РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (осми разширен състав)
24 януари 2024 година(*)
„Икономически и паричен съюз — Банков съюз — Единен механизъм за преструктуриране на кредитни институции и на някои инвестиционни посредници (ЕМП) — Единен фонд за преструктуриране (ЕФП) — Решение на ЕСП за изчисляване на предварителните вноски за 2021 г. — Задължение за мотивиране — Равно третиране — Принцип на пропорционалност — Свобода на преценка на ЕСП — Възражение за незаконосъобразност — Правно основание на Регламент (ЕС) № 806/2014 — Свобода на преценка на Комисията“
По дело T‑405/21,
Dexia Crédit Local, установена в Париж (Франция), представлявана от H. Gilliams и J.‑M. Gollier, avocats,
жалбоподател,
срещу
Единен съвет за преструктуриране (ЕСП), представляван от J. Kerlin и C. De Falco, подпомагани от H.‑G. Kamann, F. Louis, P. Gey и V. Del Pozo Espinosa de los Monteros, avocats,
ответник,
подпомаган от
Европейски парламент, представляван от J. Etienne и О. Денков,
от
Съвет на Европейския съюз, представляван от E. d’Ursel и A. Westerhof Löfflerová,
и от
Европейска комисия, представлявана от D. Triantafyllou и A. Steiblytė,
встъпили страни,
ОБЩИЯТ СЪД (осми разширен състав),
състоящ се от: Aл. Корнезов, председател, G. De Baere, D. Petrlík (докладчик), K. Kecsmár и S. Kingston, съдии,
секретар: L. Ramette, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид изложеното в съдебното заседание от 1 март 2023 г.,
постанови настоящото
Решение(1)
1 С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят, Dexia Crédit Local, иска отмяна на Решение SRB/ES/2021/22 на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) от 14 април 2021 година за изчисляване на предварителните вноски за 2021 г. в Единния фонд за преструктуриране (наричано по-нататък „обжалваното решение“) в частта, в която се отнася до него.
[…]
III. Искания на страните
22 Жалбоподателят моли по същество Общия съд:
– да отмени обжалваното решение в частта, в която се отнася до него,
– да осъди ЕСП да заплати съдебните разноски.
23 ЕСП моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски,
– при условията на евентуалност, в случай на отмяна на обжалваното решение, да запази действието на последното до замяната му или поне за срок от шест месеца, считано от датата, на която съдебното решение ще влезе в сила.
24 Европейският парламент моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата в частта, в която се основава на възражението за незаконосъобразност на Регламент № 806/2014, повдигнато в рамките на петото и шестото основание,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
25 Съветът на Европейския съюз моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
26 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
IV. От правна страна
[…]
А. По възраженията за незаконосъобразност на Регламент № 806/2014 и на Делегиран регламент 2015/63
1. По петото и шестото основание: възражения за незаконосъобразност на разпоредби на Регламент № 806/2014 с оглед на Договорите
29 На първо място, жалбоподателят твърди, че членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014, въз основа на които ЕСП е определил годишното целево равнище и дължимата от жалбоподателя предварителна вноска, са незаконосъобразни. Тези разпоредби били приети на основание член 114 ДФЕС, въпреки че заместват НОП, компетентни да определят годишното целево равнище и предварителните вноски, с независима европейска агенция — ЕСП, създадена с този регламент.
30 На второ място, според жалбоподателя разпоредбите, чиято законосъобразност се оспорва в рамките на шестото основание, а именно членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014, както той уточнява в отговора на поставените му от Общия съд писмени въпроси, представляват „данъчни разпоредби“ по смисъла на член 114, параграф 2 ДФЕС, поради което не е можело да бъдат приети на основание параграф 1 от този член. Всъщност, доколкото предвиждат възлагане на задължението за плащане на предварителни вноски, тези вноски били с данъчен характер, тъй като не представлявали действителното и пропорционално възнаграждение за определена услуга. В действителност жалбоподателят не можел да очаква никаква насрещна престация за плащането им с оглед на факта, потвърден от Комисията и от ЕСП, че положението му се уреждало от действащите към момента на преструктурирането му разпоредби, преди влизането в сила на Директива 2014/59, и че в случай на неизпълнение на задълженията спрямо него не можел да се използва никакъв инструмент за преструктуриране.
31 Също така предварителните вноски преследвали само цели от обществен интерес, както приел Общият съд в решение от 20 януари 2021 г., ABLV Bank/ЕСП (T‑758/18, EU:T:2021:28, т. 70 и 71). Целта от обществен интерес да се гарантира финансовата стабилност на банковата система, обаче била в полза не само на институциите, които са длъжни да плащат предварителни вноски, а на всички икономически субекти в Съюза.
32 От това следвало, че само член 352 ДФЕС e можел да представлява правно основание за приемането на членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014.
33 ЕСП, Парламентът, Съветът и Комисията оспорват тези доводи.
34 Като начало следва да се припомни, че изборът на правно основание на акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, сред които по-специално са целта и съдържанието на акта (вж. Становище 1/15 (Споразумение PNR ЕС—Канада) от 26 юли 2017 г., EU:C:2017:592, т. 76 и цитираната съдебна практика; решение от 4 септември 2018 г., Комисия/Съвет (Споразумение с Казахстан), C‑244/17, EU:C:2018:662, т. 36).
35 Законодателните актове, приети на основание член 114, параграф 1 ДФЕС, трябва, от една страна, да съдържат мерки за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки и от друга страна, да имат за цел създаването и функционирането на вътрешния пазар (решение от 22 януари 2014 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет, C‑270/12, EU:C:2014:18, т. 100).
36 На първо място, за да се провери дали членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014 са можели да бъдат приети на основание член 114, параграф 1 ДФЕС, следва да се разгледа дали тези разпоредби отговарят на двете условия, посочени в точка 35 по‑горе.
37 На първо място, важно е да се припомни, че член 114 ДФЕС може да се използва като правно основание само когато от правния акт обективно и действително е видно, че неговата цел е да подобри условията за създаването и функционирането на вътрешния пазар (вж. решение от 22 януари 2014 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет, C‑270/12, EU:C:2014:18, т. 113 и цитираната съдебна практика).
38 В случая следва по-конкретно от съображения 1 и 3 от Регламент № 806/2014, както и от съображение 1 от Директива 2014/59, че този регламент е приет в контекста на икономическа и финансова криза, която показва, що се отнася до Съюза, липса на инструменти за ефективно справяне с риска, който институциите с финансови затруднения представляват, като това принуждава държавите членки да използват публични финансови средства за подпомагане на такива институции.
39 От съображение 1 от Регламент № 806/2014 следва също, че тази криза показва, че функционирането на вътрешния пазар на банкови услуги е застрашено и че съществува все по-голям риск от разпокъсаност във финансовата област. Това е истински повод за безпокойство на вътрешния пазар, на който банките следва да са в състояние да извършват значителни трансгранични дейности, а всъщност се отчита намаляване на тази дейност поради опасения за разпростиране на проблемите в транснационален план.
40 Освен това в съображения 2—4 и 12 от Регламент № 806/2014 законодателят на Съюза е подчертал, че различаващите се национални правила за преструктуриране и съответни административни практики, както и липсата на уеднаквен процес за вземане на решения за преструктуриране в банковия съюз допринасят за липсата на доверие на националните банкови системи спрямо тези на другите държави членки, включително на държавите членки, които не участват в ЕМП, и за пазарната нестабилност, тъй като не гарантират никаква предвидимост на възможните последици от неизпълнението на задълженията от страна на дадена банка. Тези различия могат да доведат до по-високи разходи по заеми за някои банки и клиентите им единствено поради мястото им на установяване, а не поради реалната им кредитоспособност.
41 Накрая, в съображения 9 и 19 от Регламент № 806/2014 законодателят на Съюза е подчертал факта, че докато правилата за преструктуриране и практиките и подходите за споделяне на тежестта остават на национално равнище, както и докато необходимите за процеса на преструктуриране финансови ресурси се набират и изразходват на национално равнище, връзката между държавите членки и банковия сектор няма да бъде изцяло прекъсната и вътрешният пазар ще продължава да бъде разпокъсан. Това ограничава трансграничната банкова дейност и така възпрепятства упражняването на основни свободи и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар.
42 Именно с оглед на тези съображения Регламент № 806/2014 цели да се ограничи зависимостта между предполагаемото финансово състояние на отделната държава членка и разходите за финансиране на банките и предприятията в нея, както и да се възложи отговорността за финансиране на стабилизирането на финансовата система на финансовия сектор като цяло.
43 Съответно, както се посочва в член 1 от Регламент № 806/2014, той определя по-конкретно еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктуриране на институциите, които следва да се прилагат от ЕСП, за да се преодолеят заплахите, посочени в точки 38—41 по-горе.
44 Съществен елемент на тези правила и на тази процедура е ЕФП, който позволява, както следва от членове 67 и 76 от Регламент № 806/2014 и от съображение 107 от него, да се гарантира ефективно упражняване на правомощията за преструктуриране и да се допринася за финансиране на инструментите за преструктуриране, като се гарантира ефективното им прилагане.
45 За да се гарантира наличие на достатъчно финансови средства в ЕФП, с оглед на изложените в точки 38—41 по-горе съображения ЕФП се финансира по-специално чрез предварителни вноски, които се плащат от институциите и чийто размер зависи от крайното целево равнище и от основните правила за изчисляване, предвидени в членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014.
46 Ето защо плащането на тези вноски, което се определя в съответствие с членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014, гарантира ефективното прилагане на еднообразните правила и еднообразната процедура за преструктуриране на институциите. Както следва от съображения 12 и 19 от същия регламент, правилата, по които се определят посочените вноски, на свой ред позволяват да се избегнат породените от различаващите се национални практики пречки за упражняването на основните свободи или нарушаване на конкуренцията на вътрешния пазар.
47 Освен това в съображения 11, 31 и 39 от Регламент № 806/2014 законодателят на Съюза е подчертал, че уеднаквеното прилагане на режима на преструктуриране в участващите държави членки ще бъде повишено в резултат на задачите, възложени на ЕСП, който е създаден специално, за да гарантира бърз и ефективен процес на вземане на решения при преструктуриране, и следва също да гарантира, че се отдава необходимото внимание на националната финансова стабилност, финансовата стабилност на Съюза и вътрешния пазар. В този контекст в член 5 от посочения регламент се предвижда, че ЕСП трябва да се счита за НОП по смисъла на Директива 2014/59, когато изпълнява задачи и упражнява правомощия на такъв НОП. Съответно тази разпоредба дава възможност на ЕСП да действа изцяло като орган за вземане на решения в областта на преструктурирането в рамките на банковия съюз и следователно, предвид също изложените в точки 38—41 по-горе съображения, има за цел да подобри функционирането на вътрешния пазар.
48 С оглед на гореизложеното следва да се приеме, че Регламент № 806/2014, и по-специално членове 5, 69 и 70 от него, има за цел да подобри условията за създаването и функционирането на вътрешния пазар.
49 На второ място, следва да се припомни, че с израза „мерки за сближаване“ в член 114 ДФЕС създателите на Договора за функционирането на ЕС са искали да предоставят на законодателя на Съюза свобода на преценка относно техниката на сближаване, която в зависимост от общия контекст и конкретните обстоятелства по материята, обект на хармонизиране, е най‑подходяща за постигане на желания резултат, особено в области, характеризиращи се със сложни технически особености (вж. решение от 22 януари 2014 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет, C‑270/12, EU:C:2014:18, т. 102 и цитираната съдебна практика).
50 Поради това законодателят на Съюза при избора си на техниката на сближаване и предвид свободата на преценка, с която се ползва относно мерките, посочени в член 114 ДФЕС, може да делегира на орган, служба или агенция на Съюза правомощия за изпълнението на целената хармонизация. Такъв е именно случаят, когато мерките, които следва да се вземат, трябва да се основават на особена професионална и техническа компетентност, както и на способност за реагиране от страна на такова образувание (решение от 22 януари 2014 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет, C‑270/12, EU:C:2014:18, т. 105).
51 В този контекст, от една страна, трябва да се отбележи, както е видно от точки 38—42 по-горе, че мерките, които следва да се вземат в областта на преструктурирането, трябва да се основават на особена професионална и техническа компетентност. От друга страна, както следва от посочените в точка 47 по-горе съображения, ЕСП е създаден, за да гарантира и засили прилагането на еднообразните правила и еднообразната процедура за преструктуриране на институциите. При това положение в член 5 от Регламент № 806/2014 законодателят на Съюза е можел да предвиди, че ЕСП трябва да се счита за НОП по смисъла на Директива 2014/59, когато изпълнява задачи и упражнява правомощия на такъв НОП, и е можел да му предостави правомощия да определя съгласно членове 69 и 70 от този регламент размера на предварителните вноски, както и правомощия да управлява финансовите средства в ЕФП в съответствие с член 67, параграфи 2 и 3 от посочения регламент.
52 Освен това, както е видно от точки 45 и 46 по-горе, членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014 са съществен елемент на правилата и на процедурата за преструктуриране на институциите, който спомага да се избягват породените от различаващите се национални практики пречки за упражняване на основните свободи или нарушаване на конкуренцията на вътрешния пазар.
53 Също така, както е видно от точка 47 по-горе, член 5 от Регламент № 806/2014 включва мярка за сближаване на законодателствата в областта на преструктурирането, която засилва еднообразното прилагане на правилата и на процедурата за преструктуриране на институциите.
54 При това положение членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014 могат да се считат за разпоредби за сближаване на разпоредбите на държавите членки в областта на преструктурирането на институциите в банковия съюз.
55 Този извод не може да бъде оборен с довода на жалбоподателя, че създаването на ЕСП с Регламент № 806/2014 не отговаря на изискванията, посочени в решение от 2 май 2006 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет (C‑217/04, EU:C:2006:279, т. 44 и 45).
56 В решение от 2 май 2006 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет (C‑217/04, EU:C:2006:279), Съдът отбелязва, че задачите, които се възлагат на орган, който да отговаря за подпомагането на процеса на хармонизация, трябва да бъдат тясно свързани с предмета на актовете за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки, като такъв е случаят „по-специално“, когато така създаденият орган предоставя на национални органи или оператори услуги, които се отразяват на еднаквото изпълнение на хармонизиращите актове и биха могли да улеснят тяхното прилагане (решение от 2 май 2006 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет, C‑217/04, EU:C:2006:279, т. 45).
57 Като е направил последните уточнения, Съдът е изтъкнал особеностите на делото, с което е сезиран, които при обстоятелствата по въпросното дело позволяват да се приеме, че задачите на разглеждания по това дело орган са тясно свързани с предмета на разглеждания по делото акт за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки.
58 Такава тясна връзка между възложените на ЕСП задачи и материята, която е предмет на Регламент № 806/2014, е налице и по настоящото дело. Всъщност възложените на ЕСП с този регламент задачи, описани в точка 51 по-горе, се вписват в контекста на създаването на банковия съюз, който изисква изчерпателен и подробен единен наръчник за финансовите услуги, както е посочил законодателят на Съюза в съображение 5 от този регламент. В този контекст, както е видно от съображение 35 от посочения регламент, ЕСП има важна роля, като гарантира съгласуваност между надзорните практики и практиките за преструктуриране в Съюза като цяло. Освен това съгласно член 31, параграф 1 и член 70, параграф 2 от същия регламент при изпълнението на своите задачи ЕСП си сътрудничи тясно с НОП, включително за изчисляване на предварителните вноски. Следователно задачите, възложени на ЕСП с Регламент № 806/2014, се отразяват на еднаквото изпълнение на хармонизиращите актове и биха могли да улеснят тяхното прилагане.
59 При тези обстоятелства жалбоподателят не може да твърди, че възложените на ЕСП задачи не са тясно свързани с предмета на актовете за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки в съответната област.
60 От всички изложени по-горе съображения следва, че членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014 отговарят на условията по член 114, параграф 1 ДФЕС.
61 На второ място, жалбоподателят поддържа, че членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014, доколкото предвиждат задължение за плащане на предварителни вноски, са с данъчен характер по смисъла на член 114, параграф 2 ДФЕС и следователно не могат да бъдат приети на основание член 114, параграф 1 ДФЕС.
62 Член 114, параграф 2 ДФЕС предвижда, че параграф 1 от тази разпоредба не се прилага по-специално за „данъчни разпоредби“.
63 Що се отнася до тълкуването на израза „данъчни разпоредби“, следва да се констатира, че Договорът за функционирането на ЕС не съдържа определение на този израз (вж. в този смисъл решение от 29 април 2004 г., Комисия/Съвет, C‑338/01, EU:C:2004:253, т. 63).
64 При все това от практиката на Съда следва, че таксата, плащана от икономически оператори от определен сектор, не е с данъчен характер, по-конкретно когато тя пряко служи само за финансиране на разходите в сектора и когато тези разходи са необходими за функционирането на последния, по-специално за да го стабилизират (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 11 юли 1989 г., Schräder HS Kraftfutter, 265/87, EU:C:1989:303, т. 9 и 10).
65 Тези съображения важат обаче и за предварителните вноски, които следват характерната за сектора на осигуряването логика и се плащат от икономическите оператори от конкретен сектор с оглед единствено на финансирането на разходите в него.
66 Съответно, що се отнася до естеството на предварителните вноски, в точка 38 по-горе вече бе посочено, че Регламент № 806/2014 е приет в контекста на икономическа и финансова криза, която показва, що се отнася до Съюза, липса на инструменти за ефективно справяне с риска, който институциите с финансови затруднения представляват, което принуждава държавите членки да използват публични финансови средства за подпомагане на такива институции. Целта на ЕМП е да се избягват вредоносните последици от неизпълнението на задължения от страна на институциите при такива кризи, тъй като неизпълнението на задълженията на институциите в отделна държава членка може да засегне стабилността на финансовите пазари като цяло, както става ясно от съображения 8 и 12 от този регламент.
67 В този контекст законодателят на Съюза е счел, че средствата за стабилизиране на финансовата система следва да се осигурят от финансовия сектор като цяло, както е видно по‑специално от съображение 100 от Регламент № 806/2014.
68 От тази гледна точка, както се потвърждава в съображения 105—107 от Директива 2014/59 и в съображение 41 от Регламент № 806/2014, същността на особеното естество на предварителните вноски е да се гарантира, като се следва характерната за сектора на осигуряването логика, че финансовият сектор предоставя достатъчно финансови ресурси на ЕМП за изпълнението на функциите му (решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Landesbank Baden-Württemberg и ЕСП, C‑584/20 P и C‑621/20 P, EU:C:2021:601, т. 113).
69 Следователно съгласно член 67, параграфи 2 и 4 и съображение 61 от Регламент № 806/2014 предварителните вноски се събират от икономическите оператори във финансовия сектор, за да се попълва ЕФП, който може да се използва само с цел да се гарантира ефективното прилагане на инструментите и правомощията за преструктуриране, когато такива мерки са необходими, за да бъде постигната целта за финансова стабилност на сектора.
70 В това отношение следва да се отбележи, че както е видно от член 1 от Регламент № 806/2014, посочените в точка 69 по-горе мерки се прилагат само в полза на институциите, които са длъжни да плащат предварителните вноски.
71 Несъмнено Регламент № 806/2014 не установява никаква пряка връзка между плащането на предварителната вноска и преструктурирането на съответната институция. По тази причина предварителните вноски не могат да се разглеждат като застрахователни премии, при които са възможни месечни вноски и възстановяване (вж. в този смисъл решение от 20 януари 2021 г., ABLV Bank/ЕСП, T‑758/18, EU:T:2021:28, т. 70 и 73).
72 Това не променя факта, че институциите извличат двойна полза от ЕФП, който се финансира именно от предварителните им вноски.
73 От една страна, когато институции са проблемни или има вероятност да станат проблемни, финансовото им състояние може да бъде санирано в рамките на процедура за преструктуриране, която може да започне за тях, ако са изпълнени и другите условия по член 18 от Регламент № 806/2014. Съответно такава процедура дава възможност да се използват финансови средства на ЕФП в полза на такива институции, като се има предвид, че тези средства се попълват от предварителните им вноски.
74 От друга страна, всички институции се ползват от предварителните си вноски посредством стабилността на финансовата система, която се осигурява от ЕФП.
75 Всъщност рискът, който ЕФП покрива, е този, който целият финансов сектор поражда за стабилността на финансовата система (решение от 20 януари 2021 г., ABLV Bank/ЕСП, T‑758/18, EU:T:2021:28, т. 72).
76 От това следва, че ЕФП се стреми, от осигурителна, а не от данъчна гледна точка, да гарантира стабилността на финансовия сектор като цяло, и има за цел да осигури защита срещу собствената му криза в полза на всички институции.
77 Впрочем тази характерна за сектора на осигуряването цел се отразява и при изчисляването на предварителните вноски, като се има предвид, че те не се основават на прилагането на определена ставка към дадена основа, а — в приложение на членове 102 и 103 от Директива 2014/59 и на членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014 — на определянето на крайно целево равнище, а впоследствие — на годишно целево равнище, което след това се разпределя между институциите (вж. в този смисъл решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Landesbank Baden-Württemberg и ЕСП, C‑584/20 P и C‑621/20 P, EU:C:2021:601, т. 113). Разпределянето на годишното целево равнище се основава по-специално, както следва и от съображение 109 от Регламент № 806/2014, на риска, който всяка институция представлява за стабилността на финансовата система, което насърчава институциите да възприемат по‑малко рисково поведение.
78 От гореизложеното следва, че институциите плащат предварителните вноски, следвайки характерната за сектора на осигуряването логика, като се има предвид, че тези вноски пряко служат само за финансиране на разходите във финансовия сектор, към който принадлежат тези институции, и че тези разходи са необходими за функционирането на сектора, по-специално за да го стабилизират и за да се ограничи верижният ефект при неизпълнение на задълженията от страна на някои институции.
79 Следователно разпоредбите на Регламент № 806/2014, по‑специално членове 69 и 70 от него, с които се задължават институциите да плащат предварителни вноски, и се уточнява методиката за тяхното изчисляване, не представляват „данъчни разпоредби“ по смисъла на член 114, параграф 2 ДФЕС.
80 Доводите на жалбоподателя не могат да оборят този извод.
81 От една страна, по съображенията, изложени в точки 72—74 по‑горе, следва да се отхвърли доводът на жалбоподателя, че той не получава никаква насрещна престация за плащането на предварителните вноски.
82 От друга страна, доводът на жалбоподателя, че финансовата стабилност е цел от обществен интерес, която е от полза не само за субекти, които са длъжни да плащат предварителни вноски, също не може да бъде приет. Всъщност такова обстоятелство не се отразява на характерната за сектора на осигуряването логика на предварителните вноски, като се има предвид, че тези вноски, които са плащани от институциите, пряко служат само за финансиране на разходите във финансовия сектор, към който принадлежат тези институции, и че тези разходи са необходими за функционирането на сектора.
83 На трето място, жалбоподателят поддържа, че Регламент № 806/2014 е трябвало да бъде приет на основание член 352 ДФЕС, който е разпоредба, еквивалентна на член 127, параграф 6 ДФЕС — правното основание на Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 2013 г., стр. 63).
84 Целта на член 352 ДФЕС е да компенсира липсата на правомощия за действие, предоставени изрично или мълчаливо на институциите на Съюза посредством определени разпоредби на Договорите, доколкото такива правомощия все пак се оказват необходими за осъществяване на функциите на Съюза с оглед на постигането на някоя от определените с тези Договори цели (Становище 2/94 (Присъединяване на Общността към ЕКПЧ) от 28 март 1996 г., EU:C:1996:140, т. 29; вж. също решение от 3 септември 2009 г., Парламент/Съвет, C‑166/07, EU:C:2009:499, т. 41 и цитираната съдебна практика).
85 От това следва, че когато е налице конкретно правно основание за приемането на акт на Съюза, е изключено да се използва член 352 ДФЕС.
86 От една страна обаче, от точки 38—54 по-горе следва, че разпоредбите, чиято законосъобразност се оспорва, а именно членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014, отговарят на предвидените в член 114, параграф 1 ДФЕС условия, тъй като всяка от тях съдържа мерки за сближаване на законодателствата и правилата за преструктуриране и тъй като имат за цел подобряване на функционирането на вътрешния пазар. От друга страна, от точки 62—79 по-горе следва, че членове 69 и 70 от този регламент, чиято законосъобразност се оспорва, не представляват „данъчни разпоредби“ по смисъла на член 114, параграф 2 ДФЕС.
87 Ето защо такива мерки могат да бъдат свързани с предоставените на институциите на Съюза правомощия да приемат законодателни актове на основание член 114 ДФЕС, за да се подобри функционирането на вътрешния пазар.
88 При тези обстоятелства член 352 ДФЕС не е подходящо правно основание за приемането на членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014.
89 С оглед на всичко гореизложено трябва да бъдат отхвърлени твърденията за наличие на петото и шестото основание.
[…]
Б. По основанията, свързани със законосъобразността на обжалваното решение
[…]
3. По първото основание: нарушение на член 69, параграф 2 от Регламент № 806/2014 с обжалваното решение
[…]
207 За да прецени дали ЕСП е нарушил член 69, параграф 2 от Регламент № 806/2014, когато в обжалваното решение е определил годишното целево равнище, най-напред Общият съд следва да провери служебно дали решението е надлежно мотивирано, що се отнася до определянето на посоченото равнище.
208 В това отношение следва да се припомни, че липсата или непълнотата на мотивите представлява абсолютна процесуална предпоставка, която може или дори трябва да бъде служебно разгледана от съда на Съюза (вж. решение от 2 декември 2009 г., Комисия/Ирландия и др., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, т. 34 и цитираната съдебна практика). Следователно Общият съд може и дори трябва да вземе предвид и други пороци в мотивите освен посочените от жалбоподателя, и то по-специално когато те се разкриват в хода на производството.
209 За тази цел посредством процесуално-организационно действие и в съдебното заседание страните са изслушани във връзка с всеки евентуален порок в мотивите, от който страдало обжалваното решение, що се отнася до определянето на годишното целево равнище.
210 След това уточнение следва да се припомни, че съгласно член 69, параграф 1 от Регламент № 806/2014 след изтичането на първоначалния срок наличните финансови средства в ЕФП трябва да достигнат крайното целево равнище, което съответства на най‑малко 1 % от размера на гарантираните депозити на всички институции, лицензирани на територията на всички участващи държави членки.
211 Съгласно член 69, параграф 2 от Регламент № 806/2014 през първоначалния срок предварителните вноски се разпределят възможно най-равномерно във времето, докато се достигне крайното целево равнище, посочено в точка 210 по-горе, но като се отчитат надлежно фазата на икономическия цикъл и въздействието, което процикличните вноски могат да окажат върху финансовото състояние на институциите.
212 В член 70, параграф 2 от Регламент № 806/2014 се уточнява, че ежегодно вноските, дължими от всички институции, лицензирани на територията на всички участващи държави членки, не надхвърлят 12,5 % от крайното целево равнище.
213 Що се отнася до методиката за определяне на предварителните вноски, член 4, параграф 2 от Делегиран регламент 2015/63 предвижда, че ЕСП определя размера им въз основа на годишното целево равнище, като се вземе предвид крайното целево равнище, и въз основа на средния размер на гарантираните депозити за предходната година, изчислен на тримесечна база, на всички институции, лицензирани на територията на всички участващи държави членки.
214 Също така съгласно член 4 от Регламент за изпълнение 2015/81 ЕСП изчислява предварителната вноска за всяка институция въз основа на годишното целево равнище, което трябва да бъде определено въз основа на крайното целево равнище и в съответствие с методиката, определена в Делегиран регламент 2015/63.
215 В случая, както следва от съображение 48 от обжалваното решение, за периода на плащане на вноски за 2021 г. ЕСП е определил размера на годишното целево равнище на 11 287 677 212,56 евро.
216 В съображения 36 и 37 от обжалваното решение ЕСП обяснява по същество, че годишното целево равнище трябва да се определи въз основа на анализ на развитието на гарантираните депозити през предходните години, на всяко релевантно развитие на икономическото състояние и на анализ на показателите, свързани с фазата на икономическия цикъл, както и на въздействието, което процикличните вноски оказвали върху финансовото състояние на институциите. Впоследствие ЕСП намира за уместно да определи коефициент, който се основава на този анализ и на наличните в ЕФП финансови средства (наричан по-нататък „коефициентът“). ЕСП прилага този коефициент към една осма от средния размер на гарантираните депозити през 2020 г., за да получи годишното целево равнище.
217 ЕСП описва следвания подход за определяне на коефициента в съображения 38—47 от обжалваното решение.
218 В съображение 38 от обжалваното решение ЕСП констатира постоянна тенденция към увеличаване на гарантираните депозити за всички институции на участващите държави членки. По‑специално, средният размер на тези депозити, изчислен на тримесечна база, възлиза на 6,689 трилиона евро за 2020 г.
219 В съображения 40 и 41 от обжалваното решение ЕСП представя прогнозираното развитие на гарантираните депозити за оставащите три години от първоначалния срок, а именно от 2021 г. до 2023 г. Той приема, че годишните проценти на нарастване на гарантираните депозити до края на първоначалния срок са между 4 % и 7 %.
220 В съображения 42—45 от обжалваното решение ЕСП представя оценка на фазата на икономическия цикъл и на потенциалната проциклична последица, която предварителните вноски биха могли да имат за финансовото състояние на институциите. За тази цел той посочва, че е взел предвид редица показатели, като прогнозата на Комисията за растежа на брутния вътрешен продукт и прогнозите на Европейската централна банка (ЕЦБ) в това отношение или кредитния поток на частния сектор като процент от брутния вътрешен продукт.
221 В съображение 46 от обжалваното решение ЕСП заключава, че макар да е разумно да се очаква, че ще продължи растежът на гарантираните депозити в банковия съюз, темповете на този растеж ще са по-ниски от тези през 2020 г. В това отношение ЕСП посочва в съображение 47 от обжалваното решение, че е възприел „предпазлив подход“ по отношение на процента на нарастване на гарантираните депозити за следващите години до 2023 г.
222 С оглед на тези съображения ЕСП определя в съображение 48 от обжалваното решение стойността на коефициента на 1,35 %. След това той изчислява размера на годишното целево равнище, като умножава средния размер на гарантираните депозити през 2020 г. по този коефициент и разделя резултата от това изчисление на осем в съответствие със следната математическа формула, съдържаща се в съображение 48 от посоченото решение:
„Цел0 [размер на годишното целево равнище] = Общ размер на гарантираните депозити2020 * 0,0135 * ⅛ = 11 287 677 212,56 евро“.
223 От разясненията, дадени от ЕСП в хода на съдебното заседание, става ясно по същество, че той е определил годишното целево равнище за периода на плащане на вноски за 2021 г. по следния начин.
224 Първо, въз основа на прогнозен анализ ЕСП определя размера на гарантираните депозити на всички институции, лицензирани на територията на всички участващи държави членки, прогнозиран за края на първоначалния срок, на около 7,5 трилиона евро. За да стигне до този размер, ЕСП взема предвид средния размер на гарантираните депозити през 2020 г., а именно 6,689 трилиона евро, годишен процент на нарастване на гарантираните депозити от 4 %, както и броя на оставащите периоди на плащане на вноски до края на първоначалния срок, а именно три периода.
225 Второ, в съответствие с член 69, параграф 1 от Регламент № 806/2014 ЕСП е изчислил 1 % от тези 7,5 трилиона евро, за да получи прогнозния размер на крайното целево равнище, който трябва да бъде достигнат до 31 декември 2023 г., а именно около 75 милиарда евро.
226 Трето, ЕСП приспада от последния размер вече наличните финансови средства в ЕФП през 2021 г., тоест около 42 милиарда евро, за да получи размера, който остава да бъде събран през оставащите периоди на плащане на вноски преди края на първоначалния срок, а именно от 2021 г. до 2023 г. Този размер възлиза на около 33 милиарда евро.
227 Четвърто, ЕСП разделя последния размер на три, за да го разпредели равномерно между посочените оставащи три периода на плащане на вноски. Съответно годишното целево равнище за периода на плащане на вноски за 2021 г. е определено в размера, посочен в точка 215 по-горе, а именно около 11,287 милиарда евро.
228 В хода на съдебното заседание ЕСП потвърждава също, че е оповестил публично информация, на която се е основавала описаната в точки 224—227 по-горе методика и която е позволила на жалбоподателя да се запознае с методиката, чрез която е определено годишното целево равнище. По-специално, той уточнява, че през май 2021 г., тоест след приемането на обжалваното решение, но преди подаването на жалбата по настоящото дело, е публикувал на уебсайта си описателен документ, наречен „Fact Sheet 2021“ (наричан по-нататък „описателният документ“), в който е посочен прогнозният размер на крайното целево равнище. Освен това ЕСП твърди, че размерът на наличните финансови средства в ЕФП също е бил достъпен на уебсайта му, както и на други публични източници, при това много преди приемането на обжалваното решение.
229 За да се провери дали ЕСП е изпълнил задължението си за мотивиране във връзка с определянето на годишното целево равнище, следва да се припомни, че що се отнася до съдържанието на задължението за мотивиране, от съдебната практика следва, че мотивите на решение, прието от институция или орган на Съюза, трябва по-специално да не са противоречиви, за да могат заинтересованите лица да се запознаят с действителните мотиви за това решение с цел да защитят правата си пред компетентния съд, а последният — да упражни своя контрол (вж. в този смисъл решения от 10 юли 2008 г., Bertelsmann и Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, т. 169 и цитираната съдебна практика, от 22 септември 2005 г., Suproco/Комисия, T‑101/03, EU:T:2005:336, т. 20 и 45—47, и от 16 декември 2015 г., Гърция/Комисия, T‑241/13, EU:T:2015:982, т. 56).
230 Също така, когато издалият обжалваното решение орган дава някои обяснения относно изложените в него мотиви в хода на производството пред съда на Съюза, тези обяснения трябва да са последователни със съображенията, изложени в това решение (вж. в този смисъл решения от 22 септември 2005 г., Suproco/Комисия, T‑101/03, EU:T:2005:336, т. 45—47, и от 13 декември 2016 г., Printeos и др./Комисия, T‑95/15, EU:T:2016:722, т. 54 и 55).
231 Всъщност, ако посочените в обжалваното решение съображения не са последователни с такива обяснения, дадени в хода на съдебното производство, мотивите на съответното решение не изпълняват функциите, припомнени в точки 181 и 182 по-горе. По-конкретно, подобна непоследователност не позволява, от една страна, на заинтересованите лица да се запознаят с действителните мотиви на обжалваното решение преди подаването на жалбата и да подготвят защитата си по отношение на тях, и от друга страна, на съда на Съюза — да установи мотивите, послужили за истинска правна база на това решение, и да провери съответствието им с приложимите правила.
232 На последно място, следва да се припомни, че когато приема решение за определяне на предварителните вноски, ЕСП трябва да съобщи на съответните институции методиката за изчисляване на тези вноски (вж. решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Landesbank Baden-Württemberg и ЕСП, C‑584/20 P и C‑621/20 P, EU:C:2021:601, т. 122).
233 Същото трябва да важи и за методиката за определяне на годишното целево равнище, тъй като този размер има съществено значение в общата система на такова решение. Всъщност, както следва от член 4 от Регламент за изпълнение 2015/81, методиката за изчисляване на предварителните вноски се състои в разпределянето на посочения размер между всички съответни институции, така че увеличението или намалението на този размер води до съответно увеличение или намаление на предварителната вноска на всяка от тези институции.
234 От гореизложеното следва, че макар ЕСП да е длъжен да предостави на институциите посредством обжалваното решение обяснения относно методиката за определяне на годишното целево равнище, тези обяснения трябва да са последователни с обясненията, дадени от ЕСП в хода на съдебното производство и отнасящи се до действително приложения метод.
235 В настоящото дело обаче това не е така.
236 Всъщност следва, най-напред, да се отбележи, че в съображение 48 от обжалваното решение е посочена математическа формула, която е представена като основа за определянето на годишното целево равнище. Оказва се обаче, че в тази формула не са включени елементите на действително приложената от ЕСП методика, както е изяснена в хода на съдебното заседание. Всъщност, както следва от точки 224—227 по-горе, ЕСП е получил размера на годишното целево равнище при прилагане на тази методика, като е приспаднал от крайното целево равнище наличните финансови средства в ЕФП, за да изчисли размера, който остава да бъде събран до края на първоначалния срок, и като е разделил последния размер на три. Тези два етапа от изчисляването обаче не намират никакъв израз в посочената математическа формула.
237 Освен това тази констатация не може да бъде оборена с твърдението на ЕСП, че през май 2021 г. е публикувал описателния документ, в който се посочва диапазон, указващ евентуалните размери на крайното целево равнище, а на своя уебсайт — размера на наличните финансови средства в ЕФП. Всъщност, независимо от въпроса дали жалбоподателят действително е бил запознат с тези размери, сами по себе си те не могат да му позволят да разбере, че двете операции, посочени в точка 236 по-горе, действително са били приложени от ЕСП, като следва да се уточни освен това, че те дори не са споменати в математическата формула в съображение 48 от обжалваното решение.
238 Подобни несъответствия има и по отношение на начина, по който се определя коефициентът от 1,35 %, който обаче има първостепенна роля в математическата формула, посочена в точка 237 по-горе. Всъщност този коефициент би могъл да се разбира в смисъл, че се основава, наред с други параметри, на прогнозираното нарастване на гарантираните депозити през останалите години от първоначалния срок. Това обаче не е в съответствие с обясненията, дадени от ЕСП в хода на съдебното заседание, от които следва, че този коефициент е определен така, че да може да обоснове резултата от изчисляването на размера на годишното целево равнище, тоест след като ЕСП е изчислил този размер в приложение на четирите стъпки, изложени в точки 224—227 по-горе, и по-специално чрез разделянето на три на размера, получен след приспадането на наличните финансови средства в ЕФП от крайното целево равнище. Този подход обаче по никакъв начин не следва от обжалваното решение.
239 Освен това следва да се припомни, че съгласно описателния документ размерът на прогнозното крайно целево равнище е в диапазона между 70 и 75 милиарда евро. Този диапазон обаче се оказва непоследователен с диапазона на нарастване на гарантираните депозити от 4 % до 7 %, посочен в съображение 41 от обжалваното решение. Всъщност ЕСП посочва в съдебното заседание, че при определянето на годишното целево равнище е взел предвид нарастване на гарантираните депозити от 4 % — най‑ниския процент във втория диапазон — и че по този начин е получил прогнозното крайно целево равнище от 75 милиарда евро, което е най-високата стойност от първия диапазон. Съответно се оказва, че е налице несъответствие между тези два диапазона. Всъщност, от една страна, диапазонът, отнасящ се до процента на промяна на гарантираните депозити, включва и стойности, по‑високи от ставката от 4 %, чието прилагане обаче би довело до по-висок прогнозен размер на крайното целево равнище от включените в свързания с това целево равнище диапазон. От друга страна, за жалбоподателя е невъзможно да разбере причината, поради която ЕСП е включил в диапазона, отнасящ се до посоченото целево равнище, размери под 75 милиарда евро. Всъщност, за да се стигне до това, е било необходимо да се приложи ставка под 4 %, която обаче не е включена в диапазона, отнасящ се до процента на нарастване на гарантираните депозити. При това положение жалбоподателят не е бил в състояние да определи начина, по който ЕСП е използвал диапазона по отношение на процента на промяна на тези депозити, за да изчисли прогнозното крайно целево равнище.
240 От това следва, че що се отнася до определянето на годишното целево равнище, действително приложената от ЕСП методика, както е изяснена в съдебното заседание, не съответства на описаната в обжалваното решение, така че действителните мотиви, с оглед на които е било определено това целево равнище, не са могли да бъдат установени въз основа на обжалваното решение нито от институциите, нито от Общия съд.
241 С оглед на гореизложеното следва да се констатира, че обжалваното решение страда от пороци в мотивите, що се отнася до определянето на годишното целево равнище.
242 Ето защо обжалваното решение следва да бъде отменено на това основание, тъй като такава липса на мотиви не позволява на Общия съд да разгледа основателността на твърденията за наличие на първото основание.
[…]
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми разширен състав)
реши:
1) Отменя Решение SRB/ES/2021/22 на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) от 14 април 2021 година за изчисляване на предварителните вноски за 2021 г. в Единния фонд за преструктуриране в частта, в която се отнася до Dexia Crédit Local.
2) Запазва последиците на Решение SRB/ES/2021/22 в частта, в която се отнася до Dexia Crédit Local, до влизането в сила в разумен срок, който не може да надвишава шест месеца, считано от датата на обявяване на настоящото съдебно решение, на ново решение на ЕСП за определяне на предварителната вноска на тази институция в Единния фонд за преструктуриране за периода на плащане на вноски за 2021 г.
3) ЕСП понася, наред с направените от него съдебни разноски, и тези на Dexia Crédit Local.
4) Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 24 януари 2024 година.
Подписи