Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTES TAMARAS ČAPETAS [TAMARA ĆAPETA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2024. gada 8. februārī (1)
Lieta C‑598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
pret
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
(Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – LESD 49. pants – Publiski līgumi un brīvība veikt uzņēmējdarbību – Koncesijas par valstij piederošas piejūras teritorijas izmantošanu – Beigu termiņš un pagarinājums – Valsts tiesiskais regulējums, kurā, beidzoties koncesijas termiņam, ir paredzēts bez atlīdzības nodot valsts īpašumā uzbūvētas pastāvīgas konstrukcijas – Citas šāda tiesiskā regulējuma iezīmes – Jēdziens “ierobežojumi”
I. Ievads
1. Itālijas piekraste, tostarp tās pludmales, ir valsts īpašums. Tātad komercdarbībai Itālijas pludmalē ir vajadzīga koncesija.
2. Viena no valsts tiesību normām, kas reglamentē šādas koncesijas, paredz, ka pastāvīgas konstrukcijas, kas uzbūvētas publiskā pludmalē, automātiski pāriet valsts īpašumā pēc koncesijas perioda beigām bez jebkādas kompensācijas koncesionāram, kurš tās ir uzbūvējis.
3. Vai šāds noteikums ierobežo LESD 49. pantā paredzēto brīvību veikt uzņēmējdarbību?
II. Pamatlietas fakti, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
4. Kopš 1928. gada Società Italiana Imprese Balneari Srl (SIIB) ir vadījusi piejūras kūrorta uzņēmumu “Bagni Ausonia” Comune di Rosignano Marittimo komūnā (Rosinjāno Maritimo pašvaldība, Itālija; turpmāk tekstā – “pašvaldība”). Minētais kūrorts lielākoties atrodas valstij piederošā jūras krasta teritorijā, par kuru SIIB tika piešķirtas secīgas koncesijas.
5. Gadu gaitā šī sabiedrība uzbūvēja dažādas ēkas uz šīs valstij piederošās zemes.
6. Pēdējo reizi konstrukciju inventarizāciju pašvaldība veica 1958. gadā.
7. 2007. gada 20. novembrī SIIB koncesijas Nr. 27/2003, kuras termiņš bija no 2003. gada līdz 2008. gada beigām, laikā pašvaldība pieņēma lēmumu, ar kuru tā pārrēķināja par šo koncesiju maksājamās nodevas. Nodevu palielinājums bija saistīts ar to, ka dažas no koncesijā esošajām konstrukcijām tika pārklasificētas kā grūti nojaucamas, tādējādi šobrīd kvalificētas kā valsts īpašuma daļa. Šīs pastāvīgās konstrukcijas jau atradās valsts īpašumā esošajā teritorijā, kad beidzās iepriekšējā koncesija Nr. 36/2002, kura bija spēkā no 1999. gada 1. janvāra līdz 2002. gada 31. decembrim un piešķirta tam pašam koncesionāram SIIB.
8. 2007. gada 20. novembra lēmums Nr. 31787 ir pamatots ar Codice della navigazione (Navigācijas kodekss) 49. pantu. Tajā paredzēts:
“Ja vien koncesijas aktā nav noteikts citādi, kad koncesijas termiņš beidzas, valsts īpašumā esošajās teritorijās uzceltās pastāvīgās būves pāriet valsts īpašumā bez jebkādas kompensācijas vai atlīdzības, neskarot koncesijas piešķīrējas iestādes iespēju likt tās nojaukt, atjaunojot valsts īpašumu tā sākotnējā stāvoklī.”
9. 2008. gadā pašvaldība uzsāka administratīvo procedūru, lai nostiprinātu valsts piejūras teritorijai pēc 1958. gada nodotās īpašuma daļas. Atbildot uz Tiesas uzdotajiem rakstveida jautājumiem, iesniedzējtiesa precizēja, ka šī procedūra tā arī nav tikusi pabeigta. Tomēr savā atbildes rakstā iesniedzējtiesa paskaidroja, ka administratīvam paziņojumam par īpašuma nodošanu valstij katrā ziņā ir tikai deklaratīvs raksturs, jo saskaņā ar Navigācijas kodeksa 49. pantu valsts īpašuma tiesību iegūšana notiek ex lege pēc koncesijas perioda beigām.
10. 2009. gada maijā pašvaldība piešķīra SIIB jaunu koncesiju (Nr. 181/2009) (2) tajā pašā vietā. Šīs koncesijas piešķiršanas procedūras laikā SIIB norādīja, ka visas teritorijā esošās būves esot viegli nojaucamas (3). Pēc pārbaudes uz vietas pašvaldība galu galā ar 2014. gada 26. novembra lēmumu noraidīja šādu raksturojumu. Tā uzskatīja, ka koncesijā esošajā valstij piederošajā teritorijā bija iekļautas pastāvīgas konstrukcijas, kuras valsts jau bija ieguvusi saskaņā ar Navigācijas kodeksa 49. pantu.
11. Pašvaldība atkārtoti apstiprināja šo konstatējumu ar 2015. gada 16. aprīļa lēmumu (4). Pamatojoties uz šo lēmumu tā no 2009. gada arī palielināja SIIB maksājamās nodevas.
12. SIIB apstrīdēja 2014. gada 26. novembra un 2015. gada 16. aprīļa lēmumus Tribunale amministrativo regoniale della Toscana (Toskānas Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija). Tā apgalvoja, ka, tā kā koncesija ir pagarināta, valstij nav iespējams iegūt īpašuma tiesības. Tiesa šīs lietas apvienoja un ar 2021. gada 10. marta spriedumu noraidīja pilnībā visas prasības.
13. Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Toskānas Reģionālā administratīvā tiesa) attiecībā uz ēku kvalificēšanu par valsts īpašuma daļu Navigācijas kodeksa 49. panta izpratnē uzskatīja, ka šī nodošana ir saskaņotas vienošanās, kas ieļauta abu pušu parakstītajā koncesijas aktā, rezultāts, nevis vienpusējs pašvaldības lēmums. Šīs tiesas ieskatā īpašuma tiesību nodošana bez finansiālas kompensācijas saskaņā ar Navigācijas kodeksa 49. pantu izriet no tā, ka puses nav vienojušās par pretējo. Tā kā līgumslēdzējas puses koncesijas līgumā skaidri neparedzēja atšķirīgu tiesisko režīmu attiecībā uz valstij piederošu piejūras īpašuma daļu, tika uzskatīts, ka šīs puses ir piekritušas Navigācijas kodeksa 49. pantā paredzētajam regulējumam.
14. SIIB par šo spriedumu iesniedza apelācijas sūdzību Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija), kas šajā lietā ir iesniedzējtiesa.
15. Apelācijas tiesvedībā SIIB inter alia norāda, ka nodošana bez kompensācijas par grūti nojaucamām konstrukcijām ir pretrunā Savienības tiesībām un it īpaši samērīguma principam, kas attiecas uz LESD 49. un 56. pantā nostiprināto tirgus brīvību ierobežojumiem, kā Tiesa to atzinusi spriedumā Laezza (5).
16. Šauboties par Navigācijas kodeksa 49. panta saderību ar Savienības tiesībām, Consiglio di Stato (Valsts padome) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādu prejudiciālu jautājumu:
“Vai LESD 49. un 56. pantam un no sprieduma Laezza (С-375/14) izrietošajiem principiem, ja tos uzskata par piemērojamiem, ir pretrunā tādas valsts tiesību normas kā [Navigācijas kodeksa] 49. pants interpretācija, atbilstoši kurai koncesijas termiņa beigās, kad koncesiju bez pārtraukuma pagarina – kaut arī saskaņā ar jaunu lēmumu –, koncesionāram bez atlīdzības, nesaņemot par to kompensāciju, ir jānodod būves, kas uzceltas valsts īpašumā esošā teritorijā un ir daļa no būvju kompleksa, kas īstenots aprīkotas pludmales ekspluatācijai, ja tūlītējas atsavināšanas ietekme var radīt ierobežojumu, kurš pārsniedz to, kas nepieciešams valsts likumdevēja faktiski izvirzītā mērķa sasniegšanai, un tātad ir nesamērīgs ar mērķi?”
17. Rakstveida apsvērumus Tiesai iesniedza SIIB, pašvaldība, Itālijas valdība un Eiropas Komisija.
18. Tiesa lūdza iesniedzējtiesai sniegt vairākus papildu precizējumus, uz kuriem tā atbildēja 2023. gada 8. septembrī.
III. Juridiskā analīze
A. Par pieņemamību
19. Rakstveida apsvērumos Komisija un Itālijas valdība ir apsvērušas šī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību.
20. Komisija norādīja, ka šajā gadījumā situācija ir pilnībā iekšēja. Itālijas koncesionārs apstrīd Itālijas noteikumus par koncesijām valstij piederošā piejūras teritorijā. Tomēr Komisija atzīst jautājumu par pieņemamu, atsaucoties uz spriedumu Ullens de Schooten, kurā ir precizēts, ka Tiesa var noteikt jurisdikciju pilnībā iekšējās lietās, ja valsts tiesību norma, kuras spēkā esamība tiek apstrīdēta, potenciāli var ietekmēt citu dalībvalstu pilsoņus vai sabiedrības (6).
21. Es piekrītu šai nostājai. Pirmkārt, Itālijas noteikumi par koncesijām vienādi attiecas uz visiem koncesionāriem neatkarīgi no tā, vai tie ir Itālijas vai citas valsts pilsoņi. Otrkārt, ekonomiskā pievilcība, ko rada uzņēmuma dibināšana Itālijas piejūras (vai ezeru) teritorijās, apstiprina zināmas pārrobežu intereses esamību, kā Tiesa to jau ir apstiprinājusi spriedumā Promoimpresa (7). Turklāt šāda potenciāla pārrobežu ietekme tika apstiprināta ar iesniedzējtiesas atbildi uz Tiesas lūgumu sniegt papildu paskaidrojumus.
22. Līdz ar to, pat ja lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu par to nav skaidras norādes (8), Tiesa šajā lietā var secināt, ka attiecīgajai valsts tiesību normai ir pārrobežu intereses (9).
23. Itālijas valdības izvirzītajam argumentam par pieņemamības jautājumu ir cita ievirze. Šī valdība uzskata, ka atbilde uz prejudiciālo jautājumu nav noderīga, lai atrisinātu strīdu iesniedzējtiesā. Tā uzskata, ka, pat ja Tiesas sniegtās atbildes rezultātā Navigācijas kodeksa 49. pants izrādītos nepiemērojams, tas neietekmētu iesniedzējtiesas izskatāmo lietu.
24. Tomēr atbildē uz lūgumu sniegt skaidrojumu Consiglio di Stato (Valsts padome) paskaidroja, ka SIIB ir personīga, specifiska un pastāvoša interese apstrīdēt pastāvīgo konstrukciju, kuras tā ir uzbūvējusi, nodošanas valsts īpašumā spēkā esamību. Ja šīs konstrukcijas tiek likumīgi nodotas valstij, tas ietekmē maksu, kas jāmaksā par attiecīgās publiskās teritorijas izmantošanu.
25. Prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā iesniedzējtiesai principā jānosaka, vai atbilde uz jautājumu par Savienības tiesību interpretāciju vai spēkā esamību ir nepieciešama, lai efektīvi atrisinātu strīdu (10). Ņemot vērā iesniedzējtiesas sniegto skaidrojumu, Tiesai nav nekāda iemesla apšaubīt savu jurisdikciju šajā lietā.
26. Tādēļ es ierosinu Tiesai atzīt, ka lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir pieņemams.
B. Piemērojamās Savienības tiesības
27. Valsts tiesību normas par koncesijām saistībā ar ierobežotiem dabas resursiem ietilpst Pakalpojumu direktīvas piemērošanas jomā (11). Tomēr šīs direktīvas transponēšanas termiņš beidzās 2009. gada 28. decembrī (12), savukārt šīs lietas atbilstošie fakti norisinājās agrāk (13).
28. Tā kā Pakalpojumu direktīva nav piemērojama izskatāmajā pamatlietā ratione temporis, prejudiciālais jautājums prasa primāro tiesību interpretāciju (14).
29. Iesniedzējtiesa min gan LESD 49. pantu saistībā ar brīvību veikt uzņēmējdarbību, gan LESD 56. pantu saistībā ar pakalpojumu sniegšanas brīvību.
30. Tiesa jau ir precizējusi, ka tādas koncesijas kā šajā lietā, kas ļauj veikt uz tūrismu un atpūtu orientētu uzņēmējdarbību, ietilpst tiesību veikt uzņēmējdarbību uz valstij piederošas zemes piemērošanas jomā (15).
31. No tā izriet, ka uz iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu ir jāatbild, ņemot vērā LESD 49. pantu.
C. Par lietas būtību
32. Šajā lietā Tiesai tiek lūgts atbildēt uz jautājumu, vai LESD 49. pantam ir pretrunā valsts tiesību norma, saskaņā ar kuru konstrukcijas, kas nav viegli nojaucamas un koncesionārs tās ir uzbūvējis uz valsts zemes, koncesijas termiņa beigās kļūst par valsts īpašumu bez jebkādas atlīdzības vai kompensācijas, pat ja koncesija tiek pagarināta.
33. SIIB uzskata, ka šāda automātiska nodošana bez kompensācijas ir pretrunā Savienības tiesībām un it īpaši LESD 49. un 56. pantā nostiprinātajam tirgus brīvību ierobežojumu samērīguma principam. Šajā ziņā tā atsaucas uz spriedumu Laezza.
34. Līgumos garantēto tirgus brīvību apgalvoto ierobežojumu analīze tiek veikta divos posmos. Pirmajā posmā valsts tiesai būtu jāpārbauda, vai attiecīgais valsts tiesiskais regulējums ietilpst attiecīgā Līguma aizlieguma – šajā gadījumā brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojuma aizlieguma – piemērošanas jomā. Ja valsts tiesiskais regulējums ietilpst LESD 49. panta piemērošanas jomā, otrajā posmā jānovērtē, vai tas var tikt pamatots. Lai izdarītu pēdējo minēto secinājumu, valsts tiesai būtu jākonstatē vispārējās intereses, kas varētu likumīgi pamatot tiesību normu, un vai tās ir atbilstošas un nepieciešamas šo vispārējo interešu īstenošanai.
35. Tādēļ es vispirms izvērtēšu, vai tāds valsts tiesiskais regulējuma kā Navigācijas kodeksa 49. pants nozīmē LESD 49. pantā paredzētās brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu. Uzskatu, ka uz šādu valsts tiesību normu varētu neattiekties LESD 49. pantā paredzētais aizliegums (1). Pakārtoti es izvērtēšu, vai šāds valsts tiesiskais regulējums var būt pamatots (2).
1. Vai aplūkotais valsts pasākums ir brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums?
36. LESD 49. pants aizliedz pasākumus, kas ierobežo kādas dalībvalsts pilsoņu uzņēmējdarbības veikšanu citā dalībvalstī.
37. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ierobežojums LESD 49. panta izpratnē ir jebkurš valsts pasākums, kas Savienības pilsoņiem var apgrūtināt vai padarīt mazāk pievilcīgu Līgumā garantētās brīvības veikt uzņēmējdarbību izmantošanu, pat ja tos piemēro, nešķirojot pēc pilsonības (16).
38. Lai atbildētu uz jautājumu, kādi pasākumi padara brīvību veikt uzņēmējdarbību mazāk pievilcīgu citu dalībvalstu valstspiederīgajiem, ir iespējamas divas pieejas: vai nu jebkurš valsts tiesiskais regulējums ir jāuzskata par tādu, kas rada vismaz zināmus šķēršļus uzņēmējdarbības uzsākšanai, vai daži konkrētā tirgus tiesiskā regulējuma veidi var tikt izslēgti no LESD 49. panta piemērošanas jomas. Manuprāt, Tiesas judikatūrā nav skaidri izdarīta izvēle starp šīm divām iespējamām interpretācijām.
39. No vienas puses, ir spriedumi, kuros ir paskaidrots, ka jebkurš ierobežojums, arī maznozīmīgs, izraisa Līguma noteikumu, kas nosaka tirgus brīvību, tostarp brīvības veikt uzņēmējdarbību, aizliegumus, piemērošanu (17).
40. Ja Tiesa pieņemtu šādu pieeju izskatāmajā lietā, aplūkotā tiesību norma automātiski tiktu kvalificēta kā ierobežojums. Tomēr tas nenozīmē, ka šāda tiesību norma ir aizliegta. Tā varētu būt pamatota.
41. No otras puses, citās lietās no Līguma piemērošanas tika izslēgti valsts pasākumi, kuri nav reāls šķērslis piekļuvei tirgum (18).
42. Ja Tiesa izmanto šādu pieeju izskatāmajā lietā, tai ir jāizvērtē, vai šajā lietā aplūkotais valsts pasākums patiešām attur uzņēmēju sākt uzņēmējdarbību Itālijas pludmalēs. Ja Tiesa uzskatītu, ka tas tā nav, šāds valsts tiesiskais regulējums nebūtu uzskatāms par ierobežojumu tiesībām veikt uzņēmējdarbību un līdz ar to nebūtu jāpamato.
43. Viens no kritērijiem, ko Tiesa ir piemērojusi savā judikatūrā, ir “pārāk neskaidra un netieša ietekme”. Ja tiktu uzskatīts, ka valsts tiesiskajam regulējumam par tirgus brīvības īstenošanu ir “pārāk neskaidra un netieša ietekme”, šis tiesiskais regulējums būtu izslēgts no attiecīgā Līguma noteikuma piemērošanas jomas.
44. Šāda pārbaude judikatūrā tika piemērota attiecībā uz visām tirgus brīvībām (19), tostarp brīvību veikt uzņēmējdarbību (20).
a) Nodošana bez kompensācijas koncesijas perioda beigās
45. Vai uzņēmējs patiešām tiktu atturēts no uzņēmējdarbības uzsākšanas Itālijas pludmalē, ja viņš zinātu, ka koncesijas perioda beigās viņš nesaņems kompensāciju par viņa uzbūvētajām pastāvīgām konstrukcijām, kas automātiski pāries valsts īpašumā?
46. Itālijas valdība un Komisija pauda viedokli, ka Navigācijas kodeksa 49. pants ne vienmēr ierobežo brīvību veikt uzņēmējdarbību. Komisija uzskata, ka valsts īpašumā uzbūvēto pastāvīgo konstrukciju nodošana raksturīga valstij piederošas zemes jēdzienam. Šādas teritorijas izmantošana sabiedrības vajadzībām ievērojami samazinātos, ja koncesionāri paliktu uz šīs zemes uzceltu pastāvīgu konstrukciju īpašnieki.
47. Es piekrītu šim argumentam. Tā ir valsts īpašuma neatsavināmības būtība (21).
48. Itālijas tiesībās, kā paskaidro Itālijas valdība, koncesionāra iegūtās tiesības uz nodoto zemes gabalu pielīdzināmas servitūta tiesībām (22). Koncesionāram šādas tiesības pieder tikai koncesijas darbības laikā (23).
49. Ja koncesionāram būtu atļauts saglabāt tiesības uz publiskā teritorijā uzceltām pastāvīgajām konstrukcijām, ievērojami tiktu samazināts šīs teritorijas publiskais raksturs un tās praktiskā pieejamība valstij.
50. Šajā lietā nav nekādu šaubu par to, ka Itālija saglabā savas pludmales kā publisku teritoriju. Šāds lēmums patiešām ietilpst dalībvalstu kompetencē. Šādas politikas rezultātā ikvienam uzņēmējam, kas vēlas Itālijas pludmalēs apsaimniekot piejūras kūrortu, ir jāiegūst koncesija, kuras būtība ir tāda, ka pēc koncesijas termiņa beigām zeme un viss, kas uz tās atrodas un nav atdalāms, pāriet valsts īpašumā.
51. Vienīgā iespēja Itālijas pludmalēs apsaimniekot piejūras kūrortu ir noslēgt koncesiju ar valsti. Strīdīgais Itālijas tiesiskais regulējums vienādi attiecas uz visiem potenciālajiem koncesionāriem (24). Līdz ar to visiem saimnieciskās darbības subjektiem ir līdzīgas bažas par to, vai ir ekonomiski izdevīgi konkurēt par koncesiju, zinot, ka pēc tās beigām uzceltās pastāvīgās konstrukcijas tiks nodotas valsts īpašumā. Tādējādi šis noteikums vienkārši kļūst par vienu no elementiem, kas jāņem vērā, veicot ekonomiskus aprēķinus, lai noteiktu, vai iesaistīties saimnieciskajā darbībā saistībā ar piejūras kūrorta Itālijas pludmalēs apsaimniekošanu.
52. Protams, ja valstij būtu pienākums kompensēt koncesionāram izmaksas par pastāvīgām konstrukcijām, kas paliek uz zemes gabala pēc koncesijas termiņa beigām, tas varētu padarīt ieguldījumu pievilcīgāku. Tomēr, ja ieguldītājs iepriekš zina, ka šāda kompensācija netiks piešķirta, tas pats par sevi neatturētu to no apsvēruma iesniegt piedāvājumu par koncesijas piešķiršanu.
53. Līdz ar to es piekrītu Komisijai, ka, ja koncesijas ilgums ir pietiekams, lai ļautu amortizēt ieguldījumu, un ja koncesionārs iepriekš zina, ka pastāvīgās konstrukcijas, kurus tas uzbūvējis piekrastes teritorijā, tiks nodotas valstij koncesijas beigās, šāds noteikums neatturētu ieguldītāju sākt uzņēmējdarbību Itālijas pludmalēs.
54. Pieminami divi Navigācijas kodeksa 49. panta aspekti. Pirmkārt, tajā teikts, ka koncesijas līgumā paredzama finansiālas kompensācijas iespējamība. Tāpēc, ja koncesijas periods varētu izrādīties nepietiekams, lai gūtu peļņu no ieguldījumiem, ar valsti var vienoties par noteiktu kompensācijas summu.
55. Otrkārt, tas, ka nepastāv finansiāla kompensācija par nodotajām pastāvīgajām konstrukcijām, ir jāvērtē, ņemot vērā, ka pašvaldībai iespējams uzlikt koncesionāram pienākumu par saviem līdzekļiem atjaunot publisko īpašumu tā sākotnējā stāvoklī.
56. Līdz ar to tādu tiesību normu kā Navigācijas kodeksa 49. pantā ietvertā var kvalificēt kā pārāk netiešu un neskaidru, lai atturētu uzņēmējus veikt uzņēmējdarbību Itālijas pludmalē. Tātad tas neizraisa LESD 49. pantā paredzētā aizlieguma piemērošanu.
57. Tomēr šādai tiesību normai jābūt pietiekami pārredzamai, lai saimnieciskās darbības subjekti varētu izlemt veikt vai neveikt ieguldījumus, lai sāktu uzņēmējdarbību Itālijas pludmalē. Valsts tiesai ir jāizvērtē, vai Navigācijas kodeksa 49. pants ir pietiekami pārskatāms.
b) Vai ir nozīme tam, ka koncesija tiek pagarināta?
58. SIIB uzskata, ka fakts, ka tās koncesija tika pagarināta, nozīmē, ka nodošana valsts īpašumā nevar notikt.
59. Manuprāt, šādam faktoram nav nekādas nozīmes attiecībā uz iepriekš izdarīto secinājumu, ka aplūkotais tiesiskais regulējums neierobežo tiesības veikt uzņēmējdarbību.
60. Turpretim Savienības tiesībām būtu pretrunā tāds tiesiskais regulējums, kas pret saimnieciskās darbības subjektiem, kuri pirmo reizi uzsāk koncesiju, attiektos atšķirīgi nekā pret subjektiem, kuri turpina savu darbību, pamatojoties uz pagarināto koncesiju.
61. Šāds tiesiskais regulējums esošos koncesionārus nostādītu izdevīgākā situācijā nekā jaunos koncesionārus. Ja pastāvīgās konstrukcijas nevarētu nodot valsts īpašumā, kad tam pašam saimnieciskās darbības subjektam tiek piešķirts koncesijas pagarinājums uz tās pašas zemes, tas neietekmētu koncesijas vērtību un līdz ar to arī maksājamās nodevas. Tomēr jaunam šādas koncesijas dalībniekam būtu jāmaksā lielākas nodevas, jo tādā gadījumā notiktu īpašuma tiesību nodošana, kas tādējādi palielinātu koncesijas vērtību.
62. Ņemot vērā, ka ticamāk, ka šībrīža koncesionāri ir Itālijas pilsoņi, šāds tiesiskais regulējums nozīmētu netiešu diskrimināciju pilsonības dēļ, kas aizliegta ar LESD 49. pantu (25).
63. Līdz ar to tiesiskais regulējums, saskaņā ar kuru publiskā teritorijā uzbūvētās pastāvīgās konstrukcijas pēc koncesijas termiņa beigām pāriet valsts īpašumā pat tad, ja tam pašam saimnieciskās darbības subjektam tiek piešķirta jauna koncesija uz tā paša zemes gabala, nav brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums LESD 49. panta izpratnē.
c) Tiesiskās paļāvības aizsardzība
64. SIIB atsaucās arī uz tiesiskās paļāvības aizsardzības principu. Lai gan iesniedzējtiesa to nav iekļāvusi uzdotajā jautājumā, es īsumā pievērsīšos šim argumentam.
65. Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru tiesiskās paļāvības aizsardzības princips paredz, ka kompetentās iestādes attiecīgajai personai ir sniegušas konkrētas, beznosacījumu un saskaņotas garantijas, kas izriet no pilnvarotiem un uzticamiem avotiem. Šīs tiesības ir piemērojamas ikvienai personai situācijā, kad iestādes tai ir sniegušas precīzus solījumus, kuri šai personai ir radījuši pamatotas cerības (26).
66. Tomēr saimnieciskās darbības subjektiem nav pamata atsaukties uz tiesisko paļāvību, ka tiks saglabāta esošā situācija, kuru kompetentās iestādes var mainīt, īstenojot savu rīcības brīvību (27).
67. Kā paskaidroja Itālijas valdība, šķiet, ka Itālijas tiesību akti, kādi tie bija tolaik, piešķirot jaunas koncesijas, deva priekšroku esošajiem koncesionāriem. Minētie tiesību akti tika grozīti 2011. gadā, pēc tam, kad Komisija bija uzsākusi pienākuma neizpildes procedūru saistībā ar to, ka Itālija nebija transponējusi Pakalpojumu direktīvu (28).
68. Šādi tiesību akti, kuri paši par sevi būtu pretrunā Savienības tiesībām (29), iespējams, varēja radīt pieņēmumu, ka iepriekšējā koncesionāra panākumi konkursā uz jauno koncesiju būs veiksmīgi. Tas ir jāizvērtē iesniedzējtiesai, izlemjot izskatāmo lietu.
69. Tomēr šajā lietā šāda veida pieņēmums netiek apskatīts. Tādējādi nav nozīmes tam, vai SIIB varēja apgalvot, ka tai bijusi tiesiskā paļāvība attiecībā uz koncesijas pagarināšanu; svarīgi ir tas, ka SIIB nevarēja apgalvot, ka tai bija tiesiskā paļāvība uz to, ka pēc koncesijas pagarināšanas pastāvīgās konstrukcijas nepāries valsts īpašumā, tādējādi ietekmējot koncesijas vērtību.
70. Pamatlietas faktisko apstākļu rašanās brīdī Navigācijas kodeksa 49. pants jau bija interpretēts un praksē piemērots tādējādi, ka pēc koncesijas termiņa beigām pastāvīgās konstrukcijas bez atlīdzības tiek nodotas valsts īpašumā.
71. Līdz ar to tiesiskās paļāvības aizsardzības princips nevar ietekmēt šajā lietā izdarīto secinājumu, ka valsts tiesiskais regulējums, kurš paredz, ka pastāvīgas konstrukcijas pāriet valsts īpašumā bez kompensācijas pat tad, ja tam pašam koncesionāram tiek piešķirta jauna koncesija, nav brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums.
d) Par sprieduma “Laezza” nozīmi
72. Savā jautājumā iesniedzējtiesa vaicā par Tiesas sprieduma Laezza nozīmi.
73. Šī lieta attiecās uz Itālijas tiesisko regulējumu, kas reglamentēja azartspēļu pārvaldes un iemaksu iekasēšanas licences. Šis tiesiskais regulējums uzlika pienākumu licences saņēmējiem licences derīguma termiņa beigās bez atlīdzības nodot tiesības izmantot tiem piederošos materiālos un nemateriālos aktīvus, kas bija to īpašumā un kas veidoja azartspēļu pārvaldes un iemaksu iekasēšanas tīklu.
74. Tiesa vispirms secināja, ka šajā lietā aplūkotais tiesiskais regulējums ietilpst LESD 49. panta (30) piemērošanas jomā, un pēc tam atzina to par nesamērīgu ar tā izvirzīto leģitīmo mērķi (31).
75. Situācija minētajā lietā būtiski atšķiras no situācijas, kas šobrīd tiek izskatīta Tiesā, lai gan pirmajā brīdī varētu šķist, ka tiesiskais regulējums, kas minēts spriedumā Laezza, ir līdzīgs šajā lietā piemērojamajam tiesiskajam regulējumam. Tāpat kā Navigācijas kodeksa 49. pantā, arī spriedumā Laezza aplūkotajā tiesiskajā regulējumā bija noteikts, ka licences darbības laikā radītie aktīvi pēc licences termiņa beigām bez atlīdzības ir jānodod valsts iestādēm. Tomēr uzreiz ir skaidrs, ka starp šiem diviem tiesiskajiem regulējumiem pastāv būtiska atšķirība. Lai gan šajā gadījumā tiesiskais regulējums attiecas tikai uz pastāvīgām konstrukcijām, spriedumā Laezza aplūkotais tiesiskais regulējums attiecās uz visiem materiālajiem un nemateriālajiem aktīviem, kas tika radīti licences spēkā esamības laikā. Ar to varētu būt pietiekami, lai nošķirtu šīs divas lietas.
76. Tomēr, manuprāt, abas šīs lietas būtiski nošķir konteksts, kurā tiek piemērots aplūkotais tiesiskais regulējums.
77. No vienas puses, spriedums Laezza attiecās uz lietu, kad licence bija nepieciešama, lai kontrolētu saimniecisko darbību tirgū, kas tika uzskatīts par sociāli problemātisku, un tas bija iemesls licences ieviešanai. Principā Tiesas judikatūrā prasība saņemt licenci uzņēmējdarbības veikšanai ir atzīta par tirgus brīvības ierobežojumu. Minētajā spriedumā Laezza Tiesa tikai atsaucās uz iepriekšējām lietām saistībā ar licencēm, nepaskaidrojot iemeslus, kādēļ attiecīgā licences prasība ir ierobežojums (32).
78. No otras puses, valsts lēmums par noteikta veida zemes saglabāšanu publiskā īpašumā, kā rezultātā ir nepieciešama koncesija jebkādai privātai saimnieciskai darbībai šajā teritorijā, ir citā kontekstā, kas atšķiras no konteksta spriedumā Laezza. Šāda tiesiskā regulējuma pamatā ir politisks lēmums, kas izriet no idejas, ka noteikta zemes teritorija ir jāsaglabā publiskai lietošanai, un tādēļ tā paliek valsts īpašumā.
79. Pastāv dažādu veidu koncesijas, kuras Savienības tiesībās var tikt kvalificētas atšķirīgi. Piemēram, šajā gadījumā piešķirtā koncesija atšķiras no pakalpojumu koncesijām, ar kurām valsts apmierina noteiktas sabiedrības vajadzības, izmantojot privātiem ieguldītājiem piešķirtas koncesijas (piemēram, ceļu būve vai lidostas būvniecība) (33). Koncesijas būtībai un mērķim jānosaka tās tiesiskais režīms.
80. Koncesijām, kas saistītas ar lēmumu saglabāt noteiktu zemi publiskā īpašumā, piemīt dažas raksturīgas iezīmes. Viens no tiem ir tāds, ka saimnieciskā darbība, par kuru tiek piešķirta koncesija, nav atdalāma no īpašuma publiskā rakstura. Lai gan azartspēles var pārvaldīt privātā īpašumā vai pat virtuāli, šajā gadījumā licence (koncesija) ir tieši saistīta ar konkrēta zemes gabala, kas ir valsts īpašumā, izmantošanu.
81. Šī iemesla dēļ tas, ka Tiesa par brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu ir uzskatījusi tiesisko regulējumu, kas paredz nodot azartspēļu jomā iegūto īpašumu valsts iestādēm, pats par sevi nav attiecināms uz situāciju, kad pēc koncesijas termiņa beigām automātiski tiek nodotas publiskā teritorijā esošās pastāvīgas konstrukcijas.
82. Šāds noteikums nav brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums tam raksturīgu iemeslu dēļ, kas atšķiras no tiem, kuri azartspēļu pakalpojumu licenci raksturo kā ierobežojumu. Šo secinājumu 45.–63. punktā esmu izklāstījis argumentus, kādēļ šajā lietā aplūkotais tiesiskais regulējums nenozīmē ierobežojumu.
83. Iepriekš minēto iemeslu dēļ es uzskatu, ka sprieduma Laezza apstākļi ir pārāk atšķirīgi no pamatlietas apstākļiem, lai mutatis mutandis tos piemērotu šajā lietā.
Starpsecinājumi
84. Pamatojoties uz iepriekš minēto, es uzskatu, ka tāds tiesiskais regulējums kā Navigācijas kodeksa 49. pants nav ierobežojums tiesībām veikt uzņēmējdarbību, tāpēc LESD 49. pantā paredzētais aizliegums nav piemērojams.
2. Vai attiecīgo valsts pasākumu var pamatot?
85. Ja Tiesa tomēr nolemtu tādu tiesisko regulējumu kā Navigācijas kodeksa 49. pants klasificēt kā brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu, ir jāizvērtē, vai šāds ierobežojums varētu būt pamatots.
86. Nediskriminējoši brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumi nav aizliegti, ja tie ir samērīgi ar primāru vispārējo interešu apsvērumu. Ierobežojums ir samērīgs, ja tas ir piemērots izvirzītā mērķa sasniegšanai un nepārsniedz to, kas nepieciešams tā sasniegšanai (34).
87. Itālijas valdība kā pamatojumu Navigācijas kodeksa 49. pantam minēja vairākus primāro vispārējo interešu apsvērumus, ja šī norma tiktu kvalificēta kā ierobežojums tiesībām veikt uzņēmējdarbību: valsts īpašuma aizsardzība, valsts finanšu aizsardzība, kā arī tūrisms, kultūra un vide. Visi šie apsvērumi patiešām var kalpot leģitīmiem mērķiem saskaņā ar Savienības tiesībām (35).
88. Kompetences sadalījuma starp Tiesu un valsts tiesu ietvaros prejudiciālu nolēmumu jomā pēdējai minētajai tiesai ir jānoskaidro, vai valsts pasākums, kas ierobežo kādu no tirgus brīvībām, patiešām ir piemērots un nepieciešams izvirzīto vispārējo interešu mērķu sasniegšanai.
89. Pat ja Tiesa pati nevar veikt valsts pasākumu samērīguma pārbaudi, tā var sniegt norādes par nepieciešamajām metodēm, izvērtējot tiesiskā regulējuma samērīgumu. Šajā ziņā ir lietderīgi atgādināt, ka piemērotības un nepieciešamības novērtējums ir jāveic attiecībā par katru izvirzīto iemeslu atsevišķi. Pirmkārt, valsts tiesai jānoskaidro, vai attiecīgais valsts pasākums patiešām veicina izvirzītā mērķa sasniegšanu, un, otrkārt, vai to pašu mērķi varētu sasniegt ar citu pasākumu, kas mazāk ierobežotu brīvību veikt uzņēmējdarbību.
90. Attiecībā uz valsts īpašuma aizsardzību kā pamatojumu Itālijas valdība norāda, ka aplūkotais tiesiskais regulējums nepieļauj, ka teritorija kļūst nepieejama plašai sabiedrībai, daļu no šī zemes pārveidojot par privātīpašumu. Kā esmu norādījusi, šāds tiesiskais regulējums atbilst jēdziena “publiska teritorija” būtībai (šo secinājumu 47 punkts). Ir gan piemēroti, gan nepieciešami, lai uz valsts zemes uzbūvētas pastāvīgas konstrukcijas pēc koncesijas termiņa beigām atgrieztos valsts īpašumā. Līdz ar to, manuprāt, Navigācijas kodeksa 49. pantā noteiktais nav ierobežojums. Tomēr, ja tas neizraisītu piekrišanu, šos pašus argumentus varētu izmantot, lai pamatotu šo tiesisko regulējumu.
91. Jāpiebilst, ka Itālijas tiesiskais regulējums attiecas tikai uz konstrukcijām, kuras nevar viegli demontēt. Tādējādi pretēji tiesiskajam regulējumam, kas aplūkots spriedumā Laezza, tas nepārsniedz to, kas ir nepieciešams, lai aizsargātu valsts īpašumu.
92. Tomēr valsts īpašuma aizsardzība ne vienmēr pamato nodošanu bez kompensācijas. Nodošana valsts īpašumā varētu notikt arī tad, ja valsts kompensētu koncesionāram par konstrukcijām, kuras tas ir uzbūvējis un kuras paliks uz valstij piederošās zemes. Šajā ziņā Itālijas valdība kā pamatojumu minēja valsts finanšu aizsardzību.
93. Aplūkotais tiesiskais regulējums, bez šaubām, ir piemērots valsts finanšu aizsardzībai, jo nav jāveic maksājums no valsts līdzekļiem. Tomēr vai pastāv mazāk ierobežojoša alternatīva, kas būtu piemērota šī paša mērķa sasniegšanai?
94. Manuprāt, koncesijas noteikumiem ir jārada iespēja uzņēmējam gūt saprātīgu peļņu no saviem ieguldījumiem koncesijas periodā. Kompensācijas jēga varētu pastāvēt, ja tas izrādītos neiespējami. Tā tas varētu būt gadījumā, ja pastāvīgas konstrukcijas (piemēram, pakāpieni uz jūru, uzglabāšanas telpas vai restorānu ēkas) nepieciešamas pakalpojuma pludmalē sniegšanai, bet konstrukciju izmaksas ir lielākas nekā peļņa koncesijas periodā.
95. Šādas ekonomiskas bažas Tiesai bija būtiskas spriedumā Laezza, lai konstatētu, ka šajā lietā aplūkotais pasākums bija ierobežojums tiesībām veikt uzņēmējdarbību. Tiesa uzskatīja, ka risks uzņēmumam, ka tam bez finansiālas atlīdzības būs jānodod lietošanai tā īpašumā esošā manta, var kavēt peļņas gūšanu no tā ieguldījumiem (36).
96. Tomēr Navigācijas kodeksa 49. pantā ir paredzēts, ka īpašuma tiesības tiek nodotas bez kompensācijas, ja vien starp valsti un koncesionāru nav panākta cita vienošanās. Šajā tiesiskajā regulējumā ir ņemtas vērā potenciālo koncesionāru ekonomiskās bažas par to, ka to darbība neradīs nekādu peļņu vai zaudējumus, ja koncesijas termiņa beigās netiktu saņemta kompensācijas par konstrukcijām, kurās tie ir ieguldījuši.
97. Ja koncesionārs ir informēts par piemērojamo tiesisko regulējumu, tas var vienoties par atbilstošu kompensāciju, ja nepieciešamais ieguldījums ir pārāk liels, lai to varētu atgūt koncesijas periodā.
98. Visbeidzot, ja esošajam koncesionāram tiktu izmaksāta jebkāda papildu kompensācija, jaunie konkurenti, kas konkurē par jauno koncesiju uz tās pašas zemes, tiktu nostādīti mazāk labvēlīgā situācijā. Šāda iespēja būtu pretrunā Savienības tiesībām, kurās ir prasīts, lai dalībvalstis garantētu godīgu pārrobežu konkurenci, ja tās nolemj piedāvāt publiskas teritorijas privātām saimnieciskajām darbībām (37).
99. Līdz ar to esošajam koncesionāram paredzētā kompensācija par summu, kas pārsniedz ieguldījumu valsts īpašumā nodotajā objektā, nav Savienības tiesībās paredzēta iespēja.
100. Ņemot to vērā, man šķiet, ka nepastāv mazāk ierobežojoša alternatīva valsts finanšu aizsardzībai nekā Navigācijas kodeksā paredzētā. Šis tiesiskais regulējums ļauj saņemt kompensāciju, ja tas ir nepieciešams, lai novērstu ekonomisko nelīdzsvarotību, bet citādi, kā tas prasīts Savienības tiesībās, liedz veikt maksājumus no valsts budžeta, kas diskriminētu jaunus konkurentus saistībā ar publisko teritoriju.
101. Protams, iesniedzējtiesai, kuras rīcībā ir visa informācija par piemērojamā Itālijas tiesiskā regulējuma iedarbību un mijiedarbību, ir jāizvērtē, vai ierosinātā juridiskā analīze patiešām varētu tikt piemērota Itālijas pludmaļu koncesiju īpašajā situācijā. Tieši šai tiesai ir jāizlemj, vai Navigācijas kodeksa 49. pants tā kontekstā ir piemērots un nepieciešams publisko teritoriju un valsts finanšu aizsardzībai.
102. Attiecībā uz papildu pamatojumu – vides, kultūras un tūrisma aizsardzību – Itālijas valdība nav paskaidrojusi saikni starp Navigācijas kodeksa 49. panta konkrēto tiesisko regulējumu un šo bažu aizsardzību. Pat ja lēmumu saglabāt pludmales kā publisko teritoriju daļu var pamatot ar vides vai kultūras apsvērumiem, šo sabiedrības interešu aizsardzību var labāk sasniegt ar pasākumiem, kas koncesionāriem liek veikt vai atturēties no konkrētu darbību veikšanas. Piemēram, tiem varētu būt pienākums būvēt saskaņā ar noteiktiem standartiem vai rūpēties par vēsturiskiem vai kultūras objektiem koncesijā esošajā teritorijā. Tomēr pašvaldība varētu konkrētāk izstrādāt šos pamatojumus valsts procedūras kontekstā un izveidot skaidrāku saikni, kāpēc šie pamatojumi varētu argumentēt Navigācijas kodeksa 49. pantu.
103. SIIB arī norādīja uz iespējamu tiesību veikt saimniecisku darbību un tiesību uz īpašumu pārkāpumu. Tomēr iesniedzējtiesa nav lūgusi interpretēt Hartas 16. un 17. pantu, kas attiecas uz šīm tiesībām. Tomēr var būt lietderīgi atgādināt, ka Tiesa jau ir precizējusi, ka ierobežojuma, ko rada valsts tiesiskais regulējums, pārbaude no LESD 49. panta skatījuma attiecas arī uz iespējamiem Hartas 15.–17. pantā paredzēto tiesību un brīvību īstenošanas ierobežojumiem, tādējādi nav nepieciešams atsevišķi pārbaudīt Hartas 17. pantā nostiprinātās tiesības uz īpašumu (38).
Starpsecinājumi
104. Ja aplūkotais valsts tiesiskais regulējums šajā lietā ir kvalificējams kā nediskriminējošs ierobežojums tiesībām veikt uzņēmējdarbību – un tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai –, es uzskatu, ka tas ir samērīgs ar mērķi aizsargāt valsts īpašumu un valsts finanses.
IV. Secinājumi
105. Ņemot vērā minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:
Tāds valsts pasākums, kas ietverts Codice della navigazione (Navigācijas kodekss) 49. pantā, saskaņā ar kuru koncesijas termiņa beigās pastāvīgās konstrukcijas, kas uzbūvētas koncesijā nodotajā piejūras teritorijā, pāriet valsts īpašumā bez kompensācijas, nav LESD 49. pantā aizliegto tiesību veikt uzņēmējdarbību ierobežojums, ja koncesijas periods ir pietiekams, lai koncesionārs varētu amortizēt ieguldījumu. Tas tā ir pat tad, ja tam pašam koncesionāram tiek piešķirta jauna koncesija uz to pašu zemes gabalu.
Pakārtoti, ja tāds valsts tiesiskais regulējums kā Navigācijas kodeksa 49. pants tiek kvalificēts kā tiesību veikt uzņēmējdarbību nediskriminējošs ierobežojums, šāds ierobežojums nav aizliegts ar LESD 49. pantu, ja vien tas ir samērīgs ar valsts īpašuma un valsts finanšu aizsardzības leģitīmajiem mērķiem, un tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.