TEISINGUMO TEISMO (pirmoji kolegija) SPRENDIMAS
2024 m. vasario 22 d.(*)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Sąjungos pilietybė – SESV 21 straipsnio 1 dalis – Teisė laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 45 straipsnis – Direktyva 2004/38/EB – 4 straipsnis – Asmens tapatybės kortelės išdavimas – Sąlyga turėti nuolatinę gyvenamąją vietą dokumentą išduodančioje valstybėje narėje – Šios valstybės narės valdžios institucijų atsisakymas išduoti asmens tapatybės kortelę vienam iš savo piliečių, nuolat gyvenančių kitoje valstybėje narėje – Vienodas požiūris – Apribojimai – Pateisinimas“
Byloje C‑491/21
dėl Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Aukščiausias Kasacinis ir Teisingumo Teismas, Rumunija) 2021 m. gegužės 11 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2021 m. rugpjūčio 10 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
WA
prieš
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas A. Arabadjiev, pirmosios kolegijos teisėjo pareigas einantis Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojas L. Bay Larsen, teisėjai T. von Danwitz, P. G. Xuereb ir A. Kumin (pranešėjas),
generalinis advokatas M. Szpunar,
posėdžio sekretorė R. Şereş, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2023 m. vasario 8 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– WA, atstovaujamo avocat C. L. Popescu,
– Rumunijos vyriausybės, atstovaujamos L.-E. Baţagoi, E. Gane ir A. Rotăreanu,
– Europos Komisijos, atstovaujamos A. Biolan ir E. Montaguti,
susipažinęs su 2023 m. balandžio 27 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl SESV 26 straipsnio 2 dalies, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 20 straipsnio, 21 straipsnio 1 dalies ir 45 straipsnio 1 dalies, taip pat 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158, 2004, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k. 5 sk., 5 t., p. 46), 4–6 straipsnių išaiškinimo.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Rumunijos piliečio WA, vykdančio profesinę veiklą tiek Prancūzijoje, tiek Rumunijoje, ir Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (Vidaus reikalų ministerijos Asmenų registro ir duomenų bazių administravimo direkcija) (toliau – Registro direkcija) ginčą dėl pastarosios atsisakymo išduoti WA asmens tapatybės kortelę motyvuojant tuo, kad jo nuolatinė gyvenamoji vieta yra kitoje valstybėje narėje nei Rumunija.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
3 Direktyvos 2004/38 1–4 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(1) [Europos] Sąjungos pilietybė kiekvienam Sąjungos piliečiui suteikia pirminę ir asmeninę teisę laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, taikant Sutartyje ir jai vykdyti patvirtintose priemonėse nustatytus apribojimus ir reikalavimus.
(2) Laisvas asmenų judėjimas sudaro vieną iš pagrindinių vidaus rinkos, kuri yra teritorija be vidaus sienų, kurioje laisvė užtikrinta pagal Sutarties nuostatas, laisvių.
(3) Sąjungos pilietybė turėtų būti pagrindinis valstybių narių piliečių statusas, kai jie naudojasi savo teise laisvai judėti ir gyventi šalyje. Todėl būtina sisteminti ir persvarstyti esamus Bendrijos instrumentus, atskirai skirtus darbuotojams [pagal darbo sutartį dirbantiems asmenims], savarankiškai dirbantiesiems asmenims ir studentams bei kitiems nedirbantiems asmenims, kad būtų supaprastinta ir sustiprinta visų Sąjungos piliečių laisvo judėjimo ir apsigyvenimo teisė.
(4) Siekiant sutvarkyti padėtį sektorių po sektoriaus, laisvo judėjimo ir gyvenimo šalyje teisei taikyti laipsnišką metodiką ir lengvinti naudojimąsi šia teise, reikia vieno teisinio akto <…>“
4 Direktyvos 2004/38 4 straipsnis „Išvažiavimo teisė“ suformuluotas taip:
„1. Nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, visi Sąjungos piliečiai, turintys galiojančią tapatybės kortelę ar pasą, ir jų šeimos nariai, kurie nėra valstybės narės piliečiai ir turi galiojantį pasą, turi teisę išvažiuoti iš valstybės narės teritorijos į kitą valstybę narę.
2. Asmenims, kuriems taikoma šio straipsnio 1 dalis, netaikomas išvažiavimo vizos ar lygiaverčio formalumo reikalavimas.
3. Valstybės narės pagal savo įstatymus išduoda savo piliečiams ir atnaujina tapatybės kortelę ar pasą, nurodančius jų pilietybę.
4. Pasas turi galioti bent visose valstybėse narėse ir šalyse, kurias turėtojas turi kirsti vykdamas tarp valstybių narių. Jei valstybių narių įstatymai nenumato išduoti tapatybės kortelių, bet kurio išduodamo ar pratęsiamo paso galiojimo trukmė turi būti ne mažesnė kaip penkeri metai.“
Rumunijos teisė
5 Pagrindinės bylos aplinkybėms taikytinos redakcijos Ordonanța de urgență a Guvernului Nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români (Nepaprastasis vyriausybės nutarimas Nr. 97/2005 dėl asmenų registro, nuolatinės gyvenamosios vietos, gyvenamosios vietos ir Rumunijos piliečių asmens tapatybės dokumentų, pakartotinai paskelbtas Monitorul Oficial al României, 2011 m. spalio 12 d., I dalis, Nr. 719, toliau – OUG Nr. 97/2005) 12 straipsnyje nustatyta:
„(1) Rumunijos piliečiams nuo 14 metų išduodami asmens tapatybės dokumentai.
<…>
(3) Pagal šį nepaprastąjį nutarimą asmens tapatybės dokumentas – tai galiojanti asmens tapatybės kortelė, paprasta asmens tapatybės kortelė, elektroninė asmens tapatybės kortelė, laikinoji asmens tapatybės kortelė ir asmens tapatybės knygelė.“
6 OUG Nr. 97/2005 13 straipsnyje numatyta:
„(1) Asmens tapatybės dokumentas patvirtina asmens tapatybę, Rumunijos pilietybę, nuolatinės gyvenamosios vietos adresą ir prireikus gyvenamosios vietos adresą.
(2) Pagal [Legea Nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (Įstatymas Nr. 248/2005 dėl Rumunijos piliečių laisvo judėjimo užsienyje tvarkos) (Monitorul Oficial al României, 2005 m. liepos 29 d., I dalis, Nr. 682)], vėliau iš dalies pakeistą ir papildytą (toliau – Įstatymas dėl laisvo judėjimo tvarkos), asmens tapatybės kortelė ir elektroninė asmens tapatybės kortelė yra kelionės dokumentai vykstant į Sąjungos valstybes nares.
(3) Elektroninė asmens tapatybės kortelė leidžia jos turėtojui įstatyme nustatytomis sąlygomis patvirtinti savo tapatybę Vidaus reikalų ministerijos ir kitų valstybinių ar privačių įstaigų informacinių technologijų sistemose ir naudotis elektroniniu parašu.“
7 OUG Nr. 97/2005 15 straipsnio 3 dalyje nustatyta:
„Kartu su prašymu išduoti naują asmens dokumentą pateikiami tik dokumentai, kuriais pagal įstatymą patvirtinama suinteresuotojo asmens nuolatinė gyvenamoji vieta ir prireikus jo gyvenamoji vieta, išskyrus atvejus, kai:
a) pasikeitė duomenys, susiję su pavarde ir vardu, gimimo data, šeimine padėtimi ir Rumunijos pilietybe; tokiu atveju prašymą pateikęs asmuo turi pateikti šiuos pasikeitimus patvirtinančius dokumentus;
b) prašymą pateikęs asmuo turi laikinąją asmens tapatybės kortelę arba asmens tapatybę patvirtinančią pažymą; tokiu atveju pareiškėjas privalo pateikti visus 2 dalyje nurodytus dokumentus.“
8 OUG Nr. 97/2005 20 straipsnio 1 dalies c punktas suformuluotas taip:
„Laikinoji asmens tapatybės kortelė išduodama šiais atvejais:
c) <…> užsienyje nuolat gyvenantiems Rumunijos piliečiams, kurie laikinai gyvena Rumunijoje.“
9 OUG Nr. 97/2005 28 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„(1) Nuolatinės gyvenamosios vietos adresas gali būti įrodytas remiantis:
a) aktais, sudarytais pagal galiojančiuose Rumunijos įstatymuose nurodytas galiojimo sąlygas, kiek tai susiję su oficialiu dokumentu, patvirtinančiu teisę gyventi būste;
b) rašytiniu apgyvendinančiojo asmens, fizinio ar juridinio asmens, pareiškimu, lygiaverčiu apgyvendinimo pažymai, kartu su kuriuo nors iš a punkte arba prireikus d punkte nurodytų dokumentų;
c) pareiškėjo savideklaracija, prie kurios pridedama policijos pareigūno patikrinimo pažyma, kuria patvirtinamas gyvenamosios paskirties pastato buvimas ir tai, kad pareiškėjas iš tikrųjų gyvena deklaruotu adresu, jei tai fizinis asmuo, kuris negali pateikti a ir b punktuose nurodytų dokumentų;
d) viešojo administravimo institucijos išduotu dokumentu, patvirtinančiu, kad pareiškėjas arba prireikus jį apgyvendinantis asmuo yra registruotas [Registrul agricol (Žemės ūkio registras)] kaip gyvenamosios paskirties pastato savininkas;
e) vieno iš tėvų arba jo teisėto atstovo asmens tapatybės dokumentu arba su tėvų valdžios vykdymu susijusiu dokumentu, prireikus kartu su kuriuo nors iš a–d punktuose nurodytų dokumentų, tuo atveju, jei asmens tapatybės dokumentą prašo išduoti nepilnametis.“
10 Įstatymo dėl laisvo judėjimo tvarkos 6 straipsnyje nustatyta:
„(1) Kelionės dokumentų, kuriais remdamiesi Rumunijos piliečiai gali vykti į užsienį, rūšys yra šios:
a) diplomatinis pasas;
b) tarnybinis pasas;
c) elektroninis diplomatinis pasas;
d) elektroninis tarnybinis pasas;
e) paprastas pasas;
f) paprastas elektroninis pasas;
g) paprastas laikinasis pasas;
h) kelionės dokumentas.
<…>“
11 Šio įstatymo 61 straipsnio 1 dalis suformuluota taip:
„Pagal šį įstatymą galiojanti asmens tapatybės kortelė, paprasta asmens tapatybės kortelė ir elektroninė asmens tapatybės kortelė yra kelionės dokumentas, kuriuo remdamiesi Rumunijos piliečiai gali vykti į Sąjungos valstybes nares, taip pat į trečiąsias valstybes, kurios jas pripažįsta kaip kelionės dokumentą.
<…>“
12 Šio įstatymo 171 straipsnio 1 dalies d punkte ir 2 dalies b punkte numatyta:
„(1) Paprastas laikinasis pasas išduodamas Rumunijos piliečiams, kurie atitinka šiame įstatyme nurodytas sąlygas ir kurių teisė vykti į užsienį nėra sustabdyta, šiais atvejais:
<…>
d) kai jo turėtojas vizai gauti pateikia paprastą pasą arba paprastą elektroninį pasą ir pareiškia, kad turi skubiai vykti į užsienį;
<…>
2. Paprastas laikinasis pasas išduodamas:
<…>
b) 1 dalies b–g punktuose nurodytais atvejais – daugiausia per tris darbo dienas nuo prašymo pateikimo dienos.“
13 Įstatymo dėl laisvo judėjimo tvarkos 34 straipsnio 1, 2 ir 6 dalyse nustatyta:
„1. Rumunijos pilietis, apsigyvenęs užsienyje, gali prašyti išduoti paprastą elektroninį pasą arba paprastą laikinąjį pasą, kuriame būtų nurodyta jo nuolatinės gyvenamosios vietos šalis, kai atsiduria kurioje nors iš toliau nurodytų situacijų:
a) jis įgijo teisę bent vienus metus gyventi šalyje arba, atsižvelgiant į konkretų atvejį, jo teisė gyventi minėtos valstybės teritorijoje per vienus metus buvo pakartotinai atnaujinta;
b) jis įgijo teisę gyventi minėtos valstybės teritorijoje šeimos susijungimo tikslu su asmeniu, kurio nuolatinė gyvenamoji vieta yra tos valstybės teritorijoje;
c) jis įgijo teisę ilgai gyventi šalyje arba prireikus – teisę nuolat gyventi minėtos valstybės teritorijoje;
d) jis įgijo tos valstybės pilietybę;
e) jis įgijo teisę dirbti arba įstojo į privačią ar valstybinę įstaigą turėdamas pagrindinį tikslą joje mokytis, įskaitant profesinį mokymą.
2. Rumunijos pilietis, turintis Europos Sąjungos valstybės narės, Europos ekonominės erdvės valstybės narės arba Šveicarijos Konfederacijos kompetentingų valdžios institucijų išduotą registracijos pažymėjimą arba dokumentą, patvirtinantį, kad jis gyvena Europos Sąjungos valstybėje narėje, Europos ekonominės erdvės valstybėje ar Šveicarijos Konfederacijoje, gali prašyti išduoti paprastą elektroninį pasą arba paprastą laikinąjį pasą, kuriame ši valstybė būtų nurodyta kaip jo nuolatinės gyvenamosios vietos šalis.
<…>
6. Užsienyje nuolat apsigyvenęs Rumunijos pilietis, gavęs paprastą elektroninį pasą arba paprastą laikinąjį pasą, kuriame nurodyta jo nuolatinės gyvenamosios vietos šalis, privalo grąžinti Rumunijos valdžios institucijų išduotą asmens tapatybės dokumentą, kuriame patvirtinama, kad jo nuolatinė gyvenamoji vieta yra Rumunijoje.“
Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
14 Kasatorius pagrindinėje byloje yra Rumunijos pilietybę turintis advokatas, vykdantis profesinę veiklą tiek Prancūzijoje, tiek Rumunijoje ir nuo 2014 m. nuolat gyvenantis Prancūzijoje.
15 Rumunijos valdžios institucijos jam išdavė paprastą elektroninį pasą, kuriame nurodyta, kad jo nuolatinė gyvenamoji vieta yra Prancūzijoje. Motyvuodamas tuo, kad jo privatus ir profesinis gyvenimas vyksta Prancūzijoje ir Rumunijoje, jis kasmet deklaruoja savo gyvenamąją vietą Rumunijoje ir tuo pagrindu gauna laikinąją asmens tapatybės kortelę; vis dėlto tokios rūšies kortelė nėra dokumentas, leidžiantis jam vykti į užsienį.
16 2017 m. rugsėjo 17 d. kasatorius pagrindinėje byloje Registro direkcijai pateikė prašymą išduoti asmens tapatybės kortelę arba elektroninę asmens tapatybės kortelę. Prašymas buvo atmestas remiantis tuo, kad jo nuolatinė gyvenamoji vieta yra ne Rumunijoje.
17 2017 m. gruodžio 18 d. kasatorius pagrindinėje byloje pateikė administracinį skundą Curtea de Apel București (Bukarešto apeliacinis teismas, Rumunija), jame prašė įpareigoti Registro direkciją išduoti jam prašomą dokumentą.
18 2018 m. kovo 28 d. sprendimu tas teismas skundą atmetė kaip nepagrįstą, motyvuodamas tuo, kad neigiamas Registro direkcijos sprendimas yra pagrįstas pagal Rumunijos teisę, kurioje numatyta, kad asmens tapatybės kortelė išduodama tik tiems Rumunijos piliečiams, kurie nuolat gyvena Rumunijoje. Jis nurodė, kad Rumunijos teisė neprieštarauja Sąjungos teisei, nes Direktyva 2004/38 nenustato valstybėms narėms pareigos išduoti asmens tapatybės korteles savo pačių piliečiams. Be to, minėtas teismas nurodė, kad kasatorius pagrindinėje byloje nebuvo diskriminuojamas, nes Rumunijos valdžios institucijos jam išdavė paprastą elektroninį pasą, kuris yra kelionės dokumentas, leidžiantis jam vykti į užsienį.
19 Būdamas tos nuomonės, kad Curtea de Apel București (Bukarešto apeliacinis teismas) pažeidė įvairias SESV, Chartijos ir Direktyvos 2004/38 nuostatas, kasatorius pagrindinėje byloje pateikė kasacinį skundą Înalta Curte de Casație și Justiție (Aukščiausiasis Kasacinis ir Teisingumo Teismas), kuris yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
20 Tam teismui kyla abejonių dėl atsisakymo kasatoriui pagrindinėje byloje išduoti asmens tapatybės kortelę atitikties Sąjungos teisei pagrindinės bylos aplinkybėmis.
21 Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia, kad Direktyva 2004/38 siekiama suderinti valstybėse narėse nustatytas sąlygas atvykti į kitos valstybės narės teritoriją. Pagrindinėje byloje aptariamas nacionalinis teisinis reglamentavimas lemia šios direktyvos 4 straipsnio 3 dalies, kurioje numatyta, kad valstybės narės pagal savo įstatymus savo piliečiams išduoda asmens tapatybės korteles arba pasus, siaurą aiškinimą. Be to, nuolatinės gyvenamosios vietos kriterijus, su kuriuo siejamas asmens tapatybės kortelės išdavimas, gali leisti taikyti diskriminacinį požiūrį, kuris, kad būtų pateisinamas pagal Sąjungos teisę, turėtų būti pagrįstas objektyviomis priežastimis, nepriklausančiomis nuo suinteresuotojo asmens pilietybės ir proporcingomis nacionaline teise teisėtai siekiamam tikslui. Galiausiai nagrinėjamu atveju Registro direkcija nenurodė, kokiu objektyviu, bendruoju interesu grindžiamu pagrindu būtų galima pateisinti skirtingą požiūrį, pasireiškiantį tuo, kad Rumunijos piliečiams, gyvenantiems kitoje Sąjungos valstybėje narėje, nesuteikiama teisė turėti nacionalinės asmens tapatybės kortelę. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad nenustatė tokios priežasties.
22 Šiomis aplinkybėmis Înalta Curte de Casație și Justiție (Aukščiausiasis Kasacinis ir Teisingumo Teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar SESV 26 straipsnio 2 dalį, [Chartijos] 20 straipsnį, 21 straipsnio 1 dalį ir 45 straipsnio 1 dalį, taip pat [Direktyvos 2004/38] 4[–]6 straipsnius reikia aiškinti taip, kad pagal juos draudžiamas valstybės narės teisinis reglamentavimas, kuriuo neleidžiama išduoti asmens tapatybės kortelės, kuri gali būti naudojama kaip kelionės Sąjungoje dokumentas, valstybės narės piliečiui dėl to, kad šis nuolat apsigyveno kitoje valstybėje narėje?“
Dėl prejudicinio klausimo
23 Remiantis suformuota Teisingumo Teismo jurisprudencija, vykstant SESV 267 straipsnyje įtvirtintai nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo bendradarbiavimo procedūrai, pastarasis nacionaliniam teismui turi pateikti naudingą atsakymą, kuris leistų išnagrinėti jam pateiktą bylą. Taigi Teisingumo Teismui gali reikėti atsižvelgti į Sąjungos teisės normas, kuriomis nacionalinis teismas nesirėmė formuluodamas savo klausimą. Tai, kad nacionalinis teismas formaliai pateikė prejudicinį klausimą, nurodydamas tam tikras Sąjungos teisės nuostatas, netrukdo Teisingumo Teismui pateikti šiam teismui visų aiškinimo aspektų, kurie gali būti naudingi sprendimui to teismo nagrinėjamoje byloje priimti, neatsižvelgiant į tai, ar jis juos nurodė savo pateiktuose klausimuose. Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas turi iš visos nacionalinio teismo pateiktos informacijos, visų pirma iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą motyvuojamosios dalies, atrinkti aiškintinus Sąjungos teisės klausimus, atsižvelgdamas į bylos dalyką (2023 m. gruodžio 5 d. Sprendimo Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, 99 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
24 Nagrinėjamu atveju aišku, kad kasatoriaus pagrindinėje byloje situacija patenka į Sąjungos teisės – visų pirma taisyklių, reglamentuojančių Sąjungos piliečių naudojimąsi teise laisvai judėti ir gyventi šalyje, – taikymo sritį.
25 Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal SESV 20 straipsnį kiekvienam asmeniui, turinčiam valstybės narės pilietybę, suteikiamas Sąjungos piliečio statusas, kuris, remiantis suformuota jurisprudencija, yra pagrindinis valstybių narių piliečių statusas (2022 m. birželio 9 d. Sprendimo Préfet du Gers ir Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
26 Be to, valstybės narės pilietis, kuris, kaip Sąjungos pilietis, pasinaudojo teise laisvai judėti ir gyventi kitoje nei savo kilmės valstybėje narėje, gali remtis jam, kaip Sąjungos piliečiui, priklausančiomis teisėmis, be kita ko, numatytomis SESV 21 straipsnio 1 dalyje, prireikus taip pat savo kilmės valstybės narės atžvilgiu (2021 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Stolichna obshtina, rayon „Pancharevo“, C‑490/20, EU:C:2021:1008, 42 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
27 Taigi kasatorius pagrindinėje byloje gali remtis teisėmis, kurias suteikia minėtos nuostatos, laikydamasis Sutartyse ir joms įgyvendinti priimtose nuostatose pagal SESV 21 straipsnio 1 dalį nustatytų apribojimų bei sąlygų. Tokie apribojimai ir sąlygos yra numatyti Direktyvoje 2004/38, kuria siekiama, be kita ko, nustatyti naudojimosi šiomis teisėmis sąlygas ir jų apribojimus.
28 Šiomis aplinkybėmis, nesant reikalo išdėstyti savo pozicijos dėl SESV 26 straipsnio, Chartijos 20 straipsnio ir 21 straipsnio 1 dalies, taip pat Direktyvos 2004/38 5 ir 6 straipsnių aiškinimo, reikia manyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar SESV 21 straipsnis ir Chartijos 45 straipsnio 1 dalis, siejami su Direktyvos 2004/38 4 straipsniu, turi būti aiškinami taip, kad jiems prieštarauja valstybės narės teisinis reglamentavimas, pagal kurį Sąjungos piliečiui, kuris yra šios valstybės narės pilietis, pasinaudojęs teise laisvai judėti ir gyventi kitoje valstybėje narėje, atsisakoma išduoti asmens tapatybės kortelę, kuri gali būti naudojama kaip kelionės Sąjungoje dokumentas, vien dėl to, kad jis nuolat apsigyveno kitos valstybės narės teritorijoje.
29 Pirmiausia primintina, kad iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, jog kasatorius pagrindinėje byloje nuo 2014 m. gyvena Prancūzijoje ir užsiima profesine advokato veikla Prancūzijoje ir Rumunijoje. Rumunijos valdžios institucijos jam išdavė paprastą elektroninį pasą, kuriame nurodyta, kad jis nuolat gyvena pirmojoje valstybėje narėje, ir laikinąją asmens tapatybės kortelę.
30 Pastaroji nėra kelionės dokumentas. Ji išduodama kitoje valstybėje narėje nuolat gyvenantiems Rumunijos piliečiams, laikinai gyvenantiems Rumunijoje, ir turi būti atnaujinama kiekvienais metais. Kasatorius pagrindinėje byloje paprašė Registro direkcijos išduoti asmens tapatybės kortelę (paprastą arba elektroninę), kuri būtų kelionės dokumentas, leidžiantis jam vykti į Prancūziją. Prašymas buvo atmestas motyvuojant iš esmės tuo, kad teisinis reglamentavimas nenumato tokio išdavimo nuolatinio gyvenimo užsienyje atveju, o tai, beje, neprieštarauja Sąjungos teisei.
31 Iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, kad visi Rumunijos piliečiai, nepriklausomai nuo jų nuolatinės gyvenamosios vietos, turi teisę gauti pasą pagal Įstatymo dėl laisvo judėjimo tvarkos 6 straipsnio 1 dalies f ir g punktus, taip pat 34 straipsnio 1 ir 2 dalis. Be to, Rumunijoje nuolat gyvenantys Rumunijos piliečiai nuo 14 metų turi teisę gauti paprastą arba elektroninę asmens tapatybės kortelę, kuri pagal OUG Nr. 97/2005 12 straipsnio 1 ir 3 dalis, siejamas su Įstatymo dėl laisvo judėjimo tvarkos 61 straipsnio 1 dalimi, yra kelionės dokumentas.
32 Vis dėlto Rumunijos piliečiai, nuolat gyvenantys kitoje valstybėje narėje, neturi teisės gauti šių asmens tapatybės kortelių. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad tokie piliečiai, gavę pasą, kuriame nurodyta jų nuolatinės gyvenamosios vietos valstybė narė, pagal Įstatymo dėl laisvo judėjimo tvarkos 34 straipsnio 6 dalį privalo grąžinti asmens tapatybės dokumentą, kuris gali būti naudojamas kaip kelionės dokumentas ir kuriuo patvirtinama, kad nuolatinė gyvenamoji vieta yra Rumunijoje. Tačiau jeigu jie laikinai gyvena šioje valstybėje narėje, jiems išduodama laikinoji asmens tapatybės kortelė, kuri pagal OUG Nr. 97/2005 12 straipsnio 3 dalį, siejamą su jo 13 straipsnio 2 dalimi, nėra kelionės dokumentas.
33 Darytina išvada, kad Rumunijos teisiniame reglamentavime dėl kelionės dokumentų išdavimo yra įtvirtintas skirtingas požiūris į užsienyje (taip pat kitoje valstybėje narėje) nuolat gyvenančius Rumunijos piliečius ir Rumunijoje nuolat gyvenančius Rumunijos piliečius, nes pastariesiems gali būti išduotas vienas ar du kelionės dokumentai, leidžiantys jiems keliauti Sąjungoje (t. y. asmens tapatybės kortelė ir pasas), o pirmiesiems gali būti išduotas tik pasas kaip kelionės dokumentas.
34 Taigi reikia nustatyti, ar toks skirtingas požiūris prieštarauja SESV 21 straipsniui, Chartijos 45 straipsnio 1 daliai ir Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 3 daliai.
35 Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 3 dalyje valstybės narės įpareigojamos pagal savo įstatymus savo piliečiams išduoti ar atnaujinti tapatybės korteles ar pasus, nurodančius jų pilietybę, kad jų piliečiams būtų suteikta galimybė naudotis teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje.
36 Kaip generalinis advokatas pažymėjo išvados 35 punkte, iš šios nuostatos teksto, visų pirma iš Sąjungos teisės aktų leidėjo pasirinkimo naudoti skiriamąjį jungtuką „ar“, aiškiai matyti, kad pagal šią nuostatą valstybėms narėms leidžiama pasirinkti kelionės dokumento, kurį jos privalo išduoti savo piliečiams, rūšį (t. y. asmens tapatybės kortelę arba pasą).
37 Vis dėlto reikia priminti, kad Direktyva 2004/38 (kaip matyti iš jos 1–4 konstatuojamųjų dalių) siekiama supaprastinti naudojimąsi pagrindine asmenine teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, kuri pagal SESV 21 straipsnio 1 dalį tiesiogiai suteikiama Sąjungos piliečiams, ir kad ši direktyva visų pirma skirta šiai teisei sustiprinti (2019 m. balandžio 11 d. Sprendimo Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, 23 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
38 Be to, nors pagal šiuo metu galiojančią Sąjungos teisę asmens tapatybės kortelių išdavimas priklauso valstybių narių kompetencijai, reikia priminti, kad šia kompetencija jos turi naudotis laikydamosi Sąjungos teisės, visų pirma Sutarties nuostatų, susijusių su SESV 21 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kiekvienam Sąjungos piliečiui suteikiama laisve judėti ir gyventi jų teritorijoje (šiuo klausimu žr. 2021 m. spalio 6 d. Sprendimo A (Sienų kirtimas pramoginiu laivu), (C‑35/20, EU:C:2021:813, 53 ir 57 punktus).
39 Taigi, nors, kaip generalinis advokatas pažymėjo išvados 40 punkte, pagal Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 3 dalį valstybės narės neįpareigojamos savo piliečiams išduoti dviejų asmens tapatybės dokumentų, kurie gali būti naudojami kaip kelionės dokumentai, ir joms paliekama galimybė pasirinkti, ar išduoti jiems asmens tapatybės kortelę, ar pasą, vis dėlto pagal šią nuostatą, siejamą su SESV 21 straipsniu, valstybėms narėms neleidžiama atlikti šio pasirinkimo taikant mažiau palankų požiūrį į tuos savo piliečius, kurie pasinaudojo teise laisvai judėti ir gyventi Sąjungoje, ir apribojant šią teisę be objektyviais bendrojo intereso pagrindais grindžiamo pateisinimo.
40 Šiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad nagrinėjamu atveju Rumunijos piliečiai, kurie gyvena kitose valstybėse narėse ir pageidauja gauti tiek pasą, tiek asmens tapatybės kortelę (paprastą arba elektroninę), turi turėti nuolatinę gyvenamąją vietą Rumunijoje. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad nuolatinės gyvenamosios vietos adreso turėjimas įrodomas, be kita ko, nuosavybės dokumentu, nuomos sutartimi arba apgyvendinimo pažyma, o tai reiškia, kad tokie piliečiai turi būti arba savininkai, arba nuomininkai, arba asmenys, apgyvendinti Rumunijoje esančiame būste. Toks reikalavimas lemia mažiau palankų požiūrį į tokius piliečius dėl to, kad jie pasinaudojo teise į laisvą judėjimą, nes jie Rumunijoje turi išsaugoti nuolatinę gyvenamąją vietą tam, kad galėtų gauti du kelionės dokumentus; tai yra sąlyga, kurią šia teise nepasinaudoję Rumunijos piliečiai įvykdo lengviau.
41 Šiuo klausimu primintina, pirma, kad pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją nacionalinis teisinis reglamentavimas, dėl kurio tam tikri atitinkamos valstybės narės piliečiai atsiduria mažiau palankioje padėtyje tik dėl to, kad pasinaudojo teise laisvai judėti ir gyventi kitoje valstybėje narėje, reiškia kiekvienam Sąjungos piliečiui pagal SESV 21 straipsnio 1 dalį pripažintų laisvių apribojimą (2020 m. lapkričio 19 d. Sprendimo ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, 30 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
42 Be to, Teisingumo Teismas taip pat yra konstatavęs, kad Sutartimi suteikiamos galimybės Sąjungos piliečių judėjimo srityje nebūtų visiškai veiksmingos, jei valstybės narės pilietį nuo pasinaudojimo jomis būtų galima atgrasyti sudarant kliūčių jam gyventi kitoje valstybėje narėje jo kilmės valstybės teisės normomis, dėl kurių jis atsidurtų mažiau palankesnėje padėtyje vien dėl to, kad pasinaudojo šiomis galimybėmis (2018 m. liepos 25 d. Sprendimo A (Pagalba neįgaliajam), C‑679/16, EU:C:2018:601, 61 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
43 Nagrinėjamu atveju pažymėtina, kad pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus atsisakant kasatoriui pagrindinėje byloje išduoti asmens tapatybės kortelę, kuri gali būti naudojama kaip kelionės dokumentas, vien dėl to, kad jo nuolatinė gyvenamoji vieta yra kitoje valstybėje narėje (Prancūzijoje), Rumunijos piliečiai, atsidūrę tokioje padėtyje kaip kasatorius pagrindinėje byloje, gali būti atgrasyti naudotis teise laisvai judėti ir gyventi Sąjungoje.
44 Kaip generalinis advokatas iš esmės pažymėjo išvados 55 punkte, priešingai, nei teigia Rumunijos vyriausybė, net jei Rumunijos piliečiai, nuolat gyvenantys kitoje valstybėje narėje, turi pasą, pagrindinėje byloje nagrinėjamas teisinis reglamentavimas gali apsunkinti jų teisės laisvai judėti įgyvendinimą.
45 Šiuo klausimu iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos ir atsakymų į per posėdį pateiktus klausimus matyti, kad kasatorius pagrindinėje byloje 12 dienų negalėjo išvykti į Prancūziją, nes neturėjo asmens tapatybės kortelės, kuri gali būti naudojama kaip kelionės dokumentas, o jo pasas tuo metu buvo pateiktas trečiosios šalies ambasadai Bukarešte (Rumunija) siekiant gauti vizą. Tokiu atveju Rumunijos pilietis, nuolat gyvenantis Rumunijoje, būtų galėjęs išvykti į kitą valstybę narę su asmens tapatybės kortele. Rumunijos vyriausybė šiuo klausimu teigia, kad esant tokiai situacijai, kokią nurodo kasatorius pagrindinėje byloje, per tris darbo dienas nuo atitinkamo prašymo pateikimo dienos išduodamas laikinasis pasas. Kaip nurodo ši vyriausybė, tokiu dokumentu siekiama užtikrinti, kad tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė pagrindinėje byloje, Rumunijos piliečiai galėtų – neatsižvelgiant į jų nuolatinę gyvenamąją vietą – greitai ir netrukdomai pasinaudoti teise laisvai judėti. Vis dėlto kasatorius pagrindinėje byloje per posėdį tvirtino, kad, jeigu yra daug suinteresuotųjų asmenų, tam, kad būtų galima gauti susitikimo laiką ir pateikti prašymą išduoti laikinąjį pasą, reikia vieno mėnesio.
46 Bet kuriuo atveju matyti, kad Rumunijos piliečiams, kurių padėtis tokia kaip kasatoriaus pagrindinėje byloje, tenka didesnė administracinė našta nei Rumunijoje nuolat gyvenantiems Rumunijos piliečiams, kiek tai susiję su asmens tapatybės kortelių ir (arba) pasų išdavimo procedūra, o tai sudaro kliūčių jų teisei laisvai judėti ir gyventi Sąjungoje.
47 Šiomis aplinkybėmis taip pat reikia pabrėžti, kad, kaip nurodė Europos Komisija, Sąjungos piliečiai, kurie naudojasi šia teise, paprastai turi interesų įvairiose valstybėse narėse, taigi rodo tam tikrą savo mobilumo laipsnį. Todėl yra tikėtina, kad šiems asmenims bet kuriuo metu prireiks galiojančio kelionės dokumento; antro tokio dokumento turėjimas gali būti jiems reikalingas, netgi būtinas.
48 Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamas teisinis reglamentavimas reiškia SESV 21 straipsnio 1 dalyje numatytos teisės laisvai judėti ir gyventi šalyje apribojimą.
49 Dėl Chartijos 45 straipsnio primintina, kad jo 1 dalyje garantuojama kiekvieno Sąjungos piliečio teisė laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, kuri, remiantis Su Pagrindinių teisių chartija susijusiais išaiškinimais (OL C 303, 2007, p. 17), atitinka SESV 20 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos a punkte garantuojamą teisę ir, vadovaujantis SESV 20 straipsnio 2 dalies antra pastraipa ir Chartijos 52 straipsnio 2 dalimi, įgyvendinama laikantis Sutartyse ir joms įgyvendinti skirtose priemonėse nustatytų sąlygų ir apribojimų.
50 Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, jog nacionalinė priemonė, kuri gali trukdyti naudotis laisvu asmenų judėjimu, gali būti pateisinama, tik jeigu ji atitinka Chartijoje, kurios laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas, garantuojamas pagrindines teises (2022 m. birželio 21 d. Sprendimo Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, 281 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Todėl bet koks SESV 21 straipsnio 1 dalyje numatytų teisių apribojimas neišvengiamai prieštarautų Chartijos 45 straipsnio 1 daliai, nes Chartijoje numatyta kiekvieno Sąjungos piliečio teisė laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje atspindi pagal SESV 21 straipsnio 1 dalį suteiktą teisę (šiuo klausimu žr. 2022 m. birželio 21 d. Sprendimo Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, 275 punktą).
51 Kadangi SESV 21 straipsnio 1 dalyje numatytos teisės apribojimas jau buvo konstatuotas šio sprendimo 48 punkte, toks apribojimas taip pat turi būti konstatuotas, kiek tai susiję su Chartijos 45 straipsnio 1 dalyje garantuojama teise.
52 Toks apribojimas, koks nurodytas šio sprendimo 48 punkte, pagal Sąjungos teisę gali būti pateisinamas, tik jeigu jis pagrįstas objektyviais bendrojo intereso pagrindais, nepriklausančiais nuo atitinkamų asmenų pilietybės, ir yra proporcingas nacionaline teise teisėtai siekiamam tikslui. Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad priemonė yra proporcinga, jeigu, būdama tinkama siekiamam tikslui įgyvendinti, neviršija to, kas būtina jam pasiekti (2018 m. liepos 25 d. Sprendimo A (Pagalba neįgaliajam), C‑679/16, EU:C:2018:601, 67 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
53 Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodė objektyvaus bendrojo intereso pagrindo, kuriuo galėtų būti grindžiamas pagrindinėje byloje nagrinėjamas teisinis reglamentavimas.
54 Tačiau Rumunijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose ir per teismo posėdį teigė, kad atsisakymas išduoti nacionalinę asmens tapatybės kortelę, kuri gali būti naudojama kaip kelionės dokumentas, Rumunijos piliečiams, nuolat gyvenantiems kitoje valstybėje narėje, pateisinamas, be kita ko, negalėjimu į ją įrašyti šių piliečių nuolatinės gyvenamosios vietos, esančios už Rumunijos ribų, adreso.
55 Šiuo klausimu ši vyriausybė visų pirma teigia, kad pagal Codul civil (Civilinis kodeksas) 91 straipsnio 1 dalį nuolatinės gyvenamosios vietos ir gyvenamosios vietos įrodymas yra asmens tapatybės kortelėje esanti informacija, kuria iš esmės siekiama įrodyti šį neatsiejamą Rumunijos piliečių tapatybės elementą, kad jie galėtų naudotis savo teisėmis ir vykdyti savo pareigas, be kita ko, civilinėje ar administracinėje srityje. Toliau ši vyriausybė pabrėžia, kad dėl to nuolatinės gyvenamosios vietos adreso nurodymas asmens tapatybės kortelėje gali padaryti šių piliečių identifikavimą veiksmingesnį ir užkirsti kelią pertekliniam jų asmens duomenų tvarkymui. Galiausiai ji paaiškina, kad net jeigu Rumunijos piliečių nuolatinės gyvenamosios vietos adresas kitoje valstybėje narėje būtų nurodytas jų asmens tapatybės kortelėse, Rumunijos valdžios institucijos negalėtų prisiimti atsakomybės už jo teisingumo patvirtinimą, nes, be to, kad šiuo klausimu nėra kompetentingos, jos neturi priemonių šio adreso patikrinti taip, kad toks patikrinimas netaptų neproporcinga ar net neįmanoma atlikti administracine našta.
56 Reikia konstatuoti, kad Rumunijos vyriausybės pateikti argumentai neleidžia manyti, jog pagrindinėje byloje nagrinėjamas nacionalinis teisinis reglamentavimas pagrįstas objektyviais bendrojo intereso pagrindais, kaip tai suprantama pagal šio sprendimo 52 punkte nurodytą Teisingumo Teismo jurisprudenciją.
57 Kiek tai susiję su asmens tapatybės kortelėje nurodytos informacijos, susijusios su nuolatinės gyvenamosios vietos adresu, įrodomąja galia, pažymėtina, kad Rumunijos vyriausybė neįrodė ryšio tarp tokio adreso nurodymo šiame dokumente (ši informacija, be abejo, yra naudinga administracijai) ir pareigos atsisakyti išduoti asmens tapatybės kortelę kitoje valstybėje narėje nuolat gyvenantiems Rumunijos piliečiams.
58 Be to, pakanka konstatuoti, kad pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją administracinio pobūdžio sumetimais negalima pateisinti to, kad valstybė narė nukrypsta nuo Sąjungos teisės normų, juo labiau tuo atveju, kai dėl atitinkamos leidžiančios nukrypti nuostatos apribojamas naudojimasis kuria nors iš Sutartimi garantuojamų pagrindinių laisvių arba tam užkertamas kelias (šiuo klausimu žr. 1999 m. lapkričio 23 d. Sprendimo Arblade ir kt., C‑369/96 ir C‑376/96, EU:C:1999:575, 37 punktą). Todėl kitoje valstybėje narėje gyvenančių Rumunijos piliečių nuolatinės gyvenamosios vietos adreso nustatymo ir kontrolės veiksmingumas taip pat nėra objektyvus bendrojo intereso pagrindas, kuriuo būtų galima pateisinti tokį teisinį reglamentavimą, koks nagrinėjamas pagrindinėje byloje.
59 Šios išvados nepaneigia Rumunijos vyriausybės nurodyta jurisprudencija, pagal kurią iš valstybių narių negalima atimti galimybės pasiekti teisėtus tikslus nustatant taisykles, kurias kompetentingos valdžios institucijos lengvai valdytų ir kontroliuotų (2015 m. vasario 24 d. Sprendimo Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, 33 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Iš tiesų tokia išvada suponuoja teisėto tikslo buvimą, kurio Rumunijos vyriausybė nagrinėjamu atveju negalėjo įrodyti.
60 Iš šių svarstymų matyti, kad toks teisinis reglamentavimas, koks nagrinėjamas pagrindinėje byloje, reiškia kitoje valstybėje narėje nuolat gyvenančių Rumunijos piliečių laisvės judėti ir gyventi Sąjungoje, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 3 dalį, siejamą su SESV 21 straipsnio 1 dalimi ir Chartijos 45 straipsnio 1 dalimi, apribojimą, kurio negalima pateisinti nei būtinybe asmens tapatybės kortelėje nurodomam nuolatinės gyvenamosios vietos adresui suteikti įrodomąją galią, nei kompetentingos nacionalinės administracinės institucijos atliekamo šio adreso nustatymo ir kontrolės veiksmingumu.
61 Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad SESV 21 straipsnis ir Chartijos 45 straipsnio 1 dalis, siejami su Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 3 dalimi, turi būti aiškinami taip, kad jiems prieštarauja valstybės narės teisinis reglamentavimas, pagal kurį Sąjungos piliečiui, kuris yra šios valstybės narės pilietis, pasinaudojęs teise laisvai judėti ir gyventi kitoje valstybėje narėje, atsisakoma išduoti asmens tapatybės kortelę, kuri gali būti naudojama kaip kelionės Sąjungoje dokumentas, vien dėl to, kad jis nuolat apsigyveno kitos valstybės narės teritorijoje.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
62 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:
SESV 21 straipsnis ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 45 straipsnio 1 dalis, siejami su 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, 4 straipsnio 3 dalimi,
turi būti aiškinami taip:
jiems prieštarauja valstybės narės teisinis reglamentavimas, pagal kurį Europos Sąjungos piliečiui, kuris yra šios valstybės narės pilietis, pasinaudojęs teise laisvai judėti ir gyventi kitoje valstybėje narėje, atsisakoma išduoti asmens tapatybės kortelę, kuri gali būti naudojama kaip kelionės Europos Sąjungoje dokumentas, vien dėl to, kad jis nuolat apsigyveno kitos valstybės narės teritorijoje.
Parašai.