Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 8. februára 2024(1)
Vec C‑598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
proti
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 49 ZFEÚ – Verejné zmluvy a sloboda usadiť sa – Koncesie na užívanie verejného majetku v prímorskej oblasti – Uplynutie platnosti a obnovenie – Vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že po uplynutí platnosti koncesie sa neodstrániteľné stavby postavené na verejnom majetku prevedú bezodplatne na štát – Ďalšie znaky takejto právnej úpravy – Pojem ‚obmedzenie‘“
I. Úvod
1. Talianske nábrežie vrátane jeho pláží je verejným majetkom. Na prevádzkovanie podniku na talianskej pláži sa preto vyžaduje udelenie koncesie.
2. Jeden z vnútroštátnych predpisov upravujúcich takéto koncesie stanovuje, že neodstrániteľné stavby postavené na verejnej pláži sa po uplynutí doby platnosti koncesie automaticky stávajú vlastníctvom štátu bez povinnosti poskytnúť koncesionárovi, ktorý ich postavil, akúkoľvek náhradu.
3. Predstavuje takáto právna úprava obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ?
II. Okolnosti sporu vo veci samej, prejudiciálna otázka a konanie na Súdnom dvore
4. Od roku 1928 spoločnosť Società Italiana Imprese Balneari Srl (ďalej len „SIIB“) spravuje prímorské letovisko „Bagni Ausonia“ v Comune di Rosignano Marittimo (obec Rosignano Marittimo, Taliansko, ďalej len „obec“). Toto letovisko sa z veľkej časti nachádza na pozemku patriacom do verejného majetku v prímorskej oblasti, ktorý SIIB užívala na základe udelených koncesií, ktoré na seba z časového hľadiska postupne nadväzovali.
5. V priebehu niekoľkých rokov táto spoločnosť postavila na tomto verejnom pozemku rôzne stavby.
6. Obec vykonala poslednú inventarizáciu stavieb na verejnom majetku v prímorskej oblasti v roku 1958.
7. Dňa 20. novembra 2007 počas platnosti koncesie č. 27/2003, udelenej spoločnosti SIIB od roku 2003 do konca roku 2008, obec prijala rozhodnutie, na základe ktorého prepočítala poplatky, ktoré sa platia za túto koncesiu. Zvýšenie poplatkov bolo dôsledkom skutočnosti, že niektoré stavby na pláži, ktorá je predmetom koncesie, boli reklasifikované ako ťažko odstrániteľné, čo znamenalo, že odteraz boli klasifikované ako príslušenstvo tejto pláže patriace do verejného majetku. Tieto neodstrániteľné stavby existovali na tomto verejnom pozemku už v deň uplynutia platnosti predchádzajúcej koncesie č. 36/2002, ktorá bola v období od 1. januára 1999 do 31. decembra 2002 udelená tomu istému koncesionárovi, teda spoločnosti SIIB.
8. Rozhodnutie č. 31787 z 20. novembra 2007 vychádza z článku 49 Codice della navigazione (Zákonník o námornej a leteckej doprave). Ten stanovuje:
„Ak nie je v koncesnej listine stanovené inak, po skončení koncesie zostávajú neodstrániteľné stavby vybudované na verejnom území vo vlastníctve štátu, bez poskytnutia akejkoľvek kompenzácie alebo náhrady, pričom právo udeľujúceho orgánu nariadiť ich demoláciu týmto nie je dotknuté a verejný majetok sa týmto spôsobom uvedie do pôvodného stavu.“
9. V roku 2008 obec začala správne konanie s cieľom previesť príslušenstvo verejného majetku v prímorskej oblasti vytvorené po roku 1958 na štát. V odpovedi na písomné otázky Súdneho dvora vnútroštátny súd spresnil, že toto konanie nebolo nikdy ukončené. Napriek tomu vnútroštátny súd vo svojej odpovedi vysvetlil, že administratívne potvrdenie o prevode majetku na štát by malo v každom prípade len deklaratórny charakter, keďže k nadobudnutiu vlastníctva štátom dochádza ex lege uplynutím doby trvania koncesie na základe článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej preprave.
10. V máji 2009 obec udelila spoločnosti SIIB novú koncesiu (č. 181/2009)(2) týkajúcu sa tej istej lokality. Počas konania o udelení tejto koncesie SIIB uviedla, že všetky stavby na tomto majetku je možné ľahko odstrániť.(3) Po miestnom zisťovaní obec takúto charakteristiku stavieb rozhodnutím z 26. novembra 2014 s konečnou platnosťou zamietla. Obec sa domnievala, že na verejnom pozemku, ktorý je predmetom koncesie, sa nachádzajú stavby, ktoré štát už nadobudol podľa článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej preprave.
11. Obec svoje rozhodnutie opätovne potvrdila rozhodnutím zo 16. apríla 2015(4). Na základe uvedeného tiež zvýšila poplatky, ktoré má SIIB platiť od roku 2009.
12. SIIB napadla rozhodnutia z 26. novembra 2014 a zo 16. apríla 2015 na Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionálny správny súd pre Toskánsko, Taliansko). SIIB tvrdila, že keďže bola koncesia obnovená, nemohlo dôjsť k prevodu vlastníctva na štát. Uvedený súd tieto veci spojil a rozsudkom z 10. marca 2021 všetky žaloby v celom rozsahu zamietol.
13. Pokiaľ ide o klasifikáciu stavieb ako príslušenstva verejného majetku podľa článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave, Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionálny správny súd pre Toskánsko) usúdil, že k tomuto prevodu došlo v dôsledku dohodnutého ustanovenia v koncesnej listine podpísanej oboma stranami, a nie v dôsledku jednostranného rozhodnutia obce. Podľa názoru uvedeného súdu je prevod majetku bez poskytnutia finančnej náhrady podľa článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave dôsledkom absencie dohody strán o opaku. Vzhľadom na to, že strany v koncesnej zmluve výslovne nestanovili iný právny režim pre príslušenstvo verejného majetku, platí domnienka, že súhlasili s dispozitívnym režimom stanoveným v článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave.
14. SIIB sa proti tomuto rozsudku odvolala na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), ktorý je vnútroštátnym súdom a ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania v tejto veci.
15. V odvolaní SIIB okrem iného tvrdila, že účinok prevodu bez poskytnutia náhrady za ťažko odstrániteľné stavby je v rozpore s právom Únie, a najmä so zásadou primeranosti týkajúcou sa obmedzení trhových slobôd zakotvených v článkoch 49 a 56 ZFEÚ, ako ju stanovil Súdny dvor v rozsudku Laezza(5).
16. Consiglio di Stato (Štátna rada), ktorá mala pochybnosti o zlučiteľnosti článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave s právom Únie, rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Bránia články 49 a 56 ZFEÚ a zásady, ktoré vyplývajú z rozsudku Laezza (C‑375/14), v rozsahu, v akom sa považujú za uplatniteľné, výkladu vnútroštátneho ustanovenia, akým je článok 49 [Zákonníka o námornej a leteckej doprave], v tom zmysle, že stanovuje bezodplatný prevod zo strany koncesionára a bez náhrady po uplynutí platnosti koncesie, keď sa táto koncesia obnovuje bez jej prerušenia dokonca na základe nového rozhodnutia, stavieb zrealizovaných na verejnom pozemku, ktorý je súčasťou komplexu majetku určeného na činnosť podniku poskytujúceho plážové služby, pričom tento účinok okamžitého prepadnutia majetku môže predstavovať obmedzenie, ktoré presahuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa skutočne sledovaného vnútroštátnym zákonodarcom, a preto je neprimeraný cieľu?“
17. Písomné pripomienky Súdnemu dvoru predložili SIIB, obec, talianska vláda a Európska komisia.
18. Súdny dvor požiadal vnútroštátny súd o niekoľko dodatočných vysvetlení, na ktoré vnútroštátny súd odpovedal 8. septembra 2023.
III. Analýza
A. O prípustnosti
19. Komisia a talianska vláda vo svojich písomných pripomienkach analyzovali prípustnosť takéhoto návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
20. Komisia konštatovala, že v tejto veci ide o čisto vnútroštátnu záležitosť. Taliansky koncesionár spochybňuje taliansku právnu úpravu koncesií na pozemok vo vlastníctve talianskeho štátu. Napriek tomu Komisia považuje otázku za prípustnú, pričom cituje rozsudok Ullens de Schooten, ktorý objasnil, že Súdny dvor môže založiť svoju právomoc v rýdzo vnútroštátnych veciach, ak vnútroštátne predpisy, ktorých platnosť je predmetom sporu, môžu potenciálne ovplyvniť občanov alebo spoločnosti z iných členských štátov.(6)
21. S týmto záverom súhlasím. Po prvé talianska právna úprava koncesií sa vzťahuje rovnako na každého koncesionára, či už má taliansku alebo štátnu príslušnosť iného členského štátu. Po druhé hospodárska príťažlivosť založenia podniku v talianskych prímorských (alebo jazerných) oblastiach potvrdzuje existenciu určitého cezhraničného záujmu, ako to už Súdny dvor potvrdil v rozsudku Promoimpresa(7). Okrem toho takýto potenciálny cezhraničný účinok potvrdila aj odpoveď vnútroštátneho súdu na žiadosť Súdneho dvora o ďalšie vysvetlenie.
22. Na základe už uvedeného môže Súdny dvor v prejednávanej veci aj bez toho, aby to bolo jasne uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania,(8) dospieť k záveru, že sporná vnútroštátna právna úprava má cezhraničný význam.(9)
23. Argument, ktorý uviedla talianska vláda k otázke prípustnosti, je iného typu. Talianska vláda sa domnieva, že odpoveď na prejudiciálnu otázku nepomôže vyriešiť spor na vnútroštátnom súde. Podľa jej názoru, ak by aj odpoveď Súdneho dvora viedla k neuplatniteľnosti článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave, nemalo by to žiadny vplyv na vec prejednávanú na vnútroštátnom súde.
24. Consiglio di Stato (Štátna rada) však vo svojej odpovedi na žiadosť o vysvetlenie uviedla, že SIIB má osobný, konkrétny a aktuálny právny záujem na spochybnení platnosti prevodu ňou vybudovaných neodstrániteľných stavieb do vlastníctva štátu. V prípade, ak došlo k platnému prevodu týchto stavieb na štát, malo by to vplyv na náklady na poplatky, ktoré sa majú platiť za využívanie predmetného verejného majetku.
25. V rámci prejudiciálneho konania v zásade prináleží vnútroštátnemu súdu určiť, či je odpoveď na otázku výkladu alebo platnosti práva Únie nevyhnutná na účinné vyriešenie sporu.(10) Vzhľadom na vysvetlenie vnútroštátneho súdu nemá Súdny dvor dôvod pochybovať o svojej právomoci v prejednávanej veci.
26. Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný.
B. Uplatniteľné právo Únie
27. Vnútroštátne predpisy vzťahujúce sa na koncesie na obmedzené prírodné zdroje patria do pôsobnosti smernice o službách(11). Lehota na transpozíciu tejto smernice však uplynula až 28. decembra 2009(12), zatiaľ čo relevantné skutočnosti v prejednávanej veci nastali ešte skôr.(13)
28. Keďže smernica o službách sa na prejednávanú vec ratione temporis nevzťahuje, prejudiciálna otázka si vyžaduje výklad primárneho práva.(14)
29. Vnútroštátny súd uvádza tak článok 49 týkajúci sa slobody usadiť sa, ako aj článok 56 ZFEÚ týkajúci sa slobody poskytovať služby.
30. Súdny dvor už objasnil, že koncesie, o aké ide v prejednávanej veci, ktoré umožňujú vykonávať podnikateľskú činnosť zameranú na cestovný ruch a voľný čas, patria do pôsobnosti práva usadiť sa na pozemku vo vlastníctve štátu.(15)
31. Z toho vyplýva, že na otázku vnútroštátneho súdu treba odpovedať s prihliadnutím na článok 49 ZFEÚ.
C. O veci samej
32. V prejednávanej veci má Súdny dvor odpovedať na otázku, či článok 49 ZFEÚ bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa stavby, ktoré nie je možné ľahko odstrániť a ktoré koncesionár postavil na verejnom pozemku, stávajú po uplynutí platnosti koncesie vlastníctvom štátu bez povinnosti poskytnúť akúkoľvek odplatu alebo náhradu, aj keď bola koncesia obnovená.
33. SIIB sa domnieva, že takýto automatický prevod bez poskytnutia náhrady je v rozpore s právom Únie, a najmä so zásadou primeranosti obmedzení slobôd trhu zakotvenou v článkoch 49 a 56 ZFEÚ. V tejto súvislosti sa SIIB odvoláva na rozsudok Laezza.
34. Analýza údajných obmedzení trhových slobôd zaručených Zmluvami prebieha v dvoch krokoch. Po prvé vnútroštátny súd by určil, či sporná vnútroštátna úprava spadá do pôsobnosti príslušného zákazu stanoveného Zmluvou, v tomto prípade zákazu obmedzenia slobody usadiť sa. Ak vnútroštátna právna úprava patrí do pôsobnosti článku 49 ZFEÚ, druhým krokom je posúdenie, či ju možno odôvodniť. Aby vnútroštátny súd dospel k tomuto záveru, určil by verejný záujem, ktorý by mohol legitímne odôvodniť takúto vnútroštátnu úpravu, a či je takáto vnútroštátna úprava vhodná a nevyhnutná na dosiahnutie tohto verejného záujmu.
35. Na základe už uvedeného najskôr posúdim, či vnútroštátna právna úprava, akou je článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave, predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa, o ktorom hovorí článok 49 ZFEÚ. Domnievam sa, že na takúto vnútroštátnu právnu úpravu by sa nemal vzťahovať zákaz stanovený v článku 49 ZFEÚ (1). Subsidiárne posúdim, či takáto vnútroštátna právna úprava môže byť odôvodnená (2).
1. Je predmetné vnútroštátne opatrenie obmedzením slobody usadiť sa?
36. Článok 49 ZFEÚ zakazuje opatrenia, ktoré obmedzujú usadenie sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu.
37. Podľa ustálenej judikatúry každé vnútroštátne opatrenie, ktoré, aj keď sa uplatňuje bez rozdielu na základe štátnej príslušnosti, je spôsobilé štátnym príslušníkom Únie sťažiť výkon slobody usadiť sa zaručenej ZFEÚ alebo ho urobiť menej príťažlivým, predstavuje obmedzenie v zmysle článku 49 ZFEÚ.(16)
38. Existujú dva možné prístupy ako odpovedať na otázku, aké opatrenia robia výkon slobody usadiť sa štátnymi príslušníkmi iných členských štátov Únie menej príťažlivým: buď by sa akákoľvek štátna regulácia mala považovať za prekážku, ktorá aspoň do určitej miery bráni založeniu podniku, alebo by sa určité druhy regulácie relevantného trhu mohli vylúčiť z pôsobnosti článku 49 ZFEÚ. Podľa môjho názoru voľba medzi týmito dvoma možnými výkladmi nie je v judikatúre Súdneho dvora jasne vyjadrená.
39. Na jednej strane existujú rozsudky, v ktorých sa vysvetľuje, že každé obmedzenie, aj keď je nepatrné, vedie k uplatneniu pravidiel Zmluvy, ktoré ukladajú zákazy týkajúce slobôd trhu vrátane slobody usadiť sa.(17)
40. Ak by Súdny dvor prijal takýto prístup v prejednávanej veci, právna úprava, ktorá je predmetom prejednávanej veci, by bola automaticky považovaná za obmedzenie. To však neznamená, že takáto právna úprava je zakázaná. Stále môže byť odôvodnená.
41. Na druhej strane iné rozsudky vylúčili z pôsobnosti Zmluvy vnútroštátne opatrenia, ktoré nepredstavujú skutočnú prekážku prístupu na trh.(18)
42. Ak Súdny dvor zaujme takýto prístup v prejednávanej veci, mal by posúdiť, či by vnútroštátne opatrenie, akým je sporná právna úprava, skutočne odradilo podnikateľa od založenia podniku na talianskych plážach. Ak Súdny dvor zistí, že nie, takáto vnútroštátna úprava by sa nemohla považovať za obmedzenie práva usadiť sa, a preto by nemusela byť odôvodnená.
43. Jedným z kritérií, ktoré Súdny dvor uplatnil vo svojej judikatúre, je kritérium „príliš neistého a nepriameho účinku“. Ak by sa vnútroštátna právna úprava týkajúca sa výkonu slobody trhu považovala za pravidlo s „príliš neistým a nepriamym účinkom“, bola by vylúčená z pôsobnosti príslušného ustanovenia Zmluvy.
44. Takéto kritérium sa v judikatúre uplatňovalo v súvislosti so všetkými slobodami trhu(19) vrátane slobody usadiť sa.(20)
a) O prevode bez poskytnutia náhrady po uplynutí platnosti koncesie
45. Odradilo by podnikateľa od založenia podniku na talianskej pláži, ak by vedel, že po uplynutí platnosti koncesie nedostane náhradu za neodstrániteľné stavby, ktoré postavil a ktoré by boli automaticky prevedené do vlastníctva štátu?
46. Talianska vláda a Komisia uviedli, že článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave nemusí nevyhnutne predstavovať obmedzenie slobody usadiť sa. Podľa Komisie je prevod neodstrániteľných stavieb do vlastníctva štátu neoddeliteľnou súčasťou koncepcie štátneho vlastníctva pozemkov. Dostupnosť využívania takéhoto územia verejnosťou by sa výrazne znížila, ak by koncesionári zostali vlastníkmi neodstrániteľných stavieb postavených na takýchto verejných pozemkoch.
47. S týmto argumentom súhlasím. To je podstata neprevoditeľnosti verejného majetku.(21)
48. Podľa talianskeho práva, ako vysvetľuje talianska vláda, sú práva, ktoré koncesionár získava k pozemku, ktorý je predmetom koncesie, porovnateľné s právami zodpovedajúcimi vecnému bremenu.(22) Koncesionár je držiteľom týchto práv len počas doby trvania koncesie.(23)
49. Ak by si akýkoľvek koncesionár mohol ponechať práva k neodstrániteľným stavbám postaveným na verejnom priestranstve, verejný charakter a praktická dostupnosť tohto majetku pre štát by sa výrazne znížili.
50. V prejednávanej veci nevzniká žiadny problém so skutočnosťou, že Taliansko považuje svoje pláže za verejný majetok. Takéto rozhodnutie je totiž v právomoci členských štátov. Výsledkom takejto politiky je, že každý hospodársky subjekt, ktorý chce prevádzkovať prímorské letovisko na talianskej pláži, musí získať koncesiu, ktorej podstata spočíva v tom, že po uplynutí platnosti koncesie sa pozemok a všetko neodstrániteľné, čo sa na ňom nachádza, stáva majetkom štátu.
51. Jedinou možnosťou, ako prevádzkovať prímorské letovisko na talianskych plážach, je teda uzatvorenie koncesie so štátom. Predmetné talianska právna úprava sa vzťahuje rovnako na všetkých potenciálnych koncesionárov.(24) Všetky hospodárske subjekty preto čelia rovnakej obave, a to či je ekonomicky výhodné uchádzať sa o koncesiu s vedomím, že po uplynutí jej platnosti budú postavené neodstrániteľné stavby prevedené do vlastníctva štátu. Takáto právna úprava sa tak stáva jednoducho jednou zo skutočností, ktoré je potrebné zohľadniť v rámci vykonávania ekonomických výpočtov, ktorých cieľom je určiť, či začať s hospodárskou činnosťou prevádzkovania prímorského letoviska na talianskej pláži.
52. Samozrejme, ak by bol štát povinný poskytnúť koncesionárovi náhradu za neodstrániteľné stavby, ktoré zostanú na pozemku po uplynutí platnosti koncesie, mohlo by to ešte viac zatraktívniť investíciu. Ak je však investor vopred informovaný, že takáto náhrada mu poskytnutá nebude, samo osebe by to investora neodradilo od toho, aby uvažoval o tom, že sa bude uchádzať o udelenie koncesie.
53. Na základe uvedeného súhlasím s Komisiou, že ak je trvanie koncesie dostatočne dlhé na to, aby umožnilo odpis investície, a ak koncesionár vopred vie, že neodstrániteľné stavby, ktoré postaví na prímorskom majetku, ktorý je predmetom koncesie, budú po skončení koncesie prevedené na štát, takéto pravidlo by investora neodradilo od založenia podniku na talianskej pláži.
54. K tomu je potrebné pridať dva ďalšie aspekty článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave. Po prvé uvedený článok stanovuje možnosť v koncesnej zmluve uviesť finančnú náhradu. Ak by sa doba trvania koncesie ukázala ako príliš krátka na dosiahnutie návratnosti investície, môže sa so štátom dohodnúť určitá výška náhrady.
55. Po druhé absenciu akejkoľvek finančnej náhrady za prevod neodstrániteľných stavieb je potrebné posúdiť vzhľadom na možnosť obce zaviazať koncesionára, aby na vlastné náklady uviedol verejné priestranstvo do pôvodného stavu.
56. Z týchto dôvodov je možné označiť právnu úpravu, akou je článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave, ako takú, ktorá má príliš neisté a nepriame účinky na to, aby mohla odradiť prevádzkovateľa od začatia podnikania na talianskych plážach. Na základe už uvedeného sa na predmetnú právnu úpravu nevzťahuje zákaz uvedený v článku 49 ZFEÚ.
57. Takáto právna úprava však musí byť dostatočne transparentná, aby umožnila hospodárskym subjektom sa rozhodnúť, či investovať s cieľom začať podnikať na talianskej pláži. Posúdenie, či je článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave dostatočne transparentný, prináleží vnútroštátnemu súdu.
b) Má nejaký význam, že koncesia sa obnovuje?
58. SIIB sa domnieva, že skutočnosť, že jej koncesia bola obnovená, znamená, že nemôže dôjsť k prevodu do vlastníctva štátu.
59. Podľa môjho názoru takáto skutočnosť nič nemení na predchádzajúcom závere, že sporná právna úprava nie je obmedzením práva usadiť sa.
60. Právna úprava, ktorá by odlišne zaobchádzala s hospodárskymi subjektmi, ktorým bola prvýkrát udelená koncesia, a subjektmi, ktoré pokračujú v podnikaní na základe obnovenej koncesie, by práve naopak bola v rozpore s právom Únie.
61. Takéto právne úpravy by boli výhodnejšie pre existujúcich koncesionárov v porovnaní s novými koncesionármi. Ak by sa neodstrániteľné stavby nemohli previesť do vlastníctva štátu, keď sa tomu istému hospodárskemu subjektu obnoví koncesia k tomu istému pozemku, nemalo by to vplyv na hodnotu koncesie, a teda ani na poplatky za koncesiu. Nový účastník takejto koncesie by naopak musel platiť vyššie poplatky, keďže v takomto prípade by došlo k prevodu vlastníctva, a tým by sa zvýšila hodnota koncesie.
62. Vzhľadom na to, že je pravdepodobnejšie, že existujúci koncesionári sú talianskej štátnej príslušnosti, takáto právna úprava by predstavovala nepriamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ktorú zakazuje článok 49 ZFEÚ.(25)
63. Na základe už uvedeného právna úprava, podľa ktorej sa neodstrániteľné stavby postavené na verejnom pozemku prevádzajú po uplynutí doby trvania koncesie do vlastníctva štátu, aj keď ten istý hospodársky subjekt získa novú koncesiu k tomu istému pozemku, nepredstavuje obmedzenie slobody usadiť sa podľa článku 49 ZFEÚ.
c) Ochrana legitímnej dôvery
64. SIIB sa tiež odvolávala na zásadu ochrany legitímnej dôvery. Aj keď túto zásadu vnútroštátny súd neuviedol v prejudiciálnej otázke, budem sa týmto argumentom stručne zaoberať.
65. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zásada ochrany legitímnej dôvery predpokladá, že príslušné orgány poskytli dotknutej osobe presné, nepodmienečné a zhodné ubezpečenia z oprávnených a dôveryhodných zdrojov. Toto právo sa vzťahuje na každú osobu v situácii, keď orgány tým, že jej poskytli presné záruky, vyvolali u nej vznik dôvodných očakávaní.(26)
66. Hospodárske subjekty však odôvodnene nemôžu vkladať legitímnu dôveru do zachovania existujúceho stavu, ktorý môžu príslušné orgány zmeniť v rámci svojej voľnej úvahy.(27)
67. Ako vysvetlila talianska vláda, zdá sa, že talianske právne predpisy v ich vtedajšej podobe pri udeľovaní nových koncesií uprednostňovali existujúcich koncesionárov. Tieto právne predpisy boli zmenené až v roku 2011 v reakcii na konanie o porušení povinnosti, ktoré začala Komisia z dôvodu, že Taliansko netransponovalo smernicu o službách.(28)
68. Takáto právna úprava, ktorá by sama osebe bola v rozpore s právom Únie,(29) by snáď mohla vytvoriť určitý predpoklad, že predchádzajúci koncesionár uspeje v súťaži o udelenie novej koncesie. To musí posúdiť vnútroštátny súd v rámci rozhodovaní v konaní vo veci samej.
69. O takýto predpoklad však v nejde v prejednávanej veci. To znamená, že nie je dôležité, či SIIB mohla tvrdiť, že mala legitímnu dôveru, že jej koncesia bude obnovená; dôležité je, že nemohla tvrdiť, že mala legitímnu dôveru, že po obnovení koncesie sa neodstrániteľné stavby nestanú vlastníctvom štátu a neovplyvnia hodnotu koncesie.
70. V čase vzniku skutkových okolností vo veci samej bol už článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave vykladaný a uplatňovaný v praxi tak, že po uplynutí platnosti koncesie zakladal bezodplatný prevod neodstrániteľných stavieb do vlastníctva štátu.
71. Zásada ochrany legitímnej dôvery preto nemôže mať vplyv na záver v prejednávanej veci, že vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje prevod neodstrániteľných stavieb do vlastníctva štátu bez poskytnutia náhrady aj v prípade, ak je nová koncesia udelená tomu istému koncesionárovi, nepredstavuje obmedzenie slobody usadiť sa.
d) O význame rozsudku Laezza
72. Vnútroštátny súd sa svojou otázkou pýta na relevantnosť rozsudku Laezza.
73. Predmetná vec sa týkala talianskej právnej úpravy, ktorá upravovala koncesiu na prevádzkovanie hier a prijímanie stávok. Táto právna úprava ukladala držiteľom koncesie povinnosť bezodplatne previesť v okamihu uplynutia doby platnosti koncesie práva na využívanie hmotného a nehmotného majetku v ich vlastníctve, ktorý tvoril sieť prevádzkovania hier a prijímania stávok
74. Súdny dvor najprv dospel k záveru, že predmetná právna úprava patrí do pôsobnosti článku 49 ZFEÚ,(30) a potom ju označil za neprimeranú legitímnemu cieľu, ktorý sledovala.(31)
75. Situácia v tejto veci sa podstatne líši od situácie, o ktorej Súdny dvor aktuálne rozhoduje, aj keď sa na prvý pohľad môže zdať, že sporná právna úprava vo veci Laezza je podobná právnej úprave, ktorá je relevantná v prejednávanej veci. Podobne ako článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave aj právna úprava vo veci Laezza vyžadovala, aby majetok vytvorený počas platnosti koncesie bol po skončení jej platnosti bezodplatne prevedený na verejné orgány. Napriek tomu je hneď zrejmé, že medzi týmito dvoma právnymi úpravami je významný rozdiel. Zatiaľ čo právna úprava v prejednávanej veci sa týka len neodstrániteľných stavieb, sporná právna úprava vo veci Laezza sa týkala všetkých aktív, hmotných aj nehmotných, vytvorených počas platnosti koncesie. To by skutočne mohlo stačiť na rozlíšenie týchto dvoch vecí.
76. Čo však podľa môjho názoru odlišuje tieto dve veci ešte viac, je kontext, v ktorom sa sporné právne úpravy uplatňujú.
77. Na jednej strane vo veci Laezza sa koncesia vyžadovala na účely kontroly hospodárskej činnosti na trhu, ktorá sa považovala za spoločensky problematickú, čo bolo samotným dôvodom na udelenie koncesie. Judikatúra Súdneho dvora v zásade uznáva požiadavku udelenia koncesie na vykonávanie podnikateľskej činnosti ako obmedzenie slobôd trhu. Súdny dvor v rozsudku Laezza skutočne len odkázal na predchádzajúce veci týkajúce sa koncesií bez toho, aby bližšie vysvetlil, prečo predmetná požiadavka koncesie predstavuje obmedzenie.(32)
78. Na druhej strane rozhodnutie štátu ponechať určitý druh pozemku vo verejnom vlastníctve, ktorého dôsledkom je požiadavka koncesie na vykonávanie akejkoľvek súkromnej hospodárskej činnosti na tomto pozemku, spadá do iného kontextu, než je kontext vo veci Laezza. Politické rozhodnutie, ktoré stojí za takouto právnou úpravou, spočíva v myšlienke, že určité pozemky by mali zostať využívané verejnosťou, a preto zostať aj vo vlastníctve štátu.
79. Existujú rôzne druhy koncesií, ktoré môžu byť v závislosti od ich druhu rôzne kategorizované v rámci práva Únie. Napríklad koncesia udelená v prejednávanej veci sa líši od koncesií na služby udelených súkromným investorom, prostredníctvom ktorých štát uspokojuje určité verejné potreby (napríklad výstavba cesty alebo výstavba letiska).(33) Povaha a účel koncesie by mali určovať jej právny režim.
80. Koncesie, ktoré súvisia s rozhodnutím ponechať určité pozemky vo verejnom vlastníctve, majú niektoré osobitné charakteristické znaky. Jedným z nich je, že hospodárska činnosť, na ktorú sa koncesia udeľuje, je neoddeliteľná od verejnej povahy tejto oblasti. Zatiaľ čo stávkovanie môže byť organizované na súkromnom pozemku alebo dokonca aj virtuálne, koncesia je v prejednávanej veci priamo spojená s využívaním konkrétneho pozemku vo vlastníctve štátu.
81. Z tohto dôvodu skutočnosť, že Súdny dvor považoval právnu úpravu, ktorá vyžaduje prevod nadobudnutého majetku v súvislosti so stávkovaním na verejné orgány, za obmedzenie slobody usadiť sa, nie je sama osebe uplatniteľná na situáciu, v ktorej po uplynutí platnosti koncesie automaticky dôjde k prevodu neodstrániteľného majetku nachádzajúceho sa na verejnom pozemku.
82. Takáto právna úprava nepredstavuje obmedzenie slobody usadiť sa z dôvodov sebe vlastných, odlišných od tých, ktoré charakterizujú koncesiu na poskytovanie stávkových služieb ako obmedzenie. Argumenty, na základe ktorých právna úprava, o ktorú ide v tejto veci, nie je obmedzením, som bližšie rozviedla v bodoch 45 až 63 vyššie.
83. Na základe už uvedených dôvodov sa domnievam, že okolnosti veci Laezza sú príliš vzdialené od okolností prejednávanej veci na to, aby ju bolo možné mutatis mutandis uplatniť v prejednávanej veci.
Čiastkový návrh
84. Na základe vyššie uvedeného sa domnievam, že vnútroštátna právna úprava, akou je článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave, nepredstavuje obmedzenie práva usadiť sa, a preto sa zákaz podľa článku 49 ZFEÚ neuplatňuje.
2. Môže byť sporné vnútroštátne opatrenie odôvodnené?
85. Ak sa Súdny dvor napriek tomu rozhodne, že právna úprava, akou je článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave, predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa, je potrebné posúdiť, či by takéto obmedzenie mohlo byť odôvodnené.
86. Nediskriminačné obmedzenia slobody usadiť sa nie sú zakázané, ak sa primeraným spôsobom opierajú o naliehavý dôvod všeobecného záujmu. Obmedzenie bude primerané, ak je spôsobilé zabezpečiť dosiahnutie tohto cieľa koherentným spôsobom a pokiaľ nejde nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné.(34)
87. Talianska vláda uviedla niekoľko dôvodov všeobecného záujmu ako odôvodnenia článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave, ak by sa o tomto ustanovení určilo, že predstavuje obmedzenie práva usadiť sa: ochrana verejného majetku, ochrana verejných financií, ako aj cestovného ruchu, kultúry a životného prostredia. Všetky tieto dôvody môžu skutočne slúžiť ako legitímne ciele z hľadiska práva Únie.(35)
88. V rámci rozdelenia právomocí medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi v prejudiciálnom konaní prináleží Súdnemu dvoru overiť, či vnútroštátne opatrenie, ktoré obmedzuje jednu zo slobôd trhu, je skutočne vhodné a nevyhnutné na dosiahnutie uvedených verejných cieľov.
89. Aj keď Súdny dvor nemôže sám vykonávať kontrolu primeranosti vnútroštátnych opatrení, môže poskytnúť usmernenia o potrebných metódach pri posudzovaní primeranosti právnej úpravy. V tejto súvislosti je užitočné zopakovať, že posúdenie vhodnosti a nevyhnutnosti sa musí vykonať osobitne vo vzťahu ku každému uvedenému dôvodu, ktorým sa takéto opatrenie odôvodňuje. Vnútroštátny súd sa musí po prvé opýtať, či predmetné vnútroštátne opatrenie skutočne prispieva k dosiahnutiu požadovaného cieľa, a po druhé, či by sa ten istý cieľ dal dosiahnuť iným opatrením, ktoré by menej obmedzovalo slobodu usadiť sa.
90. Pokiaľ ide o odôvodnenie, ktorým je ochrana verejného majetku, talianska vláda tvrdí, že sporná právna úprava zabraňuje tomu, aby sa územie stalo nedostupným pre verejné užívanie tým, že sa časť tohto územia dostane do súkromného vlastníctva. Ako som už uviedla, takéto pravidlo je neoddeliteľnou súčasťou koncepcie verejného vlastníctva (bod 47 vyššie). Je vhodné a zároveň potrebné, aby sa neodstrániteľné stavby vybudované na verejnom pozemku po skončení platnosti koncesie vrátili späť do vlastníctva štátu. Z tohto dôvodu podľa môjho názoru článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave nepredstavuje obmedzenie. Ak by to však nebolo akceptovateľné, na účely odôvodnenia takejto právnej úpravy by sa mohli použiť rovnaké argumenty.
91. Možno ešte doplniť, že talianska právna úprava sa týka len stavieb, ktoré nemožno ľahko odstrániť. Na rozdiel od spornej právnej úpravy vo veci Laezza preto neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na ochranu verejného majetku.
92. Ochrana verejného majetku však nemusí nevyhnutne odôvodňovať jeho prevod bez poskytnutia náhrady. Prevod do vlastníctva štátu by sa mohol dosiahnuť aj tak, že by štát poskytol koncesionárovi náhradu za stavby, ktoré už postavil, ale ktoré zostanú na verejnom pozemku. V tejto súvislosti talianska vláda uvádzala ako odôvodnenie ochranu verejných financií.
93. Predmetná právna úprava je nepochybne vhodná na ochranu verejných financií, keďže verejné zdroje sa nebudú využívať na úhradu platieb. Existuje však menej obmedzujúca alternatíva na dosiahnutie rovnakého cieľa?
94. Podľa môjho názoru podmienky koncesie musia vytvárať pre podnikateľa možnosť dosiahnuť primeraný zisk zo svojej investície počas doby trvania koncesie. Ak sa to ukáže ako nemožné, môže existovať dôvod na poskytnutie náhrady. To môže nastať v prípade, ak sú na poskytovanie služieb na pláži potrebné neodstrániteľné stavby (ako sú schody vedúce k moru, sklady alebo reštauračné budovy), ale ich výstavba stojí viac, ako je zisk nimi získaný počas doby trvania koncesie.
95. Takýto ekonomický záujem bol dôležitý pre Súdny dvor vo veci Laezza, aby konštatoval, že opatrenie, o ktoré išlo v danej veci, je obmedzením práva usadiť sa. Súdny dvor sa domnieval, že riziko, že podnik bude musieť bez finančného protiplnenia previesť práva na používanie majetku, ktorý má vo vlastníctve, mu môže zabrániť dosiahnuť návratnosť jeho investície.(36)
96. Článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave však stanovuje, že vlastníctvo sa prevádza bez poskytnutia náhrady, pokiaľ nedôjde k inej dohode medzi štátom a koncesionárom. Takáto právna úprava zohľadňuje ekonomické obavy potenciálnych koncesionárov, že ich podnikanie by neprinieslo žiadny zisk alebo by utrpeli straty, ak by im za ich stavby, do ktorých investovali, nebola po uplynutí platnosti koncesie poskytnutá náhrada.
97. Keďže koncesionár vopred poznal uplatniteľnú právnu úpravu, môže vyjednať primeranú náhradu, ak je potrebná investícia príliš vysoká na to, aby sa mu vrátila počas trvania koncesie.
98. Na záver uvádzam, že ak by sa odchádzajúcemu koncesionárovi poskytla akákoľvek dodatočná náhrada, noví konkurenti, ktorí sa uchádzajú o novú koncesiu týkajúcu sa toho istého pozemku, by sa dostali do menej výhodnej pozície. Takáto možnosť by bola v rozpore s právom Únie, ktoré vyžaduje, aby členské štáty umožnili spravodlivú cezhraničnú hospodársku súťaž, ak sa rozhodnú ponúknuť verejný majetok na súkromné hospodárske činnosti.(37)
99. Z uvedených dôvodov náhrada poskytovaná odchádzajúcemu koncesionárovi vo výške, ktorá prevyšuje investíciu do objektu, ktorý sa prevádza do vlastníctva štátu, nie je podľa práva Únie možná.
100. Vzhľadom na vyššie uvedené sa mi zdá, že menej obmedzujúca alternatíva ochrany verejných financií, ako je tá, ktorá je uvedená v Zákonníku o námornej a leteckej doprave, neexistuje. Predmetná právna úprava umožňuje poskytnutie náhrady, ak je to nevyhnutné na riešenie hospodárskej nerovnováhy, ale inak, ako to skutočne vyžaduje právo Únie, bráni platbe z verejného rozpočtu, ktorá by viedla k diskriminácii nových konkurentov v boji o ten istý verejný majetok.
101. Vnútroštátny súd, ktorý má všetky informácie o účinku a vzájomnom vzťahu uplatniteľných talianskych právnych predpisov, musí samozrejme posúdiť, či navrhovanú analýzu možno skutočne uplatniť v konkrétnej situácii koncesií na talianske pláže. Nakoniec je úlohou vnútroštátneho súdu rozhodnúť, či je článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave v jeho správnom kontexte vhodný a potrebný na ochranu verejného majetku a verejných financií.
102. Pokiaľ ide o ďalšie odôvodnenia – ochranu životného prostredia, kultúry a cestovného ruchu – talianska vláda nevysvetlila súvislosť medzi konkrétnym ustanovením článku 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave a ochranou týchto záujmov. Aj keď rozhodnutie udržať pláže ako súčasť verejného majetku môže byť motivované environmentálnymi alebo kultúrnymi dôvodmi, ochrana týchto verejných záujmov sa dá lepšie dosiahnuť opatreniami, ktoré vyžadujú od koncesionárov, aby prijali konkrétne opatrenia alebo sa ich prijatia zdržali. Napríklad by sa od nich mohlo vyžadovať, aby sa pravidlami zaviazali stavať v súlade s určitými normami alebo aby sa starali o historické alebo kultúrne hodnoty v oblasti, ktorá je predmetom koncesie. Napriek tomu by obec mohla tieto odôvodnenia rozvinúť v kontexte vnútroštátneho konania a stanoviť jasnejšie prepojenie, prečo by tieto dôvody mohli odôvodňovať článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave.
103. SIIB sa odvolávala aj na možné porušenie práva na podnikanie a vlastníckeho práva. Vnútroštátny súd však nepožiadal o výklad článkov 16 a 17 Charty, ktoré sa týkajú týchto práv. Napriek tomu môže byť užitočné pripomenúť, že Súdny dvor už vysvetlil, že preskúmanie obmedzenia, ktoré predstavuje vnútroštátna právna úprava z hľadiska článku 49 ZFEÚ, zahŕňa takisto prípadné obmedzenia výkonu práv a slobôd upravených v článkoch 15 až 17 Charty, a preto osobitné preskúmanie vlastníckeho práva zakotveného v článku 17 Charty nie je nevyhnutné.(38)
Čiastkový návrh
104. Ak bude rozhodnuté, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide v prejednávanej veci, predstavuje nediskriminačné obmedzenie práva usadiť sa, považujem ju, čo prináleží posúdeniu vykonaného vnútroštátnym súdom, za primeranú účelu ochrany verejného majetku a verejných financií.
IV. Návrh
105. Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku, ktorú položila Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), takto:
Vnútroštátne opatrenie, akým je článok 49 Codice della navigazione (Zákonník o námornej a leteckej doprave), ktoré po uplynutí platnosti koncesie vedie k prevodu neodstrániteľných stavieb postavených na prímorskom pozemku, ktorý je predmetom koncesie, do vlastníctva štátu bez poskytnutia náhrady, nepredstavuje obmedzenie práva usadiť sa, ktoré zakazuje článok 49 ZFEÚ, ak je doba platnosti koncesie dostatočná na odpis investície koncesionárom. To platí aj v prípade, ak je tomu istému koncesionárovi udelená nová koncesia týkajúca sa toho istého pozemku.
Subsidiárne, ak je vnútroštátna právna úprava, akou je článok 49 Zákonníka o námornej a leteckej doprave, charakterizovaná ako nediskriminačné obmedzenie práva usadiť sa, takéto obmedzenie nie je zakázané článkom 49 ZFEÚ v rozsahu, v akom je primerané legitímnym cieľom ochrany verejného majetku a verejných financií, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.