PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
22. veljače 2024.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članak 21. stavak 1. UFEU‑a – Pravo na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica – Članak 45. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 4. – Izdavanje osobne iskaznice – Uvjet prebivališta u državi članici izdavateljici dokumenta – Odbijanje tijela te države članice da izdaju osobnu iskaznicu jednom od svojih državljana koji ima prebivalište u drugoj državi članici – Jednako postupanje – Ograničenja – Opravdanje”
U predmetu C‑491/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska), odlukom od 11. svibnja 2021., koju je Sud zaprimio 10. kolovoza 2021., u postupku
WA
protiv
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev, predsjednik vijeća, L. Bay Larsen, potpredsjednik, u svojstvu suca prvog vijeća, T. von Danwitz, P. G. Xuereb i A. Kumin (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: R. Şereş, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 8. veljače 2023.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za osobu WA, C.-L. Popescu, odvjetnik,
– za rumunjsku vladu, L.-E. Baţagoi, E. Gane i A. Rotăreanu, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, A. Biolan i E. Montaguti, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 27. travnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 26. stavka 2. UFEU‑a, članka 20., članka 21. stavka 1. i članka 45. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) kao i članaka 4. do 6. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe WA, rumunjskog državljanina koji svoju poslovnu djelatnost obavlja i u Francuskoj i u Rumunjskoj, i Direcție pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (Uprava za osobne podatke i upravljanje bazama podataka Ministarstva unutarnjih poslova, Rumunjska) (u daljnjem tekstu: Uprava za osobne podatke) jer je ta uprava osobi WA odbila izdati osobnu iskaznicu zbog toga što je imala prebivalište u državi članici koja nije Rumunjska.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 U skladu s uvodnim izjavama 1. do 4. Direktive 2004/38:
„1. Građanstvom [Europske u]nije dodjeljuje se svakom građaninu Unije temeljno i osobno pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, koje je podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovoru i mjerama donesenima za njegovu provedbu.
2. Sloboda kretanja osoba predstavlja jednu od temeljnih sloboda na unutarnjem tržištu, koje obuhvaća područje bez unutarnjih granica, gdje je sloboda osigurana u skladu s odredbama Ugovora.
3. Građanstvo Unije trebalo bi predstavljati temeljni status državljana država članica kada ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje i boravak. Stoga je potrebno kodificirati i preispitati postojeće instrumente Zajednice koji se zasebno bave radnicima, samozaposlenim osobama, kao i studentima te drugim osobama koje nisu zaposlene, kako bi se pojednostavnilo i ojačalo pravo na slobodno kretanje i boravak svih građana Unije.
4. Kako bi se prevladao takav sektorski i pojedinačni pristup pravu na slobodu kretanja i boravišta i radi lakšeg ostvarivanja ovog prava, potreban je jedinstveni pravni akt […]”
4 Članak 4. Direktive 2004/38, naslovljen „Pravo na izlazak”, glasi:
„1. Ne dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, svi građani Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovi njihovih obitelji koji nisu državljani države članice i koji imaju važeću putovnicu, imaju pravo napustiti državno područje države članice radi putovanja u drugu državu članicu.
2. Od osoba na koje se primjenjuje stavak 1. ne smije se zahtijevati izlazna viza niti jednakovrijedna formalnost.
3. Države članice u skladu sa svojim zakonodavstvom vlastitim državljanima izdaju i produljuju osobnu iskaznicu ili putovnicu u kojima je naznačeno njihovo državljanstvo.
4. Putovnica mora važiti najmanje za sve države članice te za zemlje kroz koje nositelj isprave mora proći kada putuje među državama članicama. Ako zakonodavstvom države članice nije predviđeno izdavanje osobne iskaznice, rok važenja za svaku izdanu ili produljenu putovnicu iznosi najmanje pet godina.”
Rumunjsko pravo
5 U skladu s člankom 12. Ordonanțe de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români (Hitna vladina uredba br. 97/2005 o matičnim knjigama, prebivalištu, boravištu i osobnim ispravama rumunjskih državljana, ponovno objavljena u Monitorul Oficial al României, dio I., br. 719 od 12. listopada 2011.) (u daljnjem tekstu: OUG br. 97/2005), u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku:
„1. Osobne isprave izdaju se rumunjskim državljanima koji su navršili [četrnaest] godina.
[…]
3. Za potrebe ove uredbe osobna isprava znači: važeća osobna iskaznica, osobna iskaznica bez elektroničkog nosača podataka, elektronička osobna iskaznica, privremena osobna iskaznica i identifikacijska knjižica.”
6 Člankom 13. OUG‑a br. 97/2005 predviđa se:
„1. Osobnom ispravom potvrđuje se identitet, rumunjsko državljanstvo, prebivalište i, po potrebi, boravište.
2. U skladu s [Legeom nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (Zakon br. 248/2005 o sustavu slobodnog kretanja rumunjskih državljana u inozemstvu) (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 682 od 29. srpnja 2005.], kako je naknadno izmijenjena i dopunjena (u daljnjem tekstu: Zakon o sustavu slobodnog kretanja), osobna iskaznica i elektronička osobna iskaznica putne su isprave u državama članicama Unije.
3. Elektronička osobna iskaznica svojem nositelju omogućuje provjeru autentičnosti u informatičkim sustavima Ministarstva unutarnjih poslova i u informatičkim sustavima drugih javnih ili privatnih institucija te upotrebu elektroničkog potpisa pod uvjetima predviđenima zakonom.”
7 Člankom 15. stavkom 3. OUG‑a br. 97/2005 predviđa se:
„Zahtjevu za izdavanje nove osobne isprave prilažu se samo dokumenti kojima se, u skladu sa zakonom, potvrđuje prebivalište osobe o kojoj je riječ i, po potrebi, njezino boravište, osim:
(a) ako je došlo do izmjene podataka koji se odnose na prezime i ime, datum rođenja, bračni status i rumunjsko državljanstvo te je u tom slučaju podnositelj zahtjeva dužan podnijeti dokumente kojima se potvrđuju te izmjene;
(b) ako je podnositelj zahtjeva nositelj privremene osobne iskaznice ili osobne isprave te je u tom slučaju podnositelj zahtjeva dužan podnijeti sve dokumente iz stavka 2.”
8 Članak 20. stavak 1. točka (c) OUG‑a br. 97/2005 glasi:
„Privremena osobna iskaznica izdaje se u sljedećim slučajevima:
(c) […] rumunjskim državljanima s prebivalištem u inozemstvu koji privremeno borave u Rumunjskoj.”
9 Člankom 28. stavkom 1. OUG‑a br. 97/2005 predviđa se:
„1. Dokaz o prebivalištu može se utvrditi na temelju:
(a) akata sklopljenih u skladu s uvjetima valjanosti predviđenih važećim rumunjskim zakonom u pogledu javnog dokumenta kojim se potvrđuje pravo korištenja stambenim prostorom;
(b) pisane izjave davatelja usluge smještaja, fizičke ili pravne osobe, kojom se potvrđuje smještaj, kojoj se prilaže jedan od dokumenata navedenih u točki (a) ili, ovisno o slučaju, u točki (d);
(c) izjave pod prisegom podnositelja zahtjeva kojoj se prilaže zapisnik o nadzoru policijskog službenika kojim se dokazuje postojanje stambene nekretnine i činjenica da podnositelj zahtjeva stvarno boravi na navedenoj adresi, za fizičku osobu koja ne može podnijeti dokumente navedene u točkama (a) i (b);
(d) dokumenta koji izdaje lokalna javna uprava kojim se potvrđuje da je podnositelj zahtjeva ili, ovisno o slučaju, osoba koja stanuje u stambenoj nekretnini upisan(a) u [Registrul agricol (poljoprivredni registar)] kao njezin vlasnik;
(e) identifikacijske isprave jednog od roditelja ili zakonskog zastupnika ili akta koji se odnosi na izvršavanje roditeljske skrbi, kojoj se prilaže, po potrebi, jedan od dokumenata navedenih u točkama (a) do (d), u slučaju da izdavanje identifikacijskog dokumenta traže maloljetnici.”
10 U skladu s člankom 6. Zakona o sustavu slobodnog kretanja:
„1. Rumunjski državljani mogu putovati u inozemstvo na temelju sljedećih vrsta putnih isprava:
(a) diplomatske putovnice;
(b) putovnice za obavljanje službenih zadataka;
(c) elektroničke diplomatske putovnice;
(d) elektroničke putovnice za obavljanje službenih zadataka;
(e) jednostavne putovnice;
(f) jednostavne elektroničke putovnice;
(g) jednostavne privremene putovnice;
(h) putne isprave.
[…]”
11 Članak 61 stavak 1. tog zakona glasi:
„Za potrebe ovog zakona važeća osobna iskaznica, osobna iskaznica bez elektroničkog nosača podataka i elektronička osobna iskaznica jesu putne isprave na temelju kojih rumunjski državljani mogu otputovati u države članice Unije i u treće države koje ih priznaju kao putne isprave.
[…]”
12 Člankom 17. stavkom 1. točkom (d) i člankom 17. stavkom 2. točkom (b) tog zakona predviđa se:
„1. Privremena jednostavna putovnica izdaje se rumunjskim državljanima koji ispunjavaju uvjete predviđene ovim zakonom i kojima nije privremeno oduzeto pravo na putovanje u inozemstvo u sljedećim slučajevima:
[…]
(d) ako je nositelj predočio jednostavnu putovnicu ili jednostavnu elektroničku putovnicu u svrhu dobivanja vize i izjavio da hitno mora otputovati u inozemstvo;
[…]
2. Privremena jednostavna putovnica izdaje se:
[…]
(b) u situacijama iz stavka 1. točaka (b) do (g) u roku od najviše tri radna dana od datuma podnošenja zahtjeva.”
13 U članku 34. stavcima 1., 2. i 6. Zakona o sustavu slobodnog kretanja navodi se:
„1. Rumunjski državljanin koji ima boravište u inozemstvu može zatražiti izdavanje jednostavne elektroničke putovnice ili jednostavne privremene putovnice u kojoj je navedena njegova zemlja prebivališta ako se nalazi u jednoj od sljedećih situacija:
(a) stekao je pravo boravka od najmanje jedne godine ili mu je, ovisno o slučaju, pravo boravka na državnom području te države više puta produljeno tijekom jedne godine;
(b) stekao je pravo boravka na državnom području te države u svrhu spajanja obitelji s osobom koja ima prebivalište na državnom području te države;
(c) stekao je pravo dugotrajnog boravka ili, ovisno o slučaju, pravo stalnog boravka na državnom području navedene države;
(d) stekao je državljanstvo te države;
(e) stekao je pravo na rad ili je upisan u privatnu ili javnu ustanovu s glavnom svrhom školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje.
2. Rumunjski državljanin koji posjeduje potvrdu o prijavi ili dokument kojim se potvrđuje njegov boravak u državi članici Europske unije, Europskom gospodarskom prostoru ili Švicarskoj Konfederaciji, koju(i) su izdala nadležna tijela države članice Europske unije, Europskog gospodarskog prostora ili Švicarske Konfederacije, može zatražiti izdavanje jednostavne elektroničke putovnice ili jednostavne privremene putovnice u kojoj je ta država navedena kao zemlja prebivališta.
[…]
6. Rumunjski državljanin koji je uspostavio prebivalište u inozemstvu, kada mu se izda jednostavna elektronička putovnica ili jednostavna privremena putovnica u kojoj je navedena zemlja prebivališta, dužan je vratiti osobnu ispravu kojom se potvrđuje postojanje prebivališta u Rumunjskoj koju su izdala rumunjska tijela.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
14 Tužitelj iz glavnog postupka odvjetnik je s rumunjskim državljanstvom koji svoju poslovnu djelatnost obavlja i u Francuskoj i u Rumunjskoj te od 2014. ima prebivalište u Francuskoj.
15 Rumunjska tijela izdala su mu jednostavnu elektroničku putovnicu u kojoj je navedeno da ima prebivalište u Francuskoj. Budući da se njegov privatni i poslovni život odvija i u Francuskoj i u Rumunjskoj, on godišnje prijavljuje svoje boravište i u Rumunjskoj te na temelju toga dobiva privremenu osobnu iskaznicu, pri čemu ta kategorija iskaznice ne predstavlja dokument koji bi mu omogućio da putuje u inozemstvo.
16 Tužitelj iz glavnog postupka zatražio je 17. rujna 2017. od Uprave za osobne podatke izdavanje osobne iskaznice ili elektroničke osobne iskaznice. Taj je zahtjev odbijen jer nije uspostavio prebivalište u Rumunjskoj.
17 Tužitelj iz glavnog postupka podnio je 18. prosinca 2017. Curtei de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska) tužbu u upravnom sporu kojom je nastojao obvezati Upravu za osobne podatke da mu izda traženi dokument.
18 Presudom od 28. ožujka 2018. taj je sud odbio tu tužbu kao neosnovanu uz obrazloženje da je odluka o odbijanju Uprave za osobne podatke osnovana s obzirom na rumunjsko pravo kojim se previđa da se osobne iskaznice izdaju samo rumunjskim državljanima s prebivalištem u Rumunjskoj. Smatrao je da rumunjsko pravo nije protivno pravu Unije jer se Direktivom 2004/38 državama članicama ne nalaže obveza da svojim državljanima izdaju osobne iskaznice. Osim toga, navedeni je sud smatrao da tužitelj iz glavnog postupka nije diskriminiran jer su mu rumunjska tijela izdala jednostavnu elektroničku putovnicu koja je putna isprava koja mu omogućuje da putuje u inozemstvo.
19 Budući da je smatrao da je presudom Curtee de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu) povrijeđeno nekoliko odredbi UFEU‑a, Povelje i Direktive 2004/38, tužitelj iz glavnog postupka podnio je žalbu u kasacijskom postupku Înalti Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska), sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku.
20 Taj sud dvoji u pogledu usklađenosti s pravom Unije odbijanja da se tužitelju iz glavnog postupka izda osobna iskaznica u okolnostima predmeta koji se pred njim vodi.
21 U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev naglašava da je cilj Direktive 2004/38 usklađivanje uvjeta koje države članice zahtijevaju za ulazak na državno područje druge države članice. Međutim, nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku dovodi do restriktivne primjene članka 4. stavka 3. te direktive, kojim se predviđa da države članice u skladu sa svojim zakonodavstvom vlastitim državljanima izdaju osobne iskaznice ili putovnice. Usto, kriterij prebivališta kojim je uvjetovano izdavanje osobne iskaznice može omogućiti diskriminirajuće postupanje koje se, kako bi se moglo opravdati s obzirom na pravo Unije, treba temeljiti na objektivnim razlozima koji ne ovise o državljanstvu osoba o kojima je riječ i treba biti proporcionalno cilju koji se legitimno nastoji postići nacionalnim pravom. Naposljetku, u ovom slučaju Uprava za osobne podatke nije navela kojim se objektivnim razlogom u općem interesu može opravdati različito postupanje koje se očituje u tome da je rumunjskim državljanima s prebivalištem u drugoj državi članici Unije odbijeno pravo na nacionalnu osobnu iskaznicu. Sud koji je uputio zahtjev navodi da nije utvrdio takvo opravdanje.
22 U tim je okolnostima Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 26. stavak 2. UFEU‑a, članak 20., članak 21. stavak 1. i članak 45. stavak 1. [Povelje] te članke 4. [do] 6. Direktive [2004/38] tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se toj državi članici ne dopušta da osobnu iskaznicu, koja može biti putna isprava unutar Unije, izda državljaninu države članice zbog toga što je [taj] državljanin uspostavio svoje prebivalište u drugoj državi članici?”
O prethodnom pitanju
23 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u tekstu svojeg pitanja. Naime, okolnost da je nacionalni sud formalno sastavio prethodno pitanje pozivajući se na određene odredbe prava Unije ne sprečava Sud da tom sudu pruži sve elemente tumačenja koji bi mogli biti korisni za donošenje odluke u postupku koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se na njih pozvao u svojim pitanjima. U tom je smislu na Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvede one dijelove prava Unije koje je potrebno tumačiti uzimajući u obzir predmet spora (presuda od 5. prosinca 2023., Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, t. 99. i navedena sudska praksa).
24 U ovom je slučaju nesporno da je situacija iz glavnog postupka obuhvaćena područjem primjene prava Unije, a posebno pravilima kojima je uređeno ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak građana Unije.
25 U tom pogledu valja podsjetiti na to da se člankom 20. UFEU‑a svakoj osobi koja ima državljanstvo države članice daje status građanina Unije, koji je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, predodređen da bude temeljni status državljana država članica (presuda od 9. lipnja 2022., Préfet du Gers i Nacionalni institut za statistiku i ekonomske studije, C‑673/20, EU:C:2022:449, t. 49. i navedena sudska praksa).
26 Usto, državljanin države članice koji se u svojstvu građanina Unije koristio svojom slobodom kretanja i boravka u državi članici različitoj od države članice svojeg državljanstva, može se pozivati na prava koja mu pripadaju u tom svojstvu, a osobito na prava propisana u članku 21. stavku 1. UFEU‑a, uključujući, ovisno o slučaju, u pogledu države članice svojeg državljanstva (presuda od 14. prosinca 2021., Stolična obština, rajon „Pancharevo”, C‑490/20, EU:C:2021:1008, t. 42. i navedena sudska praksa).
27 Tužitelj u glavnom postupku stoga se može pozivati na prava dodijeljena navedenim odredbama, podložno, u skladu s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe. Takva ograničenja i uvjeti predviđeni su Direktivom 2004/38, čiji je cilj, među ostalim, utvrditi uvjete pod kojima se ostvaruje to pravo kao i njegova ograničenja.
28 U tim okolnostima, a da pritom nije potrebno odlučiti o tumačenju članka 26. UFEU‑a, članka 20. i članka 21. stavka 1. Povelje kao i članaka 5. i 6. Direktive 2004/38, valja smatrati da sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 21. UFEU‑a i članak 45. stavak 1. Povelje, u vezi s člankom 4. Direktive 2004/38, tumačiti na način da im se protivi zakonodavstvo države članice na temelju kojeg se građaninu Unije, državljaninu te države članice koji je ostvario pravo na slobodno kretanje i boravak u drugoj državi članici, odbija izdavanje osobne iskaznice koja može biti putna isprava unutar Unije samo zbog toga što je uspostavio svoje prebivalište na državnom području te druge države članice.
29 Uvodno valja podsjetiti na to da iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da tužitelj u glavnom postupku od 2014. godine ima prebivalište u Francuskoj i da svoju poslovnu djelatnost kao odvjetnik obavlja i u Francuskoj i u Rumunjskoj. Rumunjska tijela izdala su mu jednostavnu elektroničku putovnicu u kojoj je navedeno da ima prebivalište u prvonavedenoj državi članici te privremenu osobnu iskaznicu.
30 Ta iskaznica nije putna isprava. Ona se izdaje rumunjskim državljanima s prebivalištem u drugoj državi članici koji privremeno borave u Rumunjskoj i treba se produljivati svake godine. Tužitelj u glavnom postupku zatražio je od uprave za osobne podatke izdavanje jednostavne ili elektroničke osobne iskaznice koja je putna isprava koja bi mu omogućila da putuje u Francusku. Taj je zahtjev odbijen u biti zbog toga što to zakonodavstvo ne predviđa takvo izdavanje u slučaju kada osoba ima prebivalište u inozemstvu, što uostalom nije protivno pravu Unije.
31 Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da svi rumunjski državljani, neovisno o mjestu svojeg prebivališta, imaju pravo na to da im se izda putovnica na temelju članka 6. stavka 1. točaka (f) i (g) kao i članka 34. stavaka 1. i 2. Zakona o sustavu slobodnog kretanja. Osim toga, rumunjski državljani s prebivalištem u Rumunjskoj koji navrše četrnaest godina imaju pravo na to da im se izda jednostavna osobna iskaznica ili elektronička osobna iskaznica koja može biti putna isprava, na temelju članka 12. stavaka 1. i 3. OUG‑a br. 97/2005, u vezi s člankom 61. stavkom 1. Zakona o sustavu slobodnog kretanja.
32 Suprotno tomu, rumunjski državljani s prebivalištem u drugoj državi članici nemaju pravo na dobivanje tih osobnih iskaznica. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da su takvi državljani dužni, na temelju članka 34. stavka 6. Zakona o slobodnom kretanju, kada im je izdana putovnica u kojoj se navodi država članica njihova boravišta, vratiti osobnu ispravu koja može biti putna isprava i kojom se potvrđuje postojanje prebivališta u Rumunjskoj. Međutim, ako privremeno borave u toj državi članici, izdaje im se privremena osobna iskaznica koja na temelju članka 12. stavka 3. OUG‑a br. 97/2005, u vezi s njegovim člankom 13. stavkom 2., nema vrijednost putne isprave.
33 Iz toga slijedi da rumunjsko zakonodavstvo u području izdavanja putnih isprava uspostavlja razliku u postupanju prema rumunjskim državljanima s prebivalištem u inozemstvu, uključujući u drugoj državi članici, i onima s prebivalištem u Rumunjskoj, s obzirom na to da se potonjima može izdati jedna ili dvije putne isprave koje im omogućuju kretanje unutar Europske unije, odnosno osobne iskaznice i putovnice, dok se prvima može izdati samo putovnica kao putna isprava.
34 Stoga valja utvrditi je li takva razlika u postupanju protivna članku 21. UFEU‑a, članku 45. stavku 1. Povelje i članku 4. stavku 3. Direktive 2004/38.
35 Kako bi se svojim državljanima omogućilo ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica, člankom 4. stavkom 3. Direktive 2004/38 nalaže se državama članicama da u skladu sa svojim zakonodavstvom svojim državljanima izdaju osobnu iskaznicu ili putovnicu u kojima je naznačeno njihovo državljanstvo.
36 Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 35. svojeg mišljenja, iz teksta te odredbe i, među ostalim, iz odabira zakonodavca Unije da upotrijebi rastavni veznik „ili” jasno proizlazi da se navedenom odredbom državama članicama prepušta odabir vrste putne isprave, odnosno osobne iskaznice ili putovnice, koju su dužne izdati vlastitim državljanima.
37 Međutim, valja podsjetiti na to da Direktiva 2004/38, kao što proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 1. do 4., ima za cilj olakšati ostvarivanje temeljnog i individualnog prava slobodnog kretanja i boravka na području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, te ima za cilj prije svega poduprijeti to pravo (presuda od 11. travnja 2019., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, t. 23. i navedena sudska praksa).
38 Usto, iako je prema trenutačnom stanju prava Unije izdavanje osobnih iskaznica u nadležnosti država članica, ipak valja podsjetiti na to da one tu nadležnost moraju izvršavati u skladu s pravom Unije i osobito u skladu s odredbama Ugovora o slobodi kretanja i boravka na državnom području država članica, koja je svakom građaninu Unije dodijeljena člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2021., A (Prelazak granice izletničkim plovilom), C‑35/20, EU:C:2021:813, t. 53. i 57.).
39 Stoga, iako je točno, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 40. svojeg mišljenja, da članak 4. stavak 3. Direktive 2004/38 državama članicama ne nalaže da izdaju dvije osobne isprave koje imaju vrijednost putnih isprava svojim državljanima, ostavljajući, naprotiv, tim državama izbor da im izdaju ili osobnu iskaznicu ili putovnicu, ta odredba, tumačena s obzirom na članak 21. UFEU‑a, međutim, ne može dopustiti državama članicama da izvrše taj izbor tako da na nepovoljniji način postupaju prema svojim državljanima koji su se koristili svojim pravom na slobodno kretanje i boravak unutar Unije i da ograničavaju to pravo, bez opravdanja koje se temelji na objektivnim razlozima u općem interesu.
40 U tom kontekstu valja utvrditi da u ovom slučaju rumunjski državljani koji borave u drugim državama članicama i žele dobiti putovnicu i osobnu iskaznicu (jednostavnu ili elektroničku) moraju imati prebivalište u Rumunjskoj. U tom pogledu, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je dokaz prebivališta utvrđen, među ostalim, aktom o vlasništvu, ugovorom o najmu ili potvrdom o smještaju, što znači da takvi državljani moraju biti vlasnici, najmoprimci ili stanari kao osobe smještene u stambenom objektu u Rumunjskoj. Takav zahtjev dovodi do nepovoljnijeg postupanja s navedenim državljanima zbog ostvarivanja njihova prava na slobodno kretanje jer oni tako moraju zadržati prebivalište u Rumunjskoj kako bi mogli dobiti dvije putne isprave, što je uvjet koji rumunjski državljani koji se nisu koristili tim pravom lakše ispunjavaju.
41 U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nacionalni propis koji pojedine vlastite državljane dovodi u nepovoljniji položaj samo zbog toga što su ostvarivali slobodu kretanja i boravka u drugoj državi članici čini ograničenje sloboda koje su člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a priznate svakom građaninu Unije (presuda od 19. studenoga 2020., ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, t. 30. i navedena sudska praksa).
42 Osim toga, Sud je već presudio da Ugovorom otvorene mogućnosti na području kretanja građana Unije ne bi mogle razviti svoj puni učinak ako bi se državljanina jedne države članice moglo preprekama koje su nastale zbog njegova boravka u drugoj državi članici odvratiti od njihova korištenja, i to zbog propisa države njegova državljanstva koji ga kažnjava samo zato što se njima koristio (presuda od 25. srpnja 2018., A (Potpora za osobu s invaliditetom), C‑679/16, EU:C:2018:601, t. 61. i navedena sudska praksa).
43 U ovom slučaju valja istaknuti da se zakonodavstvom o kojem je riječ u glavnom postupku, time što se njime odbija izdati osobna iskaznica koja može biti putna isprava samo zato što je tužitelj iz glavnog postupka uspostavio svoje prebivalište u drugoj državi članici, odnosno u Francuskoj, rumunjske državljane koji se nalaze u situaciji poput one tužitelja iz glavnog postupka može odvratiti od ostvarivanja njihova prava na slobodno kretanje i boravak unutar Unije.
44 Kao što to u biti ističe nezavisni odvjetnik u točki 55. svojeg mišljenja, suprotno onomu što tvrdi rumunjska vlada, čak i ako su rumunjski državljani s prebivalištem u drugoj državi članici nositelji putovnice, ostvarivanje njihova prava na slobodno kretanje može biti ograničeno zakonodavstvom o kojem je riječ u glavnom postupku.
45 U tom pogledu, iz spisa kojim Sud raspolaže kao i iz odgovora na pitanja postavljena na raspravi proizlazi da tužitelj iz glavnog postupka tijekom razdoblja od 12 dana nije mogao putovati u Francusku jer nije imao osobnu iskaznicu koja može biti putna isprava, a njegova se putovnica nalazila u veleposlanstvu treće zemlje u Bukureštu (Rumunjska) radi izdavanja vize. U takvom bi slučaju rumunjski državljanin s prebivalištem u Rumunjskoj mogao otputovati u drugu državu članicu s osobnom iskaznicom. Rumunjska vlada u tom pogledu ističe da se u situaciji poput one koju navodi tužitelj u glavnom postupku privremena putovnica izdaje u roku od tri radna dana od dana podnošenja zahtjeva u tom smislu. Cilj je takvog dokumenta zajamčiti da rumunjski državljani, u okolnostima kao što su one u glavnom postupku, mogu neovisno o svojem prebivalištu brzo i bez prepreka ostvariti svoje pravo na slobodno kretanje. Međutim, tužitelj iz glavnog postupka tvrdio je na raspravi da je tijekom razdoblja velikih gužvi vrijeme čekanja na zakazivanje termina i dobivanje mogućnosti podnošenja zahtjeva za privremenu putovnicu mjesec dana.
46 U svakom slučaju, kad je riječ o postupku izdavanja osobnih iskaznica i/ili putovnica, očito je da rumunjski državljani koji se nalaze u situaciji kao što je ona tužitelja u glavnom postupku moraju podnositi veće administrativno opterećenje nego rumunjski državljani s prebivalištem u Rumunjskoj, što stvara prepreke njihovu pravu na slobodno kretanje i boravak unutar Unije.
47 U tom kontekstu valja također istaknuti da, kao što to ističe Europska komisija, građani Unije koji ostvaruju to pravo općenito imaju interese u različitim državama članicama i stoga pokazuju određeni stupanj mobilnosti među njima. Stoga je vjerojatno da će tim osobama u svakom trenutku biti potrebna važeća putna isprava, s obzirom na to da se posjedovanje drugog dokumenta takve naravi može pokazati potrebnim, čak i neophodnim za njih.
48 Iz prethodno navedenog proizlazi da zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku predstavlja ograničenje prava na slobodno kretanje i boravak predviđenog u članku 21. stavku 1. UFEU‑a.
49 Što se tiče članka 45. Povelje, valja podsjetiti na to da se njime u njegovu stavku 1. jamči pravo svih građana Unije da se slobodno kreću i borave na državnom području država članica, a to pravo, u skladu s Objašnjenjima koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.), odgovara pravu zajamčenom člankom 20. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (a) UFEU‑a te se u skladu s člankom 20. stavkom 2. drugim podstavkom UFEU‑a i člankom 52. stavkom 2. Povelje, ostvaruje u skladu s uvjetima i ograničenjima utvrđenima Ugovorima i mjerama usvojenima na temelju tih Ugovora.
50 U tom pogledu valja utvrditi da iz sudske prakse Suda proizlazi da se nacionalna mjera koja je takve prirode da priječi ostvarivanje slobodnog kretanja osoba može opravdati samo ako je u skladu s temeljnim pravima zajamčenima Poveljom, čije poštovanje osigurava Sud (presuda od 21. lipnja 2022., Ligue des droits, C‑817/19, EU:C:2022:491, t. 281. i navedena sudska praksa). Stoga bi svako ograničenje prava predviđenih u članku 21. stavku 1. UFEU‑a nužno bilo protivno članku 45. stavku 1. Povelje, s obzirom na to da pravo svakog građanina Unije na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica, predviđeno Poveljom, odražava pravo dodijeljeno člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 2022., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, t. 275.).
51 Budući da je ograničenje prava predviđenog člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a već utvrđeno u točki 48. ove presude, takvo ograničenje također treba utvrditi u pogledu prava zajamčenog člankom 45. stavkom 1. Povelje.
52 Ograničenje poput onog navedenog u točki 48. ove presude može se, prema pravu Unije, opravdati jedino ako počiva na objektivnim razlozima u općem interesu koji su neovisni o državljanstvu dotičnih osoba i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići. Iz sudske prakse Suda proizlazi da je mjera proporcionalna ako je prikladna za ostvarenje zadanog cilja i ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje (presuda od 25. srpnja 2018., A (Potpora za osobu s invaliditetom), C‑679/16, EU:C:2018:601, t. 67. i navedena sudska praksa).
53 Sud koji je uputio zahtjev nije utvrdio objektivne razloge u općem interesu na kojima se može temeljiti zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku.
54 Suprotno tomu, rumunjska vlada u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi istaknula je da je odbijanje izdavanja nacionalne osobne iskaznice koja ima vrijednost putne isprave rumunjskim državljanima s prebivalištem u drugoj državi članici opravdano, među ostalim, nemogućnošću da se na tu iskaznicu upiše prebivalište tih državljana izvan Rumunjske.
55 Ta je vlada u tom pogledu najprije tvrdila da, na temelju članka 91. stavka 1. Codula civil (Građanski zakonik), informacije navedene na osobnoj iskaznici pružaju dokaz o prebivalištu i boravištu te je ta iskaznica stoga prije svega dokaz tog neodvojivog dijela identiteta rumunjskih državljana kako bi mogli ostvariti svoja prava i ispuniti svoje obveze, osobito u građanskim ili upravnim stvarima. Navedena vlada nadalje ističe da navođenje adrese prebivališta na osobnoj iskaznici stoga omogućuje učinkovitiju identifikaciju i sprečava pretjeranu obradu osobnih podataka navedenih državljana. Naposljetku, pojašnjava da čak i u slučaju da je na osobnoj iskaznici rumunjskog državljanina navedena njegova adresa prebivališta u drugoj državi članici, nacionalna tijela ne bi mogla preuzeti odgovornost za njezino potvrđivanje jer, osim što nemaju nadležnost u tom pogledu, ta tijela ne mogu provjeriti tu adresu a da takva provjera ne postane neproporcionalno administrativno opterećenje, odnosno nemoguća za izvršiti.
56 Valja utvrditi da se na temelju argumenata koje je iznijela rumunjska vlada ne može smatrati da se nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku temelji na objektivnim razlozima u općem interesu, u smislu sudske prakse Suda navedene u točki 52. ove presude.
57 Što se tiče dokazne vrijednosti podatka o adresi prebivališta, navedenoj na osobnoj iskaznici, rumunjska vlada nije dokazala vezu između navođenja takve adrese u tom dokumentu, podatka koji je nedvojbeno koristan upravi, i obveze odbijanja izdavanja osobne iskaznice rumunjskim državljanima s prebivalištem u drugoj državi članici.
58 Osim toga, dovoljno je utvrditi da se prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda upravnim razlozima ne može opravdati odstupanje države članice od pravilâ prava Unije, osobito kad se predmetnim odstupanjem isključuje ili ograničuje ostvarivanje jedne od temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom (vidjeti u tom smislu presudu od 23. studenoga 1999., Arblade i dr., C‑369/96 i C‑376/96, EU:C:1999:575, t. 37.). Stoga ni učinkovitost utvrđivanja i provjere prebivališta rumunjskih državljana s prebivalištem u drugoj državi članici ne predstavlja objektivan razlog u općem interesu kojim bi se moglo opravdati zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.
59 To razmatranje nije dovedeno u pitanje sudskom praksom prema kojoj se državama članicama ne može oduzeti mogućnost da ostvare legitimne ciljeve uvođenjem pravila koja nadležna tijela jednostavno primjenjuju i nadziru (presuda od 24. veljače 2015., Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, t. 33. i navedena sudska praksa), na koju se poziva rumunjska vlada. Naime, takvo razmatranje pretpostavlja postojanje legitimnog cilja koji u ovom slučaju rumunjska vlada nije mogla dokazati.
60 Iz tih razmatranja proizlazi da zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku predstavlja ograničenje slobode kretanja i boravka unutar Unije, u smislu članka 4. stavka 3. Direktive 2004/38, u vezi s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 45. stavkom 1. Povelje, u odnosu na rumunjske državljane s prebivalištem u drugoj državi članici, koje se ne može opravdati ni potrebom davanja dokazne vrijednosti adresi navedenoj na osobnoj iskaznici ni učinkovitošću utvrđivanja i provjere te adrese koju provodi nadležna nacionalna uprava.
61 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da članak 21. UFEU‑a i članak 45. stavak 1. Povelje, u vezi s člankom 4. stavkom 3. Direktive 2004/38, treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice na temelju kojeg se građaninu Unije, državljaninu te države članice koji je ostvario pravo na slobodno kretanje i boravak u drugoj državi članici, odbija izdavanje osobne iskaznice koja može biti putna isprava unutar Unije samo zbog toga što je uspostavio svoje prebivalište na državnom području te druge države članice.
Troškovi
62 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Članak 21. UFEU‑a i članak 45. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, u vezi s člankom 4. stavkom 3. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ,
treba tumačiti na način da im se:
protivi propis države članice na temelju kojeg se građaninu Europske unije, državljaninu te države članice koji je ostvario svoje pravo na slobodno kretanje i boravak u drugoj državi članici, odbija izdavanje osobne iskaznice koja može biti putna isprava unutar Europske unije samo zbog toga što je uspostavio svoje prebivalište na državnom području te druge države članice.
Potpisi