Affaire T-529/09

Sophie in ’t Veld

contre

Conseil de l’Union européenne

« Accès aux documents — Règlement (CE) no 1049/2001 — Avis du service juridique du Conseil sur une recommandation de la Commission visant à autoriser l’ouverture de négociations en vue d’un accord international — Refus partiel d’accès — Exception relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales — Exception relative à la protection des avis juridiques — Atteinte concrète et prévisible à l’intérêt en cause — Intérêt public supérieur »

Sommaire de l’arrêt

1.      Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Refus d’accès — Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents — Portée

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4)

2.      Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Protection de l’intérêt public — Contrôle juridictionnel — Portée — Limites

[Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4, § 1, a)]

3.      Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Protection de l’intérêt public — Champ d’application — Avis du service juridique du Conseil portant sur la base juridique d’une décision autorisant l’ouverture des négociations en vue de la conclusion d’un accord international — Inclusion

[Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3^e tiret]

4.      Actes des institutions — Choix de la base juridique — Choix devant se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel

(Art. 5 TUE)

5.      Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Protection de l’intérêt public — Divulgation d’un avis juridique relatif à l’ouverture des négociations en vue de la conclusion d’un accord international — Risque d’atteinte à l’intérêt public protégé provenant de la divulgation de l’existence d’un doute quant au choix de la base juridique — Absence

[Art. 218, § 11, TFUE; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3^e tiret]

6.      Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Protection des avis juridiques

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4, § 2, 2^e tiret)

7.      Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Protection des avis juridiques — Divulgation d’un avis juridique relatif à l’ouverture des négociations en vue de la conclusion d’un accord international

[Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3^e tiret et 2, 2^e tiret]

8.      Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Protection des avis juridiques — Intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents — Obligation pour l’institution de mettre en balance les intérêts en présence

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, 2^e et 6^e considérants et art. 4, § 2, 2^e tiret)

9.      Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Protection des avis juridiques — Portée — Divulgation d’un avis juridique relatif à des négociations internationales — Obligation de transparence

[Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3^e tiret, et 2, 2^e tiret]

10.    Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au principe d’accès aux documents — Obligation d’accorder un accès partiel aux parties du document non couvertes par les exceptions

[Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3^e tiret, et 6]

11.    Union européenne — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement n^o 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Obligation de motivation — Portée

(Art. 296 TFUE; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001)

1.      Lorsqu’une institution décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant aux questions de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, que cette institution invoque.

À cet égard, d’une part, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière. Une telle application ne saurait, en principe, être justifiée que dans l’hypothèse où l’institution a préalablement apprécié, premièrement, si l’accès au document était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé et, deuxièmement, dans les hypothèses visées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n^o 1049/2001, s’il n’existait pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé. D’autre part, le risque d’atteinte à un intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Le fait que le document soit classifié « restreint UE », en vertu d’une décision du Conseil, bien que pouvant être une indication du contenu sensible du document ainsi qualifié, ne saurait être suffisant pour justifier l’application des exceptions visées à l’article 4 dudit règlement.

(cf. points 19-21)

2.      La décision devant être prise par une institution, en application de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, selon lequel les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales, revêt un caractère complexe et délicat nécessitant un degré de prudence tout particulier, eu égard notamment à la nature singulièrement sensible et essentielle de l’intérêt protégé. Dès lors qu’une telle décision requiert une large marge d’appréciation, le contrôle exercé par le Tribunal sur sa légalité doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir.

(cf. points 23-25)

3.      Un avis du service juridique du Conseil, émis en vue de l’adoption de la décision du Conseil autorisant l’ouverture des négociations, au nom de l’Union, en vue d’un accord international entre l’Union et un État tiers, afin de mettre à la disposition du département du Trésor de ce dernier État des données de messagerie financière, dans le cadre de la prévention du terrorisme et de son financement ainsi que de la lutte contre ces phénomènes, portant, en substance, sur la base juridique de cette décision et, ainsi, sur les compétences respectives de l’Union et de la Communauté, est susceptible de relever, eu égard à son contenu et au contexte dans lequel il a été établi, de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales.

En effet, dans la mesure où un tel document a été rédigé spécifiquement en vue de l’ouverture des négociations devant conduire à la conclusion d’un accord international, l’analyse effectuée par le service juridique de l’institution concernée se rattache nécessairement au contexte spécifique de l’accord international envisagé et ce, bien que ledit document traite de la question de la base juridique, qui est une question de droit interne de l’Union.

Ainsi, la divulgation des éléments présentant un lien avec les objectifs poursuivis par l’Union dans les négociations, en particulier, en ce qu’ils abordent le contenu spécifique de l’accord envisagé, nuirait au climat de confiance dans les négociations.

À cet égard, la partie requérante ne saurait se prévaloir valablement du fait qu’un certain nombre d’informations relatives au contenu de l’accord international envisagé ont été rendues publiques, tant par le Conseil lui-même que dans le cadre des débats au sein du Parlement.

En effet, le risque d’atteinte invoqué par le Conseil résulte de la divulgation de l’appréciation particulière donnée à ces éléments par son service juridique et, dès lors, le seul fait que lesdits éléments eux-mêmes aient été connus par le public n’infirme pas cette considération.

(cf. points 26, 28, 29, 35-38)

4.      Le choix de la base juridique appropriée, pour l’action tant interne qu’internationale de l’Union, revêt une importance de nature constitutionnelle. En effet, l’Union ne disposant que de compétences d’attribution, elle doit nécessairement rattacher l’acte qu’elle souhaite adopter à une disposition du traité qui l’habilite à approuver un tel acte. En outre, le choix de la base juridique d’un acte, y compris celui adopté en vue de la conclusion d’un accord international, ne résulte pas de la seule conviction de son auteur, mais doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, tels que, notamment, le but et le contenu de l’acte.

(cf. points 47, 48)

5.      Dès lors que le choix de la base juridique est fondé sur des éléments objectifs et ne relève pas d’une marge d’appréciation de l’institution, l’éventuelle divergence d’opinions sur ce sujet ne saurait être assimilée à une divergence entre les institutions quant aux éléments relatifs au contenu de l’accord. Par conséquent, la seule crainte de divulguer une éventuelle position divergente au sein des institutions quant à la base juridique d’une décision autorisant l’ouverture des négociations au nom de l’Union ne saurait être suffisante pour en déduire un risque d’atteinte à l’intérêt public protégé en matière de relations internationales. S’il est vrai que le recours à une base juridique erronée est susceptible d’invalider l’acte de conclusion lui-même et, partant, de vicier le consentement de l’Union à être liée par l’accord, un tel risque ne saurait, néanmoins, être présumé de l’existence d’un débat juridique quant à l’étendue des compétences institutionnelles relatives à l’action internationale de l’Union.

En effet, une confusion quant à la nature de la compétence de l’Union, de nature à affaiblir cette dernière dans la défense de sa position lors de négociations internationales, pouvant résulter de l’omission de l’indication de la base juridique, ne peut qu’être aggravée en l’absence de débat préalable et objectif entre les institutions concernées sur la base juridique de l’action envisagée.

En outre, le droit de l’Union connaît une procédure prévue à l’article 300, paragraphe 6, CE (devenu article 218, paragraphe 11, TFUE) qui a précisément pour objet de prévenir les complications, tant au niveau de l’Union que dans l’ordre juridique international, susceptibles d’apparaître en raison du choix erroné de la base juridique.

(cf. points 49-54)

6.      Le Conseil, s’il entend se prévaloir des dispositions de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, doit procéder à un examen en trois temps, correspondant aux trois critères figurant dans lesdites dispositions. Dans un premier temps, le Conseil doit s’assurer que le document dont la divulgation est demandée concerne bien un avis juridique et, dans l’affirmative, déterminer quelles en sont les parties effectivement concernées et, donc, susceptibles de tomber dans le champ d’application de ladite exception. Dans un deuxième temps, le Conseil doit examiner si la divulgation des parties du document en question, identifiées comme concernant des avis juridiques, porterait atteinte à la protection de ces derniers. Dans un troisième temps, si le Conseil considère que la divulgation porterait atteinte à la protection des avis juridiques, il lui incombe de vérifier qu’il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant cette divulgation nonobstant l’atteinte qui en résulterait à son aptitude à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets.

(cf. points 63, 64)

7.      Le risque que la divulgation d’un document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt d’une institution à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets doit être raisonnablement prévisible, et non purement hypothétique.

Le seul fait qu’un avis juridique porte sur le domaine des relations internationales de l’Union n’est pas suffisant en soi pour appliquer l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission puisque cette hypothèse est déjà couverte par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, dudit règlement. Bien qu’il puisse être admis que dans cette situation une protection renforcée soit de mise pour les documents de l’institution, afin d’exclure toute atteinte à l’intérêt de l’Union dans le déroulement de négociations internationales, cette considération est déjà prise en compte par la reconnaissance d’une large marge d’appréciation dont jouissent les institutions dans le cadre de l’application de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du même règlement.

Or, s’agissant de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, dudit règlement, le Conseil ne saurait se prévaloir valablement de la considération générale selon laquelle une atteinte à l’intérêt public protégé pourrait être présumée dans un domaine sensible, notamment, s’agissant d’avis juridiques donnés dans le cadre d’une procédure de négociation d’un accord international. Une atteinte concrète et prévisible à l’intérêt en cause ne saurait non plus être établie par une simple crainte de divulguer aux citoyens les divergences de vue entre les institutions quant à la base juridique de l’action internationale de l’Union et, ainsi, d’induire un doute sur la légalité de cette action.

En effet, la considération, selon laquelle le risque que la divulgation des avis juridiques relatifs à un processus décisionnel puisse engendrer des doutes concernant la légalité d’actes adoptés ne saurait suffire pour caractériser une atteinte à la protection des avis juridiques, est, en principe, transposable au domaine de l’action internationale de l’Union, le processus décisionnel dans ce domaine n’étant pas exclu de l’application du principe de transparence.

(cf. points 69, 71, 73-76)

8.      Dans le cadre de l’application de l’exception relative aux avis juridiques prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, il incombe au Conseil de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné avec un éventuel intérêt public supérieur justifiant cette divulgation. Il convient de tenir compte, notamment, de l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible, eu égard aux avantages découlant, ainsi que le relève le considérant 2 du règlement n^o 1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. Ces considérations sont d’une pertinence toute particulière lorsque le Conseil agit en sa qualité de législateur, ainsi qu’il résulte du considérant 6 du règlement n^o 1049/2001, selon lequel un accès plus large aux documents doit être autorisé précisément dans un tel cas.

À cet égard, l’article 207, paragraphe 3, second alinéa, CE et l’article 7 de la décision 2006/683 portant adoption du règlement intérieur du Conseil n’ont qu’une valeur indicative pour ce qui est de déterminer si le Conseil a agi ou non en sa qualité de législateur aux fins de l’application des exceptions de l’article 4 du règlement n^o 1049/2001.

Or, l’initiative et la conduite des négociations en vue de la conclusion d’un accord international relèvent, en principe, du domaine de l’exécutif. En outre, la participation du public dans la procédure relative à la négociation et la conclusion d’un accord international est nécessairement restreinte, eu égard à l’intérêt légitime de ne pas dévoiler les éléments stratégiques des négociations. Dès lors, dans le cadre de cette procédure, il y a lieu de considérer que le Conseil n’agit pas en sa qualité de législateur. Néanmoins, l’application des considérations liées au principe de transparence du processus décisionnel de l’Union ne saurait être exclue pour ce qui concerne l’action internationale, en particulier lorsqu’une décision autorisant l’ouverture des négociations vise un accord international pouvant avoir des conséquences sur un domaine de l’activité législative de l’Union, tels le traitement et l’échange d’informations dans le cadre de la coopération policière, pouvant également influer sur la protection des données à caractère personnel.

Par conséquent, il existe un intérêt public supérieur à la divulgation d’un document contenant un avis juridique, dans la mesure où cette dernière contribuerait à conférer une plus grande légitimité aux institutions et augmenterait la confiance des citoyens européens dans ces institutions en rendant possible un débat ouvert sur les points sur lesquels il existait une divergence d’opinion, s’agissant, d’ailleurs, du document qui discute la base juridique d’un accord qui, après conclusion, aura une incidence sur le droit fondamental à la protection des données à caractère personnel.

(cf. points 81-83, 87-90, 93)

9.      Dans le domaine du droit d’accès du public aux documents des institutions de l’Union, la crainte que la divulgation des avis juridiques internes à une institution relatifs à des négociations internationales en cours entre l’Union et un État tiers portent atteinte à l’intérêt public lié à la protection des avis juridiques ne saurait se justifier étant donné que c’est précisément la transparence en matière d’avis juridique qui, en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, contribue à conférer aux institutions une plus grande légitimité aux yeux des citoyens de l’Union et à augmenter la confiance de ceux-ci. De fait, c’est plutôt l’absence d’information et de débat qui est susceptible de faire naître des doutes dans l’esprit des citoyens, non seulement quant à la légalité d’un acte isolé, mais aussi quant à la légitimité du processus décisionnel dans son entièreté.

À cet égard, d’une part, le fait qu’un document porte sur un domaine potentiellement couvert par l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales, n’est pas pertinent pour ce qui est d’apprécier l’application de l’exception distincte, relative à la protection des avis juridiques, prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, dudit règlement.

D’autre part, si le fait que la procédure pour la conclusion d’un accord international est encore en cours au moment de l’adoption de la décision de refus d’accès à un avis juridique relatif à cet accord peut être invoqué dans le cadre de l’examen d’un risque d’atteinte à l’intérêt public relatif à la protection des avis juridiques, il n’est toutefois pas décisif dans le cadre de la vérification de l’existence éventuelle d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, nonobstant ce risque d’atteinte.

En effet, l’intérêt public relatif à la transparence du processus décisionnel serait vidé de son contenu si sa prise en compte était limitée au cas où la procédure décisionnelle est arrivée à son terme.

(cf. points 96, 97, 99-101)

10.    L’examen de l’accès partiel à un document des institutions de l’Union doit être réalisé à l’aune du principe de proportionnalité. Il résulte des termes mêmes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, qu’une institution est tenue d’examiner s’il convient d’accorder un accès partiel aux documents visés par une demande d’accès en limitant un refus éventuel aux seules données couvertes par les exceptions visées par ledit article. L’institution doit accorder un tel accès partiel si le but poursuivi par cette institution, lorsqu’elle refuse l’accès au document, peut être atteint dans l’hypothèse où cette institution se limiterait à occulter les passages qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé.

(cf. points 105, 106)

11.    Dans le domaine du droit d’accès aux documents, il appartient à l’institution ayant refusé l’accès à un document de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel.

En outre, le caractère général d’une motivation, en ce sens que le Conseil n’identifie pas le contenu sensible pouvant être révélé par la divulgation, est justifié par le souci de ne pas dévoiler des informations dont la protection est visée par l’exception relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales.

(cf. points 118, 121)