РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
22 февруари 2024 година(*)
„Преюдициално запитване — Гражданство на Съюза — Член 21, параграф 1 ДФЕС — Право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки — Член 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Директива 2004/38/ЕО — Член 4 — Издаване на карта за самоличност — Условие за местоживеене в държавата членка, която издава документа — Отказ на органите на тази държава членка да издадат карта за самоличност на неин гражданин с местоживеене в друга държава членка — Равно третиране — Ограничения — Обосновка“
По дело C‑491/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Върховен касационен съд, Румъния) с акт от 11 май 2021 г., постъпил в Съда на 10 август 2021 г., в рамките на производство по дело
WA
срещу
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: Aл. Арабаджиев, председател на състава, L. Bay Larsen, заместник-председател, изпълняващ функцията на съдия от първи състав, T. von Danwitz, P. G. Xuereb и A. Kumin (докладчик), съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: R. Șereș, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 февруари 2023 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за WA, от C. -L. Popescu, адвокат,
– за румънското правителство, от L.‑E. Baţagoi, E. Gane и A. Rotăreanu, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от A. Biolan и E. Montaguti, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 27 април 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 26, параграф 2 ДФЕС, член 20, член 21, параграф 1 и член 45, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), както и на членове 4—6 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между WA, румънски гражданин, който упражнява професионалната си дейност както във Франция, така и в Румъния, и Direcția pentru evidența persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (дирекция, която отговаря за регистъра на лицата и за управление на базите данни на Министерството на вътрешните работи, Румъния) (наричана по-нататък „дирекция „Гражданско състояние“) поради отказа на последната да издаде на WA карта за самоличност, с мотива че той е установил местоживеенето си в държава членка, различна от Румъния.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съгласно съображения 1‑4 от Директива 2004/38:
„1. Гражданството на [Европейския съюз] дава на всеки гражданин на Съюза основно и индивидуално право да се движи и пребивава свободно на територията на държавите членки при съблюдаване на постановените в Договора ограничения и условия и на мерките, взети за прилагането му.
2. Свободното движение на хора представлява една от основните свободи на вътрешния пазар, който включва пространство без вътрешни граници и в който свободата се гарантира в съответствие с разпоредбите на Договора.
3. Гражданството на Съюза следва да бъде основният статус на гражданите на държавите членки, когато те упражняват правото си на свободно движение и пребиваване. Поради това е необходимо да се кодифицират и преразгледат съществуващите инструменти на Общността, в които поотделно се разглеждат - работници, самостоятелно заети лица, както и студенти и други незаети с трудова дейност лица, за да се опрости и укрепи правото на свободно движение и пребиваване на всички граждани на Съюза.
4. С оглед коригирането на този подход „на части“, „сектор по сектор“ по отношение на правото на свободно движение и пребиваване и с оглед улесняване на упражняването на това право, съществува необходимост от единен законодателен акт […]“.
4 Член 4 от Директива 2004/38 е озаглавен „Право на излизане“ и предвижда следното:
„1. Без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, всички граждани на Съюза с валидна карта за самоличност или паспорт и членовете на техните семейства, които не са граждани на държава членка и които притежават валиден паспорт, имат правото да напускат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка.
2. По отношение на лицата, за които се прилага параграф 1, не следва да се изисква изходна виза или да се налага друго равностойно задължение.
3. В съответствие със своето законодателство държавите членки издават и подновяват на своите граждани карта за самоличност или паспорт, удостоверяващ националността им.
4. Паспортът следва да е валиден поне за всички държави членки и за страните, през които притежателят на паспорта трябва да премине, когато пътува между държавите членки. В случаите, когато законодателството на държавата членка не предвижда да се издават карти за самоличност, срокът на валидност на всички паспорти е не по-малък от пет години от момента на издаването или подновяването им“.
Румънското право
5 Съгласно член 12 от Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români (Извънредно правителствено постановление № 97/2005 за регистрацията, местоживеенето, пребиваването и документите за самоличност на румънските граждани, публикувано повторно в Monitorul Oficial al României, част I, бр. 719 от 12 октомври 2011 г., наричано по-нататък „OUG № 97/2005“) в редакцията му, приложима към фактите по главното производство:
„1. На румънските граждани се издават документи за самоличност след навършване на [14]-годишна възраст.
[…]
3. За целите на настоящото извънредно постановление документ за самоличност означава: валидна карта за самоличност, валидна обикновена карта за самоличност, валидна електронна карта за самоличност, валидна временна карта за самоличност и валидна книжка за самоличност“.
6 Член 13 от OUG № 97/2005 предвижда:
„1. Документът за самоличност удостоверява самоличността, румънското гражданство, адреса по местоживеене и когато е приложимо — адреса на пребиваване.
2. Съгласно [Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (Закон № 248/2005 за уреждане на режима на свободно движение на румънските граждани в чужбина) (Monitorul Oficial al României, част I, бр. 682 от 29 юли 2005 г.)], изменено и допълнено (наричан по-нататък „Законът за свободното движение“) картата за самоличност и електронната карта за самоличност представляват документ за пътуване в държавите — членки на Съюза.
3. Електронната карта за самоличност позволява на притежателя си да се идентифицира в информационните системи на Министерството на вътрешните работи и в информационните системи на други публични или частни институции, както и да използва електронен подпис при предвидените в закона условия“.
7 Член 15, параграф 3 от OUG № 97/2005 предвижда:
„Молбата за издаване на нов документ за самоличност се придружава само от документите, които съгласно закона удостоверяват местоживеенето на заинтересованото лице и евентуално неговото пребиваване, освен ако:
а) са налице промени в данните относно фамилното и собственото име, датата на раждане, семейното положение и румънската националност, като в този случай молителят е длъжен да представи документи, удостоверяващи тези промени;
b) молителят притежава временна карта за самоличност или удостоверение за издаване на документ за самоличност, като в този случай молителят трябва да представи всички документи, посочени в параграф 2“.
8 Член 20, параграф 1, буква c) от OUG № 97/2005 гласи следното:
„Временната карта за самоличност се издава в следните случаи:
c) […] на румънските граждани с местожителство в чужбина, които временно пребивават в Румъния“.
9 Член 28, параграф 1 от OUG № 97/2005 предвижда:
„1. Адресът по местоживеене може да се установи чрез:
а) актове, сключени в съответствие с изискванията за валидност, предвидени в действащия румънски закон, що се отнася до официалните документи, удостоверяващи правото на обитаване на жилище;
b) писмена декларация на настаняващото физическо или юридическо лице, равностойна на удостоверение за настаняване, придружена от един от документите, посочени в буква а) или в зависимост от случая, буква d);
c) клетвена декларация на молителя, придружена от контролна бележка на полицейския служител, удостоверяваща съществуването на недвижим имот, използван за жилищни цели, както и факта, че молителят действително живее на декларирания адрес, когато той не е в състояние да представи посочените в букви а) и b) документи;
d) документ, издаден от местната държавна администрация, удостоверяващ вписването на молителя или евентуално на настаняващото го лице в [Registrul agricol (земеделски регистър)] като собственик на недвижим имот, използван за жилищни цели;
e) документ за самоличност на единия от родителите или на законния представител или акт относно упражняването на родителските права, придружен при необходимост от един от документите, посочени в букви а)—d), когато ненавършило пълнолетие лице иска издаването на документ за самоличност“.
10 Съгласно 6 от Закона за свободното движение:
„1. Видовете документи за пътуване, въз основа на които румънските граждани могат да пътуват в чужбина, са следните:
а) дипломатически паспорт;
b) служебен паспорт;
c) електронен дипломатически паспорт;
d) електронен служебен паспорт;
e) обикновен паспорт;
f) обикновен електронен паспорт;
g) временен обикновен паспорт;
h) документ за пътуване.
[…]“.
11 Член 61, параграф 1 от този закон има следното съдържание:
„За целите на настоящия закон валидната карта за самоличност, валидната обикновена карта за самоличност и валидната електронна карта за самоличност представляват документи за пътуване, въз основа на които румънските граждани могат да пътуват до държавите — членки на Съюза, както и до трети държави, които признават тези документи като документ за пътуване.
[…]“.
12 Член 171, параграф 1, буква d) и параграф 2, буква b) от този закон предвижда:
„1. Временен обикновен паспорт се издава на румънски граждани, които отговарят на предвидените в настоящия закон условия и по отношение на които не е отнето временно правото на пътуване в чужбина, в следните случаи:
[…]
d) когато притежателят е представил обикновен паспорт или обикновен електронен паспорт с цел получаване на виза и декларира, че трябва спешно да замине в чужбина;
[…]
2. Обикновен временен паспорт се издава:
[…]
b) в случаите, посочени в параграф 1, букви b)—g), в срок от не повече от три работни дни, считано от датата на подаване на молбата“.
13 Член 34, параграфи 1, 2 и 6 от Закона за свободното движение гласи:
„1. Румънски гражданин, който се е установил в чужбина, може да подаде молба за издаване на обикновен електронен паспорт или на обикновен временен паспорт, посочващ държавата, в която пребивава, когато се намира в едно от следните положения:
а) придобил е право на пребиваване за най-малко една година или, в зависимост от случая, правото му на пребиваване на територията на тази държава е било подновявано няколко пъти последователно в рамките на една година;
b) придобил е право на пребиваване на територията на тази държава за целите на събиране на семейството с лице, което има местожителство на територията на същата държава;
c) придобил е право на дългосрочно пребиваване или, където е приложимо, право на постоянно пребиваване на територията на тази държава;
d) придобил е гражданството на тази държава;
e) придобил е право на работа или е записан в частно или държавно учебно заведение с основната цел да премине курс на обучение, включително професионално обучение.
2. Румънски гражданин, който притежава удостоверение за регистрация или документ, удостоверяващ пребиваването му в държава — членка на Европейския съюз, на Европейското икономическо пространство или на Конфедерация Швейцария, издаден от компетентните органи на държава — членка на Европейския съюз, на Европейското икономическо пространство или на Конфедерация Швейцария, може да поиска да му бъде издаден обикновен електронен паспорт или обикновен временен паспорт, посочващ тази държава като държава по местоживеене.
[…]
6. Румънски гражданин, който е установил местоживеенето си в чужбина, е длъжен, когато получи обикновен електронен паспорт или обикновен временен паспорт, посочващ страната по местоживеене, да върне издадения от румънските органи документ за самоличност, удостоверяващ наличието на местоживеене в Румъния“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
14 Жалбоподателят в главното производство е адвокат с румънско гражданство, който упражнява професионалната си дейност както във Франция, така и в Румъния и който от 2014 г. живее във Франция.
15 Румънските органи му издават обикновен електронен паспорт, в който е посочено, че той има местоживеене във Франция. Тъй като личният и професионалният му живот протичат както във Франция, така и в Румъния, той също така ежегодно установява местопребиваването си в Румъния и на това основание получава временна карта за самоличност, въпреки че тази категория карти не е документ, който му позволява да пътува в чужбина.
16 На 17 септември 2017 г. жалбоподателят в главното производство подава молба до дирекция „Гражданско състояние“ да му бъде издадена карта за самоличност или електронна карта за самоличност. Тази молба е отхвърлена с мотива, че той не е установил местоживеенето си в Румъния.
17 На 18 декември 2017 г. жалбоподателят в главното производство подава жалба по реда на административното съдопроизводство пред Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ, Румъния), с която иска на дирекция „Гражданско състояние“ да бъде разпоредено да му издаде искания документ.
18 С решение от 28 март 2018 г. този съд отхвърля жалбата като неоснователна с мотива, че отказът на дирекция „Гражданско състояние“ е основателен съгласно румънското законодателство, което предвижда, че картите за самоличност се издават само на румънски граждани с местоживеене в Румъния. Посоченият съд приема, че румънското право не противоречи на правото на Съюза, тъй като Директива 2004/38 не налага на държавите членки задължение да издават карти за самоличност на собствените си граждани. Освен това този съд приема, че жалбоподателят в главното производство не е бил дискриминиран, тъй като румънските власти са му издали обикновен електронен паспорт, който представлява документ за пътуване, позволяващ му да пътува в чужбина.
19 Тъй като жалбоподателят в главното производство счита, че решението на Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ) нарушава редица разпоредби на Договора за функционирането на ЕС, на Хартата и на Директива 2004/38, той подава касационна жалба пред запитващата юрисдикция Înalta Curte de Casaagnostiie (Върховен касационен съд, Румъния).
20 Тази юрисдикция изразява съмнения относно съответствието с правото на Съюза на отказа да се издаде карта за самоличност на жалбоподателя в главното производство при обстоятелствата на делото, с което е сезирана.
21 В това отношение запитващата юрисдикция подчертава, че Директива 2004/38 има за цел да хармонизира условията, изисквани от държавите членки за влизане на територията на друга държава членка. Разглежданото в главното производство национално законодателство обаче води до ограничително прилагане на член 4, параграф 3 от тази директива, който предвижда, че държавите членки издават на своите граждани лични карти за самоличност или паспорти в съответствие с тяхното законодателство. Освен това критерият за местоживеене, обуславящ издаването на карта за самоличност, би могъл да доведе до дискриминационно третиране, което, за да бъде обосновано от гледна точка на правото на Съюза, трябва да се основава на обективни причини, независещи от гражданството на засегнатите лица и пропорционални на преследваната от националното право легитимна цел. Накрая, в настоящия случай дирекция „Гражданско състояние“ не посочила какви обективни съображения от общ интерес биха могли да обосноват различното третиране, изразяващо се във факта, че на румънските граждани с местоживеене в друга държава — членка на Съюза, се отказва правото на национална карта за самоличност. Запитващата юрисдикция посочва, че не е установила такава обосновка.
22 При тези обстоятелства Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Върховен касационен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 26, параграф 2 ДФЕС, член 20, член 21, параграф 1 и член 45, параграф 1 от [Хартата], както и членове 4[—]6 от Директива [2004/38] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която не позволява издаването на карта за самоличност — която може да служи като документ за пътуване в рамките на Европейския съюз — на гражданин на държава членка поради факта, че последният е установил своето местоживеене в друга държава членка?“.
По преюдициалния въпрос
23 Съгласно постоянната практика на Съда в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. За тази цел Съдът може да вземе предвид норми от правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си. Всъщност фактът, че от формална гледна точка националната юрисдикция е формулирала преюдициален въпрос, като се е позовала на определени разпоредби на правото на Съюза, не е пречка Съдът да даде на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаването на делото, с което е сезирана, независимо дали тя е посочила съответните разпоредби във въпросите си. В това отношение Съдът трябва да изведе от всички предоставени от националната юрисдикция данни, и по-конкретно от мотивите на акта за преюдициално запитване, разпоредбите от правото на Съюза, които се нуждаят от тълкуване предвид предмета на спора (решение от 5 декември 2023 г., Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, т. 99 и цитираната съдебна практика).
24 В случая е безспорно, че положението на жалбоподателя в главното производство попада в приложното поле на законодателството на Съюза, и по-специално на нормите, уреждащи упражняването на правото на свободно движение и пребиваване на гражданите на Съюза.
25 В този контекст следва да се припомни, че член 20 ДФЕС предоставя на всяко лице, което притежава гражданството на една държава членка, статут на гражданин на Съюза, който е създаден, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки, съгласно постоянната съдебна практика (решение от 9 юни 2022 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, т. 49 и цитираната съдебна практика).
26 Освен това всеки гражданин на държава членка, който в качеството си на гражданин на Съюза е упражнил свободата си да се движи и да пребивава в държава членка, различна от неговата държава членка по произход, може да се позовава на свързаните с това качество права, и по-специално на предвидените в член 21, параграф 1 ДФЕС, включително — в съответните случаи — пред своята държава членка по произход (решение от 14 декември 2021 г., Столична община, район „Панчарево“, C‑490/20, EU:C:2021:1008 т. 42 и цитираната съдебна практика).
27 Следователно жалбоподателят в главното производство може да се позовава на правата, предоставени с посочените разпоредби, при спазване, в съответствие с член 21, параграф 1 ДФЕС, на ограниченията и условията, предвидени в Договорите и в разпоредбите, приети за тяхното прилагане. Такива ограничения и условия са предвидени в Директива 2004/38, която има за цел по-специално да определи условията за упражняване на тези права, както и приложимите към тях ограничения.
28 При тези условия, без да е необходимо произнасяне по тълкуването на член 26 ДФЕС, на член 20 и член 21, параграф 1 от Хартата, както и на членове 5 и 6 от Директива 2004/38, следва да се приеме, че запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 21 ДФЕС и член 45, параграф 1 от Хартата във връзка с член 4 от Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат законодателство на държава членка, съгласно което на гражданин на Съюза, който е гражданин на тази държава членка и е упражнил правото си на свободно движение и пребиваване в друга държава членка, се отказва издаването на карта за самоличност, представляваща документ за пътуване в рамките на Съюза, само защото е установил местоживеенето си на територията на тази друга държава членка.
29 В самото начало следва да се припомни, че от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че от 2014 г. жалбоподателят в главното производство има местоживеене във Франция и че упражнява професионалната си дейност като адвокат както във Франция, така и в Румъния. Румънските органи му издават обикновен електронен паспорт, в който се посочва, че той е с местоживеене във Франция, както и временна карта за самоличност.
30 Последната не представлява документ за пътуване. Тя се издава на временно пребиваващи в Румъния румънски граждани с местоживеене в друга държава членка и трябва да се подновява всяка година. Жалбоподателят в главното производство иска от дирекция „Гражданско състояние“ да му издаде обикновена или електронна карта за самоличност, представляваща документ за пътуване, който би му позволил да пътува във Франция. Това искане е отхвърлено основно с мотива, че това законодателство не предвижда такова издаване в случай на местоживеене в чужбина, което впрочем не било в противоречие с правото на Съюза.
31 От преписката, с която Съдът разполага, е видно, че всички румънски граждани, независимо от местоживеенето си, имат право да им бъде издаден паспорт по силата на член 6, параграф 1, букви f) и g), както и на член 34, параграфи 1 и 2 от Закона за свободното движение. Освен това на основание член 12, параграфи 1 и 3 от OUG № 97/2005 във връзка с член 61, параграф 1 от Закона за свободното движение румънските граждани с местожителство в Румъния имат право след навършване на 14‑годишна възраст да им бъде издадена или обикновена или електронна карта за самоличност, представляваща документ за пътуване.
32 За сметка на това, румънските граждани с местоживеене в друга държава членка нямат право да получат тези карти за самоличност. В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че когато получат паспорт, указващ държавата членка на тяхното местоживеене, такива граждани са длъжни по силата на член 34, параграф 6 от Закона за свободното движение да върнат документа за самоличност, който представлява документ за пътуване и удостоверява наличието на местоживеене в Румъния. Ако обаче същите временно пребивават в тази държава членка, им се издава временна карта за самоличност, която съгласно член 12, параграф 3 във връзка с член 13, параграф 2 от OUG № 97/2005 не представлява документ за пътуване.
33 От това следва, че румънското законодателство в областта на издаването на документи за пътуване въвежда разлика в третирането между румънските граждани с местожителство в чужбина, включително в друга държава членка, и тези, които живеят в Румъния, като на последните може да се издаде един или два документа за пътуване, позволяващи им да пътуват в рамките на Съюза, тоест карта за самоличност и паспорт, докато на първите може да бъде издаден само паспорт като документ за пътуване.
34 Ето защо следва да се определи дали такава разлика в третирането противоречи на член 21 ДФЕС, на член 45, параграф 1 от Хартата и на член 4, параграф 3 от Директива 2004/38.
35 За да позволи на гражданите им да упражняват правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, член 4, параграф 3 от Директива 2004/38 задължава държавите членки, действащи в съответствие със своето законодателство, да издават или да подновяват на своите граждани карта за самоличност или паспорт, удостоверяващи гражданството им.
36 Както отбелязва генералният адвокат в точка 35 от заключението си, от текста на тази разпоредба, и по-специално от избора на законодателя на Съюза да използва разделителния съюз „или“, ясно следва, че посочената разпоредба предоставя на държавите членки избора на вида документ за пътуване, а именно карта за самоличност или паспорт, които те са длъжни да издадат на собствените си граждани.
37 Следва обаче да се припомни, че както се установява от съображения 1—4, целта на Директива 2004/38 е да улесни упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, което е пряко предоставено на гражданите на Съюза с член 21, параграф 1 ДФЕС, и че има за предмет по-специално да укрепи това право (решение от 11 април 2019 г., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, т. 23 и цитираната съдебна практика).
38 Освен това, въпреки че съгласно действащото право на Съюза държавите членки са компетентни да издават карти за самоличност, следва все пак да се припомни, че при упражняването на тази компетентност те трябва да спазват правото на Съюза, и по-конкретно разпоредбите на Договора относно свободата на всеки гражданин на Съюза да се движи и да пребивава на тяхната територия, предоставена с член 21, параграф 1 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2021 г., A (Преминаване на граници със спортна лодка), C‑35/20, EU:C:2021:813, т. 53 и 57).
39 При това положение, макар да е вярно, както отбелязва генералният адвокат в точка 40 от заключението си, че член 4, параграф 3 от Директива 2004/38 не задължава държавите членки да издават на своите граждани два документа за самоличност, имащи качеството на документи за пътуване, като напротив, оставя на тези държави избора да им издават или карта за самоличност, или паспорт, тази разпоредба, разглеждана в светлината на член 21 ДФЕС, при все това не би следвало да допуска държавите членки да направят този избор, като третират по по-неблагоприятен начин тези свои граждани, които са упражнили правото си на свободно движение и пребиваване в рамките на Съюза, и като ограничават това право без обосновка, изведена от обективни съображения от общ интерес.
40 В този контекст следва да се констатира, че в случая румънските граждани, които пребивават в други държави членки и искат да се ползват едновременно от паспорт и от карта за самоличност (обикновена или електронна), трябва да имат местоживеене в Румъния. В това отношение от акта за преюдициално запитване е видно, че адресът на жилището се доказва по-специално с акт за собственост, договор за наем или удостоверение за настаняване, което означава, че такива граждани трябва да бъдат или собственици, наематели или обитатели в качеството на лица, настанени в жилище в Румъния. Подобно изискване обаче води до по-неблагоприятно третиране на посочените граждани поради упражняването на правото им на свободно движение, доколкото те трябва да запазят местожителство в Румъния, за да могат да получат два пътни документа — условие, което румънските граждани, които не са упражнили това право, изпълняват по-лесно.
41 В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда законодателство, с което някои граждани на държава членка се поставят в по-неблагоприятно положение единствено поради обстоятелството че са упражнили правото си на свободно движение и пребиваване в друга държава членка, представлява ограничение на свободите, признати на всеки гражданин на Съюза с член 21, параграф 1 ДФЕС (решение от 19 ноември 2020 т., ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, т. 30 и цитираната съдебна практика).
42 Освен това Съдът вече е постановил, че предвидените в Договора улеснения за движението на гражданите на Съюза не могат да проявят пълното си действие, ако гражданин на държава членка е възпрепятстван да се възползва от тях поради пречки, дължащи се на пребиваването му в друга държава членка, произтичащи от правна уредба в държавата му на произход, която го поставя в по-неблагоприятно положение поради самото обстоятелство, че се е възползвал от тези улеснения (решение от 25 юли 2018 г., A (Помощ за лице с увреждане), C‑679/16, EU:C:2018:601, т. 61 и цитираната съдебна практика).
43 В случая следва да се отбележи, че като отказва да се издаде на жалбоподателя в главното производство карта за самоличност, представляваща документ за пътуване, единствено поради това, че същият е установил местоживеенето си в друга държава членка, а именно във Франция, разглежданото в главното производство законодателство може да разубеди румънските граждани, които се намират в положение като това на жалбоподателя, да упражнят правото си на свободно движение и свободно пребиваване в рамките на Съюза.
44 Както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 55 от заключението си, противно на твърденията на румънското правителство, макар румънските граждани с местожителство в друга държава членка да притежават паспорт, разглежданото в главното производство законодателство може да възпрепятства упражняването на правото им на свободно движение.
45 В това отношение от преписката, с която Съдът разполага, както и от отговорите на въпросите, поставени в съдебното заседание, следва, че в продължение на 12 дни жалбоподателят в главното производство не е могъл да отиде във Франция, тъй като не е разполагал с карта за самоличност, представляваща документ за пътуване, докато паспортът му се е намирал в посолството на трета страна в Букурещ (Румъния), за да получи виза. В подобен случай обаче румънски гражданин с местоживеене в Румъния е можел да отиде в друга държава членка с картата си за самоличност. Румънското правителство изтъква в това отношение, че в случай като посочения от жалбоподателя в главното производство се издава временен паспорт в срок от три работни дни след датата на подаване на молба в този смисъл. Целта на посочения документ била да гарантира, че при обстоятелства като тези по главното производство румънските граждани могат да упражнят бързо и безпрепятствено правото си на свободно движение, независимо от местоживеенето си. Жалбоподателят в главното производство обаче поддържа в съдебното заседание, че в по-натоварени периоди трябва да се изчака един месец, за да се получи среща и да се подаде молба за временен паспорт.
46 При всички положения изглежда, че румънските граждани, намиращи се в положение като това на жалбоподателя в главното производство, трябва да понасят по-тежки административни тежести в сравнение с румънските граждани с местожителство в Румъния, що се отнася до процедурата по издаване на карти за самоличност и/или паспорти, което създава пречки за правото им да се движат и да пребивават свободно в рамките на Съюза.
47 В този контекст следва също да се подчертае, както изтъква Европейската комисия, че гражданите на Съюза, които упражняват това право, имат по принцип интереси в различни държави членки и следователно показват известна степен на мобилност между тях. Следователно е вероятно тези лица да имат нужда във всеки един момент от валиден документ за пътуване, като притежаването на втори документ от този вид може да се окаже необходимо, дори абсолютно необходимо за тях.
48 От гореизложеното следва, че разглежданото в главното производство законодателство представлява ограничение на правото на свободно движение и пребиваване, предвидено в член 21, параграф 1 ДФЕС.
49 Ще се отнася до член 45 от Хартата, следва да се припомни, че в параграф 1 от този член се гарантира правото на всеки гражданин на Съюза свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки — право, което съгласно Разясненията относно Хартата на основните права (ОВ С 303, 2007 г., стр. 17) съответства на правото, гарантирано в член 20, параграф 2, първа алинея, буква а) ДФЕС и което съгласно член 20, параграф 2, втора алинея ДФЕС и член 52, параграф 2 от Хартата се упражнява при условията и в границите, предвидени с Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане.
50 В това отношение следва да се констатира, че от практиката на Съда следва, че национална мярка, която може да възпрепятства упражняването на свободата на движение на хората, може да бъде оправдана само ако е в съответствие с основните права, гарантирани в Хартата, за чието спазване следи Съдът (решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 281 и цитираната съдебна практика). Поради това всяко ограничение на правата, предвидени в член 21, параграф 1 ДФЕС, непременно би било в разрез с член 45, параграф 1 от Хартата, доколкото предвиденото в Хартата право на всеки гражданин на Съюза свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки отразява правото, предоставено с член 21, параграф 1 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 275).
51 При положение че ограничение на предвиденото в член 21, параграф 1 ДФЕС право вече е констатирано в точка 48 от настоящото решение, такова ограничение трябва да се констатира и по отношение на правото, гарантирано в член 45, параграф 1 от Хартата.
52 Ограничение като посоченото в точка 48 от настоящото решение може да бъде оправдано от гледна точка на правото на Съюза единствено ако се основава на обективни съображения от общ интерес, които не зависят от гражданството на заинтересованите лица, и ако е пропорционално на целта, законно преследвана от националното право. От практиката на Съда е видно, че една мярка е пропорционална, когато позволява да се осъществи преследваната цел и същевременно не надхвърля необходимото за постигането ѝ (решение от 25 юли 2018 г., A (Помощ за лице с увреждане), C‑679/16, EU:C:2018:601, т. 67 и цитираната съдебна практика).
53 Запитващата юрисдикция обаче не е установила обективно съображение от общ интерес, което може да обоснове разглежданото в главното производство законодателство.
54 За сметка на това румънското правителство изтъква както в писменото си становище, така и в съдебното заседание, че отказът да се издаде национална карта за самоличност, представляваща документ за задгранично пътуване на румънски граждани с местожителство в друга държава членка, се обосновава по-специално с невъзможността в нея да се впише адресът на местоживеенето на тези граждани извън Румъния.
55 Посоченото правителство изтъква в това отношение най-напред, че по силата на член 91, параграф 1 от Codul civil (Граждански кодекс) обстоятелствата относно местоживеенето и пребиваването се установяват с данните от картата за самоличност, която следователно служи главно за доказване на този присъщ елемент на самоличността на румънските граждани, за да може последните да упражнят правата си и да изпълнят задълженията си, по-специално в гражданската или административната област. По-нататък това правителство подчертава, че посочването на адреса на местоживеене в картата за самоличност следователно може да направи идентифицирането на тези граждани по-ефективно и да предотврати прекомерно обработване на личните данни на посочените граждани. Накрая то уточнява, че дори когато адресът на местоживеене на румънски граждани в друга държава членка е посочен в тяхната карта за самоличност, румънските органи не могат да поемат отговорността за удостоверяването му, тъй като, освен липсата на компетентност в това отношение, те не разполагат със средства да проверят този адрес, без подобна проверка да се превърне в непропорционална и дори невъзможна административна тежест.
56 Следва да се констатира, че доводите на румънското правителство не позволяват да се приеме, че разглежданата в главното производство национална правна уредба се основава на обективни съображения от общ интерес по смисъла на практиката на Съда, цитирана в точка 52 от настоящото решение.
57 Що се отнася до доказателствената стойност на информацията относно посочения в картата за самоличност адрес на местожителство, румънското правителство не е доказало връзката между посочването на такъв адрес в този документ — информация, която несъмнено е полезна за администрацията — и задължението да откаже издаването на карта за самоличност на румънски граждани с местожителство в друга държава членка.
58 Освен това е достатъчно да се констатира, че съгласно постоянната практика на Съда административни съображения не могат да обосноват дерогация от правните норми на Съюза от страна на държава членка, още повече когато разглежданата дерогация води до ограничаване, дори изключване на упражняването на една от гарантираните от Договора основни свободи (вж. в този смисъл решение от 23 ноември 1999 г., Arblade и др., C‑369/96 и C‑376/96, EU:C:1999:575, т. 37). При това положение ефективността на идентифицирането и контрола на адреса на местоживеенето на румънските граждани с местожителство в друга държава членка също не представлява обективно съображение от общ интерес, което може да обоснове законодателство като разглежданото в главното производство.
59 Това съображение не се опровергава от съдебната практика, съгласно която на държавите членки не може да се отрече възможността да преследват законни цели чрез въвеждането на правила, които компетентните органи лесно да прилагат и контролират (решение от 24 февруари 2015 г., Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, т. 33 и цитираната съдебна практика), на която се позовава румънското правителство. Всъщност подобно съображение предполага наличието на законосъобразна цел, каквато румънското правителство не е доказало в настоящия случай.
60 От тези съображения следва, че законодателство като разглежданото в главното производство представлява ограничение на свободата на движение и пребиваване в рамките на Съюза по смисъла на член 4, параграф 3 от Директива 2004/38, разглеждан в светлината на член 21, параграф 1 ДФЕС и на член 45, параграф 1 от Хартата, по отношение на румънските граждани с местоживеене в друга държава членка, което не може да бъде обосновано нито с необходимостта да се придаде доказателствена стойност на посочения в картата за самоличност адрес, нито с ефективността на идентифицирането и на контрола на този адрес от компетентната национална администрация.
61 От всичко изложено по-горе следва, че член 21 ДФЕС и член 45, параграф 1 от Хартата във връзка с член 4, параграф 3 от Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат законодателство на държава членка, по силата на което на гражданин на Съюза, който е гражданин на тази държава членка и е упражнил правото си на свободно движение и пребиваване в друга държава членка, се отказва издаването на карта за самоличност, представляваща документ за пътуване в рамките на Съюза, единствено поради това, че е установил местоживеенето си на територията на другата държава членка.
По съдебните разноски
62 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 21 ДФЕС и член 45, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз във връзка с член 4, параграф 3 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не допускат законодателство на държава членка, по силата на което на гражданин на Европейския съюз, който е гражданин на тази държава членка и е упражнил правото си на свободно движение и пребиваване в друга държава членка, се отказва издаването на карта за самоличност, представляваща документ за пътуване в рамките на Европейския съюз, единствено поради това, че е установил местоживеенето си на територията на другата държава членка.
Подписи