Causa T‑111/08
MasterCard, Inc. e altri
contro
Commissione europea
«Concorrenza — Decisione di un’associazione di imprese — Mercato dei servizi di acquisizione di transazioni effettuate mediante carte di debito, di debito differito e di credito — Decisione che constata un’infrazione all’articolo 81 CE e all’articolo 53 dell’accordo SEE — Commissioni interbancarie multilaterali standard — Articolo 81, paragrafi 1 e 3, CE — Nozione di restrizione accessoria — Assenza di carattere obbiettivamente necessario — Restrizione della concorrenza per effetto — Condizioni per la concessione di un’esenzione individuale — Diritti della difesa — Rimedi — Penalità — Motivazione — Proporzionalità»
Massime della sentenza
1. Procedura — Atto introduttivo del giudizio — Controricorso — Requisiti di forma — Individuazione dell’oggetto della controversia — Esposizione sommaria dei motivi dedotti — Scritti allegati al ricorso o al controricorso — Ricevibilità — Presupposti
[Statuto della Corte di giustizia, art. 21; regolamento di procedura del Tribunale, artt. 44, § 1, c), 46, § 1, b), e 47, § 1]
2. Concorrenza — Intese — Divieto — Esenzione — Clausola qualificata come restrizione accessoria — Nozione di restrizione accessoria — Portata — Restrizione direttamente collegata e necessaria alla realizzazione di un’operazione principale — Carattere obiettivo e proporzionato
(Art. 81, §§ 1 e 3, CE)
3. Concorrenza — Intese — Lesione della concorrenza — Criteri di valutazione — Oggetto anticoncorrenziale — Constatazione sufficiente
(Art. 81, § 1, CE)
4. Concorrenza — Intese — Delimitazione del mercato — Oggetto — Valutazione dell’impatto dell’intesa sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri — Conseguenze quanto alle censure sollevate nei suoi confronti
(Artt. 81 CE e 82 CE)
5. Concorrenza — Intese — Divieto — Esenzione — Presupposti — Onere della prova
(Art. 81, § 3, CE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 2)
6. Concorrenza — Intese — Divieto — Esenzione — Presupposti — Miglioramento della produzione o della distribuzione dei prodotti o contributo al progresso tecnico o economico
(Art. 81, § 3, CE)
7. Concorrenza — Intese — Divieto — Esenzione — Presupposti — Valutazione economica complessa — Potere discrezionale della Commissione — Sindacato giurisdizionale — Limiti
(Art. 81, § 3, CE)
8. Concorrenza — Intese — Decisioni di associazioni di imprese — Nozione
(Art. 81, § 1, CE)
9. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Comunicazione degli addebiti — Contenuto necessario
(Art. 81, § 1, CE, regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 27, § 1)
10. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Rispetto dei diritti della difesa — Diritto di accesso al fascicolo — Violazione — Diniego di accesso a documenti che potrebbero risultare utili per la difesa dell’impresa
1. Ai sensi dell’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia nonché dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale, l’atto introduttivo del ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e contenere l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Affinché un ricorso sia ricevibile, occorre che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali lo stesso è basato risultino, quantomeno sommariamente, ancorché in modo coerente e comprensibile, dal testo del ricorso medesimo. Sebbene tale testo possa essere suffragato e completato in punti specifici con rinvii a determinati passi di atti che vi sono allegati, un rinvio globale ad altri scritti, anche allegati al ricorso, non può supplire alla mancanza degli elementi essenziali dell’argomentazione in diritto che, ai sensi delle norme supra ricordate, devono figurare nel ricorso.
Inoltre, non spetta al giudice dell’Unione ricercare ed individuare, negli allegati, i motivi e gli argomenti sui quali, a suo parere, il ricorso potrebbe essere basato, atteso che gli allegati assolvono ad una funzione meramente probatoria e strumentale.
Tale interpretazione dell’articolo 21 dello Statuto della Corte e dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura concerne altresì le condizioni di ricevibilità della memoria di replica, destinata, secondo l’articolo 47, paragrafo 1, dello stesso regolamento, ad integrare il ricorso.
Sebbene, alla luce della presunzione di legalità di cui godono gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione europea, il ricorso e il controricorso perseguano una diversa finalità e, conseguentemente, siano assoggettati a requisiti differenti, per quanto attiene alla possibilità di rinviare a scritti allegati al controricorso occorre tuttavia seguire il medesimo orientamento vigente per quanto riguarda il ricorso, posto che l’articolo 46, paragrafo 1, lettera b), del regolamento di procedura precisa che il controricorso deve contenere gli argomenti di fatto e di diritto invocati.
Gli allegati saranno presi in considerazione solo in quanto diretti a suffragare o a completare motivi o argomenti espressamente invocati dalle parti nel testo dei loro atti e solo se sia possibile stabilire con precisione quali sono gli elementi in essi contenuti destinati a suffragare o a integrare i suddetti motivi o argomenti.
(v. punti 68-71)
2. La nozione di restrizione accessoria nel diritto della concorrenza dell’Unione riguarda qualsiasi restrizione che è direttamente collegata e necessaria alla realizzazione di un’operazione principale.
Per restrizione direttamente legata alla realizzazione di un’operazione principale, occorre intendere qualsiasi restrizione che è d’importanza subordinata rispetto alla realizzazione di tale operazione e che comporta un legame evidente con quest’ultima.
Riguardo alla condizione relativa al carattere necessario di una restrizione, quest’ultima implica un duplice esame. Infatti, occorre accertare, da un lato, se la restrizione sia obiettivamente necessaria per la realizzazione dell’operazione principale e, dall’altro, se sia proporzionata rispetto a quest’ultima.
Per quanto riguarda l’esame del carattere obiettivamente necessario di una restrizione, occorre ricordare che, dato che l’esistenza di una regola della ragionevolezza non può essere ammessa, la condizione della necessità obiettiva non può essere interpretata nel senso che comporta una ponderazione degli effetti pro e anticoncorrenziali di un accordo. Infatti, è soltanto nell’ambito specifico dell’articolo 81, paragrafo 3, CE che si può svolgere una tale analisi. Di conseguenza, l’esame del carattere obiettivamente necessario di una restrizione rispetto all’operazione principale può essere solo relativamente astratto. Non si tratta di analizzare se, in considerazione della situazione della concorrenza sul mercato in esame, la restrizione sia indispensabile per il successo commerciale dell’operazione principale, ma proprio di determinare se, nell’ambito particolare dell’operazione principale, la restrizione sia necessaria alla realizzazione di tale operazione. Se, in mancanza della restrizione, l’operazione principale risulta difficilmente realizzabile o addirittura irrealizzabile, la restrizione può essere considerata obiettivamente necessaria alla sua realizzazione.
Per quanto attiene all’esame della proporzionalità della restrizione rispetto alla realizzazione di un’operazione principale, occorre verificare se la sua durata e il suo ambito di applicazione ratione materiae e geografico non eccedano quanto necessario alla realizzazione di detta operazione. Se la durata o l’ambito di applicazione della restrizione eccedono quanto necessario per la realizzazione dell’operazione, essa deve costituire oggetto di un’analisi distinta nell’ambito dell’articolo 81, paragrafo 3, CE.
Infine, poiché la valutazione del carattere accessorio di una restrizione rispetto ad un’operazione principale implica valutazioni economiche complesse da parte della Commissione, il sindacato giurisdizionale su tale valutazione si limita alla verifica del rispetto delle norme procedurali, del carattere sufficiente della motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, dell’assenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere.
(v. punti 77-82)
3. L’oggetto e l’effetto anticoncorrenziale di un accordo non sono condizioni cumulative, bensì alternative, per valutare se siffatto accordo rientri nel divieto stabilito dall’articolo 81, paragrafo 1, CE. L’alternatività di tali condizioni, espressa dalla congiunzione disgiuntiva «o», rende anzitutto necessario considerare l’oggetto stesso dell’accordo, tenuto conto del contesto economico nel quale quest’ultimo deve trovare applicazione. Nel caso in cui, invece, l’analisi del tenore dell’accordo non rivelasse un pregiudizio per la concorrenza di sufficiente entità, occorrerebbe prendere in esame i suoi effetti e, per poterla vietare, dovrebbero sussistere tutti gli elementi che comprovano che il gioco della concorrenza sia stato di fatto impedito, ristretto o falsato in modo sensibile. Non occorre esaminare gli effetti di un accordo una volta che sia stato accertato l’oggetto anticoncorrenziale del medesimo.
(v. punto 139)
4. La definizione del mercato in questione non riveste la stessa importanza nell’applicazione dell’articolo 81 CE o dell’articolo 82 CE. Ai fini dell’applicazione dell’articolo 82 CE, la definizione adeguata del mercato di cui trattasi è una condizione necessaria e preliminare a qualsiasi giudizio su un comportamento che si pretende anticoncorrenziale in quanto, prima di dimostrare la presenza di un abuso di posizione dominante, è necessario provare l’esistenza di una posizione dominante in un determinato mercato, il che presuppone la previa definizione di tale mercato. Per l’applicazione dell’articolo 81 CE, si deve definire il mercato di cui trattasi per determinare se l’accordo, la decisione di associazione di imprese o la pratica concordata in causa possano incidere sugli scambi tra Stati membri ed abbiano per oggetto o per effetto quello di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune. È per questo che, nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 81, paragrafo 1, CE, le censure mosse alla definizione del mercato utilizzata dalla Commissione non possono avere una dimensione autonoma rispetto a quelle relative all’incidenza sugli scambi tra Stati membri e agli effetti negativi sulla concorrenza. La contestazione della definizione del mercato rilevante è ininfluente ove la Commissione abbia concluso a buon diritto, in base ai documenti menzionati nella decisione impugnata, che l’accordo in questione falsava la concorrenza e poteva incidere in maniera sensibile sugli scambi fra Stati membri.
(v. punto 171)
5. Come ricordato all’articolo 2 del regolamento n. 1/2003, l’onere di provare che le condizioni enunciate dall’articolo 81, paragrafo 3, CE sono soddisfatte incombe all’impresa o all’associazione di imprese che ne invoca l’applicazione. Pertanto, colui che si avvalga dell’articolo 81, paragrafo 3, CE deve dimostrare che tali condizioni sono presenti mediante argomenti ed elementi probatori convincenti.
La Commissione, da parte sua, deve esaminare adeguatamente tali argomenti ed elementi probatori, ossia stabilire se dimostrano il soddisfacimento delle condizioni di applicazione dell’articolo 81, paragrafo 3, CE. In alcuni casi, i suddetti argomenti ed elementi probatori possono essere tali da obbligarla a fornire una spiegazione o una giustificazione, in mancanza della quale è lecito ritenere che l’onere della prova gravante sull’operatore economico che invoca l’articolo 81, paragrafo 3, CE sia stato soddisfatto. La Commissione deve, in un caso del genere, confutare tali argomenti e tali elementi di prova.
(v. punti 196-197)
6. Qualsiasi decisione di associazione tra imprese che restringa la concorrenza, o mediante i suoi effetti o mediante il suo oggetto, in linea di principio può beneficiare di un’esenzione a norma dell’articolo 81, paragrafo 3, CE.
L’applicazione della suddetta disposizione è assoggettata a talune condizioni, il cui soddisfacimento è al contempo necessario e sufficiente. È necessario, in primo luogo, che la decisione o la categoria di decisioni di associazioni di imprese contribuisca a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o servizi in esame, oppure a promuovere il progresso tecnico o economico; in secondo luogo, che una congrua parte dell’utile che ne deriva sia riservato agli utilizzatori; in terzo luogo, che essa non imponga alle imprese interessate restrizioni non indispensabili; in quarto luogo, che essa non fornisca a tali imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti in questione.
In base alla prima condizione di cui all’articolo 81, paragrafo 3, CE, gli accordi che possono essere esentati devono «contribuire a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico». Il miglioramento non può consistere in un vantaggio qualsiasi che i contraenti traggano dall’accordo per quanto riguarda la loro attività di produzione o di distribuzione. Tale miglioramento deve presentare, segnatamente, significativi vantaggi oggettivi, tali da compensare gli inconvenienti che derivano dall’accordo sul piano della concorrenza.
I significativi vantaggi oggettivi di cui alla prima condizione dell’articolo 81, paragrafo 3, CE possono realizzarsi non solo per il mercato pertinente, ma ugualmente per qualsiasi altro mercato su cui l’accordo controverso possa produrre effetti favorevoli, ossia, più in generale, per qualsiasi servizio la cui qualità o efficacia possa migliorare per effetto dell’esistenza di tale accordo.
(v. punti 199-200, 206, 228)
7. Il giudice adito con una domanda di annullamento di una decisione di applicazione dell’articolo 81, paragrafo 3, CE esercita, qualora debba affrontare una valutazione economica complessa, un controllo che si limita, dal punto di vista del merito, alla verifica dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errore manifesto di valutazione di tali fatti e dell’esattezza delle conseguenze giuridiche che se ne traggono.
Tuttavia, il suddetto giudice è tenuto a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, nonché la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se sono di natura tale da corroborare le conclusioni che se ne traggono. Per contro, non gli compete sostituire con la propria valutazione la valutazione economica dell’autore della decisione della quale gli è stato chiesto di controllare la legittimità.
(v. punti 201-202)
8. L’articolo 81 CE si applica alle associazioni nell’ipotesi in cui la loro attività o quella delle imprese associate produca gli effetti cui esso si riferisce.
Dal punto di vista soggettivo, le nozioni di «accordo», di «decisioni di associazioni di imprese» e di «pratica concordata» ricomprendono forme di collusione aventi la medesima natura e che si distinguono unicamente per la loro intensità e per le forme in cui si manifestano.
Per quanto riguarda, più in particolare, la nozione di «decisione di associazioni di imprese», essa mira ad evitare che le imprese possano sfuggire alle regole di concorrenza in base alla sola forma con la quale coordinano il loro comportamento sul mercato. Per garantire il carattere effettivo di tale principio, l’articolo 81, paragrafo 1, CE prende in considerazione non soltanto le modalità dirette di coordinamento tra imprese (gli accordi e le pratiche concordate), ma anche le forme istituzionalizzate di cooperazione, ossia le situazioni in cui gli operatori economici agiscono per il tramite di una struttura collettiva o di un organo comune.
L’esistenza di una comunione di interessi, o di un interesse comune, è un elemento pertinente ai fini di valutare l’esistenza di una decisione di associazione tra imprese ai sensi dell’articolo 81, paragrafo 1, CE.
(v. punti 241-243, 251)
9. Il rispetto dei diritti della difesa esige che l’impresa interessata sia stata posta in grado, durante il procedimento amministrativo, di far conoscere in modo efficace il proprio punto di vista sulla realtà e sulla rilevanza dei fatti e delle circostanze allegati, nonché sui documenti di cui la Commissione ha tenuto conto per suffragare l’asserita infrazione del Trattato.
L’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 riflette tale principio prevedendo l’invio alle parti di una comunicazione degli addebiti che deve contenere in termini chiari tutti gli elementi essenziali su cui la Commissione si fonda in tale fase del procedimento, per consentire agli interessati di venire effettivamente a conoscenza dei comportamenti loro contestati dalla Commissione e di far valere proficuamente la loro difesa prima che essa adotti una decisione definitiva. Tale esigenza è rispettata quando detta decisione non contesti agli interessati infrazioni diverse da quelle contemplate nella comunicazione degli addebiti e prenda in considerazione soltanto fatti sui quali gli interessati abbiano avuto modo di manifestare il proprio punto di vista.
Tuttavia, tale indicazione può farsi in modo sommario e la decisione finale non deve necessariamente ricalcare l’elenco degli addebiti, poiché tale comunicazione rappresenta un documento preparatorio le cui valutazioni di fatto e di diritto hanno un carattere puramente provvisorio. Sono quindi ammissibili supplementi alla comunicazione degli addebiti predisposti alla luce della memoria di risposta delle parti, i cui argomenti dimostrino che queste ultime hanno potuto effettivamente esercitare i loro diritti della difesa. La Commissione può altresì, alla luce del procedimento amministrativo, rivedere o aggiungere argomenti di fatto o di diritto a sostegno degli addebiti da essa formulati.
Un’ulteriore comunicazione degli addebiti agli interessati è necessaria solo qualora il risultato degli accertamenti induca la Commissione a porre atti nuovi a carico delle imprese o ad assumere fatti notevolmente diversi come prova delle infrazioni contestate.
(v. punti 265-268)
10. Sussiste violazione dei diritti della difesa qualora sia ipotizzabile che, a causa di un’irregolarità commessa dalla Commissione, il procedimento amministrativo da quest’ultima instaurato avrebbe potuto giungere ad un risultato differente. Un’impresa ricorrente fornisce la prova del verificarsi di tale violazione quando dimostri in modo sufficiente non già che la decisione della Commissione avrebbe avuto un contenuto differente, bensì che essa avrebbe potuto difendersi più efficacemente in assenza dell’irregolarità in questione, ad esempio per il fatto che avrebbe potuto utilizzare per la propria difesa documenti il cui accesso le era stato rifiutato nell’ambito del procedimento amministrativo.
(v. punto 269)