JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. július 25.(1)
C‑265/17. P. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
United Parcel Service, Inc.
„Fellebbezés – Verseny – A vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzése – Védelemhez való jog – Meghallgatáshoz való jog – Lehetőség észrevételek megtételére – Ökonometriai elemzés – Árkoncentrációs modell – Az árkoncentrációs modellen a folyamatban lévő közigazgatási eljárás során elvégzett lényeges módosítások – A kiscsomagok EGT‑n belüli nemzetközi expressz kézbesítési szolgáltatásainak piaca – A 139/2004/EK rendelet 18. cikke – A 802/2004/EK rendelet 13. és 17. cikke”
I. Bevezetés
1. Az Európai Bizottság által versenyhatóságként folytatott összefonódás‑ellenőrzési eljárásokat gyakran a vizsgálandó gazdasági összefüggések magas fokú összetettsége jellemzi. Annak megítéléséhez, hogy a vállalkozások közötti tervezett összefonódás jelentősen akadályozná‑e a hatékony versenyt, olykor bonyolult előrejelzéseket kell készíteni a piac várható alakulásáról. Megfelelő esetekben a Bizottság ehhez ökonometriai modelleket vesz igénybe. Éppen ilyen modellre alapozta a jelen ügyben is a TNT Express N.V. (TNT) csomagkézbesítési szolgáltatása United Parcel Service Inc. (UPS) általi átvételének megtiltását.
2. A Bizottság és a UPS közötti vita tárgyát jelenleg az képezi, hogy milyen eljárási garanciákat kell tiszteletben tartania a versenyhatóságnak ilyen ökonometriai elemzések alkalmazása során. Konkrétan annak kérdéséről van szó, hogy elvégezhetett‑e a Bizottság lényeges módosításokat az általa alapul vett ökonometriai modellen – egy úgynevezett árkoncentrációs modellen – a folyamatban lévő közigazgatási eljárás során anélkül, hogy erről tájékoztatta volna a UPS‑t, és lehetőséget biztosított volna a vállalkozás részére észrevételeinek megtételére.
3. Első fokon a UPS lett a pernyertes. A tervezett összefonódás megtiltásáról szóló, 2013. január 30‑i bizottsági határozatot(2) (a továbbiakban még: vitatott határozat) a Törvényszék megsemmisítette a 2017. március 7‑i ítélettel(3) (a továbbiakban még: megtámadott ítélet) a UPS védelemhez való jogának megsértése miatt. Ezen ítélettel szemben nyújtotta be a Bizottság a jelen fellebbezést.
4. A fellebbezés eredményessége szempontjából a vállalkozásokat az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban megillető védelemhez való jog terjedelme bír döntő jelentőséggel. Megköveteli‑e a védelemhez való jog, hogy e vállalkozásokat tájékoztassák az ökonometriai modelleken a folyamatban lévő közigazgatási eljárás során elvégzett lényeges módosításokról, és az összefonódás megtiltása előtt meghallgassák azokat e módosításokkal kapcsolatban?
5. A jelen ügy újra megmutatja, hogy milyen kihívásokkal szembesülnek a versenyhatóságok, amikor a jogi követelményekkel összhangban kell gazdasági elemzést végezniük. Függetlenül attól, hogy a Bíróság milyen döntést hoz a jelen eljárásban, ítélete a konkrét ügyön túlmutató iránymutatásul szolgál majd a Bizottság összetett összefonódás‑ellenőrzési eljárásokban követett jövőbeli közigazgatási gyakorlatához, de azon nemzeti versenyhatóságok és bíróságok gyakorlatához is, amelyek az összefonódások ellenőrzése során gyakran rendkívül szorosan tartják magukat az uniós szinten alkalmazandó előírásokhoz.
II. Jogi háttér
6. A jelen ügy jogi hátterét az elsődleges jog szintjén az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikke, a másodlagos jog szintjén pedig az EK összefonódás‑ellenőrzési rendeletének(4) (összefonódás‑ellenőrzési rendelet) 18. cikke képezi. Emellett az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendeletre,(5) és különösen annak 13. és 17. cikkére kell még hivatkozni.
A. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet
7. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 18. cikke „[a] felek és harmadik személyek meghallgatás[ával]” foglalkozik, és vonatkozó része a következőképpen szól:
„(1) Azt megelőzően, hogy bármilyen, a 6. cikk (3) bekezdésében, a 7. cikk (3) bekezdésében, a 8. cikk (2)–(6) bekezdésében és a 14. és 15. cikkben előírt határozatot hozna, a Bizottság az eljárás minden szakaszában a tanácsadó bizottsággal folytatott konzultációig az érintett személyek, vállalkozások és vállalkozások társulásai részére biztosítja a véleménynyilvánítás lehetőségét az ellenük felhozott kifogásokkal kapcsolatban.
(2) […]
(3) A Bizottság határozatát kizárólag azon kifogásokra alapozza, amelyekkel kapcsolatban a felek meg tudták tenni észrevételeiket. Az eljárás során a védelemhez való jogot maradéktalanul tiszteletben kell tartani. Az ügy irataiba legalább a közvetlenül érintett feleknek betekintést kell biztosítani, a vállalkozások üzleti titkaik védelméhez fűződő jogos érdekeire is figyelemmel.
(4) […]”
B. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendelet
8. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendelet „A meghallgatáshoz való jog gyakorlása; meghallgatások” címet viselő IV. fejezetében foglalt 13. cikk a következő (2) bekezdést tartalmazza:
„A Bizottság kifogásait a bejelentő feleknek címezve írásban küldi meg.
A Bizottság a kifogásközléskor kitűzi azt a határidőt, amelyen belül a bejelentő felek a Bizottságot írásban tájékoztathatják észrevételeikről.
[…]”
9. Végezetül az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendelet „Iratbetekintés és a bizalmas információk kezelése” című V. fejezetében foglalt 17. cikk a következőképpen szól:
„(1) A Bizottság kérelemre betekintést nyújt az aktába azoknak a feleknek, akikhez kifogásközlést intézett, azzal a céllal, hogy lehetővé tegye számukra védekezéshez való joguk gyakorlását. A betekintést a kifogásközlésről szóló értesítést követően biztosítják.
(2) […]
(3) Az iratbetekintés joga nem terjed ki a bizalmas információkra és a Bizottság vagy a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságai belső dokumentumaira. […]
(4) […]”
III. A jogvita háttere
10. A UPS és a TNT világszinten a szakosított fuvarozási és logisztikai szolgáltatási ágazatban tevékenykedik. Az Európai Gazdasági Térségben jelen vannak a kiscsomagok nemzetközi expressz kézbesítési szolgáltatásainak területén.
A. A közigazgatási eljárás
11. 2012. június 15‑én a UPS az összefonódás‑ellenőrzési rendelet és az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendelet értelmében bejelentette a Bizottságnak a TNT felvásárlására irányuló szándékát.
12. 2013. január 30‑án a vitatott határozatban a Bizottság e felvásárlást a belső piaccal és az Európai Gazdasági Térségről (EGT) szóló megállapodással összeegyeztethetetlennek nyilvánította, mert az tizenöt tagállamban a hatékony verseny jelentős akadályozásához vezetne az EGT‑n belül a kiscsomagok nemzetközi expressz kézbesítési szolgáltatásainak piacán.
13. A vitatott határozat alapjául szolgáló, a verseny érintett piacokon várható hátrányos alakulására vonatkozó bizottsági előrejelzés alapvetően egy árkoncentrációs modell segítségével elvégzett ökonometriai elemzésen alapult. A Törvényszék megállapításai szerint azonban a végül a Bizottság által alkalmazott árkoncentrációs modell az alapul vett változókat (az úgynevezett „diszkretizált változókat”, illetve „állandó változókat”) illetően jelentősen eltért attól, amely a közigazgatási eljárás során a UPS‑szel folytatott tárgyalások tárgyát képezte.(6) Mint azt ezenkívül a Törvényszék megállapítja, a Bizottság nem biztosított lehetőséget a UPS‑nek arra, hogy a közigazgatási eljárás során észrevételeket tehessen az árkoncentrációs modellen elvégzett lényeges módosításokkal kapcsolatban.(7)
B. Az elsőfokú bírósági eljárás
14. 2013. április 5‑én a UPS keresetet indított a Törvényszék előtt a vitatott határozattal szemben. A Törvényszék negyedik tanácsának elnöke 2013. október 21‑én megengedte a FedEx Corp. (FedEx) számára, hogy az elsőfokú eljárásban a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
15. A jelen fellebbezéssel megtámadott ítéletben a Törvényszék 2017. március 7‑én megsemmisítette a Bizottság vitatott határozatát, és a Bizottságot a saját és a UPS költségeinek viselésére, a FedExet pedig a saját költségeinek viselésére kötelezte.
16. A vitatott határozat megsemmisítése kizárólag azon a körülményen alapult, hogy a Bizottság nem közölte a UPS‑szel az általa alapul vett árkoncentrációs modell végső változatát,(8) jóllehet e végső változatot már 2012. november 21‑én, vagyis több mint két hónappal a vitatott határozat elfogadása előtt elfogadta,(9) és az nem elhanyagolható módon eltért az eredeti változattól.(10) A Törvényszék ezt a UPS védelemhez való jogának megsértéseként értékelte.(11)
IV. A Bíróság előtti eljárás
17. 2017. május 16‑i beadványával a Bizottság benyújtotta a jelen fellebbezést a Törvényszék 2017. március 7‑i ítéletével szemben. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– helyezze hatályon kívül az ítéletet,
– utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, és
– a költségekről jelenleg ne határozzon.
18. A UPS azt kéri, hogy a Bíróság:
– nyilvánítsa a fellebbezést részben elfogadhatatlannak, illetve hatástalannak,
– utasítsa el a fellebbezést annyiban, amennyiben az elfogadható és hatásos, másodlagosan pedig a megtámadott ítélet indokolásának megváltoztatása mellett az ítélet rendelkező részének helybenhagyásával hozzon határozatot az ügyben, valamint
– kötelezze a Bizottságot és az esetleges beavatkozó feleket a jelen fellebbezési eljárás és az elsőfokú eljárás költségeinek viselésére.
19. A Bíróság a Bizottság fellebbezését írásbeli eljárásban vizsgálta meg. A FedEx nem vett részt a fellebbezési eljárásban.
V. Értékelés
20. Mindenekelőtt le kell szögezni, hogy sem az ökonometriai elemzés alkalmazásának célszerűsége, sem a Bizottság által ezen elemzéshez alkalmazott árkoncentrációs modell tartalmi helytállósága nem képezi a jelen fellebbezési eljárás tárgyát. Amikor tehát beadványaikban a felek itt‑ott fejtegetésekbe bocsátkoznak arról, hogy a Bizottság lege artis járt‑e el ökonometriai szempontból, ez nem járul hozzá észrevehető mértékben a jelen jogvita megoldásához.
21. Ennek megfelelően e szemponttal nem foglalkozom részletesebben a továbbiakban, hanem ehelyett kizárólag az ökonometriai elemzések összefonódás‑ellenőrzés során történő alkalmazásával kapcsolatos – a jelen ügyben szemléletesen problematizált – eljárásjogi garanciáknak szentelem figyelmem.
A. Előzetes eljárási kérdések
22. Válaszbeadványában a UPS három előzetes eljárási kérdést vet fel, amelyek véleménye szerint indokolttá teszik a Bizottság fellebbezése részben elfogadhatatlannak, részben pedig hatástalannak (franciául: „inopérant”) nyilvánítását, és mindenesetre az ügy Törvényszék elé történő visszautalása nélkül a jogvita jogerős eldöntését.
23. A UPS először arra hivatkozik, hogy a Bizottság a tények újraértékelésére kívánja rábírni a Bíróságot, ami az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tények vagy bizonyítékok elferdítésének esetét kivéve a fellebbezési szakaszban elfogadhatatlan.(12)
24. A UPS ezen érve nem meggyőző. A jelen eljárásban ugyanis a Bizottság semmiképpen sem csak a tényállás és a bizonyítékok Törvényszék általi értékelését kérdőjelezi meg. Ellenkezőleg, a Bizottság egy valódi jogkérdést, mégpedig a vállalkozásokat az uniós összefonódás‑ellenőrzési eljárásban megillető védelemhez való jog terjedelmének kérdését veti fel. A Bizottság ezzel összefüggésben nem utolsósorban a tényállás Törvényszék általi jogi minősítését vitatja: lényegében annak kérdéséről van szó, hogy a Törvényszék jogilag helytállóan következtethetett‑e a védelemhez való jog megsértésére a UPS végső árkoncentrációs modellel kapcsolatos meghallgatásának elmulasztásából. Ezzel a kérdéssel foglalkozhat és köteles foglalkozni a Bíróság fellebbviteli bíróságként.(13)
25. Másodszor a UPS azzal érvel, hogy a Bizottság a jelen eljárásban csak az elsőfokú eljárásban előadott érveit ismétli meg, ami a fellebbezési szakaszban ugyancsak elfogadhatatlan.
26. A UPS e kifogása sem megalapozott azonban. Ugyanis mint azt a Bíróság többször megállapította, a fellebbezési eljárást részben megfosztaná hatásától, ha valamely fél másodfokon nem tarthatná fenn az első fokon már előadott érvelését.(14) Igaz ugyan, hogy a fellebbezőtől ezzel összefüggésben elvárják, hogy konkrétan foglalkozzon az elsőfokú ítélettel.(15) Pontosan ezt teszi azonban a Bizottság a fellebbezésében, még ha nem különösen strukturált módon is. A Bizottság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy nem adott választ a megkövetelt módon az első fokon felhozott érveire, és ezenkívül tévesen ítélte meg a védelemhez való joggal kapcsolatos jogi helyzetet. Az ilyen kifogások mindenképpen elfogadhatók a fellebbezési szakaszban.
27. Harmadszor a UPS véleménye szerint a Bizottság fellebbezése hatástalan, mert a vitatott határozatot a védelemhez való jog Törvényszék által megállapított megsértésén kívüli okok miatt is meg kell semmisíteni. A UPS különösen a vitatott határozat véleménye szerint több helyütt sem megfelelő indokolására hivatkozik.
28. Ezzel kapcsolatban azonban két dolgot is meg kell jegyezni. Egyrészt az a kérdés, hogy a fellebbezés részben vagy egészben hatástalan‑e, e fellebbezés megalapozottságát érinti.(16) E kérdés ezért nem vizsgálható a fellebbezésben felhozott egyes kifogások megalapozottságától függetlenül. Másrészt a vitatott határozat indokolásának a UPS által kifogásolt nem megfelelő voltát nem vizsgálta a Törvényszék a megtámadott ítéletben. A Bíróság csak a jogvitára a Törvényszék által első fokon adott megoldással foglalkozik a fellebbezési eljárásban.(17)
29. Összességében elfogadható tehát a fellebbezés, és amennyiben megalapozottnak bizonyul, a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését, valamint az ügy Törvényszék elé történő visszautalását eredményezheti.
B. A fellebbezés megalapozottsága
30. A Bizottság és a UPS közötti jogvita tartalmi szempontból lényegében annak kérdése körül forog, hogy a jog alapján tájékoztatni kellett volna‑e a UPS‑t a közigazgatási eljárásban a Bizottság árkoncentrációs modelljének módosításáról, és lehetőséget kellett volna‑e biztosítani ezzel kapcsolatban a vállalkozás részére észrevételeinek megtételére, mint ezt a Törvényszék az ítéletében feltételezte.
31. A Bizottság nemleges választ ad e kérdésre, és ezzel összefüggésben különböző kifogásokat fogalmaz meg a megtámadott ítélettel szemben, amelyeket négy külön fellebbezési jogalap tartalmaz. Számomra úgy tűnik azonban, hogy e négy fellebbezési jogalap nem igazán egyértelműen van rendszerezve, és azok ezenfelül több szempontból is átfedik egymást. Ezért azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Bizottság érveit három nagy témakörre ossza:
– a védelemhez való jogra (erről lásd nyomban az 1. pontot),
– a védelemhez való jog esetleges megsértésének hatásaira (erről lásd lentebb a 2. pontot), valamint
– az elsőfokú ítélet indokolásával szemben támasztandó követelményekre (erről lásd legvégül a 3. pontot),
minek körében a vizsgálat súlypontját a védelemhez való jog problematikájára kell helyezni.
1. A védelemhez való jog
32. A Bizottság – elsősorban első fellebbezési jogalapjának második és harmadik részében megfogalmazott – fő kifogása a Törvényszék azon megállapítása ellen irányul, hogy a közigazgatási eljárásban sérült a UPS védelemhez való joga.(18) A Bizottság véleménye szerint a Törvényszék tévesen feltételezte a védelemhez való jog megsértését.
33. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog általános elvének, sőt alapelvének minősül a védelemhez való jog tiszteletben tartása minden olyan eljárásban, amely az érintettre nézve hátrányos intézkedéshez vezethet.(19) Ezen elv a megfelelő ügyintézéshez való jogból ered, amelyet az Alapjogi Charta 41. cikke rögzít.(20)
34. A Bizottság által lefolytatandó összefonódás‑ellenőrzési eljárásokat illetően – a jelen ügyben releváns szempontból – az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 18. cikke és az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendelet 13. cikke szabályozza részletesen az érintett vállalkozások védelemhez való jogát. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 18. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bizottság az érintett vállalkozások részére köteles biztosítani a véleménynyilvánítás lehetőségét az ellenük felhozott kifogásokkal kapcsolatban. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendelet 13. cikkének (2) bekezdése ezt azzal egészíti ki, hogy e kifogásokat az érintett vállalkozásoknak címezve írásban kell megküldeni. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 18. cikke (3) bekezdésének első mondata pedig leszögezi, hogy a Bizottság az összefonódás ellenőrzése során hozott marasztaló határozatokat kizárólag azon kifogásokra alapozza, amelyekkel kapcsolatban a felek meg tudták tenni észrevételeiket.
35. A következőkben a Bizottság kifogásaiból kiindulva egyrészt azt vizsgálom meg, hogy alkalmazható‑e egyáltalán a védelemhez való jog az ökonometriai elemzésekre (erről lásd nyomban az a) pontot), másrészt pedig azt, hogy amennyiben igen, úgy milyen követelmények erednek a védelemhez való jogból az ilyen elemzések elvégzésére nézve (erről lásd a lenti b) pontot).
a) A védelemhez való jog ökonometriai elemzésekre való alkalmazásáról
36. A felek először is jelentős mennyiségű érvet sorakoztatnak fel azon kérdést illetően, hogy alkalmazható‑e egyáltalán a védelemhez való jog a jelen ügyben alkalmazott árkoncentrációs modellhez hasonló ökonometriai modellre. Míg a Bizottság azt állítja, hogy egy ilyen modell esetében csak egy olyan eszközről van szó, amellyel a versenyhatóság elvégzi a tervezett összefonódás versenyjogi értékelését, és amellyel kapcsolatban nem kell külön meghallgatni az érintett vállalkozásokat, addig a UPS ezzel szemben arra hivatkozik, hogy az ökonometriai modellek azon tények és bizonyítékok körébe tartoznak, amelyekkel kapcsolatban a vállalkozások természetesen észrevételeket tehetnek.
37. Úgy tűnik számomra, hogy az ökonometriai modellek e kategóriák egyikébe vagy másikába történő besorolásával kapcsolatos vita a jelen jogvita megoldása szempontjából jelentőséggel nem bíró mellékhadszíntért képez.
38. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis a védelemhez való jog tiszteletben tartása azt a követelményt fogalmazza meg, hogy azon határozatok címzettjei számára, amelyek e címzettek érdekeit érzékelhetően érintik, lehetővé kell tenni, hogy hasznosan kifejthessék álláspontjukat mindazon elemmel kapcsolatban, amelyekre a közigazgatási szerv a határozatát alapozni kívánja.(21)
39. A jelen ügyben szóban forgó árkoncentrációs modellhez hasonló ökonometriai modell esetében kétségtelenül olyan elemről van szó, amelyre a Bizottság alapvetően támaszkodott a vitatott határozat elfogadására tekintettel elvégzett versenyjogi elemzése során. Vagy az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 18. cikke (1) és (3) bekezdésének szavaival élve: az említett modell a Bizottság által a vállalkozások közötti tervezett összefonódással szemben felhozott kifogások egyik lényeges alapját képezte. E körülmények között magától értetődőnek tűnik számomra, hogy a UPS védelemhez való jogának tiszteletben tartása érdekében a Bizottságnak lehetővé kellett volna tennie e vállalkozás számára, hogy hasznosan kifejthesse álláspontját ezen árkoncentrációs modellel kapcsolatban. Ez még inkább igaz, ha figyelembe vesszük, hogy egy ilyen ökonometriai modell – mint azt a jelen ügy hatásosan szemlélteti – teljesen eltérő eredményekre vezethet a modell kialakításának és alkalmazásának konkrét módjától függően.
40. Azon is felesleges töprengeni, hogy az alkalmazott ökonometriai modell esetében terhelő vagy mentő elemről volt‑e szó.(22) A védelemhez való jog tiszteletben tartásához elengedhetetlen az érintett vállalkozások számára lehetővé tenni, hogy hasznosan kifejthessék álláspontjukat mindazon elemmel kapcsolatban, amelyeket a Bizottság az összefonódás‑ellenőrzési határozatban alapul kíván venni. Nem a Bizottság, hanem maga az érintett vállalkozás vizsgálja meg, hogy az ügy iratai közül bizonyos elemek hasznosak lehetnek‑e számára a védekezése szempontjából.(23) Ahhoz, hogy a vállalkozás meg tudja hozni e döntést, minden olyan elemet egyformán a tudomására kell hozni, amelyet a Bizottság alapul kíván venni. Sőt, a Bizottság által az említett összefonódás‑ellenőrzési eljárásban feltárt összes elemet hozzáférhetővé kell tenni számára, végső soron tehát azokat is, amelyeket a Bizottság esetleg nem kíván alapul venni.
41. Különösen nem meggyőző végül a Bizottság azon próbálkozása, hogy ökonometriai elemzéseit az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendelet 17. cikke (3) bekezdésének első mondata alapján tisztán belső ügyként állítsa be, amelyről – különösen összefonódás‑ellenőrzési határozatának elfogadása előtt – az érintett vállalkozásokat nem kell tájékoztatnia.
42. Egy olyan területen, mint például az összefonódások ellenőrzése, amelyen a Bizottság tartalmi szempontból széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, különös jelentőséggel bír az eljárási garanciák tiszteletben tartása.(24) A védelemhez való jog értelmét veszítené, ha a Bizottság nem tájékoztatná az érintett vállalkozásokat azokról a lényeges gondolati lépésekről és számításokról, amelyeken a hatékony verseny tervezett összefonódás általi jelentős akadályozására vonatkozó előrejelzése alapul. A vállalkozások ez esetben nem tudnák hasznos módon kifejteni álláspontjukat.(25)
43. Egyébként az Alapjogi Charta 41. cikkében rögzített megfelelő ügyintézéshez való jog tisztességes eljárás lefolytatására kötelezi a Bizottságot. A tisztességesség ezen alapvető követelményével semmiféleképpen nem egyeztethető össze, ha végső soron az érintett vállalkozásoknak kell kitalálniuk, hogy mivel szemben kell védekezniük.
44. A Bizottság ezzel szemben még arra hivatkozik, hogy az érintett vállalkozások adott esetben a meghallgatási tisztviselőhöz fordulhatnak, és kérhetik tőle, hogy betekinthessenek az ügy bizonyos, számukra nem hozzáférhető irataiba. Ezt az érvet is vissza kell azonban utasítani. A versenyhatóság ugyanis az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 18. cikkének (1) bekezdése alapján jogilag köteles hivatalból lehetőséget biztosítani az érintett vállalkozások részére az általa felhozott kifogásokkal kapcsolatos észrevételeik megtételére, és megmagyarázni számukra az e kifogások mögött meghúzódó lényeges gondolati lépéseket és számításokat, az alkalmazott változókat is ideértve. Semmiképpen sem a vállalkozásoknak kell ezt kezdeményezniük vagy akár egyenesen kérelmezniük.
45. Mindent egybevetve tehát a jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló árkoncentrációs modell egyértelműen a védelemhez való jog alkalmazási körébe tartozik. A Törvényszék e tekintetben nem alkalmazta tévesen a jogot.
b) A védelemhez való jogból eredő követelményekről
46. Másodszor a felek élénken foglalkoznak azzal, hogy pontosan milyen követelmények erednek a védelemhez való jogból, ha a Bizottság ökonometriai elemzést kíván alapul venni a jelen ügyben vitatott határozathoz hasonló összefonódás‑ellenőrzési határozatban. A vitás kérdés lényegében úgy hangzik, hogy valóban minden esetben szükséges‑e az érintett vállalkozásokkal az ökonometriai modell végső változatát közölni és részükre azzal kapcsolatban az észrevételeik megtételére lehetőséget biztosítani, mielőtt a Bizottság meghozná az eljárást befejező határozatát.
– A Bizottság azzal kapcsolatos érvéről, hogy az összefonódás‑ellenőrzési határozat eltérhet a korábbi kifogásközléstől
47. A Bizottság először is emlékeztet az állandó ítélkezési gyakorlatra,(26) amely szerint versenyjogi ügyben az eljárást befejező határozatnak nem kell ténybeli és jogi szempontból minden tekintetben megfelelnie a korábbi kifogásközlésnek, és nem kell részletesen megindokolni az e közléshez képesti esetleges eltéréseket sem. Ezen ítélkezési gyakorlat alapján a Bizottság azzal próbál érvelni, hogy a versenyhatóság nem köteles az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban előzetesen közölni az érintett vállalkozásokkal az általa alkalmazott ökonometriai modell végső változatát, és azokat e modellel kapcsolatban meghallgatni.
48. Ez az érv nem tűnik számomra elfogadhatónak. Igaz ugyan, hogy a versenyjogi eljárásokban a kifogásközlés csupán előzetes jellegű, és az eljárást befejező határozat részletes indokolás nélkül eltérhet attól.(27) Magától értetődik azonban, hogy ilyen eltérésekre csak a védelemhez való jog korlátai között van lehetőség.
49. Ha a Bizottság az érintett vállalkozások javára tér el a kifogásközléstől azáltal, hogy elejt egyes kifogásokat, akkor természetesen nem kell újból meghallgatnia a vállalkozásokat. Ugyanez a helyzet akkor, ha a Bizottság a vállalkozások által előadott ellenérvekre tekintettel pontosítja vagy továbbfejleszti kifogásait. Ha azonban a Bizottság az érintett vállalkozások terhére tér el a kifogásközléstől azáltal, hogy olyan teljesen új elemeket, elméleteket vagy számítási modelleket vesz figyelembe, amelyekkel kapcsolatban a vállalkozásokat még nem hallgatta meg, akkor köteles a vállalkozások részére lehetőséget biztosítani ezekkel kapcsolatos észrevételeik megtételére. A Bizottság ugyanis kizárólag olyan kifogásokat vehet alapul az eljárást befejező határozatában, amelyekkel kapcsolatban a felek meg tudták tenni észrevételeiket (az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 18. cikke (3) bekezdésének első mondata).(28)
50. Mint azt a Törvényszék megállapította,(29) a Bizottság által a vitatott határozat alapjául vett ökonometriai modell nem elhanyagolható módon – mégpedig az ökonometriai számításokhoz alkalmazott változókat illetően – eltért az általa korábban a UPS‑szel megtárgyalt modelltől. E megállapítást el kell fogadnia a Bizottságnak, amely e tekintetben nem kifogásolta tények vagy bizonyítékok elferdítését.
51. Megállapítható tehát, hogy a Bizottság a vitatott határozatban a UPS által észrevételezettektől eltérő kifogásokat vett alapul, még ha végeredményben fenntartotta is arra vonatkozó előrejelzését, hogy a több tagállamban végrehajtott áremelések jelentősen akadályozni fogják a hatékony versenyt, és ezáltal a tervezett összefonódásra vonatkozó, összességében negatív értékelését.
52. E szempontból tehát a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot.
– Az összefonódás‑ellenőrzés sajátosságairól és azoknak a védelemhez való jogra gyakorolt hatásairól
53. Ezt követően a Bizottság az uniós szintű összefonódás‑ellenőrzés sajátosságait hangsúlyozza. Kiemeli, hogy az összefonódás‑ellenőrzési eljárást gyorsasági követelmény jellemzi, amely nem utolsósorban szigorú eljárási határidőkben nyilvánul meg.(30) Ebből azt a következtetést vonja le, hogy az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban nem folytathatók vég nélküli viták a Bizottság és az érintett vállalkozások között az alkalmazandó ökonometriai modellekről.
54. Igaz, hogy az európai versenyhatóságra az összefonódások ellenőrzése során nehezedő kényszerűségek (nem utolsósorban a szoros határidők, de a korlátozott erőforrások is) nem hagyhatják érintetlenül a védelemhez való jog érintett vállalkozások általi gyakorlásának módját.
55. Az érintett vállalkozások ezért tartalmi szempontból nem várhatnak el többet a Bizottság által alapul vett ökonometriai modell rövid és tömör ismertetésénél. Ezen ismertetésnek olyannak kell lennie, hogy egy ökonometriai kérdésekben járatos szakember problémamentesen megérthesse azt.
56. Időbeli szempontból pedig nem kerülhet sor egyfajta pingpong játszmára, amelyben a vállalkozások újabb és újabb aggályokat hoznak fel a Bizottság által előnyben részesített ökonometriai modellel szemben, a Bizottságnak pedig ez esetben e modell újabb és újabb változataival kapcsolatban kell lehetőséget biztosítania részükre észrevételeik megtételére.
57. Nyomban hozzáteszem azonban, hogy az érintett vállalkozások részére az összefonódás‑ellenőrzési eljárás vitathatatlan kényszerűségei ellenére minden esetben megfelelő teret kell biztosítani védekezésükhöz, és tiszteletben kell tartani védelemhez való joguk lényeges tartalmát.(31) Az arra való törekvés, hogy több gazdasági szakértelem folyjon bele a versenyjogi ügyek értékelésébe, nem valósítható meg az alapvető eljárási garanciák kárára.
58. Amikor tehát a Bizottság arra szánja magát, hogy a versenyjogi eljárásokban egy erősebb gazdasági orientációjú megközelítés („more economic approach”) értelmében összetett gazdasági elemzéseket végezzen, mindenekelőtt ő maga köteles ezen elemzéseket egyrészt gondosan és pártatlanul,(32) másrészt pedig olyan időben elvégezni, hogy azok problémamentesen illeszkedjenek bele az eljárás uniós jogalkotó által meghatározott menetébe.
59. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 18. cikkének (1) és (3) bekezdése, valamint az összefonódás‑ellenőrzési rendelet végrehajtásáról szóló rendelet 13. cikkének (2) bekezdése alapján az érintett vállalkozásokkal főszabály szerint közölni kell a Bizottság által alapul vett ökonometriai modellt a kifogásközlésben, és meg kell magyarázni annak lényeges vonásait. A kifogásközlés időpontjára be kell fejezni e modellnek a Bizottság által elvégzett vizsgálatokra és a közte, valamint az érintett vállalkozások között tartott esetleges tárgyalásokra tekintettel szükséges finomhangolását. Az érintett vállalkozásoknak ez esetben lehetőségük nyílik arra, hogy a kifogásközlésre adott válaszuk keretében a Bizottság ökonometriai modelljével kapcsolatban is megtegyék észrevételeiket.
60. Ha a Bizottság kivételesen csak később fogadja el az általa alapul vett ökonometriai modell végső változatát, e késedelem nem eshet az érintett vállalkozások védelemhez való jogának terhére. Ilyen helyzetben a Bizottságnak sokkal inkább még egyszer külön meg kell hallgatnia az érintett vállalkozásokat e kérdéssel kapcsolatban, kivéve, ha a végső változat már nem tér el jelentősen a vállalkozásokkal korábban megtárgyalt változatoktól, vagy az csak e változatoknak a vállalkozások érveire tekintettel elvégzett továbbfejlesztésének minősül.(33)
61. A Törvényszék megállapításai szerint a szóban forgó árkoncentrációs modell végső változata, amely az alkalmazott változókat illetően nem elhanyagolható módon eltért a korábbi változatoktól,(34) a jelen ügyben 2012. november 21‑től állt rendelkezésre.(35) A Bizottság nem szolgált támpontokkal arra nézve, hogy az összefonódás‑ellenőrzési eljárás mely konkrét kényszerűségei tették gyakorlatilag lehetetlenné számára, hogy az összefonódás vitatott határozat általi megtiltását bő két hónappal megelőző időpontban rövid válaszadási határidő tűzésével meghallgassa a UPS‑t az említett modellel kapcsolatban.
62. E körülmények között nem róható fel a Törvényszéknek, hogy túlságosan kis jelentőséget tulajdonított volna az összefonódás‑ellenőrzés sajátosságainak és különösen az e területen fennálló gyorsasági követelménynek.
– A Bizottság által alkalmazott árkoncentrációs modell állítólag intuitív módon megérthető módosításairól
63. A Bizottság végezetül azzal érvel, hogy azért volt mellőzhető a UPS meghallgatása az általa alkalmazott árkoncentrációs modell végső változatával kapcsolatban, mert e modell működési módját intuitív módon megérthette a UPS.
64. Igaz, hogy a Bizottság nem köteles azon általa alapul vett elemek, elméletek vagy számítási modellek puszta továbbfejlesztésével vagy pontosításával kapcsolatban meghallgatni az érintett vállalkozásokat, amelyekkel kapcsolatban e vállalkozások már megtehették észrevételeiket.(36) A jelen ügyben azonban a Törvényszék megállapította, hogy a Bizottság által alapul vett árkoncentrációs modell végső változata az alkalmazott változókat illetően nem elhanyagolható módon eltért a korábban a UPS‑szel folytatott tárgyalások tárgyát képező változattól.(37) E megállapítást el kell fogadnia a Bizottságnak, amely e tekintetben nem kifogásolta tények vagy bizonyítékok elferdítését.
65. E körülmények között jóindulatú megközelítésben sem lehet azzal érvelni, hogy a Bizottság által alapul vett árkoncentrációs modell végső változatának működési módját intuitív módon megérthette a UPS. A Törvényszék tehát e tekintetben sem alkalmazta tévesen a jogot.
2. A védelemhez való jog megállapított megsértése által a vitatott határozat fennmaradására gyakorolt hatások
66. Második és negyedik fellebbezési jogalapja keretében a Bizottság külön érvvel kifogásolja, hogy a Törvényszék még a UPS védelemhez való joga megsértésének megállapítása esetén sem semmisíthette volna meg a vitatott határozatot. A Bizottság azzal érvel, hogy a hatékony verseny jelentős akadályozására vonatkozó előrejelzése legalább két tagállam – Dánia és Hollandia – esetében az árkoncentrációs modell eredményeitől függetlenül is megállja a helyét.
67. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint eljárásjogi hiba csak akkor indokolja a Bizottság határozatának megsemmisítését, ha fennáll annak a lehetősége, hogy a közigazgatási eljárás ezen eljárási hiba hiányában más eredményhez vezetett volna.(38) Más szóval nem lehet kizárni, hogy az eljárási hiba hatást gyakorolt a Bizottság határozatának tartalmára, azaz a határozat más tartalommal rendelkezhetett volna.(39)
68. Előfordulhat, hogy a kartelljogi eljárásokban nem bír jelentőséggel egy konkrét bizonyítékkal kapcsolatos eljárási hiba, ha a Bizottság olyan kellőképpen meggyőző további bizonyítékokkal rendelkezik az EUMSZ 101. vagy EUMSZ 102. cikk megsértésének bizonyítására, amelyekkel kapcsolatban nem követtek el eljárási hibát.(40)
69. Az összefonódás‑ellenőrzést azonban az a sajátosság jellemzi, hogy a Bizottságnak a tervezett összefonódást engedélyező vagy megtiltó határozataiban előrejelzést tartalmazó döntéseket kell hoznia, amelyek minden esetben számos számszerű és kvalitatív tényező átfogó értékelésén alapulnak.
70. A jelen ügyben az események menete hatásosan szemlélteti, hogy nagyban függhet az árkoncentrációs modell konkrét kialakításától, hogy a Bizottság hány tagállamban jelzi előre a hatékony verseny jelentős akadályozását. Míg ugyanis a Bizottság a kifogásközlésében még abból indult ki, hogy a tervezett összefonódás 29 nemzeti piacon gyakorol ennyire negatív hatást a versenyre, addig a vitatott határozat – nem utolsósorban az alapul vett árkoncentrációs modellen elvégzett módosítások alapján – már csak a hatékony verseny 15 tagállamban megvalósuló jelentős akadályozására alapozza e tervezett összefonódás megtiltását.
71. Ezenkívül a UPS nagyon helyesen mutat rá arra, hogy a jelen ügyben szereplőhöz hasonló helyzetben a hatékony verseny bizonyos tagállamokban megvalósuló jelentős akadályozására vonatkozó előrejelzés erősebb vagy gyengébb eredménnyel járhat attól függően, hogy a Bizottság árkoncentrációs elemzésre is támaszkodhat‑e egyéb elemek mellett. A Bizottság által a Bíróság előtt különösen hangsúlyozott kvalitatív tényezők, amelyek a versenyre gyakorolt negatív hatásokra engednek következtetni, az átfogó értékelés során kisebb súllyal eshetnek latba, ha hirtelen meginognak azok a számszerű ökonometriai számítások, amelyek eredetileg az említett kvalitatív tényezőket erősítették.
72. Hozzáteszem, hogy az érintett vállalkozás rendszerint könnyebben védekezhet a hatékony verseny csak két tagállamban (a jelen ügyben: Dániában és Hollandiában, mely országok tekintetében a Bizottság az ökonometriai elemzésétől függetlenül is jelentős versenyjogi problémákat jelzett előre kvalitatív megfontolások alapján) megvalósuló jelentős akadályozására vonatkozó kifogással, mint a hatékony verseny 15 tagállamban megvalósuló jelentős akadályozására vonatkozó kifogással (amelyre a jelen ügyben a Bizottság a vitatott határozatot alapozta) vagy akár a 29 államban megvalósuló jelentős akadályozásra (a Bizottság még ebből indult ki a kifogásközlésében) vonatkozó kifogással szemben.
73. Rendszerint az arra vonatkozó esélyek is javulnak, hogy a Bizottság kifogásai eloszlathatók megfelelő kötelezettségvállalásokkal, és ily módon lehetőség nyílik a tervezett összefonódás feltételek és kötelezettségek melletti engedélyezésére, ha az érintett vállalkozásnak csak két nemzeti piacra, nem pedig 15 ilyen piacra vagy akár az Unió teljes területére, illetve az EGT egészére vonatkozóan kell konkrét kötelezettségvállalásokat tennie.
74. A Törvényszék tehát teljes mértékben helyesen állapította meg, hogy a UPS jobban biztosíthatta volna a védekezését, ha a vállalkozás már a vitatott határozat elfogadása előtt rendelkezett volna a Bizottság által megállapított ökonometriai elemzés végső változatával.(41) A Törvényszék tehát csak úgy járhatott el logikusan, hogy e körülmények között megsemmisíti a vitatott határozatot.
3. Az elsőfokú ítélet indokolásával szemben támasztandó követelmények
75. Legvégül a Bizottság négy fellebbezési jogalapjának különböző részeivel azt rója fel a Törvényszéknek, hogy nem adott választ első fokon előadott érvelésének egyes vonatkozásaira. Lényegében az alábbi érvekről van szó:
– a Bizottság azon elsődleges érvéről, hogy nem volt köteles közölni a UPS‑szel az általa alapul vett ökonometriai modellen elvégzett módosításokat (az első fellebbezési jogalap első része),
– a Bizottság azon érvéről, hogy még a UPS védelemhez való jogának esetleges megsértése sem járhat a vitatott határozat megsemmisítésével (a második fellebbezési jogalap második része),
– a Bizottság azon érvéről, hogy a UPS intuitív módon megérthette az ökonometriai modelljén elvégzett módosításokat (a harmadik fellebbezési jogalap első része),
– a Bizottság azon érvéről, hogy a Bizottság szervezeti egységei és a UPS által foglalkoztatott közgazdászok közötti információcsere kizárja a védelemhez való jog bármiféle megsértését (a harmadik fellebbezési jogalap második része), valamint
– a Bizottság azon érvéről, hogy a UPS vitatott határozattal szemben előadott érvei legalábbis Dánia és Hollandia tekintetében hatástalanok (a negyedik fellebbezési jogalap második része).
76. A fellebbezés keretében a Bíróság felülvizsgálatának célja többek között annak vizsgálata, hogy a Törvényszék jogilag megkövetelt módon adott‑e választ a felek által felhozott érvek összességére.(42) Ha a Törvényszék egyáltalán nem válaszol valamelyik fél elsőfokú eljárásban előadott érvelésének egyik központi részére, akkor megsérti indokolási kötelezettségét(43) (a Bíróság alapokmánya 53. cikkének első bekezdésével összefüggésben értelmezett 36. cikke).
77. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azonban a Törvényszék nem köteles egyenként és kimerítően válaszolni a felek minden egyes érvére, különösen, ha azok nem kellően világosak és pontosak;(44) ellenkezőleg, ítéletének egyes érvekkel kapcsolatos indokolása lehet közvetett is.(45) Az bír döntő jelentőséggel, hogy a Törvényszék a megkövetelt módon adott‑e választ a felek éveire.(46)
78. Véleményem szerint a megtámadott ítéletből a szükséges egyértelműséggel kiderül, hogy a Törvényszék kötelesnek tekintette a Bizottságot ökonometriai modellje végső változatának UPS‑szel való közlésére, valamint a vállalkozás azzal kapcsolatos meghallgatására, mégpedig azért, mert a Bizottság olyan nem elhanyagolható módosításokat végzett el e modellen, amelyek alapjául nem a UPS‑szel folytatott korábbi tárgyalások szolgáltak.(47) A Bizottság által a Bíróság előtti eljárásban állítottaktól eltérően a Bizottság e kérdéssel kapcsolatban első fokon előadott érvelése csak rendkívül tömören volt megfogalmazva, és semmiképpen sem volt egyértelműen egyetlen elsődleges érvre és egyéb érvekre tagolva.(48) E körülmények között nem róható fel a Törvényszéknek, hogy intenzívebben kellett volna válaszolnia a Bizottság érvelésére.
79. Az is kellően egyértelműen kiderül a megtámadott ítéletből, hogy a UPS nem érthette meg intuitív módon a Bizottság által az árkoncentrációs modelljén elvégzett módosításokat, és azok alapjául különösen nem az e vállalkozás tanácsadóival korábban folytatott információcsere szolgált.(49)
80. Végezetül a Törvényszék azon számszerű és kvalitatív információkkal kapcsolatos megállapításai, amely információkon a vitatott határozat megállapításai alapultak, legalább közvetett módon a Bizottság Dániával és Hollandiával kapcsolatos érvére adott válasznak tekinthetők.(50)
81. A Törvényszék ezzel bőségesen eleget tett a Bíróság alapokmánya 53. cikkének első bekezdésével összefüggésben értelmezett 36. cikke szerinti indokolási kötelezettségének. A Bizottságtól eltérően ellentmondásokat sem vélek felfedezni a megtámadott ítélet indokolásában.
82. Úgy tűnik számomra, hogy a Bizottság az általa kifogásolt hibák révén valójában kevésbé az indokolás alaki követelményeivel, mint inkább tartalmi szempontból a Törvényszék megtámadott ítéletének alapját képező indokok megalapozottságával kíván foglalkozni. Az a tény azonban, hogy a Törvényszék más érdemi következtetésre jutott, mint azt a fellebbező szeretné, még nem jelent megfelelő alapot az indokolás hiányának kifogásolásához.(51)
83. Mindent egybevetve tehát el kell utasítani azt a kifogást, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletben nem adott a megkövetelt módon választ a Bizottság érveire.
C. Összefoglalás
84. Mivel a Bizottság által a megtámadott ítélettel szemben előadott érvek egyikének sem lehet helyt adni, a fellebbezést teljes egészében el kell utasítani.
VI. A költségekről
85. Eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében a fellebbezés elutasítása esetén a Bíróság határoz a költségekről.
86. Az eljárási szabályzat 138. cikkének a 184. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) és (2) bekezdéséből következik, hogy a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság pervesztes lett, a UPS kérelmének megfelelően kötelezni kell a jelen fellebbezési eljárás költségeinek viselésére.
87. A FedEx, az elsőfokú eljárásban a Bizottságot támogató beavatkozó fél, nem vett részt a fellebbezési eljárásban, és ezért az eljárási szabályzat 184. cikkének (4) bekezdése alapján nem lehet a fellebbezési eljárás költségeinek viselésére kötelezni.
VII. Végkövetkeztetések
88. A fenti megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
1) A Bíróság a fellebbezést elutasítja.
2) Az Európai Bizottság viseli az eljárás költségeit.