) uitgaven zoals bedoeld in artikel 4, lid 1, die zijn gedaan meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van haar inspectie schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft gemeld;
[...]”
138 De kennisgeving van het resultaat van de verificaties van de Commissie stemt overeen met de in artikel 34, lid 2, eerste alinea, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 bedoelde mededeling, waarbij de Commissie de lidstaat in kennis stelt van de bevindingen van haar onderzoek en aangeeft welke correctiemaatregelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat de voorschriften in de toekomst worden nageleefd, en welk voorlopig niveau van financiële correctie zij in die fase van de procedure als conform haar bevindingen beschouwt.
139 Volgens de rechtspraak is het van belang dat deze mededeling – om haar aldus omschreven waarschuwende functie te kunnen vervullen – de betrokken lidstaat volledig inlicht omtrent de bezwaren van de Commissie. Bijgevolg moet deze mededeling het voorwerp van het door de Commissie verrichte onderzoek en de door haar tijdens het onderzoek vastgestelde tekortkomingen voldoende nauwkeurig aangeven, aangezien deze tekortkomingen later kunnen worden aangevoerd als bewijs voor de ernstige en redelijke twijfel die zij koestert omtrent de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de door hen overgelegde cijfers, en aldus de financiële correcties kunnen rechtvaardigen waarin is voorzien bij het eindbesluit houdende onttrekking aan financiering door de Unie van bepaalde uitgaven die de betrokken lidstaat in het kader van het ELGF heeft verricht (zie in die zin en naar analogie arresten van 7 juni 2013, Portugal/Commissie, T‑2/11, EU:T:2013:307, punten 58 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 september 2018, Zweden/Commissie, T‑260/16, EU:T:2018:597, punten 39 en 40).
140 Wanneer de in artikel 34, lid 2, eerste alinea, van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 bedoelde mededeling voldoet aan de in punt 139 hierboven genoemde vereisten, vormt zij dus het referentiepunt voor de berekening van de termijn van 24 maanden waarin is voorzien bij artikel 52, lid 4, onder a), van verordening nr. 1306/2013 (zie naar analogie arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punt 31).
141 Uit de rechtspraak volgt tevens dat de beperking van de periode waarvoor de Commissie bepaalde uitgaven aan financiering door de Unie kan onttrekken, als doel heeft de lidstaten te beschermen tegen het gebrek aan rechtszekerheid dat zou bestaan indien de Commissie uitgaven die vele jaren vóór de vaststelling van een besluit over de conformiteitsgoedkeuring, weer in het geding zou kunnen brengen (zie in die zin arrest van 21 maart 2002, Spanje/Commissie, C‑130/99, EU:C:2002:192, punt 133).
142 In casu had onderzoek AA/2016/007/AT weliswaar met name betrekking op de naleving van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013, maar had de Commissie in de loop van dat onderzoek, zoals de Republiek Oostenrijk opmerkt, enkel wat het „weiland” betreft precies vastgesteld dat er sprake was van een niet-nakoming in verband met de onjuiste toepassing van de verminderingscoëfficiënt. Hoewel ook de situatie van „alpenweiden” in de loop van dat onderzoek aan de orde was gesteld, was in dit verband na afloop van dat onderzoek geen niet-nakoming vastgesteld. In dit verband zij opgemerkt dat de Commissie in het kader van onderzoek AA/2018/010/AT in haar mededeling van 27 november 2018 heeft gepreciseerd dat zij tot dan toe op basis van de uitleg die de Oostenrijkse autoriteiten in het kader van onderzoek AA/2016/007/AT hadden gegeven, van mening was dat het criterium van de moeilijke klimatologische omstandigheden van artikel 24, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 correct was toegepast wat de „alpenweiden” betreft.
143 Uit het voorgaande volgt dat in de mededeling van 27 november 2018, die in het kader van het onderzoek AA/2018/010/AT aan de Republiek Oostenrijk is gericht, voor het eerst op voldoende nauwkeurige wijze melding werd gemaakt van de door de Commissie vastgestelde tekortkoming met betrekking tot de onjuiste toepassing van de verminderingscoëfficiënt op „alpenweiden”.
144 Hoewel de bijzondere situatie van „alpenweiden” in de loop van het eerste onderzoek ter sprake is gebracht, zonder dat de Commissie in dat stadium evenwel tot de conclusie is gekomen dat er op dit punt sprake was van een tekortkoming, kan deze omstandigheid, zoals de Republiek Oostenrijk betoogt, hoe dan ook geen invloed hebben op de toepassing van de beperking in de tijd van de financiële correcties als bedoeld in artikel 52, lid 4, onder a), van verordening nr. 1306/2013.
145 Hieruit volgt dat de mededeling van 27 november 2018, zoals de Republiek Oostenrijk betoogt – en dit ook met betrekking tot de financiële gevolgen van de niet-nakoming in verband met de onjuiste toepassing van de verminderingscoëfficiënt op „alpenweiden”, die heeft geleid tot de eerste financiële correctie –, het beginpunt vormde van de in artikel 52, lid 4, onder a), van verordening nr. 1306/2013 genoemde termijn van 24 maanden. Bijgevolg kon de Commissie uitgaven die vóór 27 november 2016 waren verricht, niet aan financiering door de Unie onttrekken.
146 Uit het dossier en met name uit het bestreden besluit blijkt dat de Commissie in het kader van de eerste financiële correctie, die in de bij dat besluit gevoegde tabel is geïdentificeerd met de reden „toewijzing van rechten convergentie”, uitgaven van financiering door de Unie heeft uitgesloten die waren verricht voor de begrotingsjaren 2016 en 2017, die respectievelijk op 16 oktober 2015 en 16 oktober 2016 zijn begonnen. De Commissie heeft aldus uitgaven die vóór 27 november 2016 waren verricht, van financiering door de Unie uitgesloten. Aldus heeft zij artikel 52, lid 4, onder a), van verordening nr. 1306/2013 geschonden.
[omissis]
152 Bijgevolg moet het bestreden besluit nietig worden verklaard voor zover daarbij, wat de eerste financiële correctie in kwestie betreft, uitgaven die vóór 27 november 2016 zijn verricht, aan financiering door de Unie zijn onttrokken.
[omissis]
HET GERECHT (Tiende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/908 van de Commissie van 8 juni 2022 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) wordt nietig verklaard voor zover daarbij, wat de financiële correctie betreft die in de bij dat besluit gevoegde tabel is geïdentificeerd met de reden „toewijzing van rechten convergentie” en betrekking heeft op de begrotingsjaren 2016 tot en met 2020, de door de Republiek Oostenrijk in het kader van het ELGF verrichte uitgaven van vóór 27 november 2016 aan financiering door de Europese Unie worden onttrokken.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Republiek Oostenrijk en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 februari 2024.
ondertekeningen