WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(druga izba)

z dnia 14 grudnia 2010 r.

Sprawa F‑25/07

Thomas Bleser

przeciwko

Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Służba publiczna – Urzędnicy – Powołanie – Zaszeregowanie do grupy na podstawie nowych, mniej korzystnych przepisów – Artykuły 2 i 13 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego – Zasada przejrzystości – Zasada zgodności pomiędzy grupą zaszeregowania a stanowiskiem – Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek – Obowiązek staranności – Zasada dobrej administracji – Zasady pewności prawa i niedziałania prawa wstecz – Reguła zakazu reformatio in pejus – Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań – Zasada dobrej wiary – Zasada patere legem quam ipse fecisti

Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA, w której T. Bleser, laureat konkursu ogłoszonego przed dniem 1 maja 2004 r., żąda w pierwszej kolejności stwierdzenia nieważności decyzji powołującej go na urzędnika w Trybunale Sprawiedliwości w zakresie, w jakim omawiana decyzja ustala niższe zaszeregowanie, niż to określono w ogłoszeniu o konkursie, w drugiej kolejności stwierdzenia nieważności art. 32 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, jak również art. 2 i 13 załącznika XIII do tego regulaminu, w trzeciej kolejności, odtworzenia ścieżki jego kariery zawodowej, w czwartej – odszkodowania.

Orzeczenie: Skarga zostaje oddalona. Każda ze stron pokrywa własne koszty postępowania.

Streszczenie

1.      Urzędnicy – Skarga – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu

(regulamin pracowniczy, art. 25, 26, art. 90 ust.2)

2.      Urzędnicy – Skarga – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Zgodność pomiędzy zażaleniem i skargą – Identyczność przedmiotu i podstawy

(regulamin pracowniczy, art. 90, 91)

3.      Urzędnicy – Zatrudnienie – Powołanie do grupy zaszeregowania – Wprowadzenie nowej struktury zatrudnienia rozporządzeniem nr 723/2004 – Przepisy przejściowe dotyczące powołania do grupy zaszeregowania

(regulamin pracowniczy, załącznik XIII, art. 2 ust. 1)

4.      Urzędnicy – Zatrudnienie – Powołanie do grupy zaszeregowania – Wprowadzenie nowej struktury zatrudnienia rozporządzeniem nr 723/2004 – Przepisy przejściowe dotyczące powołania do grupy zaszeregowania

(regulamin pracowniczy, art. 31, załącznik XIII, art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 1)

5.      Urzędnicy – Zatrudnienie – Powołanie do grupy zaszeregowania – Wprowadzenie nowej struktury zatrudnienia rozporządzeniem nr 723/2004 – Przepisy przejściowe dotyczące powołania do grupy zaszeregowania

(regulamin pracowniczy, załącznik XIII, art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 1)

6.      Urzędnicy – Zasady – Obowiązek staranności ciążący na administracji – Zasada dobrej administracji – Granice

(regulamin pracowniczy, załącznik XIII, art. 13 ust. 1)

7.      Urzędnicy – Skarga – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu

(regulamin pracowniczy, art. 91 ust. 3)

8.      Urzędnicy – Zatrudnienie – Powołanie do grupy zaszeregowania – Wprowadzenie nowej struktury zatrudnienia rozporządzeniem nr 723/2004 – Przepisy przejściowe dotyczące powołania do grupy zaszeregowania

(regulamin pracowniczy, załącznik XIII, art. 13 ust. 1; rozporządzenie Rady nr 723/2004)

9.       Prawo Unii – Zasady ogólne – Zasada zakazu reformatio in peius – Zakres

1.      Artykuł 90 ust. 2 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego stanowi, że zażalenie należy złożyć w terminie trzech miesięcy od „dni[a] powiadomienia zainteresowanej osoby o decyzji [doręczenia zainteresowanej osobie decyzji], lecz nie później niż w dniu, w którym osoba ta dowiedziała się o decyzji, jeżeli jest to akt o charakterze indywidualnym”. Tymczasem pismo informujące zainteresowanego o tym, że właściwy organ zamierza powołać go na urzędnika na okresie próbnym ze skutkiem od danej daty i zwracające się do tego zainteresowanego z prośbą o powiadomienie, czy zgadza się na to powołanie, stanowi, nawet jeśli powołanie jest już zapowiedziane, jedynie ofertę zatrudnienia i nie może rozpocząć biegu terminu do złożenia zażalenia.

Ponadto, o ile art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego przewiduje, że termin do złożenia zażalenia może rozpocząć bieg z dniem, w którym zainteresowany powziął wiadomość o akcie powodującym wobec niego niekorzystne skutki, o tyle przepis ten, o charakterze proceduralnym, obejmujący w zamyśle dużą liczbę sytuacji, należy interpretować w świetle podstawowych norm regulaminu pracowniczego regulujących informowanie urzędników o istotnych elementach ich stosunku pracy, w szczególności odnośnie do formy, jaką powinna przybrać ta informacja.

Tymczasem, z kontekstu systemowego norm regulaminu pracowniczego, a w szczególności z jego art. 25 i 26 wynika, że decyzje o zaszeregowaniu, podobnie zresztą jak decyzje o powołaniu, winny być prawidłowo doręczone zainteresowanemu, a także, iż administracja nie może poprzestać na przekazaniu mu informacji za pośrednictwem dokumentu, który – na wzór oferty zatrudnienia – wyraża jedynie konsekwencje tych decyzji, ani zaniechać zapewnienia, by tego rodzaju decyzja faktycznie dotarła do adresata.

Zobowiązanie danego urzędnika do złożenia zażalenia najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania oferty zatrudnienia, bez pozwolenia mu na oczekiwanie, by akt powołujący został doręczony, sprowadzałoby się bowiem do pozbawienia treści art. 25 akapity drugi i art. 26 akapit drugi i trzeci regulaminu pracowniczego, w zakresie dotyczącym powołania i zaszeregowania do grupy, które stanowią podstawę kariery zawodowej zainteresowanego, podczas gdy cel tych przepisów polega właśnie na umożliwieniu urzędnikom faktycznego powzięcia wiadomości o decyzjach dotyczących, w szczególności, ich sytuacji administracyjnej i powołania się na prawa gwarantowane na mocy regulaminu pracowniczego.

(zob. pkt 30–35)

Odesłanie:

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑101/05 Grünheid przeciwko Komisji, 28 czerwca 2006 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑55, II‑A‑1‑199, pkt 49, 52, 56

2.      Zasada zgodności między uprzednim zażaleniem administracyjnym a skargą wymaga, by przedmiot żądań skierowanych do Sądu do spraw Służby Publicznej był taki sam jak przedmiot wniosków zawartych w zażaleniu i że żądania zawarte w skardze muszą opierać się na tej samej podstawie co wnioski podniesione w zażaleniu.

W sytuacji gdy autor zażalenia poprzestaje na podważaniu w nim swego zaszeregowania do grupy, a nie kwestionuje swego zaszeregowania na stopień, nie może przed sądem kwestionować zaszeregowania na stopień.

(zob. pkt 42–44)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑193/96 Rasmussen przeciwko Komisji, 16 września 1998 r., RecFP s. I‑A‑495, II‑1495, pkt 47; sprawa T‑375/02 Cavallaro przeciwko Komisji, 7 czerwca 2005 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑151, II‑673, pkt 97

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑51/07 Bui Van przeciwko Komisji, 11 września 2008 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑289, II‑A‑1‑1533, pkt 24; sprawa F‑45/07 Mandt przeciwko Parlamentowi, 1 lipca 2010 r., pkt 110, 119

3.      Artykuł 2 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego ma wyłącznie na celu przekształcenie, w okresie przejściowym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r., grup zaszeregowania osób, które były już urzędnikami w dniu 30 kwietnia 2004 r. w perspektywie zastosowania wobec nich nowej struktury zatrudnienia, które miały wejść w pełni w życie w dniu 1 maja 2006 r. Omawianemu przepisowi nie można tym samym przypisać znaczenia wykraczającego poza utworzenie przejściowego stosunku pomiędzy dawnym i nowym zaszeregowaniem do grupy urzędników, którzy byli już zatrudnieni w dniu 1 maja 2004 r.

(zob. pkt 57)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑58/05 Centeno Mediavilla i in. przeciwko Komisji, 11 lipca 2007 r., Zb.Orz. s. II‑2523, pkt 112–115

4.      Artykuł 31 regulaminu pracowniczego, jak również art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, mają tę samą rangę prawną, wobec tego te dwa pierwsze przepisy nie mogą mieć pierwszeństwa przed ostatnim.

Wprost przeciwnie, art. 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego jako szczególny przepis przejściowy może wprowadzić odstępstwo od zasady ogólnej przewidzianej w art. 31 regulaminu pracowniczego, znajdującej zastosowanie do określonej kategorii urzędników.

Ponadto art. 2 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego dotyczy wyłącznie tych, którzy byli już urzędnikami w dniu 30 kwietnia 2004 r., podczas gdy art. 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego znajduje zastosowanie wyłącznie wobec urzędników zatrudnionych po dniu 1 maja 2006 r. Każdy z tych przepisów ma tym samym inny zakres podmiotowego stosowania.

Z tego wynika, że nie istnieje sprzeczność, a co za tym idzie niespójność, pomiędzy art. 31 regulaminu pracowniczego i art. 2 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, z jednej strony, a art. 13 ust. 1 tego samego załącznika, z drugiej strony.

(zob. pkt 65–68)

Odesłanie:

Trybunał: sprawa C‑443/07 P Centeno Mediavilla i in. przeciwko Komisji, 22 grudnia 2008 r., Zb.Orz. s. I‑10945, pkt 101

5.      Prawodawca, ustanawiając art. 12 ust. 3 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, z którego wynika różnica w traktowaniu urzędników będących laureatami tego samego konkursu, zatrudnionych odpowiednio przed wprowadzeniem reformy i po jej wprowadzeniu, nie naruszył zasady równego traktowania, ponieważ odmienne traktowanie dotyczy urzędników nienależących do jednej i tej samej kategorii.

Ponieważ art. 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego ma zakres porównywalny z art. 12 ust. 3 tego samego załącznika, urzędnik zatrudniony po dniu 1 maja 2006 r. bezskutecznie powołuje się na naruszenie zasady równego traktowania polegające na tym, że był traktowany odmiennie od laureatów tego samego konkursu co konkurs, w którym on sam brał udział, zatrudnionych przed wejściem w życie reformy regulaminu pracowniczego.

Ponadto pod rygorem całkowitego zablokowania procesu zmian prawa zasada równości nie może stanowić bariery dla wprowadzenia do przepisów regulaminu pracowniczego przez prawodawcę w dowolnym momencie zmian, które uzna on za zgodne z interesem służby, choćby zmienione przepisy były mniej korzystne w porównaniu z dawnymi.

Podobnie prawodawca mógł w ramach reformy regulaminu pracowniczego, po pierwsze, postanowić, że laureaci konkursów, w odniesieniu do których przed dniem 1 maja 2004 r. przewidywano zatrudnienie w grupie zaszeregowania A 7 lub A 6, będą odtąd zatrudniani w grupie zaszeregowania AD 6, a po drugie, obniżyć przy tej okazji wynagrodzenie przysługujące w tych grupach.

Postępując w ten sposób, prawodawca nie naruszył zasady równości, a w szczególności zakazu wszelkiej dyskryminacji ze względu na wiek, ponieważ tabela korelacji grup, zawarta w art. 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, oraz miesięczne wynagrodzenia podstawowe są w sposób oczywisty niezwiązane z jakimkolwiek, bezpośrednim czy pośrednim, uwzględnianiem wieku zainteresowanych.

Artykuł 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego nie uzależnia zaszeregowania urzędników do grupy od rodzaju zdobytego przez nich doświadczenia zawodowego, lecz od obiektywnych wymogów stanowisk do obsadzenia, mając na uwadze nową strukturę grup. Nie można w związku z tym twierdzić, że art. 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego dyskryminuje urzędników, którzy część swego doświadczenia zawodowego zdobyli w sektorze prywatnym.

(zob. pkt 83–85, 95, 96, 99, 100)

Odesłanie:

Trybunał: ww. sprawa Centeno Mediavilla i in. przeciwko Komisji, pkt 79, 83

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑121/97 Ryan przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 30 września 1998 r., Rec. s. II‑3885, pkt 98, 104; sprawa T‑135/05 Campoli przeciwko Komisji, 29 listopada 2006 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑2‑297, II‑A‑2‑1527, pkt 105; ww. sprawa Centeno Mediavilla i in. przeciwko Komisji, pkt 86, 89, 113

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑54/06 Davis i in. przeciwko Radzie, 19 czerwca 2007 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑165, II‑A‑1‑911, pkt 81

6.      Zasada dobrej administracji nie przewyższa swoją mocą wiążącą rozporządzenia. Dotyczy to również obowiązku staranności spoczywającego na administracji w stosunku do jej pracowników, odzwierciedlającego równowagę wzajemnych praw i obowiązków, którą regulamin pracowniczy stworzył w zakresie stosunków między organem publicznym a pracownikami służby publicznej; obowiązek ten musi zatem zawsze pozostawać w granicach zgodności z obowiązującymi unormowaniami.

Zasada dobrej administracji i obowiązek staranności nie mogą więc stanowić podstawy dla zarzutu niezgodności z prawem podnoszonego wobec art. 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego.

(zob. pkt 119, 120)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑123/89 Chomel przeciwko Komisji, 27 marca 1990 r., Rec. s. II‑131, pkt 32; sprawy połączone T‑97/92 i T‑111/92 Rijnoudt i Hocken przeciwko Komisji, 22 czerwca 1994 r., RecFP s. I‑A‑159, II‑511, pkt 104; ww. sprawa Campoli przeciwko Komisji, pkt 149

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑43/05 Chassagne przeciwko Komisji, 23 stycznia 2007 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑27, II‑A‑1‑139, pkt 111

7.      Skoro adresat decyzji oddalającej zażalenie nie może skutecznie się z nią zapoznać z uwagi na język, w jakim została ona sporządzona, powinien z wszelką wymaganą starannością zwrócić się do instytucji o przedstawienie mu tłumaczenia na język, w którym złożył zażalenie, albo na jego język ojczysty. W tym wypadku użycie innego języka oznacza, że termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg dopiero od dnia, w którym zainteresowanemu doręczono tłumaczenie.

(zob. pkt 124)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑118/99 Bonaiti Brighina przeciwko Komisji, 7 lutego 2001 r., RecFP s. I‑A‑25, II‑97, pkt 18, 19

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑63/07 Patsarika przeciwko Cedefop, 3 marca 2009 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑39, II‑A‑1‑159, pkt 31

8.      Artykuł 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego zawarty został w rozporządzeniu nr 723/2004, zmieniającym regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników, które weszło w życie w dniu 1 maja 2004 r., czyli po dacie swego ogłoszenia w dniu 27 kwietnia 2004 r. Nie można więc uważać, że działa wstecz. Ponadto art. 13 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego w zakresie, w jakim definiuje nowe kryteria zaszeregowania do grupy, obowiązujące przy zatrudnianiu laureatów konkursów ogłoszonych przed dniem 1 maja 2004 r., wpisanych na listy odpowiednich kandydatów przed dniem 1 maja 2006 r. i zatrudnionych po tej dacie, jest zgodny z zasadą, że w wypadku zmiany przepisów powszechnie obowiązujących, a zwłaszcza przepisów regulaminu pracowniczego, nowa zasada znajduje niezwłocznie zastosowanie do przyszłych skutków sytuacji prawnych, które powstały, lecz nie ukonstytuował się w pełni pod rządami dawnej normy.

Prawo jest bowiem uważane za nabyte wyłącznie wówczas, gdy okoliczność powodująca jego powstanie zaistnieje przed zmianą przepisów. Należy przypomnieć, że zaszeregowania do grupy laureata konkursu otwartego nie można uznać za nabyte, dopóki względem zainteresowanego nie zostanie wydana prawidłowo sporządzona decyzja w sprawie powołania.

(zob. pkt 126–128)

Odesłanie:

Trybunał: ww. sprawa Centeno Mediavilla i in. przeciwko Komisji, pkt 61–64

Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa Centeno Mediavilla i in. przeciwko Komisji, pkt 51, 53

9.      Zakładając nawet możliwość podniesienia zasady zakazu reformatio in peius w sporach innych niż karne, zakaz ten nie może w żadnym razie zostać podniesiony wobec prawodawcy, gdy dokonuje on zmian w przepisach regulaminu pracowniczego, ani wobec administracji, gdy ustala ona zaszeregowanie urzędników do grupy. Taki zakaz jest bowiem ściśle związany z zasadą dyspozycyjności, która oznacza, że strony mogą swobodnie dysponować przedmiotem ich środka ochrony prawnej, podczas gdy zaszeregowanie do grupy nie jest rozstrzygnięte w chwili korzystania ze środka prawnego.

(zob. pkt 132)