Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Negende kamer)
22 februari 2024 (*)
„Hogere voorziening – Institutioneel recht – Europees burgerinitiatief – Verordening (EU) nr. 211/2011 – Registratie van het voorgestelde burgerinitiatief – Artikel 4, lid 2, onder b) – Voorstel dat niet zichtbaar buiten het kader valt van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen – Bewijslast – Bevoegdheid van de Commissie om tot gedeeltelijke registratie over te gaan”
In zaak C‑54/22 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 27 januari 2022,
Roemenië, vertegenwoordigd door L.‑E. Baţagoi, M. Chicu, E. Gane en L. Liţu als gemachtigden,
rekwirante,
andere partijen in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Croce en C. Urraca Caviedes als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en K. Szíjjártó als gemachtigden,
interveniënt in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Negende kamer),
samengesteld als volgt: O. Spineanu-Matei, kamerpresident, S. Rodin (rapporteur) en L. S. Rossi, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 oktober 2023,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn hogere voorziening verzoekt Roemenië om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 10 november 2021, Roemenië/Commissie (T‑495/19, EU:T:2021:781; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht zijn beroep tot nietigverklaring van besluit (EU) 2019/721 van de Commissie van 30 april 2019 over het voorgestelde burgerinitiatief „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” (PB 2019, L 122, blz. 55; hierna: „litigieus besluit”) heeft verworpen.
Toepasselijke bepalingen
2 In de overwegingen 1, 2, 4 en 10 van verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (PB 2011, L 65, blz. 1) heette het:
„(1) Het [VEU] geeft meer inhoud aan het burgerschap van de [Europese] Unie en versterkt de democratische werking van de Unie: het bepaalt immers onder meer dat iedere burger het recht heeft aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen door middel van het [Europees] burgerinitiatief [(hierna: ‚EBI’)]. Die procedure biedt burgers de mogelijkheid direct contact op te nemen met de [Europese] Commissie met het verzoek een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in te dienen vergelijkbaar met het recht van het Europees Parlement in het kader van artikel 225 [VWEU] en van de Raad [van de Europese Unie] in het kader van artikel 241 [VWEU].
(2) De procedures en voorwaarden voor het [EBI] dienen eenvoudig, gebruiksvriendelijk en evenredig met de aard van het [EBI] te zijn, om de burgerparticipatie aan te moedigen en de Unie toegankelijker te maken. Zij moeten zorgen voor een verantwoord evenwicht tussen rechten en plichten.
[...]
(4) De Commissie dient burgers op verzoek informatie en informeel advies over [EBI’s] te geven, met name wat de registratiecriteria betreft.
[...]
(10) Met het oog op de coherentie en de transparantie van voorgestelde [EBI’s] en om te voorkomen dat handtekeningen worden verzameld voor een voorgesteld [EBI] dat niet aan de in deze verordening vastgelegde voorwaarden voldoet, dient het verplicht te zijn dergelijke initiatieven op een door de Commissie beschikbaar gestelde website te laten registreren voordat wordt begonnen met het verzamelen van steunbetuigingen. Alle voorgestelde [EBI’s] die aan de voorwaarden van deze verordening voldoen, dienen door de Commissie te worden geregistreerd. De Commissie dient ten aanzien van de registratie de algemene beginselen van goed bestuur toe te passen.”
3 Artikel 1 van verordening nr. 211/2011 luidde als volgt:
„Deze verordening stelt de procedures en voorwaarden vast voor het indienen van een [EBI] zoals bedoeld in artikel 11 [VEU] en artikel 24 VWEU.”
4 Artikel 2 van deze verordening bepaalde:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1. ‚[EBI]’: een overeenkomstig deze verordening bij de Commissie ingediend initiatief waarin de Commissie wordt verzocht om binnen het kader van haar bevoegdheden een passend voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvan burgers vinden dat er een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, en dat door ten minste een miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit ten minste een vierde van de lidstaten, wordt gesteund;
[...]
3. ‚organisatoren’: de natuurlijke personen die een burgercomité vormen dat verantwoordelijk is voor de voorbereiding van een [EBI] en voor de indiening ervan bij de Commissie.”
5 Artikel 4, leden 1 tot en met 3, van die verordening bepaalde:
„1. De organisatoren zijn verplicht om, voordat wordt begonnen met het verzamelen van steunbetuigingen, het voorgestelde [EBI] te laten registreren bij de Commissie en daarbij de in bijlage II genoemde informatie te verstrekken, met name betreffende het onderwerp en de doelstellingen.
[...]
2. Ten laatste twee maanden na ontvangst van de in bijlage II bedoelde informatie registreert de Commissie een voorgesteld [EBI] onder een uniek registratienummer en stuurt ze de organisatoren een bevestiging, op voorwaarde dat aan de volgende voorwaarden is voldaan:
[...]
b) het voorgesteld [EBI] valt niet zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen;
[...]
3. De Commissie weigert registratie indien niet is voldaan aan de in lid 2 bepaalde voorwaarden.
Wanneer de Commissie weigert een voorgesteld [EBI] te registreren, stelt zij de organisatoren in kennis van de redenen daarvoor en van alle gerechtelijke en niet-gerechtelijke beroepsmogelijkheden die voor hen openstaan.”
6 Volgens bijlage II bij die verordening, betreffende de voor de registratie van een voorgesteld EBI vereiste informatie, moesten meerdere gegevens worden verstrekt om een dergelijk voorstel te laten registreren, namelijk de titel, het onderwerp, de beschrijving van de doelstellingen waarop de Commissie werd verzocht te reageren en de bepalingen in de Verdragen die door de organisatoren relevant werden geacht voor de voorgestelde maatregel. In deze bijlage was voorts bepaald dat de organisatoren nadere informatie over het onderwerp, de doelstellingen en de achtergrond van het voorstel konden verstrekken.
7 Verordening nr. 211/2011 is met ingang van 1 januari 2020 ingetrokken bij verordening (EU) 2019/788 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 betreffende het Europees burgerinitiatief (PB 2019, L 130, blz. 55).
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
8 De voorgeschiedenis van het geding, zoals deze uit het bestreden arrest naar voren komt, kan als volgt worden samengevat.
9 Op 18 juni 2013 is bij de Commissie het voorgestelde EBI „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” ingediend.
10 Bij haar besluit C(2013) 4975 final van 25 juli 2013 heeft de Commissie het verzoek tot registratie van het voorgestelde EBI afgewezen omdat het zichtbaar buiten het kader viel van haar bevoegdheden om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen, in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
11 Bij arrest van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (T‑529/13, EU:T:2016:282), heeft het Gerecht het tegen dit besluit ingediende beroep tot nietigverklaring verworpen.
12 In hogere voorziening heeft het Hof dit arrest van het Gerecht bij arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), vernietigd en de zaak zelf afgedaan, waarbij het besluit C(2013) 4975 final nietig heeft verklaard.
13 Meer bepaald heeft het Hof in de punten 61 en 62 van dat arrest geoordeeld dat het, om na te gaan of de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 is vervuld, bij de vraag of de in een EBI voorgestelde maatregel valt binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in de zin van die bepaling, op het eerste gezicht niet gaat om een vraag inzake de feiten of de beoordeling van bewijs, maar in essentie om een vraag van uitlegging en toepassing van de betreffende Verdragsbepalingen. In dat stadium mag die instelling dus niet nagaan of het bewijs van alle aangevoerde feitelijke elementen is geleverd, en evenmin of het voorstel en de voorgestelde maatregelen toereikend zijn gemotiveerd, maar moet zij nagaan of, objectief gezien, dergelijke in abstracto voorgenomen maatregelen zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen.
14 Op 30 april 2019 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld, waarbij het voorgestelde EBI is geregistreerd in de in artikel 1, lid 2, van dat besluit gepreciseerde omvang.
15 In de overwegingen 1 en 2 van het litigieuze besluit heeft de Commissie het onderwerp en de doelstellingen van het voorgestelde EBI aangeduid zoals deze uit de door de organisatoren verstrekte informatie naar voren kwamen.
16 Volgens deze overwegingen had dat voorstel tot doel ervoor te zorgen dat de Unie in haar cohesiebeleid bijzondere aandacht zou besteden aan regio’s met etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken die verschillen van die van de omliggende regio’s. In dergelijke regio’s, waaronder geografische gebieden die niet beschikken over structuren met bestuurlijke bevoegdheden, moesten verschillen of achterstand op economisch gebied ten opzichte van de aangrenzende regio’s worden voorkomen, diende de economische ontwikkeling te worden ondersteund en moesten de voorwaarden voor economische, sociale en territoriale samenhang worden gevrijwaard, en dit alles op een zodanige manier dat hun specifieke kenmerken intact bleven. Daarom moesten die regio’s gelijke kansen krijgen op het gebied van toegang tot de verschillende fondsen van de Unie en dienden het behoud van hun kenmerken en een correcte economische ontwikkeling voor hen te worden gewaarborgd, zodat de ontwikkeling van de Unie kon worden voortgezet en haar culturele diversiteit niet zou worden aangetast.
17 In de overwegingen 3 en 4 van het litigieuze besluit heeft de Commissie opgemerkt dat de procedures en voorwaarden voor het EBI duidelijk, eenvoudig, gebruiksvriendelijk en evenredig met de aard van het EBI moeten zijn om de burgers van de Unie aan te moedigen het te gebruiken en daarmee deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie.
18 In overweging 5 van het litigieuze besluit heeft de Commissie het volgende benadrukt:
„Rechtshandelingen van de Unie ter uitvoering van de Verdragen kunnen worden vastgesteld om de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen te bepalen, hetgeen ook de samenvoeging van de fondsen kan omvatten, overeenkomstig artikel 177 [VWEU].”
19 In overweging 6 van het litigieuze besluit heeft de Commissie aangegeven dat het litigieuze voorgestelde EBI niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, „aangezien dit initiatief gericht [was] op voorstellen van [haarzelf] voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en mits de te financieren acties [leidden] tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie”.
20 Artikel 1 van het litigieuze besluit bepaalt:
„1. Het [betrokken] voorgestelde [EBI] wordt geregistreerd.
2. Er kunnen steunbetuigingen voor dit voorgestelde burgerinitiatief worden verzameld, met dien verstande dat het gericht is op voorstellen van de Commissie voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie.”
Beroep bij het Gerecht en bestreden arrest
21 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 juli 2019, heeft Roemenië beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
22 Bij akte, neergelegd op 8 oktober 2019, heeft Hongarije verzocht in de onderhavige procedure te mogen interveniëren aan de zijde van de Commissie.
23 Tot staving van zijn beroep heeft Roemenië twee middelen aangevoerd, waarvan het eerste was ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, en het tweede aan schending van artikel 296, tweede alinea, VWEU.
24 Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht allereerst het beroep ontvankelijk verklaard in de overweging dat het litigieuze besluit een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormde.
25 Vervolgens heeft het geoordeeld dat de Commissie in dat besluit rechtens genoegzaam had uiteengezet om welke redenen de registratie van het voorgestelde EBI was gerechtvaardigd.
26 Tot slot heeft het Gerecht kort gezegd geoordeeld dat de Commissie het recht niet onjuist had toegepast door in het stadium van de registratie vast te stellen dat het voorgestelde EBI niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel om een voorstel in te indienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen.
27 Het Gerecht heeft het beroep dientengevolge ongegrond verklaard.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
28 Roemenië verzoekt het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen en het litigieuze besluit nietig te verklaren;
– subsidiair, het bestreden arrest te vernietigen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
29 De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en Roemenië te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
30 Ter ondersteuning van zijn beroep voert Roemenië één middel aan, dat is ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, gelezen in samenhang met artikel 5, lid 2, VEU. Dit middel bestaat uit twee onderdelen, die elk zijn ontleend aan een onjuiste uitlegging van deze bepaling met betrekking tot de beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikt om te bepalen of een voorgesteld EBI moet worden geregistreerd.
Eerste onderdeel van het enige middel
Argumenten van partijen
31 Met het eerste onderdeel van zijn enige middel, dat uit twee grieven bestaat, betoogt Roemenië dat het Gerecht een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan een van de voorwaarden waaraan het EBI-verzoek moet voldoen voor registratie door de Commissie, namelijk die welke is opgenomen in artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. Het Gerecht is in de punten 105 en 106 van het bestreden arrest namelijk voorbijgegaan aan de criteria op basis waarvan de Commissie moet beoordelen of een voorgesteld EBI aan deze voorwaarde voldoet.
32 Met de eerste grief verwijt Roemenië het Gerecht dat het in punt 105 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie de registratie van een voorgesteld EBI slechts kan weigeren wanneer zij na het onderzoek dat zij krachtens die bepaling heeft verricht tot de conclusie komt dat een voorstel harerzijds voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen, op basis van die bepaling, volledig is uitgesloten.
33 Uit de punten 61 en 62 van het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), volgt namelijk dat de Commissie ter beoordeling of de in die bepaling gestelde registratievoorwaarde is vervuld, zich ertoe dient te beperken na te gaan of, objectief gezien, de voorgestelde maatregelen – voorgenomen in abstracto – zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen. Bovendien moet de Commissie zich volgens die rechtspraak in het kader van dat onderzoek houden aan het onderwerp en de doelstellingen van het voorgestelde EBI zoals die naar voren komen uit de verplichte en, eventueel, aanvullende informatie als bedoeld in bijlage II bij verordening nr. 211/2011, die door de organisatoren is verstrekt. Hieruit volgt dat de Commissie in het kader van het onderzoek dat zij krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 moet verrichten, over een beperkte beoordelingsmarge beschikt, zodat dit onderzoek uitsluitend moet worden verricht ten opzichte van het onderwerp, de doelstellingen en de bepalingen van de Verdragen die de organisatoren in het voorgestelde EBI hebben vermeld.
34 Volgens Roemenië heeft het Gerecht in punt 105 van het bestreden arrest de omvang van dat onderzoek en dus de strekking van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, gelezen in samenhang met bijlage II bij die verordening, evenwel miskend door de Commissie impliciet te verplichten om een voorgesteld EBI te onderzoeken ten opzichte van alle bepalingen van de Verdragen, met inbegrip van die welke de organisatoren niet uitdrukkelijk hebben genoemd in de door hen verstrekte informatie. Een dergelijk onderzoek is echter geen simpel onderzoek in abstracto van het voorgestelde EBI en creëert bovendien verwarring tussen de verschillende stappen van een EBI.
35 Met de tweede grief verwijt Roemenië het Gerecht in punt 106 van het bestreden arrest te hebben geoordeeld dat de Commissie het voorgestelde EBI moet registreren om het politieke debat binnen de instellingen op gang te brengen, zelfs wanneer zij sterk betwijfelt of dit voorstel binnen haar bevoegdheden valt op grond waarvan zij ter uitvoering van de Verdragen een voorstel kan indienen voor een rechtshandeling van de Unie.
36 In dit verband is het arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113), waarop het Gerecht zich in die context heeft gebaseerd, irrelevant, aangezien het Hof zich in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, diende uit te spreken over de gevolgen van een registratie, en met name over de vraag of de Commissie verplicht was om maatregelen voor te stellen die aansloten op het EBI dat in die zaak aan de orde was.
37 De uitlegging die het Gerecht in punt 106 van het bestreden arrest heeft gegeven kan hoe dan ook, na de registratie van een voorgesteld EBI, debatten uitlokken over voorgestelde handelingen die in werkelijkheid niet onder de bevoegdheid van de Unie vallen. Een dergelijke uitlegging, die er in de praktijk toe leidt dat elk onderzoek naar de eerbiediging van de bevoegdheidssfeer van de Unie wordt uitgesteld tot de volgende fase als bedoeld in artikel 10 van verordening nr. 211/2011, zou de stap van de registratie namelijk van elk nuttig effect beroven.
38 De Commissie en Hongarije stellen dat het eerste middel van de hogere voorziening ongegrond moet worden verklaard. Dit onderdeel is volgens de Commissie hoe dan ook niet ter zake dienend.
Beoordeling door het Hof
39 Om te beginnen zij erop gewezen in herinnering te worden gebracht dat, wat betreft de beginselen die het proces voor de registratie van een voorgesteld EBI beheersen, een dergelijk initiatief volgens artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 door de Commissie wordt geregistreerd op voorwaarde dat het „niet zichtbaar buiten het kader [valt] van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen”.
40 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet deze registratievoorwaarde, in overeenstemming met de doelstellingen die met het EBI worden nagestreefd, zoals opgenomen in de overwegingen 1 en 2 van verordening nr. 211/2011 en die met name bestaan in het aanmoedigen van de burgerparticipatie en het toegankelijker maken van de Unie, door de Commissie worden uitgelegd en toegepast op een wijze die het EBI eenvoudig toegankelijk maakt (zie in die zin arresten van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punt 49; 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punt 53, en 20 januari 2022, Roemenië/Commissie, C‑899/19 P, EU:C:2022:41, punt 44).
41 De Commissie is dus alleen bevoegd om de registratie van een voorgesteld EBI krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 te weigeren in het geval dit voorgestelde EBI, gelet op het onderwerp en de doelstellingen ervan zoals die naar voren komen uit de verplichte en, in voorkomend geval, aanvullende informatie die ingevolge bijlage II bij die verordening door de organisatoren is verstrekt, zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen (arresten van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punt 50, en 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punt 54).
42 Bovendien komt tevens uit de rechtspraak van het Hof naar voren dat de Commissie bij de beoordeling of de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 is vervuld, zich ertoe dient te beperken na te gaan of, objectief gezien, de in abstracto voorgenomen maatregelen van een voorgesteld EBI zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen (arrest van 20 januari 2022, Roemenië/Commissie, C‑899/19 P, EU:C:2022:41, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 Hieruit volgt dat wanneer na een eerste onderzoek in het licht van de verplichte en, in voorkomend geval, aanvullende informatie die door de organisatoren is verstrekt, niet wordt vastgesteld dat een voorgesteld EBI zichtbaar buiten het kader van die bevoegdheden van de Commissie valt, deze instelling dat EBI dient te registreren, mits de overige voorwaarden van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 zijn vervuld (arrest van 20 januari 2022, Roemenië/Commissie, C‑899/19 P, EU:C:2022:41, punt 47).
44 Deze overwegingen moeten in het achterhoofd worden gehouden bij het onderzoek van het eerste onderdeel van het enige middel van Roemenië, waarmee deze lidstaat het Gerecht in wezen verwijt artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 onjuist te hebben uitgelegd op het moment dat het in de punten 105 en 106 van het bestreden arrest de omvang heeft verduidelijkt van de beoordelingsmarge van de Commissie om te bepalen of een voorgesteld EBI moet worden geregistreerd.
45 De eerste grief van dit onderdeel is gericht tegen punt 105 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht kort gezegd heeft geoordeeld dat de Commissie slechts kan weigeren een voorgesteld EBI te registreren als zij bij het onderzoek in het kader van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 tot de conclusie komt dat een voorstel harerzijds voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen volledig is uitgesloten.
46 Deze lidstaat verwijt het Gerecht te hebben geoordeeld dat de Commissie in het kader van dat onderzoek slechts kan weigeren een voorgesteld EBI te registreren indien zij concludeert „dat volledig is uitgesloten” dat dit EBI haar in staat stelt een dergelijk voorstel voor een rechtshandeling in te dienen.
47 In dit verband moet worden opgemerkt dat dit punt de conclusie vormt van de punten 100 tot en met 104 van dat arrest, waarop Roemenië in het kader van de onderhavige hogere voorziening geen kritiek uit. Het Gerecht heeft in dit concluderende punt dus louter een recapitulatie willen geven van de in de punten 100 tot en met 104 genoemde rechtspraak van het Hof en de strekking van de bepalingen van verordening nr. 211/2011 die relevant zijn voor het onderzoek dat de Commissie moet verrichten krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
48 Hoewel het Gerecht in punt 105 van het bestreden arrest andere bewoordingen of formuleringen heeft gebruikt dan in de punten 100 tot en met 104 van dat arrest, kan niettemin niet uit de tekst van dat punt 105 worden afgeleid dat het Gerecht daarin een criterium voor de registratie van een voorgesteld EBI heeft ingevoerd dat in strijd is met de elementen die het in de punten 100 tot en met 104 van dat arrest heeft uiteengezet en met de in de punten 39 tot en met 43 van het onderhavige arrest genoemde criteria.
49 Meer bepaald kan punt 105 van het bestreden arrest, anders dan Roemenië betoogt, niet in die zin worden gelezen dat het Gerecht daarin heeft gesproken van een verplichting voor de Commissie om te onderzoeken of het bij haar ingediende voorgesteld EBI een grondslag kan vinden in een van de bepalingen van de Verdragen, met inbegrip van die welke de organisatoren niet uitdrukkelijk hebben bedoeld.
50 Hoe dan ook blijkt uit punt 110 van het bestreden arrest – waarop in het kader van de onderhavige hogere voorziening geen kritiek wordt geuit – dat artikel 177 VWEU, dat in overweging 5 van het litigieuze besluit door de Commissie is aangewezen als mogelijke rechtsgrondslag voor de rechtshandelingen die de Unie zou kunnen vaststellen, in casu een van de bepalingen was die de organisatoren in het betrokken voorgestelde EBI hadden genoemd. De Commissie heeft de registratie van dit voorstel dus niet gerechtvaardigd op basis van een andere Verdragsbepaling dan die welke in dat voorstel waren vermeld.
51 Hieruit volgt dat de tegen punt 105 van het bestreden arrest gerichte grief ongegrond moet worden verklaard.
52 De tweede grief betreft punt 106 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht in wezen heeft uiteengezet dat, aangezien de bijzondere toegevoegde waarde van het EBI-mechanisme niet ligt in de zekerheid van het resultaat, maar in de deuren die het opent en de kansen die het de burgers van de Unie biedt om binnen de instellingen een politiek debat op gang te brengen, de Commissie – zelfs wanneer zij sterk twijfelt of het voorgestelde EBI binnen het kader van haar bevoegdheden in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 valt – dat voorstel moet registreren om met die registratie het politieke debat binnen de instellingen mogelijk te maken.
53 Deze grief moet als niet ter zake dienend worden aangemerkt, aangezien uit dat punt uitdrukkelijk naar voren komt dat het slechts dient om de conclusie van het Gerecht in punt 105 van dat arrest te bevestigen, en dat de motivering in punt 106 dus slechts ten overvloede is gegeven ten opzichte van die van punt 105, welke, zoals uit de punten 47 tot en met 51 van het onderhavige arrest voortvloeit, tevergeefs door Roemenië is bekritiseerd in het kader van de eerste grief (zie naar analogie arrest van 17 september 2020, Troszczynski/Parlement, C‑12/19 P, EU:C:2020:725, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Gelet op het voorgaande dient het eerste onderdeel van het enige middel dus deels niet-ontvankelijk en deels niet ter zake dienend te worden verklaard.
Tweede onderdeel van het enige middel
Argumenten van partijen
55 Met het tweede onderdeel van zijn enige middel verwijt Roemenië het Gerecht in wezen in punt 116 van het bestreden arrest te hebben geoordeeld dat de Commissie het voorgestelde EBI krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, zoals uitgelegd door het Hof, kon „scherpstellen”, „kwalificeren” of zelfs gedeeltelijk kon registreren om het EBI gemakkelijk toegankelijk te maken, op voorwaarde dat zij de op haar rustende motiveringsplicht vervulde en de inhoud van het voorstel niet onjuist opvatte.
56 Het Gerecht heeft dientengevolge, door het gebruik van algemene bewoordingen, net als de Commissie geweigerd om aan de hand van alle door de organisatoren verstrekte informatie te onderzoeken of het voorgestelde EBI kon worden geregistreerd. Volgens Roemenië zou, indien rekening was gehouden met alle verstrekte informatie, noodzakelijkerwijs zijn geconcludeerd dat de specifieke doelstellingen van het betrokken voorgestelde EBI niet konden worden bereikt met een op de artikelen 174 tot en met 178 VWEU gebaseerde handeling zonder dat dit zou uitmonden in schending van artikel 5, lid 2, VEU. De door het Gerecht in het bestreden arrest onderzochte rechtsgrondslagen zijn irrelevant voor de werkelijke doelstelling van het betrokken voorgestelde EBI, juist omdat het Gerecht artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 heeft geschonden doordat het er, in strijd met de rechtspraak van het Hof, niet van is uitgegaan dat rekening moest worden gehouden met alle informatie die door de organisatoren was verstrekt.
57 Hoe dan ook kan het algemene argument dat is ontleend aan de noodzaak om een gemakkelijke toegang tot het EBI te waarborgen, op zich niet de grondslag vormen voor de registratie van een voorgesteld EBI dat niet aan alle voorwaarden van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 voldoet.
58 De Commissie en Hongarije stellen dat het tweede middel van de hogere voorziening ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
59 Het tweede onderdeel van het enige door Roemenië aangevoerde middel is gericht tegen punt 116 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht het volgende heeft vermeld:
„De registratie van het litigieuze EBI-voorstel door de Commissie ,met dien verstande dat het gericht is op voorstellen van [haarzelf] voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie’, is [...] in overeenstemming met verordening nr. 211/2011 zoals die door het Hof [...] is uitgelegd, aangezien de Commissie zoals gezegd de voorwaarde voor registratie krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van die verordening moet uitleggen en toepassen op een wijze die het EBI eenvoudig toegankelijk maakt. De Commissie kan het betreffende EBI-voorstel dan in voorkomend geval ‚scherpstellen’, ‚kwalificeren’ of zelfs gedeeltelijk registreren om het gemakkelijk toegankelijk te maken, op voorwaarde dat zij de op haar rustende motiveringsplicht vervult en de inhoud van het voorstel niet onjuist opvat. [Op deze wijze] kan de Commissie een voorgesteld EBI [...] voorwaardelijk registreren in plaats van registratie ervan te weigeren, zodat de doelstelling van verordening nr. 211/2011 haar nuttig effect behoudt. [...]”
60 Roemenië verwijt het Gerecht in wezen artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 te hebben geschonden met zijn oordeel dat de Commissie het recht had om het betrokken voorgestelde EBI „scherp te stellen”, te „kwalificeren” of zelfs „gedeeltelijk te registreren”, en dit voorstel dus te registreren en het daarbij de strekking toe te kennen die in artikel 1, lid 2, van het litigieuze besluit is omschreven en in punt 20 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht.
61 Om te beginnen moet voor het onderzoek van deze grief worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 63 tot en met 68 van zijn conclusie heeft gedaan, het Gerecht met de uitdrukkingen „scherpstellen”, „kwalificeren” en „gedeeltelijke registratie” in punt 116 van het bestreden arrest een en hetzelfde begrip heeft bedoeld, namelijk de gedeeltelijke registratie van een voorgesteld EBI, waarin het aanvankelijk door de organisatoren ingediende EBI-voorstel niet volledig is overgenomen en die dan ook beperkt van omvang is, of het nu gaat om de voorstellen voor specifieke rechtshandelingen die daarin zijn opgenomen of, zoals in casu, de identificatie van de rechtshandelingen die voor vaststelling worden voorgesteld, dan wel, meer in het algemeen, de wijze waarop het onderwerp van het voorgestelde EBI wordt omschreven.
62 Vervolgens moet worden vastgesteld dat artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 de Commissie niet uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt om een voorgesteld EBI gedeeltelijk te registreren.
63 Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht desalniettemin niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 22 december 2022, Sambre & Biesme en Gemeente Farciennes, C‑383/21 en C‑384/21, EU:C:2022:1022, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
64 Zoals in punt 40 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, volgt in dit verband uit vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer de Commissie een voorgesteld EBI ontvangt, zij de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 – in overeenstemming met de doelstellingen van het EBI die zijn uiteengezet in de overwegingen 1 en 2 van verordening nr. 211/2011 en die er onder meer in bestaan de deelname van de burgers aan het democratisch bestel van de Unie aan te moedigen en de Unie toegankelijker te maken – zodanig moet uitleggen en toepassen dat het EBI gemakkelijk toegankelijk is.
65 Zoals de advocaat-generaal in de punten 80 tot en met 94 van zijn conclusie heeft benadrukt, bevestigen deze doelstellingen dat die bepaling aldus kan worden uitgelegd dat de Commissie een voorgesteld EBI gedeeltelijk kan registreren.
66 Zoals het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld, zou het ontkennen dat de Commissie die mogelijkheid heeft namelijk tot gevolg hebben dat de registratie van een voorgesteld EBI in beginsel in zijn geheel moet worden geweigerd, zelfs wanneer maar een deel van dat voorstel zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van die instelling valt om een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie in te dienen, in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. Hypothetisch gezien zou ten gevolge van een geringe fout die aan de organisatoren kan worden toegerekend met betrekking tot de omvang van die bevoegdheden, hun voorgestelde EBI dan dus in zijn geheel moeten worden afgewezen, hetgeen kennelijk afbreuk zou doen aan de doelstelling om een gemakkelijke toegang tot het EBI te waarborgen.
67 Hieruit volgt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn oordeel in punt 116 van het bestreden arrest dat de Commissie bij het litigieuze besluit het betrokken voorgestelde EBI gedeeltelijk kon registreren onder afbakening van de omvang ervan overeenkomstig de bewoordingen van artikel 1, lid 2, van dat besluit.
68 Wat ten slotte de grief betreft dat het Gerecht, net als de Commissie, heeft nagelaten de registratie van het voorgestelde EBI te onderzoeken ten opzichte van alle informatie die door de organisatoren is verstrekt, volstaat de vaststelling dat het Gerecht zich in punt 116 van het bestreden arrest, het enige waarop het onderhavige onderdeel is gericht, slechts heeft uitgesproken over de vraag of het met artikel 4, lid 2, onder b), verordening nr. 211/2011 verenigbaar was om het voorgestelde EBI gedeeltelijk te registreren en niet over de vraag of dit voorstel, gelet op de door de organisatoren verstrekte informatie en eventueel zoals het door de Commissie was geherkwalificeerd, zichtbaar buiten de bevoegdheden viel op grond waarvan deze instelling een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie kan indienen.
69 Het tweede onderdeel van het enige middel kan dan ook niet slagen.
70 Gelet op het voorgaande moet het enige middel deels niet ter zake dienend en deels ongegrond worden verklaard, zodat de onderhavige hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
71 Artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat het Hof over de kosten beslist wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
72 Volgens artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd.
73 Aangezien Roemenië in het ongelijk is gesteld, moet deze lidstaat overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
74 Artikel 184, lid 4, tweede volzin, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat wanneer een partij die in eerste aanleg heeft geïntervenieerd, deelneemt aan de procedure in hogere voorziening, het Hof kan beslissen dat zij haar eigen kosten draagt.
75 Aangezien Hongarije aan de procedure bij het Hof heeft deelgenomen, dient in casu te worden beslist dat het zijn eigen kosten draagt.
Het Hof (Negende kamer) verklaart:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) Roemenië wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
3) Hongarije draagt zijn eigen kosten.
ondertekeningen