Asunto T‑529/09
Sophie in ʼt Veld
contra
Consejo de la Unión Europea
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo sobre una recomendación de la Comisión para que se autorice la apertura de negociaciones con vistas a un acuerdo internacional — Denegación parcial de acceso — Excepción relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales — Excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico — Perjuicio concreto y previsible para el interés de que se trate — Interés público superior»
Sumario de la sentencia
1. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación de acceso — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
2. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del interés público — Control jurisdiccional — Alcance — Límites
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 1, letra a)]
3. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del interés público — Ámbito de aplicación — Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo relativo a la base jurídica de una decisión por la que se autoriza la apertura de negociaciones con vistas a la celebración de un acuerdo internacional — Inclusión
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 1, letra a), tercer guión]
4. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Elección que debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional
(Art. 5 TUE)
5. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del interés público — Divulgación de un dictamen jurídico relativo a la apertura de negociaciones con vistas a la celebración de un acuerdo internacional — Riesgo de perjuicio para el interés público protegido por la divulgación de la existencia de una duda en cuanto a la elección de la base jurídica — Inexistencia
[Art. 218 TFUE, ap. 11; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 1, letra a), tercer guión]
6. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del asesoramiento jurídico
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, segundo guión]
7. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del asesoramiento jurídico — Divulgación de un dictamen jurídico relativo a la apertura de negociaciones con vistas a la celebración de un acuerdo internacional
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1, letra a), tercer guión, y 2, segundo guión]
8. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del asesoramiento jurídico — Interés público superior que justifica la divulgación de documentos — Obligación de la institución de ponderar los intereses en juego
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 2 y 6 y art. 4, ap. 2, segundo guión]
9. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del asesoramiento jurídico — Alcance — Divulgación de un dictamen jurídico relativo a negociaciones internacionales — Obligación de transparencia
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1, letra a), tercer guión, y 2, segundo guión]
10. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al principio de acceso a los documentos — Obligación de conceder un acceso parcial a las partes del documento no cubiertas por las excepciones
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1, letra a), tercer guión, y 6]
11. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de motivación — Alcance
[Art. 296 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo]
1. Cuando una institución decide denegar el acceso a un documento cuya comunicación se le ha solicitado, le corresponde, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, que invoca la institución.
A este respecto, por una parte, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de ésta. En principio, la aplicación de la excepción sólo se justifica en caso de que la institución haya valorado previamente, primero, si el acceso al documento podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido y, segundo, en los supuestos previstos en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1049/2001, si no existe un interés público superior que justifique la divulgación del documento. Por otra parte, el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. Si bien el hecho de que el documento esté clasificado como «RESTREINT UE», en virtud de una decisión del Consejo, puede constituir una indicación del contenido sensible del documento así calificado, no basta para justificar la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 4 del citado Reglamento.
(véanse los apartados 19 a 21)
2. La decisión que debe adoptar una institución conforme al artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, según el cual las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del interés público en materia de relaciones internacionales, tiene un carácter complejo y delicado que requiere un grado de prudencia muy especial, habida cuenta en particular del carácter especialmente sensible y esencial del interés protegido. Dado que una decisión de este tipo requiere un amplio margen de apreciación, el control de su legalidad ejercido por el Tribunal General debe limitarse a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto en la apreciación de los hechos y la inexistencia de desviación de poder.
(véanse los apartados 23 a 25)
3. Un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo, emitido de cara a la adopción de la decisión del Consejo que autorice la apertura de negociaciones, en nombre de la Unión, con vistas a un acuerdo internacional entre la Unión y un tercer Estado destinado a poner a disposición del Departamento del Tesoro de este último Estado datos de mensajería financiera en el marco de la prevención del terrorismo y de su financiación, así como de la lucha contra estos fenómenos, que versa esencialmente sobre la base jurídica de dicha decisión y, por tanto, sobre las respectivas competencias de la Unión y de la Comunidad, puede estar incluido, habida cuenta de su contenido y del contexto en el que se ha emitido, en el ámbito de aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, excepción atinente a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales.
En efecto, en la medida en que dicho documento fue redactado concretamente con vistas a la apertura de negociaciones que debían conducir a la celebración de un acuerdo internacional, el análisis efectuado por el Servicio Jurídico de la institución de que se trate se engarza necesariamente en el contexto específico del acuerdo internacional previsto, y ello es así aunque dicho documento trate de la cuestión de la base jurídica, que es una cuestión de Derecho interno de la Unión.
Así, la divulgación de pasajes relacionados con los objetivos perseguidos por la Unión en las negociaciones, concretamente en la medida en que aborda el contenido específico del acuerdo previsto, afectaría negativamente al clima de confianza en las negociaciones.
A este respecto, la demandante no puede alegar válidamente el hecho de que alguna información relativa al contenido del acuerdo internacional previsto se hiciera pública, tanto por el propio Consejo como en el marco de los debates en el seno del Parlamento.
En efecto, el riesgo de perjuicio invocado por el Consejo resulta de la divulgación de la apreciación particular de estos elementos que hace su Servicio Jurídico y, por tanto, el mero hecho de que los propios elementos citados hayan sido conocidos por el público no desvirtúa esta consideración.
(véanse los apartados 26, 28, 29 y 35 a 38)
4. La elección de la base jurídica adecuada, tanto para la acción interna como internacional de la Unión, reviste una importancia de naturaleza constitucional. En efecto, dado que la Unión sólo dispone de competencias de atribución, debe necesariamente engarzar el acto que tenga intención de adoptar en una disposición del Tratado que la habilite para aprobar tal acto. Además, la elección de la base jurídica de un acto, incluido el acto adoptado con vistas a concluir un acuerdo internacional, no resulta de la mera convicción de su autor, sino que debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto.
(véanse los apartados 47 y 48)
5. Dado que la elección de la base jurídica se fundamenta en elementos objetivos y no depende del margen de apreciación de la institución, la eventual divergencia de opiniones sobre esta materia no puede asimilarse a una divergencia entre las instituciones en cuanto a los elementos relativos al contenido del acuerdo. Por consiguiente, el mero temor a divulgar una eventual postura divergente en el seno de las instituciones en cuanto a la base jurídica de una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones en nombre de la Unión no basta para deducir un riesgo de perjuicio para el interés público protegido en materia de relaciones internacionales. Si bien es cierto que el recurso a una base jurídica errónea puede invalidar el propio acto de conclusión y, por consiguiente, viciar el consentimiento de la Unión en quedar vinculada por el acuerdo, no cabe presumir tal riesgo de la existencia de un debate jurídico sobre la amplitud de las competencias institucionales relativas a la acción internacional de la Unión.
En efecto, la confusión en cuanto a la naturaleza de la competencia de la Unión, que haga que ésta se debilite en la defensa de su postura en las negociaciones internacionales, y que pueda resultar de la omisión de la indicación de la base jurídica, sólo puede verse agravada por la falta de debate previo y objetivo entre las instituciones interesadas relativo a la base jurídica de la acción proyectada.
Además, en el Derecho de la Unión existe un procedimiento, previsto en el artículo 300 CE, apartado 6 (actualmente artículo 218 TFUE, apartado 11), que tiene precisamente por finalidad prevenir las complicaciones que produciría, tanto a escala de la Unión como en el ordenamiento jurídico internacional, la elección errónea de la base jurídica.
(véanse los apartados 49 a 54)
6. El Consejo, si pretende ampararse en lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe proceder a un examen en tres fases, correspondientes a los tres criterios que figuran en dicho precepto. En un primer momento, el Consejo debe cerciorarse de que el documento cuya divulgación se solicita se refiere a un dictamen jurídico y, en caso afirmativo, determinar las partes a las que efectivamente afecta y que, por tanto, pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha excepción. En un segundo momento, el Consejo debe examinar si la divulgación de las partes del documento de que se trata que se considera que contienen asesoramiento jurídico supone un perjuicio para la protección de dicho asesoramiento. En un tercer momento, si el Consejo considera que la divulgación supone un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico, le corresponde comprobar que no existe un interés público superior que justifique dicha divulgación pese al perjuicio que se ocasiona a su aptitud para solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.
(véanse los apartados 63 y 64)
7. El riesgo de que la divulgación del documento pueda menoscabar concreta y efectivamente el interés que tiene la institución en solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.
El mero hecho de que un dictamen jurídico se refiera al ámbito de las relaciones internacionales de la Unión no basta por sí solo para aplicar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, puesto que esta hipótesis ya está cubierta por la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del citado Reglamento. Aunque pueda admitirse que en esta situación se establezca una protección reforzada respecto de los documentos de la institución, a fin de excluir cualquier perjuicio para el interés de la Unión en el desarrollo de negociaciones internacionales, esta consideración ya se tiene en cuenta al conceder a las instituciones un amplio margen de apreciación en el marco de la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del mismo Reglamento.
Ahora bien, por lo que se refiere a la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del referido Reglamento, el Consejo no puede alegar válidamente la consideración general de que se podría presumir un perjuicio para el interés público protegido en un ámbito sensible, en particular, respecto del asesoramiento jurídico efectuado en el marco del procedimiento de negociación de un acuerdo internacional. Tampoco se puede acreditar un perjuicio concreto y previsible para el interés de que se trate por el mero temor de divulgar a los ciudadanos los divergentes puntos de vista de las instituciones en cuanto a la base jurídica de la acción internacional de la Unión y, así, inducir a dudar sobre la legalidad de dicha acción.
En efecto, la consideración según la cual el riesgo de que la divulgación de los dictámenes jurídicos relativos a un proceso de toma de decisiones pueda generar dudas sobre la legalidad de actos adoptados no basta para caracterizar un perjuicio a la protección del asesoramiento jurídico es en principio aplicable al ámbito de la acción internacional de la Unión, dado que el proceso de toma de decisiones en tal ámbito no está excluido de la aplicación del principio de transparencia.
(véanse los apartados 69, 71 y 73 a 76)
8. En el marco de la aplicación de la excepción relativa a los dictámenes jurídicos prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, corresponde al Consejo ponderar el interés específico que debe protegerse por la no divulgación del documento en cuestión y el eventual interés público superior que pudiera justificar tal divulgación. Ha de tenerse en cuenta, en particular, el interés general en que dicho documento se haga accesible habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el considerando 2 del Reglamento nº 1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. Estas consideraciones tienen especial relevancia cuando el Consejo actúa en su capacidad legislativa, como resulta del considerando 6 del Reglamento nº 1049/2001, según el cual se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos precisamente en tal caso.
A este respecto, el artículo 207 CE, apartado 3, párrafo segundo, y el artículo 7 de la Decisión 2006/683, por la que se aprueba el Reglamento interno del Consejo, sólo tienen valor indicativo para determinar si el Consejo ha actuado o no en su capacidad legislativa a efectos de la aplicación de las excepciones del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.
Ahora bien, la iniciativa y el desarrollo de las negociaciones para celebrar un acuerdo internacional corresponden, en principio, al ámbito ejecutivo. Además, la participación del público en el procedimiento relativo a la negociación y celebración de un acuerdo internacional está necesariamente restringida, habida cuenta del interés legítimo en no desvelar los elementos estratégicos de las negociaciones. Por tanto, en el marco de dicho procedimiento, ha de considerarse que el Consejo no actúa en su capacidad legislativa. No cabe excluir, sin embargo, la aplicación de las consideraciones relacionadas con el principio de transparencia del proceso de toma de decisiones de la Unión en lo que atañe a la acción internacional, en particular cuando una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones tiene por objeto un acuerdo internacional que pueda tener consecuencias en un ámbito de la actividad legislativa de la Unión, como el tratamiento e intercambio de datos en el marco de la cooperación policial, que puede afectar también a la protección de datos personales.
Por consiguiente, existe un interés público superior en divulgar un documento que contiene un dictamen jurídico en la medida en que la divulgación contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones y aumenta la confianza de los ciudadanos europeos en dichas instituciones, haciendo posible un debate abierto acerca de los aspectos sobre los que existan opiniones divergentes, tratándose, por otra parte, del documento que examina la base jurídica de un acuerdo que, una vez adoptado, incidirá en el derecho fundamental a la protección de los datos de carácter personal.
(véanse los apartados 81 a 83, 87 a 90 y 93)
9. En el ámbito del derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones de la Unión, no puede justificarse el temor a que la divulgación de los dictámenes jurídicos internos de una institución relativos a negociaciones internacionales en curso entre la Unión y un tercer Estado perjudique al interés público relacionado con la protección de los dictámenes jurídicos, dado que es precisamente la transparencia en materia de asesoramiento jurídico lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos de la Unión y a aumentar la confianza de éstos. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no sólo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad.
A este respecto, por un lado, el hecho de que un documento se refiera a un ámbito potencialmente cubierto por la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, referente a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales, no es pertinente para apreciar la aplicación de la excepción distinta, relativa a la protección del asesoramiento jurídico, prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, de dicho Reglamento.
Por otro lado, aunque el hecho de que el procedimiento para la celebración de un acuerdo internacional siga en curso en el momento de adoptarse la decisión denegatoria del acceso a un dictamen jurídico relativo a dicho acuerdo puede ser invocado en el marco del examen del riesgo de perjuicio para el interés público relativo a la protección del asesoramiento jurídico, ello no es, sin embargo, determinante en el marco de la verificación de la eventual existencia de un interés público superior que justifique la divulgación, pese al riesgo de perjuicio.
En efecto, el interés público relativo a la transparencia del proceso de toma de decisiones se vería vacío de contenido si sólo se considerara una vez finalizado tal proceso.
(véanse los apartados 96, 97 y 99 a 101)
10. El examen del acceso parcial a un documento de las instituciones de la Unión debe realizarse a la luz del principio de proporcionalidad. Del propio tenor del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, resulta que una institución está obligada a examinar si procede conceder un acceso parcial a los documentos a que se refiere una solicitud de acceso, limitando una posible denegación únicamente a los datos contemplados por las excepciones previstas en el citado artículo. La institución debe conceder tal acceso parcial si, cuando deniega el acceso al documento, el objetivo perseguido por ella puede alcanzarse en el supuesto de que dicha institución se limite a ocultar los pasajes que puedan perjudicar el interés público protegido.
(véanse los apartados 105 y 106)
11. En el ámbito del derecho de acceso a los documentos, incumbe a la institución que haya denegado el acceso a un documento proporcionar la motivación que permita comprender y verificar, por una parte, si el documento solicitado está comprendido efectivamente en el ámbito de la excepción invocada y, por otra, si la necesidad de proteger esta excepción es real.
Además, el carácter general de una motivación, en la medida en que el Consejo no determina el contenido sensible que pudiera ser revelado por la divulgación, está justificado por la preocupación de no desvelar información cuya protección contempla la excepción relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales.
(véanse los apartados 118 y 121)