CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 25 iulie 2018(1)
Cauza C‑265/17 P
Comisia Europeană
împotriva
United Parcel Service, Inc.
„Recurs – Concurență – Controlul concentrărilor economice între întreprinderi – Dreptul la apărare – Dreptul de a fi audiat în fața instanței de judecată – Posibilitatea de a prezenta observații – Analiza econometrică – Modelul de concentrare a prețurilor – Amendamente esențiale ale modelului de concentrare a prețurilor în cursul procedurii administrative – Piața serviciilor de livrare internațională expres de colete mici în SEE – Articolul 18 din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 – Articolele 13 și 17 din Regulamentul (CE) nr. 802/2004”
I. Introducere
1. Nu rareori procedurile de control al concentrărilor, pe care Comisia Europeană le desfășoară în calitatea sa de autoritate de concurență, se disting prin complexitatea ridicată a relațiilor economice în discuție. Pentru a evalua dacă o concentrare între întreprinderi propusă ar ridica obstacole semnificative în calea concurenței efective, trebuie realizate uneori previziuni dificile cu privire la evoluția preconizată a pieței. În anumite cazuri, Comisia utilizează în acest scop modele econometrice. Și în prezenta speță, aceasta și‑a întemeiat argumentația pe un astfel de model, pentru a interzice preluarea de către United Parcel Service Inc. (UPS) a furnizorului de servicii de livrare de colete TNT Express N.V. (TNT).
2. În prezent, Comisia și UPS sunt în dezacord cu privire la garanțiile procedurale ce trebuie respectate de autoritatea de concurență atunci când recurge la astfel de analize econometrice. Mai exact, în discuție este aspectul dacă, în procedura administrativă în curs, Comisia a putut aduce amendamente substanțiale modelului econometric utilizat de ea – așa‑numitul model de concentrare a prețurilor –, fără a informa UPS în acest sens și fără a da întreprinderii posibilitatea de a‑și prezenta observațiile.
3. În procedura desfășurată în fața primei instanțe, UPS a avut câștig de cauză. Decizia din 30 ianuarie 2013 a Comisiei de a interzice proiectul de concentrare(2) (denumită în continuare, de asemenea, „decizia în litigiu”) a fost anulată de Tribunal prin Hotărârea din 7 martie 2017(3) (denumită în continuare, de asemenea, „hotărârea atacată”), pe motiv că a fost încălcat dreptul UPS la apărare. La rândul său, Comisia a introdus prezentul recurs.
4. Decisiv pentru succesul recursului este, în prezent, a stabili ce importanță trebuie atribuită dreptului la apărare al întreprinderilor în cadrul unei proceduri de control al concentrărilor. Impune dreptul la apărare ca aceste întreprinderi să fie informate și consultate, în cadrul procedurii administrative în curs, cu privire la modificările semnificative aduse modelelor econometrice, înainte de pronunțarea unei interdicții a concentrării?
5. Prezenta cauză arată, încă o dată, care sunt provocările cu care se confruntă autoritățile de concurență atunci când trebuie realizată o analiză economică în concordanță cu cerințele juridice. Indiferent de modul în care Curtea va decide în această procedură, hotărârea sa va stabili, în procedurile complexe de control al concentrărilor, dincolo de acest caz particular, direcția practicii administrative viitoare a Comisiei, dar și a autorităților de concurență și a instanțelor naționale, care, în controlul concentrărilor, se bazează, de multe ori, pe standardele stabilite la nivelul Uniunii.
II. Cadrul juridic
6. Cadrul juridic al prezentei cauze este determinat, la nivelul dreptului primar, de articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, iar la nivelul dreptului secundar, de articolul 18 din Regulamentul (CE) privind controlul concentrărilor economice(4). În plus, trebuie menționat Regulamentul de punere în aplicare(5) a Regulamentului (CE) privind controlul concentrărilor economice și, în special, articolele 13 și 17 din acest regulament.
A. Regulamentul privind concentrările economice
7. Articolul 18 din Regulamentul nr. 139/2004 este consacrat „[a]udierii părților și terților” și are, în extras, următorul cuprins:
„(1) Înainte de adoptarea oricărei decizii prevăzute la articolul 6 alineatul (3), articolul 7 alineatul (3), articolul 8 alineatele (2)-(6) și articolele 14 și 15, Comisia le oferă persoanelor, întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi implicate posibilitatea de a prezenta observații cu privire la obiecțiile care li se aduc, în orice etapă a procedurii până la consultarea Comitetului consultativ.
(2) […]
(3) Comisia își fundamentează decizia numai pe obiecțiile asupra cărora părțile au putut să își prezinte observațiile. Dreptul la apărare al părților interesate este respectat în totalitate în cadrul procedurii. Accesul la dosar trebuie să le fie permis cel puțin părților direct implicate, respectând interesul legitim al întreprinderilor în protejarea secretelor lor de afaceri.
(4) […]”
B. Regulamentul de punere în aplicare a Regulamentului privind concentrările economice
8. În capitolul IV din Regulamentul nr. 802/2004, care poartă titlul „Exercitarea dreptului de a fi audiat; audieri”, articolul 13 alineatul (2) prevede:
„Comisia comunică în scris obiecțiile sale părților care fac notificarea.
Atunci când își face cunoscute obiecțiile, Comisia stabilește un termen în care părțile care fac notificarea pot informa în scris Comisia cu privire la comentariile lor.
[…]”
9. În sfârșit, capitolul V din Regulamentul nr. 802/2004 cuprinde un articol 17, referitor la „Accesul la dosar și tratamentul aplicat informațiilor confidențiale”, cu următorul cuprins:
„(1) La cerere, Comisia poate permite accesul la dosar părților cărora le‑a adresat o comunicare privind obiecțiunile, pentru a le permite să își exercite dreptul la apărare. Accesul este acordat după notificarea comunicării privind obiecțiunile.
(2) […]
(3) Dreptul de acces la dosar nu se extinde și la informațiile confidențiale sau la documentele interne ale Comisiei sau ale autorităților competente ale statelor membre. […]
(4) […]”
III. Istoricul litigiului
10. UPS și TNT își desfășoară activitatea pe plan global în sectorul serviciilor specializate de transport și logistică. În Spațiul Economic European, acestea activează în domeniul serviciilor de livrare internațională expres de colete mici.
A. Procedura administrativă
11. La 15 iunie 2012, UPS a notificat Comisiei, în temeiul Regulamentelor nr. 139/2004 și nr. 802/2004, proiectul de achiziționare a TNT.
12. La 30 ianuarie 2013, prin decizia în litigiu, Comisia a declarat achiziția incompatibilă cu piața internă și cu Acordul privind Spațiul Economic European (SEE), întrucât aceasta ar constitui, în 15 state membre, un obstacol semnificativ în calea unei concurențe efective pe piața serviciilor de livrare internațională expres de colete mici.
13. Prognoza Comisiei, care stă la baza deciziei în litigiu, privind evoluția nocivă preconizată a concurenței pe piețele în cauză s‑a bazat în mod decisiv pe o analiză econometrică realizată cu ajutorul modelului de concentrare a prețurilor. Cu toate acestea, potrivit constatărilor Tribunalului, modelul de concentrare a prețurilor care a fost în cele din urmă utilizat de Comisie prezenta diferențe considerabile față de cel care făcuse obiectul discuțiilor cu UPS în cursul procedurii administrative, sub aspectul variabilelor luate în considerare (așa‑numitele „variabile discrete”, respectiv „variabile continue”)(6). Mai mult, așa cum instanța a constatat, Comisia nu a dat UPS ocazia de a prezenta observații cu privire la modificările semnificative aduse modelului de concentrare a prețurilor în cursul procedurii administrative(7).
B. Procedura în fața primei instanțe
14. La 5 aprilie 2013, UPS a contestat în instanță decizia în litigiu. La 21 octombrie 2013, președintele Camerei a patra a Tribunalului a admis cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de FedEx Corp. (FedEx).
15. Prin hotărârea pronunțată ce va fi atacată, Tribunalul a anulat, la 7 martie 2017, decizia Comisiei și a obligat Comisia la plata propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată ale UPS, în timp ce FedEx a fost obligată la plata propriilor cheltuieli de judecată.
16. Anularea deciziei în litigiu s‑a întemeiat doar pe împrejurarea conform căreia Comisia nu a transmis UPS varianta finală a modelului de concentrare a prețurilor, pe care și‑a întemeiat decizia(8), deși stabilise această variantă finală încă de la 21 noiembrie 2012, adică cu mai mult de două luni înainte de adoptarea deciziei atacate(9), care se abătea de la varianta inițială într‑o măsură care nu putea fi neglijată(10). Tribunalul a văzut în acest fapt o încălcare a dreptului la apărare al UPS(11).
IV. Procedura în fața Curții
17. Prin cererea introductivă din 16 mai 2017, Comisia a introdus prezentul recurs împotriva Hotărârii Tribunalului din 7 martie 2017. Aceasta solicită Tribunalului:
– anularea hotărârii;
– trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal și
– amânarea pronunțării cu privire la cheltuielile de judecată.
18. UPS, la rândul său, solicită:
– declararea recursului ca inadmisibil sau lipsit de efecte;
– respingerea recursului, în măsura în care acesta este admisibil și produce efecte și, în subsidiar, soluționarea cauzei prin menținerea dispozitivului hotărârii atacate și efectuarea unei înlocuiri a motivelor, precum și
– obligarea Comisiei, precum și a oricărui intervenient în procedură, la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentului recurs și procedurii în primă instanță.
19. Recursul introdus de Comisie a făcut obiectul unei proceduri scrise în fața Curții. FedEx nu a participat la procedura de recurs.
V. Apreciere
20. În primul rând, trebuie arătat că nici oportunitatea recurgerii la o analiză econometrică, nici exactitatea materială a modelului de concentrare a prețurilor utilizat de Comisie pentru această analiză nu fac obiectul prezentei proceduri de recurs. Astfel, atunci când părțile, în anumite pasaje din actele cu care sesizează instanța, deviază într‑o discuție cu privire la aspectul dacă Comisia a acționat lege artis din punct de vedere al econometriei, aceste argumente nu prezintă vreo valoare adăugată pentru soluționarea prezentei cauze.
21. În consecință, nu vom aprofunda mai mult acest aspect în cele ce urmează și, în schimb, ne vom axa exclusiv pe garanțiile procedurale pentru utilizarea analizelor econometrice în ceea ce privește controlul concentrărilor, așa cum sunt acestea problematizate în mod exemplar în prezenta cauză.
A. Aspecte preliminare procedurale
22. În memoriul său în răspuns, UPS ridică trei aspecte preliminare procedurale care, în opinia sa, ar justifica declararea recursului Comisiei ca fiind în parte inadmisibil și în parte lipsit de efecte (în franceză: „inopérant”) și, în orice caz, soluționarea definitivă a cauzei fără retrimiterea ei spre judecare la Tribunal.
23. În primul rând, UPS invocă faptul că Comisia ar dori să determine Curtea să realizeze o reevaluare a faptelor, ceea ce, conform unei jurisprudențe constante, este inadmisibil în stadiul recursului, cu excepția cazului în care există o denaturare a faptelor sau a probelor(12).
24. Acest argument al UPS nu este convingător. Comisia nu se limitează deloc în acest caz la o simplă contestare a aprecierii faptelor și a elementelor de probă realizate de Tribunal. Dimpotrivă, Comisia ridică o problemă de drept autentică, și anume aceea privind importanța ce trebuie atribuită dreptului la apărare al întreprinderilor în procedurile Uniunii de control al concentrărilor. În acest context, Comisia abordează, nu în ultimul rând, problema calificării juridice a faptelor de către Tribunal: în esență, problema care se ridică este dacă Tribunalul putea constata în mod valabil o încălcare a dreptului la apărare, pe baza faptului că UPS nu a fost consultat cu privire la modelul final de concentrare a prețurilor. De această problemă poate și trebuie să se ocupe Curtea, ca instanță de recurs(13).
25. În al doilea rând, potrivit celor susținute de UPS, Comisia nu ar face decât să repete argumentele prezentate în procedura în primă instanță, fapt care ar fi, la rândul său, inadmisibil în etapa recursului.
26. Nici această obiecție formulată de UPS nu poate fi reținută. Astfel, după cum Curtea a decis în mod repetat, procedura de recurs ar fi lipsită de o parte a efectului în cazul în care părțile nu ar putea să continue să susțină, în fața celei de‑a doua instanțe, argumentația deja prezentată în fața primei instanțe(14). Este însă adevărat că, în acest context, se impune ca recurenta să abordeze în mod concret hotărârea pronunțată în prima instanță(15). Or, Comisia face exact acest lucru în recursul său, chiar dacă nu într‑un mod foarte structurat. În esență, Comisia reproșează Tribunalului că nu a abordat în mod adecvat argumentele invocate de ea în primă instanță și, în plus, că acesta nu a ținut seama de cadrul legal referitor la dreptul la apărare. Astfel de obiecții sunt întru totul admisibile în stadiul procedural al recursului.
27. În al treilea rând, UPS este de părere că recursul formulat de Comisie ar fi inoperant, întrucât anularea deciziei în litigiu s‑ar impune și pentru alte motive decât încălcarea dreptului la apărare identificată de Tribunal. În particular, UPS evidențiază o serie de deficiențe de motivare care, în opinia sa, viciază decizia în litigiu.
28. În acest sens, merită să fie subliniate două aspecte. Pe de o parte, aspectul dacă un recurs este în tot sau în parte inoperant ține de temeinicia acestui recurs(16). Prin urmare, acest aspect nu poate fi dezbătut independent de pertinența fiecăruia dintre motivele invocate în recurs. Pe de altă parte, viciile de motivare invocate de UPS, de care ar fi afectată decizia în litigiu, nu au făcut obiectul examinării de către Tribunal în hotărârea atacată. În cadrul recursului, Curtea examinează numai soluția pe care Tribunalul a dat‑o litigiului în primă instanță(17).
29. Prin urmare, recursul este admisibil și, în măsura în care se dovedește fondat, ar putea efectiv să conducă la anularea hotărârii atacate și la trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal.
B. Temeinicia recursului
30. Pe fond, litigiul dintre Comisie și UPS vizează, în esență, aspectul dacă, astfel cum a reținut Tribunalul în hotărârea pronunțată, exista obligația legală ca UPS să fie informată în cursul procedurii administrative cu privire la modificarea modelului de concentrare a prețurilor utilizat de Comisie și ca întreprinderii să i se dea posibilitatea de a formula observații în această privință.
31. Comisia contestă acest lucru și aduce, în acest context, diverse critici hotărârii atacate, critici care sunt cuprinse în patru motive separate invocate în susținerea recursului. Cu toate acestea, în opinia noastră, aceste patru motive ale recursului nu sunt foarte clar formulate și, mai mult, se suprapun în multe privințe. Prin urmare, propunem Curții să clasifice argumentele Comisiei în trei mari clase tematice:
– dreptul la apărare (a se vedea în acest sens totodată secțiunea 1)
– efectele unei posibile încălcări a dreptului la apărare (a se vedea în acest sens, în continuare, secțiunea 2 de mai jos) și
– cerințele privind motivarea hotărârii pronunțate în primă instanță (a se vedea în acest sens, în încheiere, secțiunea 3),
în centrul dezbaterilor urmând a se situa chestiunea dreptului la apărare.
1. Dreptul la apărare
32. Principala obiecție a Comisiei, prezentată în special la aspectele al doilea și al treilea ale primului motiv de recurs, este îndreptată împotriva constatării Tribunalului conform căreia în procedura administrativă ar fi fost încălcat dreptul la apărare al UPS(18). În opinia Comisiei, Tribunalul ar fi reținut în mod neîntemeiat o astfel de încălcare a dreptului la apărare.
33. Conform unei jurisprudențe constante, respectarea dreptului la apărare în toate procedurile care pot conduce la un act cauzator de prejudicii constituie un principiu general, chiar unul fundamental al dreptului Uniunii(19). Acest principiu decurge din dreptul la bună administrare, care este consacrat la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale(20).
34. Pentru procedurile de control al concentrărilor economice care trebuie desfășurate de Comisie, drepturile la apărare ale întreprinderilor în cauză sunt prevăzute, în măsura în care este relevant pentru prezenta speță, la articolul 18 din Regulamentul nr. 139/2004 și la articolul 13 din Regulamentul nr. 802/2004. Conform articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul nr. 139/2004, Comisia trebuie să acorde întreprinderilor în cauză „posibilitatea de a‑și face cunoscute opiniile asupra obiecțiilor care li se aduc”. Articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul nr. 802/2004 precizează în completare că aceste obiecții trebuie comunicate în scris întreprinderilor în cauză. În plus, articolul 18 alineatul (3) prima teză din Regulamentul nr. 139/2004 prevede că Comisia își fundamentează deciziile sale care lezează în domeniul controlului concentrărilor „numai pe obiecțiile asupra cărora părțile au putut să își prezinte observațiile”.
35. În cele ce urmează, pornind de la motivele invocate de Comisie, vom examina pe de o parte dacă dreptul la apărare este în definitiv aplicabil analizelor econometrice (a se vedea în acest sens, totodată, secțiunea a) și, pe de altă parte, în cazul unui răspuns afirmativ, care sunt cerințele rezultate din dreptul la apărare pentru efectuarea unor astfel de analize (a se vedea în acest sens secțiunea b de mai jos).
a) Cu privire la aplicarea dreptului la apărare în cazul analizelor econometrice
36. În primul rând, părțile consacră eforturi importante argumentației cu privire la aspectul dacă dreptul la apărare este în definitiv aplicabil unui model econometric, cum ar fi modelul de concentrare a prețurilor utilizat în speță. În timp ce Comisia afirmă că, în cazul unui astfel de model, este vorba doar despre un instrument cu ajutorul căruia autoritatea de concurență efectuează evaluarea din punct de vedere al dreptului concurenței a unui proiect de concentrare economică și în legătură cu care întreprinderile vizate nu ar trebui ascultate, UPS răspunde că modelele econometrice ar trebui subsumate faptelor și probelor, cu privire la care întreprinderile ar trebui, desigur, să poată formula un punct de vedere.
37. În opinia noastră, litigiul pentru includerea modelelor econometrice în una sau alta dintre aceste categorii reprezintă un teren de luptă secundar, care este lipsit de relevanță în soluționarea prezentei cauze.
38. Astfel, conform unei jurisprudențe constante, respectarea dreptului la apărare impune ca destinatarii unor decizii care le prejudiciază în mod semnificativ interesele să aibă posibilitatea de a‑și face cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la toate elementele pe care autoritatea administrativă intenționează să își întemeieze decizia(21).
39. Fără îndoială, în cazul unui model econometric precum modelul de concentrare a prețurilor în discuție aici, este vorba despre un element pe care Comisia și‑a întemeiat în mod hotărâtor analiza din punct de vedere al dreptului concurenței, în vederea adoptării deciziei în litigiu. Sau, pentru a folosi formularea de la articolul 18 alineatele (1) și (3) din Regulamentul nr. 139/2004: modelul a fost unul dintre fundamentele esențiale pentru obiecțiile pe care Comisia și‑a întemeiat decizia cu privire la concentrarea de întreprinderi propusă. În aceste condiții, este evident în opinia noastră că, pentru a respecta dreptul la apărare al UPOS, Comisia trebuia să îi dea posibilitatea acesteia din urmă să își facă cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la acest model de concentrare a prețurilor. Acest lucru este și mai evident dacă avem în vedere faptul că un astfel de model econometric – așa cum ilustrează în mod frapant cazul de față – poate conduce la rezultate complet diferite, în funcție de modul în care acest model este configurat și aplicat.
40. De asemenea, nu are sens să reflectăm la aspectul dacă modelul econometric utilizat este un element incriminator sau un element dezincriminator(22). Pentru respectarea dreptului la apărare, este indispensabil ca întreprinderilor în cauză să li se dea posibilitatea să își facă cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la toate elementele pe care Comisia intenționează să își întemeieze decizia privind concentrarea. Nu Comisiei, ci întreprinderii în cauză însăși îi revine sarcina de a examina dacă anumite elemente din dosar ar putea fi utile pentru apărarea sa(23). Pentru ca întreprinderea să poată face această alegere, trebuie să‑i fie aduse la cunoștință toate elementele, fără distincție, pe care Comisia intenționează să se bazeze. Mai mult decât atât, trebuie să i se asigure accesul la toate elementele investigate de Comisie în procedura de control al concentrării menționată, așadar, în ultimă instanță, inclusiv la cele pe care Comisia nu dorește să se bazeze.
41. Foarte puțin convingătoare este, în cele din urmă, încercarea Comisiei de a califica analizele sale econometrice drept „documente interne” în sensul articolului 17 alineatul (3) prima teză din Regulamentul nr. 802/2004, pe care ea nu ar trebui să le aducă la cunoștință întreprinderilor în cauză – și în niciun caz înainte de adoptarea deciziei privind concentrarea.
42. Într‑un domeniu precum cel al controlului concentrărilor, în care Comisia dispune de o marjă de apreciere mare, respectarea garanțiilor procedurale dobândește o importanță deosebită(24). Dreptul la apărare ar fi golit de sens în cazul în care Comisia ar lăsa în incertitudine întreprinderile în cauză cu privire la principalele etape ale raționamentului și cu privire la calculele pe care se bazează prognoza sa referitor la ceea ce ar putea reprezenta un „obstacol semnificativ în calea concurenței efective” [articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 139/2004]. În acest caz, întreprinderile nu și‑ar putea face cunoscut în mod util propria poziție(25).
43. În plus, dreptul la bună administrare, astfel cum este consacrat la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale, obligă Comisia la desfășurarea unei proceduri echitabile. Situația în care întreprinderile în cauză ar trebui, în cele din urmă, să ghicească împotriva căror argumente trebuie să se apere nu este absolut deloc compatibilă cu acest principiu fundamental de echitate.
44. În replică, Comisia mai susține că întreprinderile în cauză ar fi libere să sesizeze, dacă este cazul, consilierul‑auditor și să‑i solicite accesul la anumite elemente din dosar, care nu le‑au fost aduse la cunoștință. Și acest argument trebuie însă respins. Astfel, autoritatea de concurență este obligată, conform articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul nr. 139/2004, să dea din proprie inițiativă întreprinderilor în cauză posibilitatea de a‑și face cunoscute opiniile cu privire la obiecțiile ridicate de ea și să le explice principalele raționamente și calcule, inclusiv variabilele utilizate. Nu este deloc necesar ca întreprinderile să ia inițiativa în această privință sau chiar să apară ca solicitante.
45. Astfel, în concluzie, un model de concentrare a prețurilor precum cel în discuție intră în mod clar în domeniul de aplicare al dreptului la apărare. Prin urmare, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept în această privință.
b) Cu privire la cerințele rezultate din dreptul la apărare
46. În al doilea rând, părțile poartă o dispută intensă despre cerințele concrete rezultate din dreptul la apărare în cazul în care Comisia dorește să își întemeieze o decizie privind concentrarea, precum decizia în litigiu în speță, pe o analiză econometrică. În esență, problema disputată este aceea dacă este necesar, în orice caz, ca întreprinderilor în cauză să le fie adusă la cunoștință versiunea finală a unui model econometric și le fie oferită posibilitatea de a‑și face cunoscute opiniile în această privință, înainte de adoptarea deciziei finale de către Comisie.
– Cu privire la argumentul Comisiei potrivit căruia o decizie privind concentrarea poate să conțină abateri de la comunicarea anterioară privind obiecțiile
47. În primul rând, Comisia amintește jurisprudența constantă(26) potrivit căreia decizia finală într‑o cauză în materie de concurență nu trebuie să corespundă în toate punctele, în fapt și în drept, comunicării anterioare privind obiecțiile, iar eventualele diferențe față de această comunicare nu trebuie motivate mai detaliat. Pe baza acelei jurisprudențe, Comisia încearcă să argumenteze că, în cadrul unei proceduri de control al concentrărilor, autoritatea de concurență nu ar fi obligată să aducă la cunoștință în prealabil întreprinderilor în cauză versiunea finală a modelului econometric utilizat de ea și să le consulte cu privire la acest model.
48. Considerăm că acest argument nu este unul pertinent. Este adevărat că, în procedura de concurență, comunicarea privind obiecțiile are doar un caracter provizoriu, iar decizia finală poate să conțină abateri de la această comunicare, fără vreo motivare mai detaliată(27). Este însă de la sine înțeles că astfel de abateri sunt permise doar în limitele dreptului la apărare.
49. În cazul în care Comisia se abate de la comunicarea privind obiecțiile în favoarea întreprinderii în cauză, nemaisusținând unele obiecții, este firesc că întreprinderea nu mai trebuie consultată din nou. Același lucru este valabil și în cazul în care Comisia își rafinează sau își dezvoltă obiecțiile în lumina contraargumentelor prezentate de întreprindere. Dacă însă Comisia se abate de la comunicarea privind obiecțiile în defavoarea întreprinderilor în cauză, aducând în discuție elemente, teorii și modele de calcul cu totul noi, în privința cărora ea nu a consultat încă întreprinderile, atunci ea este obligată să dea întreprinderilor posibilitatea de a prezenta observații cu privire la acestea. Astfel, Comisia nu își poate întemeia decizia finală decât pe acele obiecții „asupra cărora părțile au putut să își prezinte observațiile” [articolul 18 alineatul (3) prima teză din Regulamentul nr. 139/2004](28).
50. Astfel cum a constatat Tribunalul(29), modelul econometric pe care Comisia și‑a întemeiat decizia în litigiu se deosebea, într‑un mod care nu putea fi neglijat – mai exact, în privința variabilelor utilizate în calculele econometrice – de modelul pe care ea îl discutase anterior cu UPS. Comisia, care nu a invocat, cu privire la acest aspect, niciun motiv întemeiat pe denaturarea faptelor sau a probelor, este ținută de această constatare.
51. Astfel, este clar că Comisia și‑a întemeiat decizia în litigiu pe alte obiecții decât cele în raport cu care UPS și‑a prezentat observațiile, chiar dacă, ca rezultat al previziunii sale privind obstacolul semnificativ în calea concurenței efective, a menținut creșteri ale prețurilor într‑o serie de state membre, și astfel evaluarea sa de ansamblu negativă privind proiectele de concentrare.
52. Prin urmare, din acest punct de vedere, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept.
– Cu privire la particularitățile controlului concentrărilor și efectele acestuia asupra dreptului la apărare
53. În continuare, Comisia subliniază particularitățile controlului concentrărilor la nivelul Uniunii. Aceasta subliniază faptul că procedura de control al concentrărilor este caracterizată de imperativul celerității, care se reflectă nu în ultimul rând în respectarea unor termene procedurale stricte(30). Pe baza acestui fapt, ea concluzionează că, în timpul procedurii de control al concentrărilor, nu ar trebui să se ajungă la dezbateri interminabile între Comisie și întreprinderile implicate, cu privire la modelele econometrice care urmează să fie aplicate.
54. Desigur că constrângerile cu care se confruntă autoritatea europeană de concurență în controlul concentrărilor (nu în ultimul rând, o presiune a timpului considerabilă, dar și resurse limitate) nu pot rămâne fără urmări asupra modului în care întreprinderile în cauză fac uz de dreptul lor la apărare.
55. Prin urmare, întreprinderile în cauză nu trebuie să aștepte, sub aspectul conținutului, mai mult de o scurtă descriere concisă și concludentă a modelului econometric utilizat de Comisie. Această descriere trebuie să fie făcută în așa fel încât să poată fi ușor înțeleasă de către o persoană specializată în probleme de econometrie.
56. Nici sub aspectul timpului nu trebuie să se ajungă la un fel de joc de ping‑pong, în care întreprinderile prezintă mereu noi rezerve privind modelul econometric preferat de Comisie, iar Comisia trebuie să le dea mereu posibilitatea de a‑și prezenta observațiile în raport cu noi versiuni ale acestui model.
57. Vom adăuga însă imediat faptul că, în pofida constrângerilor incontestabile ale procedurii de control al concentrărilor, întreprinderilor în cauză trebuie să li se lase mereu suficient spațiu pentru a se apăra și nu trebuie să se aducă atingere dreptului lor la apărare în substanța sa(31). Dorința de a beneficia de cunoștințe economice de nivel mai avansat în examinarea cauzelor în materie de concurență nu trebuie să se realizeze în detrimentul garanțiilor procedurale fundamentale.
58. Astfel, în cazul în care Comisia hotărăște ca, în procedura de concurență, să efectueze analize economice complexe în sensul unei abordări mai economice („more economic approach”), atunci ea însăși este obligată în primul rând să efectueze aceste analize pe de‑o parte, în mod elaborat și imparțial(32), iar pe de altă parte, în timp util, astfel încât acestea să poată fi inserate fără probleme în derularea procedurii, astfel cum este prevăzută de legiuitorul Uniunii.
59. În principiu, modelul econometric utilizat de Comisie trebuie adus la cunoștința întreprinderilor implicate prin comunicarea privind obiecțiile, în conformitate cu articolul 18 alineatele (1) și (3) din Regulamentul nr. 139/2004, precum și cu articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul nr 802/2004, fiind totodată explicate întreprinderilor principalele caracteristici ale acestuia. Ajustarea necesară a acestui model în lumina cercetărilor efectuate de Comisie și a eventualelor discuții purtate de aceasta cu întreprinderile în cauză trebuie să fie încheiată la momentul comunicării obiecțiilor. Întreprinderile în cauză vor avea astfel posibilitatea, în cadrul răspunsului lor la comunicarea privind obiecțiunile, de a prezenta observații cu privire la modelul econometric utilizat de Comisie.
60. În cazul în care, Comisia, în mod excepțional, stabilește versiunea finală a modelului econometric utilizat de ea abia la o dată ulterioară, această întârziere nu poate să fie în detrimentul dreptului la apărare al întreprinderilor în cauză. Mai precis, Comisia trebuie să audieze din nou, în această situație, întreprinderile în cauză în mod special cu privire la acest punct, cu excepția cazului în care versiunea finală nu diferă semnificativ de versiunile discutate anterior cu întreprinderile sau reprezintă o simplă dezvoltare a acestor versiuni în lumina argumentelor prezentate de întreprinderi(33).
61. În speță, versiunea finală a modelului de concentrare a prețurilor în discuție, care se deosebea într‑un mod care nu putea fi neglijat de versiunile anterioare în privința variabilelor utilizate(34), exista, conform constatărilor Tribunalului, din 21 noiembrie 2012(35). Comisia nu a prezentat niciun element care să dovedească pe baza căror constrângeri concrete ale procedurii de control al concentrărilor i‑ar fi fost imposibil la acel moment, și anume cu mai mult de două luni înainte de interzicerea concentrării prin decizia atacată, să asculte UPS cu privire la acest model acordându‑i un termen scurt pentru a răspunde.
62. În acest context, Tribunalului nu i se poate reproșa că a acordat insuficientă importanță particularităților controlului concentrărilor și, în special, imperativului celerității aplicabil în acest domeniu.
– Cu privire la modificările aduse modelului de concentrare a prețurilor utilizat de Comisie despre care se pretinde că ar putea fi înțelese în mod intuitiv
63. În sfârșit, Comisia argumentează că s‑a putut renunța la audierea UPS cu privire la versiunea finală a modelului de concentrare a prețurilor utilizat de ea, întrucât modul de funcționare al respectivului model ar fi putut fi înțeles de UPS în mod intuitiv.
64. Este adevărat că Comisia nu este obligată să asculte întreprinderile în cauză cu privire la o simplă dezvoltare sau perfecționare a elementelor, a teoriilor sau a modelelor de calcul utilizate, în raport cu care aceste întreprinderi au avut deja posibilitatea de a prezenta observații(36). Cu toate acestea, în speță, Tribunalul a constatat că versiunea finală a modelului de concentrare a prețurilor utilizat de Comisie diferea într‑un mod care nu putea fi neglijat, în privința variabilelor utilizate, de acela care, anterior, făcuse obiectul discuțiilor cu UPS(37). Comisia, care nu a invocat, cu privire la acest aspect, vreo denaturare a faptelor sau a probelor, este ținută de această constatare.
65. În aceste condiții, nu se poate argumenta, chiar făcând dovadă de bunăvoință, că modul de funcționare al versiunii finale a modelului de concentrare a prețurilor utilizat de Comisie putea fi înțeles în mod intuitiv. Astfel, nici sub acest aspect, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept.
2. Efectele încălcării constatate a dreptului la apărare asupra menținerii deciziei în litigiu
66. Printr‑o obiecție separată, Comisia reproșează în cadrul celui de al doilea și al celui de al patrulea motiv de recurs că, chiar și în cazul constatării unei încălcări a dreptului la apărare al UPS, Tribunalul nu ar fi trebuit să anuleze decizia în litigiu. Comisia argumentează că previziunea sa cu privire la existența unui obstacol semnificativ în calea concurenței efective rămâne, în orice caz, valabilă pentru două state membre – Danemarca și Țările de Jos – chiar făcând abstracție de rezultatele modelului de concentrare a prețurilor.
67. Potrivit unei jurisprudențe constante, o neregularitate de procedură nu poate justifica anularea unei decizii a Comisiei decât atunci când procedura administrativă ar fi putut avea un alt rezultat în cazul în care această neregularitate nu ar fi fost săvârșită(38). Cu alte cuvinte, nu se poate exclude că neregularitatea de procedură a avut un impact asupra conținutului deciziei Comisiei, și anume faptul că decizia ar fi putut avea un alt conținut(39).
68. Este posibil ca, în procedura în materie de control al concentrărilor, o neregularitate de procedură în legătură cu un anumit element de probă să fie lipsită de relevanță în cazul în care Comisia are la dispoziție, pentru a dovedi o încălcare a articolului 101 sau 102 TFUE, și alte mijloace de probă suficient de convingătoare, în legătură cu care nu a fost săvârșită o neregularitate de procedură(40).
69. Totuși, trăsătura distinctivă a controlului concentrărilor este aceea că, în deciziile sale cu privire la autorizarea sau interzicerea concentrărilor propuse, Comisia trebuie să ia decizii bazate pe previziuni, care au întotdeauna la bază o apreciere de ansamblu a unei multitudini de factori cantitativi și calitativi.
70. În prezenta cauză, derularea evenimentelor arată cu tărie că numărul statelor membre în care Comisia prevede un obstacol semnificativ în calea concurenței efective poate depinde de o manieră decisivă de modul concret în care este configurat modelul de concentrare a prețurilor. În timp ce Comisia, în comunicarea sa privind obiecțiunile, avea în vedere un asemenea efect negativ al concentrării propuse asupra concurenței pe 29 de piețe naționale, decizia în litigiu de interzicere a acestei concentrări se întemeiază – nu în ultimul rând, ca urmare a modificărilor efectuate asupra modelului de concentrare a prețurilor utilizat – doar pe un obstacol semnificativ în calea concurenței eficiente în 15 state membre.
71. În plus, UPS menționează, în mod întemeiat, că, într‑un caz precum cel din speță, previziunea privind un obstacol semnificativ în calea concurenței efective poate fi mai puternică sau mai slabă în anumite state membre, după cum Comisia și‑a întemeiat decizia, pe lângă alte elemente, și pe o analiză a concentrării prețurilor. Factorii calitativi, evidențiați în mod special de Comisie în fața Curții și din care pot fi deduse efecte negative pentru concurență, pot avea o pondere mai redusă în evaluarea de ansamblu în cazul în care sunt brusc răsturnate calcule econometrice cantitative, prin care acei factori calitativi au fost potențați inițial.
72. Adăugăm că, în mod normal, o întreprindere se poate apăra mai ușor împotriva unei obiecții privind obstacole semnificative în calea concurenței efective în doar două state membre (în acest caz, Danemarca și Țările de Jos, în care Comisia a preconizat de asemenea, independent de analiza sa econometrică, pe baza unor considerații calitative, probleme semnificative de concurență) decât împotriva unei obiecții privind obstacole semnificative în calea concurenței efective în 15 state membre (astfel cum a fost aceasta utilizată de Comisie în prezenta cauză, în decizia în litigiu) sau chiar în 29 de state (avute în vedere de Comisie încă din comunicarea sa privind obiecțiunile).
73. De asemenea, șansele de a contracara obiecțiile Comisiei prin angajamente adecvate, pregătind astfel calea pentru o autorizare a concentrării propuse, sub rezerva unor condiții și obligații, se îmbunătățesc în mod normal în cazul în care întreprinderea în cauză a prezentat angajamente specifice pentru doar două piețe naționale, iar nu pentru 15 astfel de piețe sau chiar pentru întreaga Uniune Europeană sau întregul SEE.
74. Astfel, Tribunalul a constatat în mod pe deplin întemeiat că UPS s‑ar fi putut apăra într‑un mod mai pertinent dacă întreprinderea ar fi avut la dispoziție, încă înainte de adoptarea deciziei în litigiu, versiunea finală a analizei econometrice alese de Comisie(41). Așadar, este logic că Tribunalul a anulat, în aceste condiții, decizia în litigiu.
3. Cerințele de motivare a hotărârii pronunțate în primă instanță
75. În sfârșit, Comisia reproșează Tribunalului, în diverse părți din cele patru motive de recurs, că nu a abordat anumite aspecte ale argumentației sale prezentate în primă instanță. În esență, acestea sunt următoarele:
– „principalul argument” al Comisiei potrivit căruia ea nu ar fi fost obligată să comunice UPS modificările aduse modelului econometric utilizat de ea (primul aspect al primului motiv de recurs);
– argumentul Comisiei potrivit căruia chiar o eventuală încălcare a dreptului la apărare al UPS nu ar putea conduce la anularea deciziei în litigiu (al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs);
– argumentul Comisiei potrivit căruia modificările aduse modelului econometric lor ar fi putut fi înțelese în mod intuitiv de UPS (primul aspect al celui de al treilea motiv);
– argumentul Comisiei potrivit căruia discuțiile reușite dintre serviciile Comisiei și economiștii angajați de UPS exclud orice încălcare a dreptului la apărare (al doilea aspect al celui de al treilea motiv de recurs), precum și
– argumentul Comisiei potrivit căruia criticile UPS împotriva deciziei în litigiu ar fi, în orice caz, inoperante în ceea ce privește Danemarca și Țările de Jos (al doilea aspect al celui de al patrulea motiv de recurs).
76. În cadrul recursului, controlul Curții are drept obiect în special să verifice dacă Tribunalul a răspuns corespunzător cerințelor legale tuturor argumentelor invocate de către părți(42). Dacă Tribunalul nu răspunde deloc unui punct central din argumentația uneia din părți în procedura în primă instanță, atunci acesta încalcă obligația de motivare care îi revine(43) [articolul 36 coroborat cu articolul 53 alineatul (1) din Statutul Curții].
77. Totuși, conform unei jurisprudențe constante, Tribunalul nu trebuie să trateze în mod exhaustiv fiecare dintre argumentele prezentate de părți, unul după altul, mai ales atunci când acestea nu au fost suficient de clare și precise(44); dimpotrivă, motivarea hotărârii acestuia se poate face și în mod implicit(45). Ceea ce contează este dacă Tribunalul a abordat suficient argumentele prezentate de părți(46).
78. În opinia noastră, din hotărârea atacată reiese cu claritatea necesară că Tribunalul a considerat ca fiind obligația Comisiei să aducă la cunoștința UPS versiunea finală a modelului său econometric și să asculte întreprinderea cu privire la acest subiect, cu atât mai mult cu cât Comisia a adus acestui model modificări ce nu pot fi neglijate și care nu reieșeau din discuțiile anterioare avute cu UPS(47). Contrar celor susținute de Comisie în procedura în fața Curții, argumentele prezentate de ea în primă instanță pe această temă au fost foarte succinte, nefiind deloc structurate în mod clar într‑un argument principal și diverse alte argumente(48). În aceste condiții, nu se poate reproșa Tribunalului că ar fi trebuit să analizeze mai intens argumentația Comisiei.
79. Totodată, reiese suficient de clar din hotărârea atacată că modificările aduse de Comisie modelului său de concentrare a prețurilor nu puteau fi înțelese în mod intuitiv de UPS și că ele reieșeau din schimbul care a avut loc anterior cu consultanții acestei întreprinderi(49).
80. În cele din urmă, considerațiile Tribunalului cu privire la informațiile cantitative și calitative pe care se întemeiau concluziile deciziei în litigiu constituie, cel puțin implicit, un răspuns la argumentele prezentate de Comisie cu privire la Danemarca și Țările de Jos(50).
81. Astfel, Tribunalul și‑a îndeplinit pe deplin obligația de motivare conform articolului 36 coroborat cu articolul 53 alineatul (1) din Statutul Curții. Spre deosebire de Comisie, nu vedem niciun fel de contradicții în motivarea hotărârii atacate.
82. De fapt, considerăm că, prin viciile invocate, Comisia nu dorește să abordeze cerințele formale privind motivarea, ci mai degrabă să discute pe fond temeinicia motivelor pe care Tribunalul și‑a întemeiat hotărârea atacată. Simplul fapt că Tribunalul a ajuns la o altă concluzie în cauză decât cea convenabilă pentru recurentă nu reprezintă însă un temei suficient pentru a invoca un viciu de motivare(51).
83. În concluzie, trebuie respinsă critica potrivit căreia, în hotărârea atacată, Tribunalul nu a răspuns în mod adecvat la argumentele invocate de Comisie.
C. Sinteză
84. Întrucât niciunul dintre motivele invocate de Comisie împotriva hotărârii atacate nu a fost admis, recursul trebuie respins în totalitate.
VI. Cheltuieli de judecată
85. Potrivit articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
86. Din articolul 138 alineatele (1) și (2) coroborat cu articolul 84 alineatul (1) din Regulamentul de procedură reiese că partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât UPS a prezentat o cerere în acest sens, iar Comisia a căzut în pretenții cu privire la motivele invocate, se impune obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
87. FedEx, intervenientă în susținerea Comisiei în primă instanță, nu a fost parte la recurs și, prin urmare, nu poate fi obligată la plata cheltuielilor aferente recursului, în conformitate cu articolul 184 alineatul (4) din Regulamentul de procedură.
VII. Concluzie
88. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să statueze după cum urmează:
1) Respingerea recursului.
2) Obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată.