WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 25 kwietnia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2000/60/WE – Ramy polityki wodnej Unii Europejskiej – Artykuł 4 ust. 1 lit. a) – Cele środowiskowe w odniesieniu do wód powierzchniowych – Obowiązek nieudzielania przez państwa członkowskie zezwolenia na przedsięwzięcie mogące spowodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych – Artykuł 5 i załącznik II – Charakterystyka typów części wód powierzchniowych – Artykuł 8 i załącznik V – Klasyfikacja stanu wód powierzchniowych – Artykuł 11 – Program środków działania – Przedsięwzięcie dotyczące poboru wody z jeziora o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2
W sprawie C‑301/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez High Court (sąd najwyższy, Irlandia) postanowieniem z dnia 26 stycznia 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 maja 2022 r., w postępowaniu:
Peter Sweetman
przeciwko
An Bord Pleanála,
Ireland and the Attorney General
przy udziale:
Bradán Beo Teoranta,
Galway County Council,
Environmental Protection Agency,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: A. Prechal, prezes izby, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (sprawozdawca) i M.L. Arastey Sahún, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Petera Sweetmana – J. Devlin, SC, B. Harrington, solicitor, i M. Heavey, barrister,
– w imieniu An Bord Pleanála – J. Moore, solicitor, R. Mulcahy, SC, i F. Valentine, SC,
– w imieniu Irlandii – M. Browne, A. Joyce, D. O’Reilly i M. Tierney, w charakterze pełnomocników, których wspierali J. Doherty, SC, E. Egan McGrath, SC, G. Gilmore, BL, i A. McBride, SC,
– w imieniu rządu francuskiego – B. Travard, J.‑L. Carré i W. Zemamta, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman i S. Gijzen, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej – L. Armati i E. Sanfrutos Cano, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 21 września 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2021, L 158, s. 23).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Peterem Sweetmanem a An Bord Pleanála (agencją ds. zagospodarowania przestrzennego, Irlandia) (zwaną dalej „agencją”), Irlandią i Attorney General (prokuratorem generalnym, Irlandia) w przedmiocie przedsięwzięcia dotyczącego inwestycji umożliwiającej pobór słodkiej wody z jeziora.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Motywy 25, 33, 34 i 36 dyrektywy 2000/60 mają następujące brzmienie:
„(25) Powinny zostać ustalone wspólne definicje stanu wód w aspekcie jakości oraz, tam gdzie odnosi się to do celów środowiskowych, ilości. Powinny zostać określone cele środowiskowe dla zapewnienia osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych w całej Wspólnocie oraz dla zapobieżenia pogorszeniu się stanu wód na poziomie wspólnotowym.
[…]
(33) Powinno się dążyć do osiągnięcia dobrego stanu wód w każdym dorzeczu, tak aby działania w odniesieniu do wód powierzchniowych i wód podziemnych należących do tego samego systemu ekologicznego, hydrologicznego i hydrogeologicznego były skoordynowane.
(34) Do celów ochrony środowiska naturalnego istnieje potrzeba większej integracji aspektów ilościowych i jakościowych zarówno wód powierzchniowych, jak i podziemnych, przy uwzględnieniu naturalnych warunków przepływu wody w cyklu hydrologicznym.
[…]
(36) Konieczne jest wykonanie analiz charakterystyki dorzecza oraz wpływu działalności człowieka, jak również analizy ekonomicznej korzystania z wód. Postęp w stanie wód powinien być monitorowany przez Państwa Członkowskie w sposób systematyczny i porównywalny w całej Wspólnocie. Informacja taka jest konieczna celem określenia odpowiedniej podstawy dla państw członkowskich do opracowania programów działań dla osiągnięcia celów ustalonych na mocy niniejszej dyrektywy”.
4 Zgodnie z art. 1 owej dyrektywy, zatytułowanym „Cel”:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które:
a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych;
[…]”.
5 Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1) »wody powierzchniowe« oznaczają wody śródlądowe z wyjątkiem wód podziemnych; wody przejściowe i wody przybrzeżne z wyjątkiem sytuacji, kiedy z uwagi na stan chemiczny zaliczyć można do nich również wody terytorialne;
[…]
3) »wody śródlądowe« oznaczają wszystkie wody stojące lub płynące na powierzchni lądu i wszelkie wody podziemne po stronie lądu od linii bazowej, od której odmierzana jest szerokość wód terytorialnych;
[…]
5) »jezioro« oznacza część wód śródlądowych powierzchniowych stojących;
6) »wody przejściowe« oznaczają części wód powierzchniowych w obszarach ujść rzek, które są częściowo zasolone na skutek bliskości wód przybrzeżnych, ale które są pod znacznym wpływem dopływów wód słodkich;
7) »wody przybrzeżne« oznaczają wody powierzchniowe po stronie w kierunku lądu od linii, której każdy punkt oddalony jest na odległość jednej mili morskiej po stronie w kierunku morza, od najbliższego punktu linii bazowej, od której mierzona jest szerokość wód terytorialnych, rozszerzając się, gdzie stosowne, aż do zewnętrznej granicy wód przejściowych;
[…]
10) »część wód powierzchniowych« oznacza oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych;
[…]
17) »stan wód powierzchniowych« jest ogólnym wyrażeniem stanu części wód powierzchniowych, określonym przez gorszy ze stanów ekologiczny lub chemiczny;
18) »dobry stan wód powierzchniowych« oznacza stan osiągnięty przez część wód powierzchniowych, jeżeli zarówno ich stan ekologiczny, jak i chemiczny jest określony jako co najmniej "dobry";
[…]
21) »stan ekologiczny« jest określeniem jakości struktury i funkcjonowania ekosystemu wodnego związanego z wodami powierzchniowymi, ustalonym zgodnie z załącznikiem V;
22) »dobry stan ekologiczny« oznacza stan części wód powierzchniowych, sklasyfikowany zgodnie z załącznikiem V;
[…]”.
6 Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Cele środowiskowe”, stanowi:
„1. Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu:
a) dla wód powierzchniowych:
(i) państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez naruszenia ust. 8;
(ii) państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ppkt (iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu piętnastu lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
(iii) państwa członkowskie chronią i poprawiają wszystkie sztuczne i silnie zmienione części wód w celu osiągnięcia dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
[…]
[…]
7. Państwa członkowskie nie naruszają niniejszej dyrektywy, gdy:
– nieosiągnięcie dobrego stanu wód podziemnych, dobrego stanu ekologicznego lub, gdzie stosowne, dobrego potencjału ekologicznego lub [nie]zapobieganie pogarszaniu się stanu części wód powierzchniowych czy podziemnych jest wynikiem nowych zmian w charakterystyce fizycznej części wód powierzchniowych lub zmian poziomu części wód podziemnych, lub
– niezapobieganie pogorszeniu się ze stanu bardzo dobrego do dobrego danej części wód powierzchniowych jest wynikiem nowych zrównoważonych form działalności gospodarczej człowieka
i spełnione są wszystkie następujące warunki:
a) zostały podjęte wszystkie praktyczne kroki, aby ograniczyć niekorzystny wpływ na stan części wód;
b) przyczyny tych modyfikacji lub zmian są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13, a cele podlegają ocenie co sześć lat;
c) przyczyny tych modyfikacji lub zmian stanowią nadrzędny interes społeczny i/lub korzyści dla środowiska i dla społeczeństwa płynące z osiągnięcia celów wymienionych w ust. 1, są przeważone przez wpływ korzyści wynikających z nowych modyfikacji czy zmian na ludzkie zdrowie, utrzymanie ludzkiego bezpieczeństwa lub zrównoważony rozwój; oraz
d) korzystne cele, którym służą te modyfikacje lub zmiany części wód, nie mogą, z przyczyn możliwości technicznych czy nieproporcjonalnych kosztów być osiągnięte innymi środkami, stanowiącymi znacznie korzystniejszą opcję środowiskową.
8. Przy stosowaniu ust. 3, 4, 5, 6 i 7 państwo członkowskie zapewnia, że stosowanie to nie wyklucza lub nie przeszkadza w osiągnięciu celów niniejszej dyrektywy w innych częściach wód w tym samym obszarze dorzecza i jest zgodne z wdrażaniem innego prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego ochrony środowiska.
[…]”.
7 Artykuł 5 dyrektywy 2000/60, zatytułowany „Charakterystyki obszaru dorzecza, przegląd wpływu działalności człowieka na środowisko i analiza ekonomiczna korzystania z wód”, w ust. 1 stanowi:
„Każde państwo członkowskie zapewnia, że dla każdego obszaru dorzecza lub części międzynarodowego obszaru dorzecza leżącego na jego terytorium:
– analiza jego charakterystyk,
– przegląd wpływu działalności człowieka na stan wód powierzchniowych i podziemnych oraz
– analiza ekonomiczna korzystania z wód
są podjęte, zgodnie ze specyfikacjami technicznymi wymienionymi w załącznikach II oraz III, oraz że są wykonane najpóźniej w ciągu 4 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy”.
8 Artykuł 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Monitorowanie stanu wód powierzchniowych, podziemnych oraz obszarów chronionych”, stanowi:
„1. Państwa członkowskie zapewniają utworzenie programów monitorowania stanu wód w celu ustalenia spójnego i całościowego przeglądu stanu wód w każdym obszarze dorzecza:
– dla wód powierzchniowych, programy takie obejmują:
(i) objętość i poziom lub natężenie przepływu w zakresie stosownym dla stanu ekologicznego i chemicznego oraz potencjału ekologicznego; oraz
(ii) stan ekologiczny i stan chemiczny oraz potencjał ekologiczny;
[…]
2. Programy te zostają uruchomione najpóźniej w ciągu sześciu lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w odpowiednim prawodawstwie. Monitorowanie to jest zgodne z wymogami załącznika V.
[…]”.
9 Artykuł 11 tej dyrektywy, zatytułowany „Program środków działania”, przewiduje:
„1. Każde państwo członkowskie zapewnia ustalenie programu środków dla wszystkich obszarów dorzeczy lub części międzynarodowych obszarów dorzeczy leżących na jego terytorium, uwzględniając wyniki analiz wymaganych na mocy art. 5, dla osiągnięcia celów ustalonych na mocy art 4. Takie programy mogą odnosić się do środków wynikających z prawodawstwa przyjętego na poziomie krajowym i obejmujących całe terytorium państwa członkowskiego. Gdzie stosowne, państwo członkowskie może podejmować odpowiednie środki dla wszystkich obszarów dorzeczy i/lub części międzynarodowych obszarów dorzeczy leżących na jego terytorium.
2. Każdy program środków zawiera »podstawowe« środki określone w ust. 3 oraz, gdzie stosowne, środki »dodatkowe«.
3. »Środki podstawowe« są minimalnymi wymogami do spełnienia i składają się z:
[…]
c) środków dla wspierania skutecznego i zrównoważonego wykorzystania wody w celu uniknięcia narażenia celów określonych w art. 4;
[…]
e) kontroli poboru powierzchniowych i podziemnych wód słodkich i piętrzenia słodkich wód powierzchniowych, w tym prowadzenia rejestru lub rejestrów poboru wody i obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na pobór lub piętrzenie wód. Kontrole te są systematycznie poddawane przeglądowi i w miarę potrzeby uaktualniane. Państwa członkowskie mogą zwolnić z tych kontroli dla poboru lub piętrzenia, które nie mają znaczącego wpływu na stan wód;
[…]
4. »Dodatkowe« środki są opracowane i wdrażane w uzupełnieniu do środków podstawowych, w celu osiągnięcia celów ustalonych na podstawie art. 4. Część B załącznika VI zawiera otwarty wykaz takich środków.
[…]”.
10 Zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy 2000/60:
„1. Wody powierzchniowe
1.1 Charakterystyka typów części wód powierzchniowych
Państwa członkowskie określają położenie i granice części wód powierzchniowych oraz wykonują wstępną charakterystykę wszystkich tych części wód zgodnie z poniższą metodologią. Państwa członkowskie mogą pogrupować części wód powierzchniowych do celów tej wstępnej charakterystyki.
(i) Części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza są określane jako zaliczające się do jednej z następujących kategorii wód powierzchniowych: rzeki, jeziora, wody przejściowe lub wody przybrzeżne – lub jako sztuczne lub silnie zmienione części wód.
(ii) Dla każdej kategorii wód powierzchniowych odpowiednie części wód powierzchniowych obszaru dorzecza są różnicowane według typu. Typy te są ustalone przy zastosowaniu »systemu A« lub »systemu B« określonych w ppkt 1.2.
(iii) Jeżeli zastosowano system A, części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza są różnicowane najpierw według właściwych ekoregionów zgodnie z obszarami geograficznymi określonymi w ppkt 1.2 i pokazanymi na odpowiedniej mapie w załączniku XI. Części wód w ramach każdego ekoregionu są następnie różnicowane według typów części wód powierzchniowych zgodnie z parametrami wymienionymi w tabelach dla systemu A.
(iv) Jeżeli zastosowano system B, państwa członkowskie muszą uzyskać przynajmniej taki sam stopień zróżnicowania, jaki zostałby osiągnięty przy użyciu systemu A. Zgodnie z tym części wód powierzchniowych w granicach obszaru dorzecza będą różnicowane na typy przy użyciu wartości dla obowiązkowych parametrów oraz fakultatywnych parametrów lub połączenia parametrów, które są wymagane do zapewnienia wiarygodnego określenia specyficznych biologicznych warunków referencyjnych dla danego typu.
[…]
1.2 Ekoregiony i typy części wód powierzchniowych
[…]
1.2.2 Jeziora
System A
Ustalona typologia | Parametry |
Ekoregion | Ekoregiony przedstawione na mapie A w załączniku XI |
Typ | Typologia wysokościowa (m n.p.m.) górski: > 800 m wyżynny: 200–800 m nizinny: < 200 m Typologia głębokościowa oparta na średniej głębokości < 3 m 3–15 m > 15 m Typologia wielkościowa oparta na wielkości powierzchni 0,5–1 km2 1–10 km2 10–100 km2 > 100 km2 Geologia wapienny krzemionkowy organiczny |
|
|
System B
Charakterystyka alternatywna | Czynniki fizyczne i chemiczne, które określają charakterystykę jeziora oraz w konsekwencji strukturę populacji biologicznej i jej skład |
Czynniki obowiązkowe | wysokość n.p.m. szerokość geograficzna długość geograficzna głębokość geologia wielkość |
Czynniki fakultatywne | średnia głębokość wody kształt jeziora czas retencji średnia temperatura powietrza zakres temperatur powietrza charakterystyka typów mieszania wód (np. monomiktyczne, dimiktyczne, polimiktyczne) zdolność neutralizacji kwasów poziom tła substancji biogennych średni skład podłoża zmiany poziomu wody |
[…]
1.3 Ustalenie warunków referencyjnych specyficznych dla danego typu części wód powierzchniowych
(i) Dla każdego typu części wód powierzchniowych, określonego zgodnie z ppkt 1.1, będą ustalone hydromorfologiczne i fizykochemiczne warunki specyficzne dla danego typu, reprezentujące wartości elementów jakości hydromorfologicznej i fizykochemicznej, określonych w ppkt 1.1 załącznika V dla danego typu części wód przy bardzo dobrym stanie ekologicznym, jaki określono w odpowiedniej tablicy w ppkt 1.2 załącznika V. Są ustalane biologiczne warunki referencyjne specyficzne dla danego typu, reprezentujące wartości elementów jakości biologicznej, określonych w ppkt 1.1 załącznika V dla danego typu części wód powierzchniowych przy bardzo dobrym stanie ekologicznym, jaki określono w odpowiedniej tablicy ppkt 1.2 załącznika V.
[…]
1.5 Ocena wpływu
Państwa członkowskie dokonują oceny podatności stanu części wód powierzchniowych na powyżej określone oddziaływania.
Państwa członkowskie wykorzystują zebrane powyżej informacje oraz wszelkie inne istotne informacje, w tym istniejące dane z monitorowania środowiska, dla dokonania oceny prawdopodobieństwa, że części wód powierzchniowych w ramach obszaru dorzecza nie spełnią środowiskowych celów jakości, ustanowionych dla tych części wód na mocy art. 4. Państwa członkowskie mogą stosować techniki modelowania przy opracowywaniu takiej oceny.
Dla części wód, wobec których stwierdzono zagrożenie niespełnienia środowiskowych celów jakości, dalsza charakterystyka jest, gdzie stosowne, wykonywana w celu optymalizacji zarówno programów monitorowania wymaganych na mocy art. 8, jak i programów środków wymaganych na mocy art. 11.
[…]”.
11 Załącznik V do tej dyrektywy uściśla w części 1 zawierającej przepisy dotyczące klasyfikacji i monitorowania stanu wód powierzchniowych:
„[…]
1.2 Normatywne definicje klasyfikacji stanu ekologicznego
Tabela 1.2. Ogólna definicja dla rzek, jezior, wód przejściowych i wód przybrzeżnych
Poniższy tekst podaje ogólną definicję jakości ekologicznej. Do celów klasyfikacji charakterystykę elementów jakości stanu ekologicznego dla każdej kategorii wód powierzchniowych podano w tabelach 1.2.1–1.2.4 poniżej.
Elementy | Stan bardzo dobry | Stan dobry | Stan umiarkowany |
Ogólne | Nie ma lub są bardzo niewielkie antropogeniczne zmiany wartości fizykochemicznych i hydromorfologicznych elementów jakości danego typu części wód powierzchniowych w odniesieniu do tych, jakie zwykle towarzyszą temu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych. Wartości biologicznych elementów jakości dla części wód powierzchniowych odzwierciedlają wartości normalnie związane z tym typem w warunkach niezakłóconych i nie pokazują żadnych lub pokazują niewielkie oznaki zakłóceń. Są to warunki i populacje specyficzne dla danego typu. | Wartości biologicznych elementów jakości danego typu części wód powierzchniowych wykazują niskie poziomy zakłócenia wynikające z działalności człowieka, ale odchylenia od wartości, jakie zwykle towarzyszą temu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych są jedynie niewielkie. | Wartości biologicznych elementów jakości danego typu części wód powierzchniowych różnią się umiarkowanie od tych, jakie zwykle towarzyszą temu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych. Wartości wskazują na umiarkowany poziom zakłócenia wynikający z działalności człowieka, zdecydowanie większy niż w warunkach stanu dobrego. |
Wody osiągające stan poniżej umiarkowanego są klasyfikowane jako wody o słabym stanie lub złym stanie.
Wody wykazujące oznaki znacznych zmian wartości biologicznych elementów jakości dla danego typu części wód powierzchniowych oraz wody, w których odpowiednie zbiorowiska organizmów różnią się znacznie od tych, jakie zwykle towarzyszą danemu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych, są klasyfikowane jako wody o słabym stanie.
Wody wykazujące oznaki poważnych zmian wartości biologicznych elementów jakości dla danego typu części wód powierzchniowych i w których brak jest znacznej części odpowiednich populacji biologicznych, jakie zwykle towarzyszą danemu typowi części wód powierzchniowych, są klasyfikowane jako wody o złym stanie.
[…]
1.2.6 Procedura ustalania przez państwa członkowskie chemicznych norm jakości
Przy ustalaniu środowiskowych norm jakości dla zanieczyszczeń wymienionych w pkt 1–9 załącznika VIII w celu ochrony flory i fauny wodnej, państwa członkowskie będą działać w poszanowaniu następujących przepisów. Normy mogą zostać ustanowione dla wody, osadów lub organizmów żywych.
Gdzie to możliwe, należy uzyskać dokładne i chroniczne dane o taksonach wymienionych poniżej, które są właściwe dla danego typu części wód, jak i dla innych gatunków wodnych, dla których dane są dostępne. »Podstawowy zestaw« taksonów to:
– glony i/lub makrofity
– dafnie lub organizmy reprezentatywne dla wód słonych
– ryby.
[…]
1.3 Monitorowanie stanu ekologicznego i stanu chemicznego wód powierzchniowych
Sieć monitorowania wód powierzchniowych jest ustalona zgodnie z wymogami art. 8. Sieć monitorowania projektowana jest w sposób umożliwiający pozyskanie spójnego i całościowego obrazu stanu ekologicznego i chemicznego w każdym dorzeczu oraz zezwala na podział części wód na pięć klas zgodnie z normatywnymi definicjami w ppkt 1.2. Państwa członkowskie przedstawiają mapę lub mapy ilustrujące sieć monitorowania wód powierzchniowych do planu gospodarowania wodami w dorzeczu.
Na podstawie charakterystyki oraz oceny wpływu, wykonanych zgodnie z art. 5 i załącznikiem II, państwa członkowskie ustalają dla każdego przedziału czasowego, dla którego ma zastosowanie plan gospodarowania wodami w dorzeczu, programy monitorowania kontrolnego oraz monitorowania operacyjnego. W niektórych przypadkach może zaistnieć potrzeba ustalenia przez państwa członkowskie programów monitorowania badawczego.
[…]”.
12 W części B załącznika VI do owej dyrektywy podano otwarty wykaz dodatkowych środków, które państwa członkowskie mogą przyjąć w każdym obszarze dorzecza jako część programu środków wymaganego na mocy art. 11 ust. 4 tej dyrektywy. Środki te obejmują w ppkt (viii) „kontrole poboru wody”.
Prawo irlandzkie
13 Właściwe przepisy prawa krajowego służące wdrożeniu dyrektywy 2000/60 są zawarte w European Communities (Water Policy) Regulations 2003 (rozporządzeniu z 2003 r. dotyczącym polityki wodnej Wspólnot Europejskich) (S.I. nr 722 z 2003 r.) i w European Union (Water Policy) Regulations 2014 (rozporządzeniu z 2014 r. dotyczącym polityki wodnej Unii Europejskiej) (S.I. nr 350 z 2014 r.).
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
14 Spór w postępowaniu głównym dotyczy wniosku o udzielenie zezwolenia na przedsięwzięcie dotyczące inwestycji umożliwiającej pobór z Loch an Mhuilinn, będącego prywatnym, niezależnego od pływów jeziorem wewnętrznym o powierzchni 0,083 km2 znajdującym się na wyspie Gorumna w hrabstwie Galway (Irlandia), poprzez pompowanie przez rurociąg, maksymalnie 4680 m³ słodkiej wody tygodniowo, przez cztery godziny na dobę, w czasie nieprzekraczającym czterech dni tygodniowo i do 22 tygodni w roku od maja do września. Pobrana słodka woda, po przetransportowaniu jej do czterech terenów eksploatowanych przez Bradán Beo Teoranta, spółkę irlandzką, w zatoce Kilkieran w hrabstwie Galway, miała być wykorzystywana do kąpieli chorych łososi w celu wyeliminowania u nich amebowej choroby skrzeli, a także wszy morskich.
15 P. Sweetman wniósł do High Court (sądu najwyższego, Irlandia), będącego sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, skargę na decyzję agencji z dnia 20 lipca 2018 r. udzielającą wnioskowanego zezwolenia.
16 Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r. sąd ów stwierdził nieważność tej decyzji, orzekając, że nie spełnia ona wymogów dyrektywy 2000/60. W tym względzie High Court (sąd najwyższy) uznał w szczególności, że Environmental Protection Agency (irlandzka agencja ochrony środowiska, zwana dalej „EPA”) powinna była zaklasyfikować Loch an Mhuilinn do konkretnego stanu, w następstwie szczegółowej oceny i monitoringu, jak tego wymagają ta dyrektywa i przepisy irlandzkie mające na celu zapewnienie jej transpozycji. Z uwagi zaś na fakt, że EPA nie dokonała takiej klasyfikacji, sąd ów uznał, iż agencja nie miała możliwości ustalenia, czy planowane prace były zgodne z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/60.
17 Po ogłoszeniu tego wyroku spółka Bradán Beo Teoranta wystąpiła o stanowisko EPA. W piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r. EPA przedstawiła swoją wykładnię, zgodnie z którą w odniesieniu do jezior dyrektywa 2000/60 przewiduje, że jedynie te, których powierzchnia przekracza 0,5 km2, należy określić jako stanowiące części wód objęte tą dyrektywą. Co się tyczy jezior o powierzchni poniżej tego progu, zdaniem EPA państwa członkowskie mogą zdecydować o włączeniu ich jako części wód objęte tą dyrektywą, jeżeli są one istotne w kontekście celów i przepisów tej dyrektywy. Według EPA wszystkie jeziora o wielkości przekraczającej 0,5 km2 oraz małe jeziora na obszarach chronionych (specjalnych obszarach ochrony lub obszarach wykorzystywanych do poboru wody pitnej) zostały w Irlandii określone jako stanowiące części wód objęte dyrektywą 2000/60. Natomiast Loch an Mhuilinn nie zostało określone jako stanowiące część wód objętą tą dyrektywą, ponieważ nie spełnia tych kryteriów dotyczących wielkości ani nie znajduje się na obszarze chronionym, w związku z czym EPA nie sklasyfikowała jego stanu.
18 W świetle tego pisma EPA agencja złożyła wniosek o wznowienie postępowania, który sąd krajowy uwzględnił, uznając, że informacje zawarte w tym piśmie mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
19 Zdaniem High Court (sądu najwyższego), w szczególności w świetle rozważań zawartych w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), pojawia się kwestia kluczowa dla wykładni dyrektywy 2000/60, a mianowicie, czy wszystkie części wód, niezależnie od ich wielkości, powinny zostać poddane analizie ich właściwości oraz sklasyfikowaniu ich stanu zgodnie z tą dyrektywą, tak iż w kontekście wniosku o zezwolenie na inwestycję mającą wpływ na część wód powierzchniowych sąd byłby w stanie ocenić proponowaną inwestycję poprzez odniesienie do pojęć „pogorszenia” i „dobrego stanu” wód powierzchniowych.
20 W tych okolicznościach High Court (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) a) Czy państwa członkowskie są zobowiązane do scharakteryzowania, a następnie sklasyfikowania, wszystkich części wód, niezależnie od ich wielkości, a w szczególności czy istnieje wymóg charakteryzowania i klasyfikowania wszystkich jezior o wielkości powierzchni topologicznej mniejszej niż 0,5 km2?
b) W jakim stopniu, o ile w ogóle, sytuacja jest odmienna w odniesieniu do części wód znajdujących się na obszarze chronionym?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze lit. a): czy organ właściwy do spraw wydawania zezwoleń na inwestycję może wydać zezwolenie na inwestycję w odniesieniu do przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na część wód, zanim jeszcze zostanie dokonana jej charakterystyka i klasyfikacja?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze lit. a): jakie obowiązki spoczywają na właściwym organie przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na inwestycję, która może mieć negatywny wpływ na niescharakteryzowaną lub niesklasyfikowaną część wód?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
21 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał musi w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania [wyrok z dnia 6 października 2021 r., W.Ż. (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego – Powołanie), C‑487/19, EU:C:2021:798, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo].
22 W niniejszym przypadku, po pierwsze, o ile pytanie pierwsze odnosi się w sposób ogólny do „części wód”, o tyle z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a ponadto z wyjaśnienia zawartego na końcu lit. a) w tym pytaniu, wynika, że sprawa w postępowaniu głównym dotyczy części wód powierzchniowych, dokładniej zaś jeziora.
23 Po drugie, chociaż lit. b) w pytaniu pierwszym dotyczy części wód na obszarze chronionym, sąd odsyłający wyjaśnił w odpowiedzi na pisemne pytanie Trybunału, że jezioro, którego dotyczy postępowanie główne, nie znajduje się na takim obszarze, lecz jest w rzeczywistości jedynie połączone ze specjalnym obszarem ochrony zatoki i wysp Kilkieran poprzez bezpośrednie połączenie pływów.
24 Wreszcie, po trzecie, o ile w pytaniu pierwszym nie wskazano przepisów prawa Unii, o których wykładnię chodzi, o tyle z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz z czasowników „scharakteryzować” i „sklasyfikować” użytych przez sąd odsyłający w tym pytaniu wynika, że w pytaniu tym odnosi się on zasadniczo do obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1 tiret pierwsze i art. 8 dyrektywy 2000/60 w związku z załącznikami II i V do tej dyrektywy.
25 W tych okolicznościach należy uznać, że poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 5 ust. 1 tiret pierwsze i art. 8 dyrektywy 2000/60 w związku z załącznikami II i V do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że jezioro o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2 jest objęte, po pierwsze, obowiązkiem przeprowadzenia – dla każdego obszaru dorzecza – analizy jego charakterystyk oraz, po drugie, obowiązkiem ustalenia programów monitorowania stanu wód w celu ustalenia spójnego i całościowego przeglądu stanu wód w każdym obszarze dorzecza.
26 Należy przypomnieć, że aby zapewnić realizację przez państwa członkowskie celów jakościowych zamierzonych przez prawodawcę Unii, czyli ochronę lub przywrócenie dobrego stanu wód powierzchniowych, dyrektywa 2000/60 przewiduje szereg przepisów, w szczególności art. 5 i 8 oraz załączniki II i V, ustanawiających złożony proces składający się z wielu szczegółowo uregulowanych etapów w celu umożliwienia państwom członkowskim wdrożenia niezbędnych środków w zależności od specyfiki i charakterystyki części wód zidentyfikowanych na ich terytoriach [zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 41, 42 i przytoczone tam orzecznictwo].
27 Co się tyczy w pierwszej kolejności art. 5 dyrektywy 2000/60, przepis ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia w szczególności, aby dla każdego obszaru dorzecza przeprowadzono analizę jego charakterystyk zgodnie ze specyfikacjami technicznymi wymienionymi w załączniku II do tej dyrektywy.
28 Zgodnie z ppkt 1.1 załącznika II do dyrektywy 2000/60 dla celów charakterystyki typów części wód powierzchniowych przewidzianej w art. 5 ust. 1 tiret pierwsze tej dyrektywy państwa członkowskie przede wszystkim określają położenie i granice części wód powierzchniowych, następnie określają części wód powierzchniowych w obrębie obszaru dorzecza jako należące do jednej z kategorii przewidzianych dla wód powierzchniowych (rzeki, jeziora, wody przejściowe, wody przybrzeżne) lub jako stanowiące sztuczne części wód powierzchniowych lub silnie zmienione części wód powierzchniowych i, wreszcie, dla każdej kategorii wód powierzchniowych różnicują te części wód w obrębie obszaru dorzecza według typów ustalanych przy zastosowaniu jednego z systemów, A lub B, określonych w ppkt 1.2 owego załącznika II. Następnie zgodnie z ppkt 1.3 tego załącznika należy ustalić warunki referencyjne specyficzne dla danego typu części wód powierzchniowych.
29 Jeśli chodzi zaś o jeziora i ich typologię wielkościową opartą na wielkości powierzchni, ppkt 1.2.2. załącznika II do dyrektywy 2000/60 przewiduje jedynie, do celów systemu A, typy od 0,5 do 1 km2, od 1 do 10 km2, od 10 do 100 km2 i powyżej 100 km2. Ponadto ppkt 1.1 (iv) owego załącznika II stanowi, że jeżeli zastosowano system B, państwa członkowskie muszą uzyskać przynajmniej taki sam stopień zróżnicowania, jaki zostałby osiągnięty przy użyciu systemu A, co pozwala państwom członkowskim wybierającym system B na zachowanie minimalnej wielkości 0,5 km2 jako obowiązkowego czynnika określającego charakterystykę w odniesieniu do wielkości w rozumieniu ppkt 1.2.2 tego załącznika II.
30 Ponadto, co się tyczy podniesionej przez skarżącego w postępowaniu głównym w uwagach na piśmie okoliczności, że hydrologiczna analiza wykonalności przeprowadzona przez spółkę Bradán Beo Teoranta wskazuje, iż jezioro, którego dotyczy postępowanie główne i z którego planowany jest pobór wody, jest połączone z co najmniej siedmioma innymi jeziorami, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 5 dyrektywy 2000/60 jezioro oznacza część wód śródlądowych powierzchniowych stojących i że sąd odsyłający, który jest wyłącznie właściwy do dokonania oceny okoliczności faktycznych, dokonał takiej kwalifikacji w odniesieniu do części wód, której dotyczy postępowanie główne. Ponadto należy zauważyć, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w przypisie 17 do opinii, że chociaż zgodnie z pkt 1.1 załącznika II do dyrektywy 2000/60 państwa członkowskie mogą pogrupować części wód powierzchniowych do celów pierwszej charakterystyki, chodzi tu o możliwość, a nie o obowiązek.
31 Jak wynika z powyższego, przewidziany w pkt 1.3 załącznika II do dyrektywy 2000/60 obowiązek ustalenia warunków referencyjnych specyficznych dla danego typu części wód powierzchniowych nie dotyczy jezior o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2, niezależnie od tego, czy dane państwo członkowskie korzysta z systemu A, czy – jak w niniejszym przypadku – zgodnie z odpowiedzią sądu odsyłającego na pisemne pytanie Trybunału, o którym mowa w pkt 23 niniejszego wyroku – z systemu B.
32 Co się tyczy w drugiej kolejności art. 8 dyrektywy 2000/60, nakłada on na państwa członkowskie obowiązek utworzenia programów monitorowania stanu wód w celu ustalenia spójnego i całościowego obrazu stanu wód w każdym obszarze dorzecza i odnosi się w swoim tytule w szczególności w sposób ogólny do „wód powierzchniowych”.
33 Niemniej jednak, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 38 opinii, ponieważ zgodnie z art. 5 dyrektywy 2000/60 i załącznikiem II do tej dyrektywy w przypadku jezior o wielkości powierzchni nieprzekraczającej 0,5 km2 państwa członkowskie nie są zobowiązane do dokonywania ich charakterystyki, logiczną konsekwencją jest to, że zgodnie z art. 8 i załącznikiem V do tej dyrektywy nie mają one również obowiązku klasyfikowania stanu ekologicznego takich jezior.
34 Łączna lektura załączników II i V do dyrektywy 2000/60 potwierdza w razie potrzeby taką wykładnię.
35 W szczególności, gdy załącznik V do dyrektywy 2000/60 ustanawia w pkt 1.2 ogólną definicję stanu ekologicznego dla rzek, jezior, wód przejściowych i wód przybrzeżnych do celów ich klasyfikacji, odnosi się on wyraźnie do „typów” części wód powierzchniowych, które są zdefiniowane w załączniku II do tej dyrektywy, który w odniesieniu do jezior dotyczy jedynie tych o powierzchni co najmniej 0,5 km2, jak wynika z pkt 29 niniejszego wyroku. Podobnie, co się tyczy procedury stosowanej przez państwa członkowskie w celu ustalenia chemicznych norm jakości wód powierzchniowych, pkt 1.2.6 wspomnianego załącznika V odnosi się również do „typów” części wód powierzchniowych.
36 Ponadto, jak wynika na przykład z ppkt 1.3 (i) załącznika II do dyrektywy 2000/60, warunki referencyjne specyficzne dla danego typu części wód powierzchniowych określonego zgodnie z ppkt 1.1 owego załącznika II powinny zostać ustalone tak, aby reprezentować wartości elementów jakości hydromorfologicznej, fizykochemicznej i biologicznej określone w ppkt 1.1 załącznika V do tej dyrektywy dla danego typu części wód powierzchniowych przy bardzo dobrym stanie ekologicznym, jaki określono w odpowiedniej tablicy ppkt 1.2 załącznika V. Podobnie zgodnie z ppkt 1.5 akapit trzeci załącznika II do dyrektywy 2000/60 to w szczególności w celu optymalizacji programów monitorowania wymaganych na mocy art. 8 tej dyrektywy wymagana jest, w razie potrzeby, dalsza charakterystyka w odniesieniu do części wód, wobec których stwierdzono zagrożenie niespełnienia środowiskowych celów jakości.
37 Oprócz tego zgodnie z ppkt 1.3 akapit drugi załącznika V do dyrektywy 2000/60 to na podstawie charakterystyki oraz oceny wpływu, wykonanych zgodnie z art. 5 i załącznikiem II do tej dyrektywy, powinien zostać ustalony program monitorowania kontrolnego oraz program monitorowania operacyjnego.
38 Wykładnia art. 5 i 8 oraz załączników II i V do dyrektywy 2000/60, zgodnie z którą ani obowiązek ustalenia warunków referencyjnych specyficznych dla typów części wód powierzchniowych, ani obowiązek ustanowienia programów monitorowania stanu wód nie dotyczą jezior o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2, znajduje również potwierdzenie w pracach przygotowawczych do tej dyrektywy. Po pierwsze, wniosek dotyczący dyrektywy Rady ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 1997, C 184, s. 20), uzupełniony zmienionym wnioskiem (Dz.U. 1998, C 108, s. 94), przewidywał bowiem ustanowienie obowiązków analogicznych do wyszczególnionych obecnie w załącznikach II i V w ramach jednego załącznika V. Po drugie, ów uzupełniony wniosek dotyczący dyrektywy nie dotyczył, w ramach systemu A, jezior o powierzchni mniejszej niż 0,01 km2, natomiast ostatecznie przyjęta dyrektywa 2000/60 przewiduje dla tych celów próg 0,5 km2.
39 Takie podwyższenie progu wielkości dokonane w ten sposób dla jezior w trakcie procedury ustawodawczej należy w szczególności rozpatrywać w świetle złożoności procesu przypomnianego w pkt 26 niniejszego wyroku oraz faktu – podniesionego, po przyjęciu dyrektywy 2000/60, w pkt 3.5 wytycznych nr 2, zatytułowanych „Identyfikacja części wód”, opracowanych w ramach wspólnej strategii wdrażania tej dyrektywy, z udziałem Komisji Europejskiej, wszystkich państw członkowskich, krajów przystępujących, Królestwa Norwegii oraz innych zainteresowanych stron i organizacji pozarządowych – że wody powierzchniowe obejmują dużą liczbę bardzo małych części wód, w przypadku których obciążenia administracyjne związane z gospodarowaniem mogą być ogromne.
40 Stwierdzenie to nie uniemożliwia państwom członkowskim, które uznają to za właściwe, poddania, z uwzględnieniem celów realizowanych przez dyrektywę 2000/60, w ramach wdrażania systemu B, o którym mowa w ppkt 1.1 (iv) załącznika II do tej dyrektywy, pewnych rodzajów jezior o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2 systemom ustanowionym w art. 5 i 8 oraz w załącznikach II i V do tej dyrektywy.
41 W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze brzmi: art. 5 ust. 1 tiret pierwsze i art. 8 dyrektywy 2000/60 w związku z załącznikami II i V do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że jezioro o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2 nie jest objęte obowiązkiem ustalenia specyficznych warunków referencyjnych ani obowiązkiem ustalenia programów monitorowania stanu wód, przewidzianymi w tych przepisach.
W przedmiocie pytania drugiego
42 W świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.
W przedmiocie pytania trzeciego
43 Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, jakie obowiązki spoczywają na właściwym organie na mocy dyrektywy 2000/60 przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie mogące mieć wpływ na jezioro, dla którego ze względu na jego powierzchnię mniejszą niż 0,5 km2 nie zostały ustalone ani specyficzne warunki referencyjne, ani program monitorowania stanu wód na podstawie art. 5 ust. 1 tiret pierwsze i art. 8 dyrektywy 2000/60 odpowiednio w związku z załącznikami II i V do tej dyrektywy.
44 Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy na wstępie przypomnieć, że w motywie 25 dyrektywy 2000/60 wskazano, iż powinny zostać określone cele środowiskowe dla zapewnienia osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych w całej Unii Europejskiej oraz dla zapobieżenia pogorszeniu się stanu wód na poziomie Unii. Z kolei art. 1 lit. a) tej dyrektywy stanowi, że celem jej jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które zapobiegają dalszemu pogarszaniu, chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz ekosystemów lądowych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych. Wreszcie, w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy określono cele środowiskowe, które państwa członkowskie są zobowiązane osiągnąć (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 35, 36, 38).
45 Ten ostatni przepis, który w ust. 1 zmierza do uczynienia operacyjnymi programów działań określonych w planach gospodarowania wodami w dorzeczu, realizuje dwa cele, które są odrębne, choć nierozerwalnie ze sobą powiązane. Z jednej strony zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) dyrektywy 2000/60 państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych (obowiązek zapobiegania pogorszeniu). Z drugiej strony zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ppkt (iii) tego przepisu w odniesieniu do sztucznych i silnie zmienionych części wód, w celu osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej do roku 2015 (obowiązek poprawy) (wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 39).
46 Ponieważ ów art. 4 odnosi się zatem w ust. 1 lit. a) ppkt (i) i (ii) do „wszystkich części wód powierzchniowych”, należy zauważyć, że art. 2 pkt 10 dyrektywy 2000/60 definiuje „część wód powierzchniowych” jako oznaczającą „oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych”, zaś art. 2 pkt 5 tej dyrektywy definiuje „jezioro” jako stanowiące „część wód powierzchniowych stojących”, bez odniesienia do jakiegokolwiek progu.
47 Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podczas dokonywania wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został on umieszczony, oraz cele regulacji, której część stanowi [wyrok z dnia 26 kwietnia 2022 r., Landespolizeidirektion Steiermark (Maksymalny okres kontroli granicznej na granicach wewnętrznych), C‑368/20 i C‑369/20, EU:C:2022:298, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo].
48 W tym względzie należy zauważyć w odniesieniu do art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) i (ii) dyrektywy 2000/60, że aby określić zakres obowiązków w dziedzinie zapobiegania pogarszaniu się i poprawy stanu części wód powierzchniowych, przypomnianych w pkt 45 niniejszego wyroku, przepis ten odnosi się również do „stanu” wspomnianych części wód. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 17 tej dyrektywy jako będące „ogólnym wyrażeniem stanu części wód powierzchniowych, określonym przez gorszy ze stanów ekologiczny lub chemiczny”, przy czym „stan ekologiczny” został zdefiniowany w art. 2 pkt 21 jako będący „określeniem jakości struktury i funkcjonowania ekosystemu wodnego związanego z wodami powierzchniowymi, ustalonym zgodnie z załącznikiem V”.
49 Tymczasem, jak zostało wskazane w pkt 35 niniejszego wyroku, z tabeli w ppkt 1.2 owego załącznika V, zatytułowanej „Ogólna definicja dla rzek, jezior, wód przejściowych i wód przybrzeżnych”, wynika, że ustalenie stanu ekologicznego jest rozważane jedynie w odniesieniu do „typów” części wód powierzchniowych. Ponadto wspomniany załącznik V odnosi się do „typów” części wód powierzchniowych również wówczas, gdy w pkt 1.2.6 przewiduje procedurę ustalania przez państwa członkowskie chemicznych norm jakości.
50 Z brzmienia art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) i (ii) dyrektywy 2000/60 interpretowanego w jego kontekście wynika zatem, że podobnie jak obowiązki wynikające z art. 5 ust. 1 tiret pierwsze i art. 8 tej dyrektywy oraz z zastrzeżeniem przypomnianej w pkt 30 niniejszego wyroku możliwości pogrupowania przez państwa członkowskie części wód powierzchniowych do celów pierwszej charakterystyki, oba obowiązki przewidziane w tym art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) i (ii) nie obejmują jezior o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2.
51 Wykładnię tę potwierdza okoliczność, że wspomniany art. 4 i ustanowione w nim obowiązki wpisują się w złożony proces ustanowiony w dyrektywie 2000/60, którego stanowią one zakończenie.
52 Jak wynika bowiem z orzecznictwa przypomnianego w pkt 26 niniejszego wyroku, w celu zapewnienia realizacji przez państwa członkowskie celów środowiskowych zamierzonych przez dyrektywę 2000/60 i określonych w jej art. 4 ust. 1 przewiduje ona szereg przepisów, w tym art. 5 i 8 oraz załączniki II i V do tej dyrektywy, ustanawiających złożony proces składający się ze szczegółowo uregulowanych etapów w celu umożliwienia państwom członkowskim wdrożenia niezbędnych środków, w zależności od specyfiki i charakterystyki części wód zidentyfikowanych na ich terytoriach.
53 Byłoby zatem niezgodne z systematyką dyrektywy 2000/60, a w szczególności ze skomplikowanym charakterem ustanowionego przez nią procesu, gdyby wiążący charakter celów środowiskowych określonych w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy dotyczył również części wód powierzchniowych, które zgodnie z tą dyrektywą nie były i nie musiały obowiązkowo być przedmiotem dwóch etapów tego procesu, a mianowicie etapów przewidzianych w art. 5 i 8 tejże dyrektywy, których istotą jest wszak umożliwienie uzyskania danych niezbędnych do osiągnięcia wspomnianych celów.
54 Ponadto, co się tyczy obowiązku zapobieżenia pogorszeniu się stanu części wód powierzchniowych przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit a) ppkt (i) dyrektywy 2000/60, Trybunał wielokrotnie wyraźnie orzekł, że obowiązek ten pozostaje wiążący na każdym etapie wdrażania dyrektywy 2000/60 i podlega zastosowaniu w odniesieniu do każdego „typu” i do każdego stanu części wód powierzchniowych, dla którego uchwalono plan gospodarowania lub dla którego taki plan powinien zostać uchwalony [wyroki: z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 50; z dnia 4 maja 2016 r., Komisja/Austria, C‑346/14, EU:C:2016:322, pkt 64; z dnia 5 maja 2022 r., Association France Nature Environnement (Przejściowe oddziaływanie na wody powierzchniowe), C‑525/20, EU:C:2022:350, pkt 25].
55 Niemniej jednak należy podkreślić, że – jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 59 opinii – skoro wody powierzchniowe mogą okazać się ze sobą w sposób naturalny połączone, jakość elementu wód powierzchniowych o niewielkiej wielkości powierzchni może mieć wpływ na jakość innego, większego elementu.
56 Co więcej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) dyrektywy 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane – z zastrzeżeniem przyznania odstępstwa – do odmowy zgody na konkretne przedsięwzięcie, w przypadku gdy może ono spowodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych lub gdy zagraża uzyskaniu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego takich wód na dzień przewidziany w tej dyrektywie (wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
57 W konsekwencji, gdy właściwy organ państwa członkowskiego dokonuje oceny wniosku o zezwolenie na przedsięwzięcie, które może oddziaływać na jezioro o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2, nie ogranicza on tej oceny do skutków przedsięwzięcia dla tego jeziora. Przeciwnie, w celu ustalenia, czy przedsięwzięcie to może spowodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych lub zagrozić uzyskaniu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego takich wód, uwzględnia on części wód, z którymi jezioro to jest połączone.
58 Jak z tego wynika, właściwy organ państwa członkowskiego jest również zobowiązany, z zastrzeżeniem przyznania odstępstwa, do odmowy wydania zezwolenia na konkretne przedsięwzięcie mogące wywołać – ze względu na swój wpływ na jezioro, które z uwagi na swoją powierzchnię mniejszą niż 0,5 km2 nie zostało poddane charakterystyce na podstawie art. 5 i załącznika II do dyrektywy 2000/60 i w odniesieniu do którego program monitorowania stanu wód nie został z tego samego powodu utworzony zgodnie z art. 8 i załącznikiem V do tej dyrektywy – pogorszenie się stanu innej części wód powierzchniowych, która została lub powinna była zostać określona przez to państwo członkowskie jako stanowiąca „typ” części wód powierzchniowych, lub zagrożenie dla osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego takiej innej części wód powierzchniowych.
59 W tym kontekście należy w szczególności przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 8 dyrektywy 2000/60 przy stosowaniu między innymi ust. 7 tego art. 4 państwa członkowskie muszą zapewnić, by stosowanie to nie wykluczało ani nie utrudniało osiągnięcia celów tej dyrektywy w innych częściach wód w tym samym obszarze dorzecza oraz aby było zgodne z wdrażaniem innych przepisów prawa Unii w dziedzinie środowiska.
60 W niniejszym przypadku sąd odsyłający wyjaśnił w odpowiedzi na pisemne pytanie Trybunału, że jezioro, którego dotyczy postępowanie główne, jest połączone ze specjalnym obszarem ochrony zatoki i wysp Kilkieran bezpośrednim połączeniem pływów. Ponadto skarżący w postępowaniu głównym wskazuje w swoich uwagach na piśmie, że z przeprowadzonego przez spółkę Bradána Beo Teoranta hydrologicznego studium wykonalności z lipca 2017 r. wynika, iż jezioro to jest połączone z innymi jeziorami.
61 Do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, czy owe inne jeziora lub ewentualnie pas wód przybrzeżnych zostały lub powinny były zostać określone przez Irlandię jako stanowiące „typy” części wód powierzchniowych, a jeśli tak, to czy realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie główne, może mieć wpływ na stan tych części wód powierzchniowych lub ewentualnie innej części wód powierzchniowych, która została lub powinna była zostać określona jako stanowiąca „typ” części wód powierzchniowych.
62 Ponadto do sądu odsyłającego należało będzie również zbadanie, czy realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie główne, jest zgodna ze środkami wdrażanymi w ramach programu ustalonego zgodnie z art. 11 dyrektywy 2000/60 dla danego obszaru dorzecza.
63 Chociaż bowiem zgodnie z art. 11 ust. 1 taki program środków działania powinien „uwzględnia[ć] wyniki analiz wymaganych na mocy art. 5” dyrektywy 2000/60, z brzmienia art. 11 tej dyrektywy wynika, że zakres programu środków działania nie jest ograniczony wyłącznie do „typów” części wód powierzchniowych scharakteryzowanych w ramach wdrażania wspomnianego art. 5 i załącznika II do tej dyrektywy.
64 W szczególności zgodnie z art. 11 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2000/60 „środki podstawowe”, które muszą być zawarte w każdym programie środków i są minimalnymi wymaganiami do spełnienia, powinny obejmować środki dla wspierania skutecznego i zrównoważonego wykorzystania „wody” w celu uniknięcia narażenia celów określonych w art. 4 tej dyrektywy.
65 W świetle zaś tego, co zostało stwierdzone w pkt 55 niniejszego wyroku, ochrona wód wchodzących w skład części wód powierzchniowych, które – podobnie jak jezioro, którego dotyczy postępowanie główne – nie zostały i nie muszą obowiązkowo zostać określone przez odnośne państwo członkowskie jako stanowiące „typy” części wód powierzchniowych, może okazać się w tym kontekście konieczna.
66 Wykładnię tę potwierdzają wytyczne, o których mowa w pkt 39 niniejszego wyroku. W istocie, chociaż dokument ten potwierdza brak obowiązku określenia jezior o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2 jako stanowiące „typy” części wód powierzchniowych, podkreśla on fakt, że „cele dyrektywy [2000/60] mają zastosowanie do wszystkich wód powierzchniowych”, i zaleca zastosowanie do tak zwanych „małych” części wód powierzchniowych przynajmniej podstawowych środków wymienionych w art. 11 ust. 3 tej dyrektywy, „jeżeli jest to konieczne, aby uniknąć narażenia celów w innych częściach wód”.
67 Z tego samego powodu konieczne może okazać się zastosowanie nawet do części wód powierzchniowych, które nie zostały i nie musiały obowiązkowo zostać określone jako „typy” części wód powierzchniowych, kontroli poboru wód, o których mowa w art. 11 ust. 3 lit. e) dyrektywy 2000/60 i w części B ppkt (viii) załącznika VI do tej dyrektywy.
68 Do sądu odsyłającego będzie zatem należało zbadanie, czy takie środki mają zastosowanie do jeziora, którego dotyczy postępowanie główne, w ramach programu środków przyjętych przez Irlandię zgodnie z art. 11 dyrektywy 2000/60 i czy realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie główne, jest zgodna z tymi środkami.
69 W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na pytanie trzecie brzmi: art. 4 ust. 1 lit. a) i art. 11 dyrektywy 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że nakładają one na właściwy organ – przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie mogące oddziaływać na jezioro, dla którego ze względu na jego powierzchnię mniejszą niż 0,5 km2 nie zostały ustalone ani specyficzne warunki referencyjne, ani program monitorowania stanu wód na podstawie art. 5 ust. 1 tiret pierwsze i art. 8 dyrektywy 2000/60 odpowiednio w związku z załącznikami II i V do tej dyrektywy – obowiązek upewnienia się, po pierwsze, że realizacja takiego przedsięwzięcia nie może spowodować, ze względu na jego skutki dla takiego jeziora, pogorszenia się stanu innej części wód powierzchniowych, która została lub powinna była zostać określona przez to państwo członkowskie jako stanowiąca „typ” części wód powierzchniowych, ani zagrożenia dla osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego takiej innej części wód powierzchniowych, a po drugie, że realizacja tego przedsięwzięcia jest zgodna ze środkami wdrażanymi w ramach programu ustalonego zgodnie z art. 11 wspomnianej dyrektywy dla danego obszaru dorzecza.
W przedmiocie kosztów
70 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 5 ust. 1 tiret pierwsze i art. 8 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej w związku z załącznikami II i V do tej dyrektywy
należy interpretować w ten sposób, że:
jezioro o powierzchni mniejszej niż 0,5 km2 nie jest objęte obowiązkiem ustalenia specyficznych warunków referencyjnych ani obowiązkiem ustalenia programów monitorowania stanu wód, przewidzianymi w tych przepisach.
2) Artykuł 4 ust. 1 lit. a) i art. 11 dyrektywy 2000/60
należy interpretować w ten sposób, że:
nakładają one na właściwy organ – przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie mogące oddziaływać na jezioro, dla którego ze względu na jego powierzchnię mniejszą niż 0,5 km2 nie zostały ustalone ani specyficzne warunki referencyjne, ani program monitorowania stanu wód na podstawie art. 5 ust. 1 tiret pierwsze i art. 8 dyrektywy 2000/60 odpowiednio w związku z załącznikami II i V do tej dyrektywy – obowiązek upewnienia się, po pierwsze, że realizacja takiego przedsięwzięcia nie może spowodować, ze względu na jego skutki dla takiego jeziora, pogorszenia się stanu innej części wód powierzchniowych, która została lub powinna była zostać określona przez to państwo członkowskie jako stanowiąca „typ” części wód powierzchniowych, ani zagrożenia dla osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego takiej innej części wód powierzchniowych, a po drugie, że realizacja tego przedsięwzięcia jest zgodna ze środkami wdrażanymi w ramach programu ustalonego zgodnie z art. 11 wspomnianej dyrektywy dla danego obszaru dorzecza.
Podpisy