Causa T‑529/09
Sophie in ‘t Veld
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Parere del servizio giuridico del Consiglio in merito ad una raccomandazione della Commissione intesa ad autorizzare l’avvio di negoziati in vista di un accordo internazionale — Rifiuto parziale di accesso — Eccezione relativa alla protezione dell’interesse pubblico in materia di relazioni internazionali — Eccezione relativa alla tutela dei pareri giuridici — Pregiudizio concreto e prevedibile all’interesse in gioco — Interesse pubblico prevalente»
Massime della sentenza
1. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Diniego d’accesso — Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti — Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
2. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dell’interesse pubblico — Sindacato giurisdizionale — Portata — Limiti
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a)]
3. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dell’interesse pubblico — Ambito di applicazione — Parere del servizio giuridico del Consiglio in merito al fondamento giuridico di una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati ai fini della conclusione di un accordo internazionale — Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a), terzo trattino]
4. Atti delle istituzioni — Scelta del fondamento giuridico — Scelta che deve essere fondata su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale
(Art. 5 TUE)
5. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dell’interesse pubblico — Divulgazione di un parere giuridico relativo all’avvio dei negoziati ai fini della conclusione di un accordo internazionale — Rischio di pregiudizio all’interesse pubblico tutelato derivante dalla divulgazione dell’esistenza di un dubbio circa la scelta del fondamento giuridico — Insussistenza
[Art. 218, § 11, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a), terzo trattino]
6. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dei pareri giuridici
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
7. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dei pareri giuridici — Divulgazione di un parere giuridico relativo all’avvio dei negoziati ai fini della conclusione di un accordo internazionale
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 1, a), terzo trattino e 2, secondo trattino]
8. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dei pareri giuridici — Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione di documenti — Obbligo per l’istituzione di procedere a un bilanciamento degli interessi in gioco
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 2 e 6, e art. 4, § 2, secondo trattino)
9. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dei pareri giuridici — Portata — Divulgazione di un parere giuridico relativo a negoziati internazionali — Obbligo di trasparenza
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 1, a), terzo trattino, e 2, secondo trattino]
10. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al principio di accesso ai documenti — Obbligo di concedere un accesso parziale alle parti dei documenti non coperte dalle eccezioni
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, § 1, a), terzo trattino, e 6]
11. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Obbligo di motivazione — Portata
(Art. 296 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001)
1. Quando un’istituzione decide di negare l’accesso a un documento di cui le è stata chiesta la divulgazione, essa deve spiegare, in linea di principio, come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, che tale istituzione invoca.
A questo proposito, da un lato, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta a giustificare l’applicazione di quest’ultima. In linea di principio, tale applicazione può essere giustificata solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato, innanzi tutto, se l’accesso al documento potesse arrecare, concretamente ed effettivamente, un pregiudizio all’interesse tutelato e, in secondo luogo, nei casi previsti dall’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001, se non esistesse un interesse pubblico prevalente che giustificasse la divulgazione del documento in questione. Dall’altro, il rischio di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Il fatto che il documento sia classificato come «UE-Riservato» in forza di una decisione del Consiglio, pur potendo costituire un’indicazione della particolare delicatezza del contenuto del documento così qualificato, non può di per sé giustificare l’applicazione delle eccezioni di cui all’articolo 4 del suddetto regolamento.
(v. punti 19-21)
2. La decisione che deve essere adottata da un’istituzione, in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, secondo cui le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali, riveste un carattere complesso e delicato che richiede un livello di prudenza del tutto particolare, tenuto specialmente conto della natura particolarmente delicata ed essenziale dell’interesse protetto. Dal momento che una siffatta decisione richiede un ampio margine di discrezionalità, il controllo svolto dal Tribunale sulla sua legittimità deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e di motivazione, dell’esattezza dei fatti materiali, nonché dell’assenza sia di un errore manifesto nella valutazione dei medesimi sia di uno sviamento di potere.
(v. punti 23-25)
3. Un parere del servizio giuridico del Consiglio, espresso ai fini dell’adozione della decisione del Consiglio che autorizza l’avvio dei negoziati, in nome dell’Unione, in vista di un accordo internazionale tra l’Unione e uno Stato terzo, al fine di mettere a disposizione del dipartimento del Tesoro di quest’ultimo Stato dati di messaggistica finanziaria, nell’ambito della prevenzione del terrorismo e del suo finanziamento, nonché per contrastare tali fenomeni, vertente in sostanza sul fondamento giuridico di tale decisione e quindi sulle rispettive competenze dell’Unione e della Comunità, è tale da rientrare, alla luce del suo contenuto e del contesto in cui è stato redatto, nell’ambito di applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, relativa alla tutela dell’interesse pubblico in materia di relazioni internazionali.
Infatti, nei limiti in cui tale documento è stato redatto specificamente in vista dell’avvio dei negoziati che devono portare alla conclusione di un accordo internazionale, l’analisi operata dal servizio giuridico dell’istituzione interessata si ricollega necessariamente al contesto specifico del previsto accordo internazionale, sebbene tale documento tratti la questione del fondamento giuridico, che è una questione di diritto interno dell’Unione.
Pertanto, la divulgazione degli elementi che presentano un nesso con gli obiettivi perseguiti dall’Unione nei negoziati, in particolare in quanto affrontano il contenuto specifico del previsto accordo, nuocerebbe al clima di fiducia nei negoziati.
A questo proposito, la ricorrente non può avvalersi validamente della circostanza che talune informazioni circa il contenuto dell’accordo internazionale previsto sono state rese pubbliche sia dal Consiglio stesso che nel contesto dei dibattiti in seno al Parlamento.
Infatti, il rischio di pregiudizio invocato dal Consiglio è dato dalla divulgazione della particolare valutazione data a tali elementi dal suo servizio giuridico e, quindi, il fatto che i suddetti elementi siano essi stessi noti al pubblico non inficia di per sé siffatta considerazione.
(v. punti 26, 28-29, 35-38)
4. La scelta del fondamento giuridico appropriato, ai fini di un’azione sia interna che internazionale dell’Unione, riveste un’importanza di natura costituzionale. Infatti l’Unione, disponendo soltanto di competenze di attribuzione, deve necessariamente ricondurre l’atto che vuole adottare ad una disposizione del Trattato che la legittimi ad approvare un simile atto. Inoltre, la scelta del fondamento giuridico di un atto, compreso quello adottato per la stipulazione di un accordo internazionale, non dipende solo dal convincimento del suo autore, ma deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale, quali, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto.
(v. punti 47-48)
5. Poiché la scelta del fondamento giuridico è basata su elementi obiettivi e non rientra in un margine di discrezionalità dell’istituzione, l’eventuale divergenza di opinioni su tale argomento non può essere assimilata ad una divergenza tra le istituzioni circa gli elementi relativi al contenuto dell’accordo. Di conseguenza, il semplice timore di divulgare un’eventuale posizione divergente in seno alle istituzioni circa il fondamento giuridico di una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati in nome dell’Unione non può essere sufficiente per dedurne un rischio di pregiudizio all’interesse pubblico tutelato in materia di relazioni internazionali. Sebbene il ricorso ad un errato fondamento giuridico sia idoneo a rendere invalido l’atto conclusivo stesso e quindi a viziare il consenso dell’Unione ad essere vincolata dall’accordo, un siffatto rischio non può essere desunto dall’esistenza di un dibattito giuridico circa la portata delle competenze istituzionali relative all’azione internazionale dell’Unione.
Infatti, una confusione circa la natura della competenza dell’Unione, idonea a indebolire quest’ultima nella difesa della sua posizione in occasione di negoziati internazionali, che può risultare dall’omessa indicazione del fondamento giuridico, non può che risultare aggravata in assenza di dibattito preliminare e obiettivo tra le istituzioni interessate sul fondamento giuridico della prevista azione.
Inoltre, il diritto dell’Unione conosce una procedura, prevista all’articolo 300, paragrafo 6, CE (divenuto articolo 218, paragrafo 11, TFUE), che ha proprio lo scopo di prevenire le complicazioni che, sia a livello dell’Unione che nell’ordinamento giuridico internazionale, possono emergere in ragione della scelta errata del fondamento giuridico.
(v. punti 49-54)
6. Il Consiglio, qualora intenda avvalersi delle disposizioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve procedere ad un esame in tre fasi, corrispondenti ai tre criteri figuranti nelle suddette disposizioni. In una prima fase, il Consiglio deve assicurarsi che il documento di cui viene chiesta la divulgazione abbia effettivamente ad oggetto un parere giuridico e, in caso affermativo, determinare quali ne siano le parti realmente interessate e che, quindi, possano rientrare nell’ambito di applicazione della suddetta eccezione. In una seconda fase, il Consiglio deve esaminare se la divulgazione delle parti del documento di cui trattasi, individuate come concernenti pareri giuridici, arrechi pregiudizio alla tutela di questi ultimi. In una terza fase, se il Consiglio considera che la divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela dei pareri giuridici, è suo dovere verificare che non esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione nonostante il pregiudizio che ne deriverebbe al suo interesse a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi.
(v. punti 63-64)
7. Il rischio che la divulgazione di un documento sia tale da pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse di un’istituzione a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico.
Il solo fatto che un parere giuridico verta sul settore delle relazioni internazionali dell’Unione non è di per sé sufficiente per applicare l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, poiché tale ipotesi è già stata coperta dall’eccezione prevista dall’ articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del suddetto regolamento. Per quanto possa ammettersi che in tale situazione venga posta in atto una tutela rafforzata per i documenti dell’istituzione al fine di escludere ogni pregiudizio all’interesse dell’Unione nello svolgimento di negoziati internazionali, di tale considerazione si è già tenuto conto riconoscendo un ampio margine di discrezionalità di cui le istituzioni godono nell’ambito dell’applicazione dell’eccezione contemplata all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del medesimo regolamento.
Orbene, per quanto riguarda l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del medesimo regolamento, il Consiglio non può validamente avvalersi della considerazione generale secondo cui un pregiudizio all’interesse pubblico tutelato potrebbe essere presunto in un settore delicato, in particolare quando si tratta di pareri giuridici forniti nell’ambito di un procedimento di negoziato di un accordo internazionale. Un pregiudizio concreto e prevedibile all’interesse in gioco non può neppure essere dimostrato sulla base di un semplice timore di divulgare ai cittadini le divergenze di punti di vista tra le istituzioni circa il fondamento giuridico dell’azione internazionale dell’Unione e, quindi, di insinuare un dubbio sulla legittimità di tale azione.
Infatti, la considerazione secondo cui il rischio che la divulgazione dei pareri giuridici in merito a un processo decisionale possa far sorgere dubbi circa la legittimità di atti adottati non può essere sufficiente per caratterizzare una violazione della tutela della consulenza legale è, in linea di principio, trasponibile al settore dell’azione internazionale dell’Unione, poiché il processo decisionale in questo settore non è sottratto all’applicazione del principio della trasparenza.
(v. punti 69, 71, 73-76)
8. Nell’ambito dell’applicazione dell’eccezione relativa alla consulenza legale di cui all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, spetta al Consiglio ponderare l’interesse specifico da tutelare non divulgando il documento di cui trattasi con un eventuale interesse pubblico prevalente che giustifichi siffatta divulgazione. Si deve tenere conto, in particolare, dell’interesse generale a che tale documento sia reso accessibile, tenuto conto dei vantaggi che, come rilevato dal secondo considerando del regolamento n. 1049/2001, derivano da una maggiore trasparenza, ossia una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e una maggiore legittimazione, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico. Tali considerazioni hanno una rilevanza del tutto particolare quando il Consiglio agisce in veste di legislatore, come risulta dal sesto considerando del regolamento n. 1049/2001, secondo il quale un accesso più ampio ai documenti dev’essere autorizzato per l’appunto in tali circostanze.
A tal riguardo, l’articolo 207, paragrafo 3, secondo comma, CE e l’articolo 7 della decisione 2006/683 relativa all’adozione del regolamento interno del Consiglio hanno solo valore indicativo nello stabilire se il Consiglio abbia agito o meno nella sua qualità di legislatore ai fini dell’applicazione delle eccezioni dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
Orbene, l’iniziativa e la conduzione dei negoziati in vista della conclusione di un accordo internazionale rientrano, in linea di principio, nel campo dell’esecutivo. Inoltre, la partecipazione del pubblico nel procedimento relativo alla negoziazione e alla conclusione di un accordo internazionale è necessariamente ristretta, tenuto conto del legittimo interesse a non svelare gli elementi strategici del negoziato. Pertanto, nell’ambito di tale procedimento, si deve considerare che il Consiglio non agisca nella sua qualità di legislatore. Cionondimeno, l’applicazione di considerazioni connesse con il principio della trasparenza del processo decisionale dell’Unione non può essere esclusa a proposito dell’azione internazionale, in particolare quando una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati contempla un accordo internazionale che può avere ripercussioni su un settore dell’attività legislativa dell’Unione, quale il trattamento e lo scambio di informazioni nell’ambito della cooperazione di polizia, che può anche influire sulla tutela di dati a carattere personale.
Di conseguenza, sussiste un prevalente interesse pubblico alla divulgazione di un documento contenente un parere giuridico, in quanto tale divulgazione contribuirebbe a conferire una maggiore legittimazione alle istituzioni e aumenterebbe la fiducia dei cittadini europei in tali istituzioni rendendo possibile un dibattito aperto circa i punti sui quali sussisteva una divergenza di opinione, trattandosi del resto del documento nel quale è in discussione il fondamento giuridico di un accordo che, dopo la sua conclusione, avrà incidenza sul diritto fondamentale alla tutela dei dati a carattere personale.
(v. punti 81-83, 87-90, 93)
9. Nell’ambito del diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni dell’Unione, il timore che la divulgazione dei pareri giuridici interni a un’istituzione relativi a negoziati internazionali in corso tra l’Unione e uno Stato terzo arrechino pregiudizio all’interesse pubblico connesso alla tutela dei pareri giuridici non può essere giustificato poiché è proprio la trasparenza in materia di consulenza legale che, nel consentire che le divergenze tra vari punti di vista vengano apertamente discusse, contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimazione agli occhi dei cittadini dell’Unione e ad accrescere la fiducia di questi ultimi. Di fatto, è piuttosto la mancanza di informazione e di dibattito che può suscitare dubbi nei cittadini, non solo circa la legittimità di un singolo atto, ma anche circa la legittimità del processo decisionale nel suo complesso.
A tal riguardo, da un lato, il fatto che un documento verta su un settore potenzialmente incluso nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, relativo alla tutela dell’interesse pubblico in materia di relazioni internazionali, non è pertinente quando si tratta di valutare l’applicazione della distinta eccezione relativa alla tutela della consulenza legale, prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del suddetto regolamento.
Dall’altro, sebbene il fatto che il procedimento per la conclusione di un accordo internazionale sia ancora in corso al momento dell’adozione della decisione di diniego di accesso a un parere giuridico relativo al suddetto accordo possa essere invocato nell’ambito dell’esame di un rischio di pregiudizio all’interesse pubblico relativo alla tutela della consulenza legale, esso tuttavia non è decisivo nell’ambito della verifica dell’eventuale esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustifichi la divulgazione, nonostante siffatto rischio di pregiudizio.
Infatti, l’interesse pubblico relativo alla trasparenza del processo decisionale sarebbe svuotato del suo contenuto se dovesse essere preso in considerazione limitatamente al caso in cui il procedimento decisionale sia giunto a termine.
(v. punti 96-97, 99-101)
10. L’esame dell’accesso parziale ad un documento delle istituzioni dell’Unione deve essere effettuato alla luce del principio di proporzionalità. Dalla formulazione stessa dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, risulta che un’istituzione è tenuta ad esaminare se sia opportuno accordare un accesso parziale ai documenti considerati in una domanda di accesso, limitando un eventuale rifiuto ai soli dati inclusi nelle eccezioni contemplate dal suddetto articolo. L’istituzione deve concedere un siffatto accesso parziale se lo scopo che essa persegue, allorché rifiuta l’accesso al documento può essere raggiunto ove tale istituzione si limiti a occultare i passaggi che possono pregiudicare l’interesse pubblico tutelato.
(v. punti 105-106)
11. Nell’ambito del diritto di accesso ai documenti, spetta all’istituzione che ha negato l’accesso a un documento fornire una motivazione che consenta di comprendere e di verificare, da un lato, se il documento richiesto sia effettivamente riconducibile al settore contemplato dall’eccezione invocata e, dall’altro, se l’esigenza di tutela relativa a tale eccezione sia reale.
Inoltre, il carattere generico di una motivazione, nel senso che il Consiglio non individua il contenuto sensibile che possa essere rivelato dalla divulgazione, è giustificato dalla preoccupazione di non svelare informazioni la cui tutela è prevista dall’eccezione relativa alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali.
(v. punti 118, 121)