Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 26 oktober 2023 (1)
Zaak C‑437/22
R.M.,
E.M.
in tegenwoordigheid van:
Eesti Vabariik (Republiek Estland, vertegenwoordigd door de Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet)
[verzoek van de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Bijdragen van de Europese Unie – Administratieve maatregelen en sancties – Fraude gepleegd door vertegenwoordigers van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid – Terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen”
1. In een gerechtelijke procedure van een lidstaat is definitief vast komen te staan dat de vertegenwoordigers van een kapitaalvennootschap valse informatie hebben verstrekt om landbouwsubsidie te verkrijgen, die vervolgens ook is verkregen. In de loop van de nationale procedure is de vennootschap ontbonden en zijn de rechten en plichten ervan overgegaan op een andere vennootschap die niet over toereikende middelen beschikt. Kan de lidstaat de onverschuldigd betaalde bedragen terugvorderen van de natuurlijke personen die de wettelijke vertegenwoordigers en vennoten van de begunstigde vennootschap (en ook van de overnemende vennootschap) zijn, van wie definitief vast is komen te staan dat zij zich aan frauduleus gedrag schuldig hebben gemaakt?
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
Verordening nr. 2988/95
2. De vierde en vijfde overweging van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95(2) luiden als volgt:
„[...] voor een doeltreffende bestrijding van deze fraude [dient] een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden […] te worden geschapen;
[...] de gedragingen die als onregelmatigheden worden aangemerkt, evenals de administratieve maatregelen en sanctie die erop van toepassing zijn, [worden] overeenkomstig deze verordening in sectoriële regelingen […] bepaald”.
3. Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen.
2. Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
4. Artikel 2 van deze verordening luidt:
„1. Controles en administratieve maatregelen en sancties worden ingesteld voor zover deze voor een juiste toepassing van het Gemeenschapsrecht nodig zijn. Zij moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, teneinde een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren.
[...]
3. Het Gemeenschapsrecht bepaalt de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de betrokken regeling nodig zijn rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel evenals de mate van schuld.
4. Onder voorbehoud van het toepasselijke Gemeenschapsrecht worden de procedures betreffende de toepassing van de communautaire controles, maatregelen en sancties door het nationale recht van de lidstaten geregeld.”
5. Artikel 4 van deze verordening luidt:
„1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
– door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;
[...]
4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”
6. In artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2988/95 wordt bepaald:
„Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:
[...]”
7. Artikel 7 van deze verordening luidt:
„Communautaire administratieve maatregelen en sancties kunnen worden opgelegd aan de in artikel 1 bedoelde marktdeelnemers – natuurlijke personen, rechtspersonen of andere eenheden die naar nationaal recht als rechtssubject worden aangemerkt – die de onregelmatigheid hebben begaan. Zij kunnen ook worden opgelegd aan de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede aan de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen.”
Verordening nr. 1306/2013
8. In overweging 39 van verordening (EU) nr. 1306/2013(3) staat te lezen:
„Ter bescherming van de financiële belangen van de begroting van de Unie moeten de lidstaten maatregelen nemen om zich ervan te vergewissen dat de door de Fondsen gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk plaatsvinden en correct worden uitgevoerd. Ook moeten de lidstaten het nodige doen om onregelmatigheden of niet-naleving van verplichtingen door begunstigden te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken. In dit verband is [verordening nr. 2988/95] van de Raad van toepassing. Bij inbreuken op de sectorale landbouwwetgeving dienen de lidstaten, indien de rechtshandelingen van de Unie geen uitvoeringsbepalingen betreffende administratieve sancties bevatten, nationale sancties op te leggen die doeltreffend, afschrikkend en evenredig zijn.”
9. Artikel 54 van verordening nr. 1306/2013, met het opschrift „Gemeenschappelijke bepalingen”, bepaalt:
„1. De lidstaten vorderen onverschuldigde betalingen die verband houden met onregelmatigheden of nalatigheden, terug van de begunstigde binnen 18 maanden na de goedkeuring en, indien van toepassing, de ontvangst door het betaalorgaan of het voor de terugvordering verantwoordelijke orgaan van een controlerapport of een soortgelijk document waarin wordt verklaard dat er een onregelmatigheid of nalatigheid heeft plaatsgevonden. De desbetreffende bedragen worden op het moment van het verzoek tot terugbetaling opgenomen in het debiteurenboek van het betaalorgaan.
[...]
3. In behoorlijk gemotiveerde gevallen kan een lidstaat besluiten de terugvordering niet voort te zetten. Een dergelijk besluit kan alleen in de volgende gevallen worden genomen:
[...]
b) de terugvordering blijkt onmogelijk als gevolg van de overeenkomstig het nationale recht van de betrokken lidstaat geconstateerde en erkende insolventie van de debiteur of van de personen die juridisch aansprakelijk zijn voor de onregelmatigheid.
[...]”
10. Artikel 56 van deze verordening heeft als opschrift „Specifieke bepalingen voor het Elfpo”, en bepaalt in de eerste alinea:
„De lidstaten verrichten financiële correcties indien onregelmatigheden en nalatigheden worden geconstateerd in de concrete acties of de programma’s voor plattelandsontwikkeling, door de betrokken Uniefinanciering volledig of gedeeltelijk in te trekken. De lidstaten houden rekening met de aard en de ernst van de geconstateerde onregelmatigheden en met de omvang van het financiële verlies voor het [het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)].”
11. Artikel 58 van deze verordening draagt het opschrift „Bescherming van de financiële belangen van de Unie” en bepaalt:
„1. De lidstaten stellen in het kader van het GLB alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, in het bijzonder om:
[...]
e) onverschuldigd betaalde bedragen met rente terug te vorderen en daartoe gerechtelijke procedures in te leiden indien nodig.
[...]”
Gedelegeerde verordening nr. 640/2014
12. Artikel 35 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014(4), met het opschrift „Niet-naleving van andere subsidiabiliteitscriteria dan die welke betrekking hebben op de oppervlakte van het areaal of op het aantal dieren, of van verbintenissen of andere verplichtingen”, bepaalt in lid 6:
„Wanneer vast komt te staan dat de begunstigde valse informatie heeft verstrekt om bijstand te ontvangen, of verzuimd heeft de nodige informatie te verstrekken, wordt de bijstand geweigerd of volledig ingetrokken. Voorts wordt de begunstigde voor het kalenderjaar van de bevinding en het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten van dezelfde maatregel of soort concrete actie.”
B. Ests recht
13. Krachtens § 381, lid 2, van het kriminaalmenetluse seadustik (Ests wetboek van strafvordering) kan een overheidsinstantie in het kader van een strafprocedure een vordering tot erkenning van een publiekrechtelijke vordering instellen indien het feit dat aan die vordering ten grondslag ligt, grotendeels op dezelfde materiële elementen berust als die welke het strafbare feit vormen dat het voorwerp van de procedure uitmaakt.
14. § 111 van de Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (wet ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie), met het opschrift „Terugvordering van subsidies”, luidt:
„1) Indien na uitbetaling van de subsidie blijkt dat deze ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden onverschuldigd is betaald, en met name indien de subsidie niet voor het beoogde doel is gebruikt, moet de subsidie overeenkomstig de gronden en termijnen die zijn vastgesteld in verordening (EU) nr. 1303/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320)] en [verordening nr. 1306/2013] en in andere toepasselijke Unieverordeningen, geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de begunstigde van de subsidie en met name van de begunstigde van de subsidie die na een selectieprocedure is geselecteerd.
[...]”
II. Feiten van het geding
15. Bij vonnis van de Viru Maakohus (rechter in eerste aanleg Viru, Estland) van 15 maart 2021 is R.M. veroordeeld wegens drie gevallen van subsidiefraude. Hij had namelijk als vertegenwoordiger van de vennootschap X OÜ (hierna: „X”) opzettelijk onjuiste gegevens verstrekt aan de Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (dienst voor landbouwregistratie en -informatie, Estland; hierna: „PRIA”), waardoor de PRIA tussen 2013 en 2017 ten onrechte landbouwsubsidie aan X heeft uitbetaald ten bedrage van in totaal 143 737,38 EUR, welke subsidie door de Europese Unie was gefinancierd. In twee van de drie genoemde gevallen van subsidiefraude werd naast R.M. ook E.M. als mededader veroordeeld.
16. De Viru Maakohus heeft hierbij tevens de civiele vordering van de benadeelde partij – de Republiek Estland (vertegenwoordigd door de PRIA) – toegewezen en de verdachten veroordeeld om de subsidie die als gevolg van de fraude onverschuldigd aan X was uitbetaald als volgt aan de staat te restitueren: door R.M. een bedrag van 87 340 EUR en door R.M. en E.M. hoofdelijk het resterende bedrag van 56 397,38 EUR.
17. De Viru Maakohus heeft uiteengezet dat wanneer na uitbetaling van de subsidie blijkt dat deze op grond van onregelmatigheden of nalatigheden onverschuldigd is betaald, de middelen geheel of gedeeltelijk van de begunstigde als bedoeld in § 111, lid 1, van de wet ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie worden teruggevorderd overeenkomstig de in de toepasselijke Unieverordeningen vastgelegde gronden en termijnen.
18. Derhalve heeft de benadeelde partij het recht om de subsidie die ten onrechte aan X is betaald, ook van R.M. en E.M. terug te vorderen.
19. De raadslieden van R.M. en E.M. hebben tegen de uitspraak van de Viru Maakohus hoger beroep ingesteld waarmee zij zowel de strafrechtelijke veroordeling van de verdachten als de toewijzing van de civiele vordering betwisten.
20. Bij vonnis van de Tartu Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tartu, Estland) van 15 september 2021 is de uitspraak van de Viru Maakohus gehandhaafd. De Tartu Ringkonnakohus ging mee in het oordeel van de Viru Maakohus dat X de subsidie via fraude heeft verkregen door de verplichting tot betaling van een eigen bijdrage niet na te komen en valse documenten over te leggen.
21. De Tartu Ringkonnakohus heeft zich eveneens aangesloten bij het oordeel van de Viru Maakohus dat de benadeelde partij overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 2988/95 het recht heeft om de subsidie die ten onrechte aan X is betaald, ook van R.M. en E.M. terug te vorderen.
22. Tegen het vonnis van de Tartu Ringkonnakohus hebben de raadslieden van R.M. en E.M. cassatieberoep ingesteld dat zowel de strafrechtelijke veroordeling van de verdachten als de toewijzing van de civiele vordering betreft.
23. De strafkamer van de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) heeft in de onderhavige strafzaak op 20 mei 2022 een deelarrest gewezen, waarbij het vonnis van de Tartu Ringkonnakohus en de uitspraak van de Viru Maakohus onder meer in zoverre zijn gehandhaafd dat R.M. en E.M. in meerdere gevallen schuldig zijn verklaard aan de hierboven genoemde subsidiefraude en aan hen een straf is opgelegd.
24. Daardoor zijn de uitspraken omtrent de schuld van de verdachten en de straftoemeting onherroepelijk geworden. De Riigikohus heeft tevens beslist de cassatieprocedure voort te zetten en op een later moment bij afzonderlijk arrest over de strafzaak te oordelen, voor zover de rechters R.M. hadden veroordeeld tot betaling van 87 340 EUR alsmede R.M. en E.M. als hoofdelijke schuldenaren hadden veroordeeld tot betaling van 56 397,38 EUR aan de staat als compensatie voor de ten onrechte aan X betaalde subsidie.
25. In deze omstandigheden heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Biedt artikel 7 van [verordening nr. 2988/95], gelezen in samenhang met artikel 56, eerste alinea, en artikel 54, lid 1, van [verordening nr. 1306/2013], en artikel 35, lid 6, van [gedelegeerde verordening nr. 640/2014], in omstandigheden als die van het hoofdgeding, een rechtsgrondslag met rechtstreekse werking voor de terugvordering van door fraude verkregen, uit het [Elfpo] gefinancierde subsidie bij de vertegenwoordigers van een begunstigde rechtspersoon die opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt om de subsidie op frauduleuze wijze te verkrijgen?
2) Kunnen in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin als gevolg van fraude een uit het Elfpo gefinancierde subsidie is vastgesteld en uitbetaald aan een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (Estse vennootschap), ook de vertegenwoordigers van de begunstigde vennootschap die de fraude hebben gepleegd en die ten tijde van de frauduleuze verkrijging van de subsidie tevens economisch rechthebbende van deze vennootschap waren, als begunstigde in de zin van artikel 54, lid 1, van [verordening nr. 1306/2013] en artikel 35, lid 6, van [gedelegeerde verordening nr. 640/2014] worden beschouwd?”
III. Juridische analyse
26. Op verzoek van het Hof zal ik mijn juridische analyse toespitsen op de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechter.
27. Ik merk op dat het, bij een bevestigend antwoord op de eerste prejudiciële vraag in de door mij voorgestelde bewoordingen, wellicht niet nodig zal zijn de tweede prejudiciële vraag te beantwoorden, aangezien deze ingesloten ligt in de eerste vraag.
28. In wezen wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 54 en artikel 56, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 35, lid 6, eerste volzin, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, gelezen in samenhang met artikel 7 van verordening nr. 2988/95, aldus moeten worden uitgelegd dat een als gevolg van een onregelmatigheid ten onrechte uit het Elfpo betaalde subsidie niet alleen kan worden teruggevorderd van de begunstigde ervan, maar ook van de personen die weliswaar technisch gezien niet als begunstigden kunnen worden aangemerkt, maar hebben deelgenomen aan het begaan van de onregelmatigheid die tot de onverschuldigde betaling van de subsidie heeft geleid.
A. Algemene opmerkingen
29. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt uitgevoerd onder gedeeld beheer tussen de lidstaten en de Unie, en de middelen van de Unie worden via de lidstaten aan de eindbegunstigden uitbetaald. De lidstaten moeten de financiële belangen van de Unie doeltreffend beschermen door erop toe te zien dat alleen verrichtingen die in overeenstemming zijn met het Unierecht, met middelen van de Unie worden gefinancierd. Artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 verplicht de lidstaten alle nodige maatregelen vast te stellen om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen en onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. De lidstaten zijn immers het best geplaatst om de door onregelmatigheden of nalatigheden onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen en om te bepalen welke in dat verband de meest geschikte te nemen maatregelen zijn. Zo staat het met name aan de nationale autoriteiten om de rechtsmiddelen te kiezen die zij het meest geschikt achten met het oog op de terugvordering van de bedragen in kwestie. Wat betreft de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid geven deze artikelen uitdrukking aan de in artikel 4, lid 3, VEU, vervatte algemene zorgvuldigheidsplicht die de lidstaten verplicht over te gaan tot terugvordering en maatregelen te nemen om de onregelmatigheden tijdig te verhelpen.(5) De naleving van de procedures en termijnen die krachtens het nationale recht op de terugvordering van toepassing zijn, is een minimumverplichting die noodzakelijk is maar niet volstaat om aan te tonen dat de lidstaat de zorgvuldigheid heeft betracht in de zin van artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1306/2013.(6)
30. Uit deze algemene wettelijke context volgt dat de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen een specifieke verplichting van de lidstaten is om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen.
31. Zoals de Deense regering in haar memorie in interventie terecht heeft opgemerkt(7), betreft het een kwestie die van groot belang is voor het vermogen van de lidstaten om doeltreffend te controleren of de financiering van de landbouwsector in overeenstemming is met de Uniewetgeving: het probleem dat aanleiding heeft gegeven tot de prejudiciële vragen in deze zaak, namelijk dat de entiteit die de subsidie heeft ontvangen – en dus juridisch gezien de „begunstigde van de subsidie” is (vennootschap X) – ofwel juridisch niet meer bestaat, ofwel niet over voldoende middelen beschikt voor de terugbetaling, doet zich vaak voor wanneer de nationale autoriteiten onverschuldigd betaalde landbouwsubsidies moeten terugvorderen. De daadwerkelijke nakoming van de verplichting om onverschuldigd betaalde subsidies terug te vorderen veronderstelt dat de lidstaten dergelijke procedures niet alleen kunnen inleiden tegen de rechtstreekse begunstigden, maar ook tegen de vertegenwoordigers van de (betrokken) ondernemingen – voor zover zij aan de onregelmatigheden hebben deelgenomen – of tegen hun feitelijke eigenaren. In wezen gaat het erom de nuttige werking van de bepalingen van het Unierecht te waarborgen: een stelsel dat wegens een formalistische uitlegging dergelijke situaties mogelijk maakt, zou de mogelijkheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen in ernstige mate kunnen aantasten en onrechtmatige gedragingen in de hand kunnen werken.
32. De nationale rechter stelt het Hof de prejudiciële vraag onder verwijzing naar de eventuele rechtstreekse werking van de Unierechtelijke bepalingen die, in onderlinge samenhang gelezen, de rechtsgrondslag kunnen vormen voor de terugvordering van de onverschuldigd betaalde subsidie bij de natuurlijke personen die de fraude hebben begaan.
33. Ik deel de mening van de Commissie dat het niet gaat om de vraag of artikel 7 van verordening nr. 2988/95 rechtstreekse werking heeft, maar of dit artikel, gelezen in samenhang met de sectorale voorschriften, op zich volstaat om terugbetaling van de subsidie te vorderen bij de natuurlijke personen die de begunstigde vennootschap vertegenwoordigen en die door hun gedragingen de onregelmatigheden hebben veroorzaakt. De reden hiervoor is dat de Uniewetgever sectorale regelingen heeft vastgesteld die voorzien in terugbetaling, maar geen voorwaarden heeft vastgesteld voor de toepassing ervan op deze categorie personen, en dat het recht van de lidstaat waar de onregelmatigheid zich heeft voorgedaan, niet uitdrukkelijk voorziet in de toepassing van een administratieve maatregel op deze categorie personen.
34. De juridische kwesties die moeten worden opgelost om een nuttig antwoord te kunnen geven op de prejudiciële vraag zijn mijns inziens: a) de verhouding tussen verordening nr. 2988/95 en de sectorale voorschriften (met name voor de vraag of de algemene regels van verordening nr. 2988/95 met betrekking tot de administratieve maatregelen en de personen van wie onverschuldigd betaalde subsidies kunnen worden teruggevorderd, ook gelden op specifieke gebieden waarop die regels niet zijn overgenomen en wanneer er geen nationale wetgeving ter uitvoering van die regels bestaat); b) de verschillende beginselen (en het verschillende rechtskader) die van toepassing zijn op sancties en op administratieve maatregelen (en dus de niet-toepasselijkheid van de beginselen die het Hof in een aantal eerdere zaken met betrekking tot sancties heeft ontwikkeld); c) de vaststelling welk juridische stelsel geldt voor de personen die de strafbare feiten hebben begaan.
B. Prejudiciële vraag
35. Verordening nr. 2988/95 bevat enkele algemene bepalingen waarin regels zijn vastgesteld met het oog op een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie.
36. Deze verordening regelt elke situatie die als onregelmatigheid wordt aangemerkt, dat wil zeggen elke inbreuk op een bepaling van het Unierecht die voortvloeit uit een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de begroting is of zou kunnen worden benadeeld.(8)
37. Verordening nr. 2988/95 heeft tot doel de financiële belangen van de Unie op alle gebieden te beschermen en een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle beleidsgebieden van de Unie tot stand te brengen.(9)
38. In de vijfde overweging staat te lezen dat de sectorale regelingen inzake administratieve maatregelen en sancties in overeenstemming moeten zijn met verordening nr. 2988/95. In dezelfde zin is het volgens overweging 39 van verordening nr. 1306/2013 passend dat verordening nr. 2988/95 wordt toegepast, aangezien de lidstaten het nodige moeten doen om onregelmatigheden of niet-naleving van verplichtingen door begunstigden te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken.
39. In de rechtspraak van het Hof (Grote kamer) is eveneens bevestigd dat de Gemeenschapswetgever met de vaststelling van verordening nr. 2988/95 op het gebied van de controles en sancties op gemeenschapsrechtelijke onregelmatigheden een aantal algemene beginselen heeft vastgelegd en heeft geëist dat alle sectorale regelingen die beginselen eerbiedigen.(10)
40. Verordening nr. 2988/95 is dus een algemene verordening die weliswaar niet in de weg staat aan de vaststelling van specifieke of sectorale regels voor de verschillende werkterreinen van de Unie, maar niettemin vereist dat deze worden uitgelegd in overeenstemming met het algemene kader dat door deze verordening is afgebakend.
41. De algemene beginselen waaraan de sectorale voorschriften moeten voldoen, zijn – voor zover hier van belang – naast het hierboven aangehaalde artikel 1 verder de artikelen 4 en 7.
42. Artikel 4, lid 1, eerste streepje, van verordening nr. 2988/95 bepaalt dat iedere onregelmatigheid „in de regel [leidt] tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel” door de verplichting de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen.
43. Vanuit lexicaal oogpunt is het duidelijk dat de uitdrukking „leidt tot”, zelfs wanneer deze vergezeld gaat van de zinsnede „in de regel”, geen ruimte laat voor beoordelingen of voor enige discretionaire bevoegdheid: de betekenis kan alleen maar zijn dat de lidstaten, op grond van bovengenoemde zorgvuldigheidsplicht, in geval van onregelmatigheden moeten overgaan tot terugvordering, behalve in de gevallen waarin dit niet mogelijk is. Een voorbeeld van een dergelijk geval is te vinden in de sectorale regelgeving, meer bepaald in artikel 54, lid 3, onder b), van verordening nr. 1306/2013(11) (dat ik hieronder zal behandelen in verband met het structurele onderscheid tussen sancties en andere administratieve maatregelen).
44. Artikel 7 van verordening nr. 2988/95 bepaalt dat de administratieve maatregelen en sancties kunnen worden opgelegd aan de in artikel 1 bedoelde marktdeelnemers – natuurlijke personen, rechtspersonen of andere eenheden die naar nationaal recht als rechtssubject worden aangemerkt – die de onregelmatigheid hebben begaan, maar ook aan de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede aan de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen.
45. Genoemd artikel 7 bepaalt dus de reikwijdte van de subjectieve toegang tot terugvordering, dat wil zeggen de kring van personen bij wie, naargelang van de omstandigheden, het onverschuldigd betaalde bedrag kan worden teruggevorderd. Het bevestigt het inhoudelijke perspectief van de bepalingen van verordening nr. 2988/95, in overeenstemming met de doelstellingen ervan. Een perspectief dat, althans wat de maatregel van terugvordering betreft, een nuttige toepassing van de zorgvuldigheidsplicht door de lidstaten mogelijk moet maken, door hen in staat te stellen de bedragen terug te vorderen bij de personen die de onregelmatigheid daadwerkelijk hebben veroorzaakt, en zo geen toestand te laten gedijen waarin het mogelijk en, eerlijk gezegd, al te gemakkelijk is om met ontwijkingen weg te komen.
46. Vanuit systematisch oogpunt vervolgens is artikel 7 van verordening nr. 2988/95 verbonden met en instrumenteel voor artikel 4, lid 1, ervan, dat als algemeen beginsel van Unierecht bepaalt dat elke onregelmatigheid leidt tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel door de verplichting om de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen.
47. In de artikelen 54 en 56 van verordening nr. 1306/2013 en artikel 35 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 zijn deze bepalingen niet overgenomen, noch met betrekking tot de verplichting tot terugvordering, noch met betrekking tot de kring van personen tot wie een verzoek tot terugbetaling kan worden gericht. In deze artikelen is alleen sprake van „begunstigden”, die worden omschreven als de natuurlijke of rechtspersonen die de subsidie hebben ontvangen.
48. In de overtuiging dat terugvordering slechts kan worden geëist van de personen die door opeenvolgende gedragingen (oprichting van een vennootschap, verkrijging van subsidie op basis van valse documenten, sluiting van de vennootschap, oprichting van een andere vennootschap die duidelijk niet over toereikende middelen beschikt) de werkelijke hoofdrolspelers zijn die de onverschuldigde betaling door de Unie hebben veroorzaakt, twijfelt de verwijzende rechter derhalve of het bepaalde in de artikelen 4 en 7 van verordening nr. 2988/95, bij gebreke van specifieke bepalingen in de sectorale en nationale regelingen, volstaat om de passende rechtsgrondslag voor terugvordering te vormen.
49. De twijfels vloeien vooral voort uit het feit dat het Hof in het arrest SGS Belgium(12) heeft geoordeeld dat verordening nr. 2988/95 op zichzelf niet volstaat als passende rechtsgrondslag voor het opleggen van sancties in de zin van artikel 5 van die verordening. Het Hof heeft bevestigd dat het voor sommige bepalingen van verordeningen noodzakelijk kan zijn dat uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld, hetzij door de lidstaten, hetzij door de Uniewetgever zelf (punt 33) en dat dit ook het geval is voor de administratieve sancties die worden opgelegd aan de verschillende categorieën personen die in verordening nr. 2988/95 zijn bepaald (punt 34). Voor de toepassing van een sanctie is het daarom noodzakelijk dat in een sectorale regeling van de Unie is vastgesteld of bij gebreke daarvan in de wettelijke regeling van de desbetreffende lidstaat is bepaald dat een administratieve sanctie aan die categorie personen kan worden opgelegd (punten 43‑62). Dit in overeenstemming met het legaliteitsbeginsel.(13)
50. De twijfels van de verwijzende rechter kunnen echter worden weggenomen door aan te tonen dat er een structureel verschil bestaat tussen administratieve maatregelen en sancties en door een tekstuele, systematische en teleologische uitlegging te geven van de relevante Unierechtelijke bepalingen.
51. Eigenlijk volstaat de tekstuele uitlegging al om het duidelijke onderscheid tussen sancties en andere administratieve maatregelen, zoals terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen, te benadrukken: artikel 4 van verordening nr. 2988/95, betreffende de administratieve maatregelen, bepaalt dat iedere onregelmatigheid in de regel „leidt tot” ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, terwijl artikel 5 van deze verordening, betreffende de sancties, bepaalt dat opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden tot de volgende administratieve sancties „kunnen leiden”. De Uniewetgever heeft hier duidelijk een verschillende keuze gemaakt: de terugvordering van de bedragen heeft, behoudens uitdrukkelijke uitzonderingen, de automatische ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel tot gevolg zonder dat enige verdere uitvoeringsmaatregel of nadere precisering vereist is.(14) Het opleggen van sancties is een mogelijkheid („kunnen leiden tot”) omdat dit ervan afhangt of het subjectieve bestanddeel (opzet of nalatigheid) komt vast te staan, waarbij zowel voor de beoordeling ervan als voor de keuze tussen de verschillende maatregelen van artikel 5 parameters moeten worden vastgesteld, en er dus een zekere beoordelingsruimte wordt gelaten bij de uitvoering ervan.
52. Niets van dit alles geldt voor de administratieve maatregel van ontneming (en het daarmee samenhangende verzoek tot terugbetaling van de subsidie) waarvoor geen nadere precisering of uitvoeringsmaatregel nodig is en die geen enkele beoordelingsmarge laat: de vaststelling van de onregelmatigheid brengt de verplichting mee om de bedragen terug te vorderen van de personen die actief hebben deelgenomen aan de onregelmatigheid en die in artikel 7 van verordening nr. 2988/95 duidelijk en ondubbelzinnig worden omschreven.(15) In eerste instantie moet het verzoek tot terugbetaling uiteraard worden gericht tot de natuurlijke of rechtspersoon die rechtstreeks verantwoordelijk is voor de onregelmatigheid (de begunstigde in technische zin), maar in gevallen waarin dit wegens de concrete omstandigheden niet mogelijk is, zoals in casu, moet die vordering worden gericht tot de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede tot de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen.
53. Artikel 4, lid 4, van verordening nr. 2988/95 is duidelijk: de in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.
54. Deze benadering wordt bevestigd door de systematische uitlegging: zoals de Deense regering terecht heeft opgemerkt, zou ook artikel 54, lid 3, onder b), van verordening nr. 1306/2013 zinloos zijn, indien het niet aldus zou moeten worden uitgelegd dat ook andere personen dan de rechtstreekse begunstigde aansprakelijk kunnen zijn voor de onregelmatigheid en dus tot terugbetaling kunnen worden verplicht.
55. Door te bepalen dat „geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Gemeenschapsbesluit”, bevestigt artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 wat uit de beginselen volgt en dus dat bij het opleggen van (strafrechtelijke of zelfs administratieve) sancties het legaliteitsbeginsel strikt moet worden geëerbiedigd.(16) Het feit dat administratieve maatregelen in deze bepaling niet worden genoemd, bevestigt dat alleen het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van gewettigd vertrouwen op deze maatregelen van toepassing kunnen zijn. Wat betreft het eerste beginsel, ben ik van mening dat het bij de voorgestelde uitlegging volledig wordt geëerbiedigd, aangezien artikel 7 van verordening nr. 2988/95 ondubbelzinnig de gevolgen verduidelijkt van de vaststelling van de onregelmatigheid van een subsidie ten laste van de begroting van de Unie: de verplichting voor de lidstaat om de bedragen terug te vorderen bij de personen die daadwerkelijk tot de onregelmatigheid hebben bijgedragen. Wat betreft het beginsel van gewettigd vertrouwen, dit kan zeker niet worden ingeroepen wanneer in het geheel geen sprake is van goede trouw en er zelfs sprake is van gedragingen die erop zijn gericht de werkelijkheid onjuist voor te stellen en de gevolgen daarvan te ontwijken.
56. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt(17), heeft het Hof geoordeeld dat, zelfs als geen enkele bepaling van de sectorale of de nationale regelgeving in de toepassing van een sanctie voorziet, de nationale autoriteiten een administratieve maatregel in de zin van artikel 4, lid 1, eerste streepje, van verordening nr. 2988/95 dienen te nemen, waarbij alle ten onrechte uitgekeerde steun wordt teruggevorderd, mits is aangetoond – hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan – dat die steun onverschuldigd is betaald.(18)
57. Wat betreft de doelstellingen, kan ik alleen maar herhalen wat hierboven in de algemene opmerkingen is gezegd: het hoofddoel van verordening nr. 2988/95 bestaat erin de financiële belangen van de Unie doeltreffend te beschermen. Wanneer een formalistische uitlegging van het Unierecht het de lidstaten uiterst moeilijk zou maken om, wanneer onrechtmatige gedragingen zijn vastgesteld, de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen bij de personen die deze onregelmatigheden hebben begaan, kan het bereiken van dit doel onmogelijk worden.
58. Het is dus duidelijk dat de door het Hof in het arrest SGS Belgium e.a. ontwikkelde beginselen niet kunnen worden toegepast op gevallen waarin uitsluitend moet worden overgegaan tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen. Het feit dat de personen geen rechtstreekse begunstigden zijn, doet niets af aan deze slotsom, aangezien de door de verwijzende rechter aangehaalde bepalingen, in hun onderlinge samenhang gelezen, een passende rechtsgrondslag vormen voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen.
59. Ik wil nog een laatste opmerking maken over een procedureel aspect, dat verzoekers in het hoofdgeding aan de orde hebben gesteld: de noodzaak voor de nationale regering om de onverschuldigd betaalde bedragen eerst terug te vorderen van de nieuw opgerichte vennootschap, waarvan de middelen echter ontoereikend zijn. In het licht van het voorgaande is dit mijns inziens een louter formele kwestie: indien de nationale rechter inderdaad heeft vastgesteld dat de door verzoekers nieuw opgerichte vennootschap daadwerkelijk niet in staat is om de enorme schuld te betalen, lijkt het mij immers van geen enkel nut een verzoek tot terugbetaling op te stellen dat niet door passende invorderingshandelingen kan worden gevolgd. Vervolgens zal de verwijzende rechter moeten nagaan of er in het nationale recht eventueel procedures of regels zijn opgenomen die de betrekkingen tussen vennoten, bestuurders en vennootschappen regelen. Gelet op het voorgaande herinner ik eraan dat, volgens het Unierecht, de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, uit dien hoofde zelfstandig aansprakelijk zijn voor de terugbetaling van de onrechtmatig als landbouwsubsidie betaalde bedragen, wanneer is komen vast te staan dat het onmogelijk is om deze terug te vorderen van de begunstigde van de subsidie in technische zin.
60. Daarnaast moet de nationale rechter ook nagaan of deze natuurlijke personen overeenkomstig het nationale recht, als alternatief, kunnen worden aangemerkt als personen die „aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen”, „voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld” of „het begaan ervan hadden moeten voorkomen”.
61. Een andere uitlegging van artikel 7 van verordening nr. 2988/95, gelezen in samenhang met de sectorale voorschriften, zou tot gevolg kunnen hebben dat de werkelijke pleger van de fraude zijn aansprakelijkheid ontloopt en zou de bescherming van de financiële belangen van de Unie ernstig in gevaar brengen. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, wordt fraude immers gepleegd door individuen en niet door juridische entiteiten.(19)
IV. Conclusie
62. In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
„De artikelen 4 en 7 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, gelezen in samenhang met de artikelen 54 en 56 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad en artikel 35, lid 6, van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden
moeten aldus worden uitgelegd dat
deze bepalingen, in hun onderlinge samenhang gelezen, een rechtsgrondslag bieden voor de terugvordering van door fraude verkregen, uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) gefinancierde subsidie bij de vertegenwoordigers van een begunstigde rechtspersoon die opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt om de subsidie te verkrijgen.
Het staat aan de nationale rechter om vast te stellen dat de begunstigde vennootschap of de vennootschap die haar in haar rechten en plichten is opgevolgd, niet in staat is de onverschuldigd betaalde subsidie terug te betalen, en dat de persoon van wie terugbetaling wordt gevorderd, overeenkomstig het nationale recht wordt beschouwd als een ‚persoon die bij het begaan van de onregelmatigheid betrokken is’, een ‚persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijk is’ of een ‚persoon die het begaan van de onregelmatigheid had moeten voorkomen’.”