AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 18 de mayo de 2010 (*)
«Recurso de anulación – Concentraciones – Decisión de dar por concluido el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 21, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 139/2004 – Plazo para recurrir – Inicio del cómputo – Inadmisibilidad»
En el asunto T‑200/09,
Abertis Infraestructuras, S.A., con domicilio social en Barcelona, representada por los Sres. M. Roca Junyent y P. Callol García, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. V. Di Bucci y É. Gippini Fournier, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la decisión de la Comisión de 13 de agosto de 2008 de poner término al procedimiento seguido con arreglo al artículo 21, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas (DO L 24, p. 1), en relación con una operación de concentración entre la demandante y Autostrade SpA (asunto COMP/M.4388 – Abertis/Autostrade)
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por la Sra. E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. N. Wahl y A. Dittrich (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Marco jurídico
1 El Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas (DO L 24, p. 1) establece un sistema de control por la Comisión Europea de las operaciones de concentración que tengan dimensión comunitaria, tal y como se definen en los artículos 1 y 3 de dicho Reglamento. Estas operaciones de concentración deben notificarse a la Comisión antes de su ejecución (artículo 4 del Reglamento nº 139/2004). La Comisión examina su compatibilidad con el mercado común (artículo 2 del Reglamento nº 139/2004).
2 El artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 dispone:
«Aplicación del presente Reglamento y competencias
1. El presente Reglamento sólo será aplicable a las concentraciones definidas en el artículo 3, y los Reglamentos (CE) nº 1/2003, (CEE) nº 1017/68, (CEE) nº 4056/86 y (CEE) nº 3975/87 del Consejo no serán aplicables, salvo a las empresas en participación sin dimensión comunitaria cuyo objeto o efecto sea coordinar el comportamiento competitivo de empresas que sigan siendo independientes.
2. La Comisión tendrá competencia exclusiva para adoptar las decisiones previstas en el presente Reglamento, sujeta al control del Tribunal de Justicia.
3. Los Estados miembros se abstendrán de aplicar su normativa nacional en materia de competencia a las concentraciones de dimensión comunitaria.
El primer párrafo se entenderá sin perjuicio del poder de los Estados miembros de efectuar las investigaciones necesarias para la aplicación del apartado 4 del artículo 4 y del apartado 2 del artículo 9 y de adoptar, tras la remisión con arreglo a la letra b) del primer párrafo del apartado 3 del artículo 9 o al apartado 5 del artículo 9, las medidas estrictamente necesarias en aplicación del apartado 8 del artículo 9.
4. No obstante lo dispuesto en los apartados 2 y 3, los Estados miembros podrán adoptar las medidas pertinentes para proteger intereses legítimos distintos de los considerados en el presente Reglamento que sean compatibles con los principios generales y demás disposiciones del Derecho comunitario.
Se considerarán intereses legítimos en el sentido del primer párrafo la seguridad pública, la pluralidad de los medios de comunicación y las normas prudenciales.
Cualquier otro interés público deberá ser comunicado por el Estado miembro de que se trate a la Comisión, y deberá ser reconocido por ésta previo examen de su compatibilidad con los principios generales y demás disposiciones del Derecho comunitario antes de que puedan adoptarse las medidas mencionadas anteriormente. La Comisión notificará su decisión al Estado miembro de que se trate en el plazo de 25 días laborables a partir de dicha comunicación.»
Antecedentes del litigio
3 La demandante, Abertis Infraestructuras, S.A., es una empresa española cuya actividad principal es la gestión de autopistas de peaje. Schemaventotto SpA, sociedad de Derecho italiano, controla Atlantia SpA, anteriormente Autostrade SpA (en lo sucesivo, «Autostrade»), que controla a su vez Autostrade per l’Italia SpA, entidad concesionaria de construcción y de gestión de autopistas de peaje en Italia.
4 El 23 de abril de 2006, los Consejos de Administración de la demandante y de Autostrade aprobaron la «concentración Abertis/Autostrade», un proyecto de unión que implicaba la fusión por absorción mediante la integración de Autostrade en la demandante y la creación de una nueva sociedad con domicilio social en España. Esta concentración fue seguidamente aprobada por las Juntas de Accionistas de la demandante y de Autostrade.
5 Mediante dictamen vinculante de 4 de agosto de 2006, los Ministros italianos de Infraestructuras y de Economía y Hacienda, así como, mediante decisión de 5 de agosto de 2006, el ente público responsable de otorgar las concesiones de las autopistas en Italia (en lo sucesivo, «ANAS») rechazaron la solicitud de autorización de la concentración entre la demandante y Autostrade, presentada por esta última. Según ANAS, la concentración estaba sujeta a la autorización previa de la Administración, porque daba lugar a una modificación del titular de la concesión.
6 El 18 de agosto de 2006, la demandante y Autostrade notificaron el proyecto de concentración a la Comisión conforme al Reglamento nº 139/2004. Mediante Decisión de 22 de septiembre de 2006, la Comisión, tras declarar que la concentración era de dimensión comunitaria y que la operación no obstaculizaría de manera significativa la competencia efectiva en el mercado común o en una parte sustancial de éste, decidió no oponerse a la concentración notificada y la declaró compatible con el mercado común.
7 Aunque la Comisión había aprobado la concentración, la demandante y Autostrade interrumpieron su ejecución debido a la negativa de ANAS a conceder su autorización. Temían que, en caso de ejecución de la operación sin autorización, las autoridades italianas revocasen la concesión de autopistas en Italia, que constituía el activo principal de Autostrade.
8 El 29 de septiembre de 2006, el Gobierno italiano adoptó el Decreto-Legge nº 262 (su) disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria (Decreto-Ley nº 262/2006 sobre disposiciones urgentes en materia tributaria y financiera, GURI nº 230, de 3 de octubre de 2006), de 3 de octubre de 2006 (en lo sucesivo, «Decreto-Ley nº 262»). El 24 de noviembre de 2006, el Decreto-Ley nº 262 se convirtió en Ley, tras su modificación, mediante la Legge nº 286 (Ley nº 286, suplemento ordinario a la GURI nº 277, de 28 de noviembre de 2006).
9 El Decreto-Ley nº 262 introdujo un modelo de contrato único, que establecía que todos los contratos de concesiones de autopistas celebrados después de su entrada en vigor se redactarían según el mismo modelo y respetarían los mismos principios. Este contrato único debía sustituir a todos los contratos de autopistas existentes en el momento de su primera revisión periódica tras la entrada en vigor del Decreto-Ley nº 262, so pena de revocación automática del contrato existente en caso de no aceptar el concesionario las nuevas condiciones.
10 Mediante carta de 18 de octubre de 2006, la Comisión, después de tener conocimiento de los hechos anteriormente relacionados, informó a las autoridades italianas de su valoración inicial, según la cual, la República Italiana había infringido el artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 al obstaculizar de manera injustificada la concentración.
11 Tras recibir la valoración inicial de la Comisión, las autoridades italianas decidieron dejar sin efecto el dictamen vinculante de 4 de agosto de 2006 emitido conjuntamente por los Ministros italianos de Infraestructuras y de Economía y Hacienda, así como la decisión de ANAS de 5 de agosto de 2006.
12 El 14 de noviembre de 2006, la Comisión inició un procedimiento por incumplimiento contra la República Italiana en virtud del artículo 226 CE en relación con una posible infracción de los artículos 43 CE y 56 CE en el contexto de la reforma del sistema de concesión de la explotación de las autopistas en Italia y del proyecto de fusión entre la demandante y Autostrade.
13 El 13 de diciembre de 2006, la demandante y Autostrade decidieron renunciar a ejecutar la concentración, dada la imposibilidad de completar la operación antes del 31 de diciembre de 2006, fecha límite del plazo establecido en el proyecto de fusión que habían aprobado los accionistas de cada una de las empresas. Entre los motivos de esta decisión, ambas sociedades mencionaron en su comunicado de prensa de 13 de diciembre de 2006, además de la entrada en vigor del Decreto-Ley nº 262, la dificultad para obtener la autorización de ANAS en el contexto de una nueva normativa.
14 El 31 de enero de 2007, la Comisión comunicó a las autoridades italianas una nueva valoración inicial con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004. Llegó a la conclusión preliminar de que la República Italiana había infringido el artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 y que las medidas adoptadas por las autoridades italianas eran incompatibles con el principio de seguridad jurídica y parecían restringir de manera injustificada la libre circulación de capitales y la libertad de establecimiento.
15 El 2 de marzo de 2007, la demandante y Autostrade presentaron una denuncia conjunta a la Comisión, mostrando su preocupación por el marco normativo establecido para la renovación de las concesiones de autopistas en Italia.
16 Mediante carta de 3 de julio de 2007, la Comisión invitó a la demandante a expresar su punto de vista sobre las medidas propuestas por la República Italiana. Dichas medidas incluían una directiva y una carta explicativa del Presidente del Consejo de Ministros italiano de 28 de junio de 2007. Mediante carta de 6 de julio de 2007, la demandante contestó a la Comisión solicitándole, en particular, que pusiera fin al procedimiento abierto con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 mediante une decisión en la que declarase que la República Italiana había infringido la citada disposición.
17 El 18 de julio de 2007, tras unas discusiones con las autoridades italianas, la Comisión publicó un comunicado de prensa en el que se declaró favorable a la propuesta de directiva interministerial, presentada por las autoridades italianas, destinada a aclarar el marco jurídico relativo a las autorizaciones de transferencia de concesiones de autopistas en Italia. La Comisión indicó que, cuando esta directiva y sus normas de desarrollo entrasen en vigor, podría dar por concluido el procedimiento que había incoado contra la República Italiana con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004.
18 El 30 de julio de 2007, el Ministro de Infraestructuras italiano, junto con el Ministro de Economía y Hacienda italiano, adoptó la Direttiva (su) criteri di autorizzazione alle modificazioni del concessionario autostradale derivanti da concentrazione comunitaria (directiva sobre los criterios de autorización a las modificaciones del concesionario de autopistas derivadas de concentraciones comunitarias, GURI nº 224, de 26 de septiembre de 2007). El Decreto de desarrollo se adoptó el 29 de febrero de 2008 (GURI nº 52, de 3 de marzo de 2008).
19 El 22 de mayo de 2008, la Dirección General (DG) «Competencia» de la Comisión informó a la demandante de su intención de proponer la adopción de una decisión de archivo del procedimiento incoado con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, y la invitó a comunicar sus observaciones al respecto.
20 Mediante carta de 4 de junio de 2008 dirigida a la Comisión, la demandante comunicó sus observaciones sobre la intención de la Comisión de dar por concluido el procedimiento seguido en virtud del artículo 21 del Reglamento nº 139/2004. A este respecto, la demandante indicó, en concreto, que el procedimiento regulado en dicha disposición no podía disociarse de la transacción específica entre la demandante y Autostrade, notificada y aprobada por la Comisión. La Comisión había examinado la compatibilidad de las medidas italianas con el Derecho comunitario con vistas a futuras transacciones, de modo que no había examinado la operación referente a la demandante y Autostrade respecto de la cual la República italiana había denegado la solicitud de autorización.
21 El 22 de julio de 2008, la DG «Mercado interior y servicios» de la Comisión dirigió a la demandante y a Autostrade una carta mediante la que les informó de su intención de proponer la adopción de una decisión de archivo del procedimiento incoado con arreglo al artículo 226 CE, debido a los cambios normativos introducidos en Italia, que podrían resolver los problemas detectados en un primer momento.
22 El 13 de agosto de 2008, la Comisión envió una carta a las autoridades italianas en la que les informó de que había decidido no proseguir el procedimiento correspondiente al asunto Abertis/Autostrade con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, en relación con las posibles infracciones identificadas en su examen inicial de 31 de enero de 2007.
23 Mediante carta de 4 de septiembre de 2008, la Comisión informó a la demandante de su carta de 13 de agosto de 2008. En particular, la Comisión indicó que había decidido, el 13 de agosto de 2008, no proseguir el procedimiento correspondiente al asunto Abertis/Autostrade con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, en relación con las posibles infracciones identificadas en su valoración inicial de 31 de enero de 2007. Añadió que, aun cuando consideraba que ya no era adecuado proseguir el procedimiento conforme al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, el marco normativo de la autorización de la transferencia de concesiones de autopistas debía, en todo caso, cumplir los requisitos generales establecidos en las normas sobre el mercado interior. La Comisión señaló que se reservaba su posición sobre este particular. Además, puntualizó que continuaría controlando cualesquiera medidas específicas adoptadas con arreglo al nuevo marco normativo referente a las concentraciones con dimensión comunitaria.
24 Mediante carta de 9 de marzo de 2009, la demandante solicitó aclaraciones sobre la posición de la Comisión en relación con el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 y la comunicación de la carta de la Comisión 13 de agosto de 2008.
25 La Comisión respondió mediante carta de 16 de marzo de 2009, a la que se adjuntaba su carta de 13 de agosto de 2008 dirigida a las autoridades italianas.
Procedimiento y pretensiones de las partes
26 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 25 de mayo de 2009, la demandante interpuso el presente recurso.
27 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de agosto de 2009, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad en virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
28 La demandante presentó sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad el 18 de septiembre de 2009.
29 En la demanda, la demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión de la Comisión de 13 de agosto de 2008 por la que se pone fin al procedimiento iniciado con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004.
– Condene en costas a la Comisión.
30 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso mediante auto, sin entrar en el fondo del asunto.
– En su defecto, declare la inadmisibilidad del recurso;
– Condene en costas a la demandante.
31 En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante solicita al Tribunal que declare la admisibilidad del recurso.
Fundamentos de Derecho
32 En virtud del artículo 114, apartados 1 y 4, del Reglamento de Procedimiento, si una parte lo solicita, el Tribunal puede decidir sobre la excepción de inadmisibilidad sin entrar en el fondo del asunto. Conforme al apartado 3 del mismo artículo, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente, salvo decisión en contrario del Tribunal. En el presente caso, el Tribunal se considera suficientemente instruido por los documentos que obran en autos y estima que no procede abrir la fase oral.
33 La Comisión invoca dos causas de inadmisión. La primera se basa en la extemporaneidad del recurso y la segunda, en la naturaleza del acto impugnado.
Alegaciones de las partes
34 La Comisión alega que corresponde a quien tiene conocimiento de la existencia de un acto que le afecta, pero que no le ha sido notificado, y cuya anulación pretende, solicitar su texto completo en un plazo razonable. En su opinión, debe considerarse que el plazo para recurrir ha expirado cuando quien tiene conocimiento de la existencia de un acto que le afecta no solicita su texto completo en un plazo razonable.
35 En el presente caso, la Comisión informó a la demandante, el 4 de septiembre de 2008, de que había decidido, el 13 de agosto de 2008, dar por concluido el procedimiento conforme al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004. La demandante esperó más de seis meses para solicitar, mediante carta de 9 de marzo de 2009, que se le comunicara la carta de 13 de agosto de 2008. La Comisión considera que, en tales circunstancias, el recurso se interpuso fuera de plazo.
36 La Comisión señala que su carta de 4 de septiembre de 2008 no dejaba lugar a dudas sobre la información comunicada a la demandante ni contenía contradicción alguna que diera a entender que la conclusión del procedimiento seguido con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 no era definitiva.
37 Añade, además, que la carta de 4 de septiembre de 2008 se inscribía en el contexto de una correspondencia anterior de donde se desprendía claramente que la Comisión se disponía a cerrar el expediente en virtud del artículo 21 del Reglamento nº 139/2004.
38 La demandante replica que de la carta de la Comisión de 4 de septiembre de 2008 y de la correspondencia que siguió a dicha carta se desprende que la toma de posición de la Comisión en el procedimiento con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 no era definitiva o, al menos, que la demandante podía razonablemente albergar dudas acerca de que dicha toma de posición fuese definitiva.
39 Según la demandante, desde el momento en que la Comisión le permitió, mediante carta de 22 de mayo de 2008, que formulara observaciones sobre su intención de dar por concluido el procedimiento, era lógico que la demandante albergase una duda razonable sobre si la Comisión reconsideraría su posición.
40 Añade que, además, en virtud del artículo 21, apartado 4, párrafo tercero, del Reglamento nº 139/2004, la Comisión debía llevar a cabo un examen de la compatibilidad de las medidas nacionales con los principios generales y demás disposiciones del Derecho comunitario. Por lo tanto, la Comisión no podía sostener que decidió no proseguir con el procedimiento en cuestión sin haber llevado a cabo dicho examen de compatibilidad pues la Comisión se reservaba, en su carta de 4 de septiembre de 2008, su opinión sobre la compatibilidad de las medidas de que se trata con las normas sobre el mercado interior.
41 Tanto más cuanto que el procedimiento con arreglo al artículo 226 CE, iniciado el 14 de noviembre de 2006, finalizó con posterioridad a la conclusión del procedimiento con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004. En ambos procedimientos, la Comisión debía llevar a cabo un examen de compatibilidad de las medidas nacionales con los principios generales y demás disposiciones del Derecho comunitario. Por lo tanto, cuando la Comisión decidió dar por concluido el procedimiento con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, no había terminado el examen de compatibilidad requerido.
42 Por lo que respecta a la correspondencia posterior a la carta de 4 de septiembre de 2008, la demandante manifiesta que la DG «Competencia» de la Comisión indicó, mediante carta de 16 de marzo de 2009, que la Comisión había adoptado una decisión explícita de aprobación de las medidas reglamentarias adoptadas por las autoridades italianas respecto de las valoraciones iniciales de octubre de 2006 y de enero de 2007. A diferencia del texto de la carta de 4 de septiembre de 2008, el de la carta de 16 de marzo de 2009 carece de ambigüedad.
43 Por tanto, según la demandante, fue informada de manera inequívoca de la decisión de la Comisión de dar por concluido el procedimiento con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 únicamente a través de la carta de 16 de marzo de 2009. En consecuencia, considera que la fecha a partir de la cual debe computarse el plazo de dos meses establecido en el Tratado para interponer el recurso de anulación es la de la notificación a la demandante, mediante la carta de 16 de marzo de 2009, del acto impugnado.
Apreciación del Tribunal
44 Es preciso recordar que un recurso de anulación debe interponerse en el plazo de dos meses contados, según el caso, desde la publicación del acto, desde su notificación al demandante o, en su defecto, desde el día en que éste tuvo conocimiento de dicho acto. Según el artículo 102, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, este plazo se ampliará, por razón de la distancia, en un plazo único de diez días.
45 En el presente caso, ha quedado acreditado que la decisión de la Comisión de dar por concluido el procedimiento correspondiente al asunto Abertis/Autostrade iniciado con arreglo al artículo 21, apartado 4, párrafo tercero, del Reglamento nº 139/2004, comunicada a la República Italiana mediante carta de 13 de agosto de 2008, no fue publicada.
46 Contrariamente a lo que alega la demandante, dicha decisión no le fue notificada mediante la carta de 16 de marzo de 2009 a efectos de las normas de procedimiento mencionadas en el apartado 44 supra. En efecto, la Comisión sólo adjuntó a dicha carta la del 13 de agosto de 2008 para responder a la solicitud expresa de la demandante, de 9 de marzo de 2009, de que le comunicara la referida carta (véanse los apartados 24 y 25 supra).
47 A falta de publicación o de notificación, corresponde a quien tiene conocimiento de la existencia de un acto que le afecta solicitar su texto completo en un plazo razonable. Con esta salvedad, el plazo para interponer un recurso sólo empieza a correr a partir del momento en que el tercero interesado tenga un conocimiento exacto del contenido y de la motivación del acto de que se trata, de manera que pueda ejercitar una acción en vía judicial (sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 1988, Dillinger Hüttenwerke/Comisión, 236/86, Rec. p. 3761, apartado 14; auto del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1993, Ferriere Acciaierie Sarde/Comisión, C‑102/92, Rec. p. I‑801, apartado 18; auto del Tribunal General de 10 de febrero de 1994, Frinil/Comisión, T‑468/93, Rec. p. II‑33, apartado 33; sentencia del Tribunal General de 13 de diciembre de 1995, Windpark Groothusen/Comisión, T‑109/94, Rec. p. II‑3007, apartado 26; autos del Tribunal General de 30 de septiembre de 1997, INEF/Comisión, T‑151/95, Rec. p. II‑1541, apartado 45, y de 15 de julio de 1998, LPN y GEOTA/Comisión, T‑155/95, Rec. p. II‑2751, apartados 43 y 44).
48 En el presente caso, procede señalar que, mediante carta de 4 de septiembre de 2008, recibida por la demandante el mismo día, la Comisión informó a la demandante de que había decidido, el 13 de agosto de 2008, no proseguir el procedimiento correspondiente al asunto Abertis/Autostrade con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, en relación con las posibles infracciones identificadas en su valoración inicial de 31 de enero de 2007 (véase el apartado 23 supra).
49 Habida cuenta del contexto del asunto Abertis/Autostrade, bien conocido por la demandante, ésta no puede pretender que la información contenida en la carta de la Comisión de 4 de septiembre de 2008 era ambigua, aun cuando considere que la Comisión estaba obligada a llevar a cabo el examen de compatibilidad de las medidas nacionales con los principios generales y demás disposiciones del Derecho comunitario para poder dar por concluido definitivamente el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 139/2004. En particular, la demandante no podía tener razonablemente dudas sobre le carácter definitivo de la toma de posición de la Comisión respecto del procedimiento iniciado con arreglo al artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 139/2004.
50 Sobre este particular, es preciso recordar que, a tenor de esta disposición, no obstante lo dispuesto en los apartados 2 y 3 de dicho artículo, los Estados miembros podrán adoptar las medidas pertinentes para proteger intereses legítimos distintos de los considerados en el Reglamento nº 139/2004 que sean compatibles con los principios generales y demás disposiciones del Derecho comunitario. Se considerarán intereses legítimos la seguridad pública, la pluralidad de los medios de comunicación y las normas prudenciales. Cualquier otro interés público deberá ser comunicado por el Estado miembro de que se trate a la Comisión, y deberá ser reconocido por ésta previo examen de su compatibilidad con los principios generales y demás disposiciones del Derecho comunitario antes de que puedan adoptarse las medidas mencionadas anteriormente. La Comisión notificará su decisión al Estado miembro de que se trate en el plazo de 25 días laborables a partir de dicha comunicación.
51 En el presente caso, en su valoración inicial de 31 de enero de 2007, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que el hecho de que las autoridades italianas no hubieran fijado por adelantado y de manera suficientemente clara los criterios de interés público invocados para la aplicación del procedimiento de autorización y el hecho de que no hubieran adoptado la decisión de autorización solicitada por Autostrade y Autostrade per l’Italia constituían medidas estatales, en el sentido del artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, que contribuyeron a prohibir de facto o a comprometer seriamente la realización de una operación de concentración de dimensión comunitaria. Según la Comisión, la ejecución de tales medidas sin notificación previa y acuerdo de la Comisión constituye un incumplimiento, por las autoridades italianas, de la obligación de comunicación y «de no actuar» establecida en el artículo 21 del Reglamento nº 139/2004. Asimismo, la Comisión puntualizó que las medidas en cuestión eran incompatibles con el principio de seguridad jurídica y, sobre la base de la información disponible en aquel momento, parecían restringir de manera injustificada la libre circulación de capitales y la libertad de establecimiento (artículos 43 CE y 56 CE).
52 De los autos se desprende que, debido concretamente a la adopción por las autoridades italianas de la Direttiva (su) criteri di autorizzazione alle modificazioni del concessionario autostradale derivanti da concentrazione comunitaria, de 30 de julio de 2007, y del Decreto de desarrollo de 29 de febrero de 2008, la Comisión tenía la intención de dar por concluido el procedimiento correspondiente al asunto Abertis/Autostrade que había iniciado con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 (véanse los apartados 16 a 18 supra).
53 Mediante carta de 22 de mayo de 2008, la Comisión informó a la demandante de su intención de dar por concluido el procedimiento. En particular, respondió a las observaciones de la demandante de que las medidas adoptadas por las autoridades italianas el 30 de julio de 2007 y el 29 de febrero de 2008 no podían reparar la infracción que habían cometido en el pasado y de que la Comisión debía adoptar una decisión en virtud del artículo 21 del Reglamento nº 139/2004. A este respecto, la Comisión precisó que tenía la facultad discrecional de iniciar y proseguir un procedimiento con arreglo a dicha disposición y que podía decidir no hacerlo cuando estimase que la ventaja derivada del «comportamiento cooperativo» de las autoridades nacionales contrarrestaba la necesidad de sancionar la falta de dichas autoridades en el pasado. Se apoyó, para basar la existencia de tal facultad discrecional, en situaciones supuestamente análogas en asuntos relativos a procedimientos por incumplimiento con arreglo al artículo 86 CE, apartado 3, y al artículo 226 CE.
54 De la carta de la demandante de 4 de junio de 2008 se desprende que ésta había entendido perfectamente la intención de la Comisión de dar por concluido el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 ejerciendo su supuesta facultad discrecional al respecto. En efecto, la demandante hizo referencia a dicha intención de la Comisión, respecto de la cual manifestó su desacuerdo, y solicitó a la Comisión que adoptase una decisión definitiva en virtud del artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, cuestionando la existencia de la facultad discrecional invocada por la Comisión.
55 En este contexto, la carta de la Comisión de 4 de septiembre de 2008 en la que indica que el 13 de agosto de 2008 había decidido no proseguir el procedimiento correspondiente al asunto Abertis/Autostrade con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, en relación con las posibles infracciones identificadas en su valoración inicial de 31 de enero de 2007, permite comprender claramente que la Comisión adoptó la decisión definitiva de dar por concluido el procedimiento iniciado en virtud de dicha disposición.
56 No desvirtúa esta conclusión el hecho de que la Comisión indicase también, en su carta de 4 de septiembre de 2008, que el marco normativo de la autorización de la transferencia de concesiones de autopistas debía, en todo caso, cumplir los requisitos generales establecidos en las normas sobre el mercado interior y que se reservaba su posición sobre este particular (véase el apartado 23 supra).
57 A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que, en la primera parte de la frase en la que se mencionan los requisitos relativos al marco normativo, la Comisión repite que, en su opinión, ya no es adecuado proseguir el procedimiento conforme al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004. En consecuencia, una lectura atenta de esta frase habría permitido a la demandante comprender que la referencia al marco normativo no ponía en duda la conclusión definitiva del procedimiento en virtud del artículo 21 de dicho Reglamento.
58 Además, es preciso destacar que la Comisión inició, el 14 de noviembre de 2006, un procedimiento por incumplimiento contra la República Italiana en virtud del artículo 226 CE en relación con una posible infracción de los artículos 43 CE y 56 CE en el contexto de la reforma del sistema de concesión de la explotación de las autopistas en Italia y del proyecto de fusión entre la demandante y Autostrade (véase el apartado 12 supra). El 13 de agosto de 2008, cuando la Comisión decidió dar por concluido el procedimiento con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 226 CE estaba aún en curso.
59 En este contexto, es preciso comprender la declaración de la Comisión en cuestión en el sentido de que, aun cuando ésta diera por concluido el procedimiento con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 ejerciendo su supuesta facultad discrecional al respecto, el marco normativo aplicable a la transferencia de concesiones de autopistas debía cumplir los requisitos del Derecho comunitario. La demandante era consciente de que el examen de dicho marco normativo en el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 226 CE no había acabado todavía en el momento de la conclusión del procedimiento seguido con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004. Por lo tanto, el hecho de que la Comisión se haya reservado su posición sobre este particular no puede basar las dudas relativas a la conclusión definitiva del procedimiento seguido con arreglo al artículo 21 de citado Reglamento.
60 Por último, el hecho de que la Comisión anunciase, en su carta de 4 de septiembre de 2008, que continuaría controlando cualesquiera medidas específicas adoptadas con arreglo al nuevo marco normativo referente a las concentraciones con dimensión comunitaria tampoco puede interpretarse en el sentido de que el procedimiento con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004 correspondiente al asunto Abertis/Autostrade no había concluido definitivamente. A este respecto, la Comisión hacía referencia claramente a las futuras concentraciones de dimensión comunitaria.
61 Habida cuenta de todo lo anterior, procede concluir que la demandante tuvo conocimiento, el 4 de septiembre de 2008, de la existencia de la decisión definitiva de la Comisión de 13 de agosto de 2008 de no proseguir el procedimiento correspondiente al asunto Abertis/Autostrade con arreglo al artículo 21 del Reglamento nº 139/2004, en relación con las posibles infracciones identificadas en la valoración inicial de 31 de enero de 2007.
62 Conforme a la jurisprudencia antes citada, correspondía a la demandante, a partir del 4 de septiembre de 2008, solicitar en un plazo razonable a la Comisión que le comunicase el texto completo de la decisión en cuestión.
63 Ahora bien, de los autos se desprende que la demandante intentó obtener, el 9 de marzo de 2009, la comunicación de la carta de la Comisión de 13 de agosto de 2008 dirigida a la República Italiana. Esta solicitud, formulada más de seis meses después de la recepción de la carta de 4 de septiembre de 2008, debe considerarse presentada fuera de todo plazo razonable en el sentido de la jurisprudencia antes citada. Sobre este particular, es preciso recordar, por un lado, que, por lo que respecta al artículo 33, párrafo tercero, del Tratado CECA, que establece un plazo para recurrir de un mes, el Tribunal de Justicia ha declarado que un plazo de dos meses excedía con creces el plazo razonable (auto Ferriere Acciaierie Sarde/Comisión, citado en el apartado 47 supra, apartado 19). Por otro lado, el Tribunal General ha estimado que una solicitud de comunicación del texto completo de una decisión, presentada más de cuatro meses después de que el demandante tuviera conocimiento de la existencia del acto, debía considerarse formulada fuera de todo plazo razonable (auto LPN y GEOTA/Comisión, citado en el apartado 47 supra, apartado 44).
64 De ello se deduce que el recurso interpuesto por la demandante es extemporáneo.
65 De todo lo anterior se desprende que procede declarar la inadmisibilidad del recurso, sin que sea necesario examinar la excepción de inadmisibilidad basada en la naturaleza del acto impugnado.
Costas
66 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haberse desestimado los motivos formulados por la demandante, procede condenarla en costas, de conformidad con lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
resuelve:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas a Abertis Infraestructuras, S.A.
Dictado en Luxemburgo, a 18 de mayo de 2010.
El Secretario | | La Presidenta |
E. Coulon | | M. E. Martins Ribeiro |