Cauza T‑529/09

Sophie in ’t Veld

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

„Acces la documente — Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 — Avizul Serviciului juridic al Consiliului referitor la o recomandare a Comisiei prin care se autoriza începerea negocierilor în vederea încheierii unui acord internațional — Refuz parțial al accesului — Excepție privind protecția interesului public în materie de relații internaționale — Excepție privind protecția avizelor juridice — Atingere concretă și previzibilă adusă interesului în cauză — Interes public superior”

Sumarul hotărârii

1.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Refuzul accesului — Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor — Conținut

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

2.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția interesului public — Control jurisdicțional — Întindere — Limite

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a)]

3.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția interesului public — Domeniu de aplicare — Avizul Serviciului juridic al Consiliului privind temeiul juridic al unei decizii prin care se autoriza începerea negocierilor în vederea încheierii unui acord internațional — Includere

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia liniuță]

4.      Acte ale instituțiilor — Alegerea temeiului juridic — Alegere care trebuie să se întemeieze pe elemente obiective care pot face obiectul unui control jurisdicțional

(art. 5 TUE)

5.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția interesului public — Divulgare a unui aviz juridic privind începerea negocierilor în vederea încheierii unui acord internațional — Risc de atingere adusă interesului public protejat provenind din divulgarea existenței unei îndoieli cu privire la temeiul juridic — Inexistență

[art. 218 alin. (11) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia liniuță]

6.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția consultanței juridice

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

7.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția consultanței juridice — Divulgare a unui aviz juridic privind începerea negocierilor în vederea încheierii unui acord internațional

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia liniuță și alin. (2) a doua liniuță]

8.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția consultanței juridice — Interes public superior care justifică divulgarea de documente — Obligația instituției de a compara interesele în discuție

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (2) și (6) și art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

9.      Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția consultanței juridice — Întindere — Divulgare a unui aviz juridic privind negocieri internaționale — Obligația de transparență

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia liniuță și alin. (2) a doua liniuță]

10.    Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la principiul accesului la documente — Obligația de acordare a unui acces parțial la fragmentele din document care nu sunt vizate de excepții

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia liniuță și alin. (6)]

11.    Uniunea Europeană — Instituții — Drept de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Obligația de motivare — Conținut

(art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului)

1.      În cazul în care o instituție decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare îi este cerută, acesteia îi revine, în principiu, obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, pe care această instituție o invocă.

În această privință, pe de o parte, unica împrejurare că un document vizează un interes protejat printr‑o excepție nu poate fi suficientă ca să justifice aplicarea acesteia din urmă. În principiu, o astfel de aplicare nu poate fi justificată decât în ipoteza în care instituția a apreciat în prealabil, în primul rând, dacă accesul la document putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat și, în al doilea rând, în ipotezele prevăzute la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, dacă nu exista un interes public superior care să justifice divulgarea documentului respectiv. Pe de altă parte, riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Faptul că documentul este clasificat „RESTREINT UE” („Circulație restrânsă UE”), în temeiul unei decizii a Consiliului, chiar dacă poate reprezenta o indicație a conținutului sensibil al documentului astfel calificat, nu poate fi suficient pentru justificarea aplicării excepțiilor vizate la articolul 4 din regulamentul menționat.

(a se vedea punctele 19‑21)

2.      Decizia care trebuie adoptată de o instituție în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, potrivit căruia instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale, este complexă și delicată și necesită un grad de prudență special, având în vedere tocmai natura extrem de sensibilă și esențială a interesului protejat. Din moment ce o astfel de decizie necesită o largă marjă de apreciere, controlul exercitat de Tribunal cu privire la legalitatea sa trebuie să se limiteze la verificarea respectării dispozițiilor de procedură și de motivare, a exactității materiale a faptelor, precum și a absenței unei erori vădite în aprecierea faptelor și a lipsei unui abuz de putere.

(a se vedea punctele 23‑25)

3.      Un aviz al Serviciului juridic al Consiliului, emis în vederea adoptării deciziei Consiliului de autorizare a inițierii negocierilor în numele Uniunii și în vederea încheierii unui acord internațional între Uniune și un stat terț pentru punerea la dispoziția Departamentului Trezoreriei acestui stat a unor date de mesagerie referitoare la tranzacțiile financiare, în cadrul prevenirii terorismului și a finanțării acestuia, precum și al luptei împotriva acestor fenomene, privind, în esență, temeiul juridic al acestei decizii și, astfel, competențele Uniunii și, respectiv, pe cele ale Comunității, având în vedere conținutul său și contextul în care a fost întocmit, poate aparține domeniului de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, referitoare la protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale.

Astfel, în măsura în care un asemenea document a fost redactat tocmai în vederea inițierii negocierilor de încheiere a unui acord internațional, analiza efectuată de Serviciul juridic al instituției vizate face, fără îndoială, parte din contextul specific al acordului internațional preconizat, chiar dacă documentul menționat tratează problema temeiului juridic, care este un aspect de drept intern al Uniunii.

Așadar, divulgarea elementelor care prezintă o legătură cu obiectivele urmărite de Uniune în negocieri, în special în măsura în care abordează conținutul specific al acordului preconizat, ar aduce atingere climatului de încredere din cadrul negocierilor.

În această privință, reclamanta nu se poate prevala în mod valabil de faptul, invocat în ședință, că un număr de informații referitoare la cuprinsul acordului internațional preconizat au fost făcute publice, atât de Consiliu însuși, cât și în cadrul dezbaterilor Parlamentului.

Astfel, riscul unei atingeri invocat de Consiliu rezultă din divulgarea aprecierii speciale date acestor elemente de serviciul său juridic și, în consecință, simplul fapt al cunoașterii elementelor respective de către public nu infirmă această convingere.

(a se vedea punctele 26, 28, 29 și 35‑38)

4.      Alegerea temeiului juridic corespunzător, atât pentru acțiunea internă, cât și pentru cea internațională a Uniunii, prezintă o importanță de natură constituțională. Astfel, întrucât Uniunea nu dispune decât de competențe atribuite, ea trebuie în mod necesar să asocieze actul pe care dorește să îl adopte unei dispoziții din tratat care o abilitează să aprobe un astfel de act. În plus, alegerea temeiului juridic al unui act, inclusiv a celui adoptat în vederea încheierii unui acord internațional, nu rezultă din simpla convingere a autorului său, ci trebuie să se întemeieze pe elemente obiective care pot face obiectul unui control jurisdicțional, precum scopul și cuprinsul unui act.

(a se vedea punctele 47 și 48)

5.      Din moment ce alegerea temeiului juridic se bazează pe elemente obiective și nu presupune o marjă de apreciere a instituției, eventuala divergență de opinii cu privire la acest aspect nu poate fi asimilată unei divergențe între instituții care ar viza elemente referitoare la cuprinsul acordului. În consecință, simpla temere de a divulga eventuale poziții divergente ale instituțiilor legate de temeiul juridic al unei decizii de autorizare a inițierii negocierilor în numele Uniunii nu poate fi suficientă pentru a se deduce un risc de afectare a interesului public protejat în materie de relații internaționale. Deși este adevărat că recurgerea la un temei juridic eronat este susceptibilă să invalideze însuși actul încheierii și, prin urmare, să vicieze consimțământul Uniunii de a fi parte la acord, totuși un astfel de risc nu poate fi prezumat din existența unei dezbateri juridice legate de întinderea competențelor instituționale în domeniul acțiunilor internaționale ale Uniunii.

Astfel, o confuzie cu privire la natura competenței Uniunii, de natură să o fragilizeze pe aceasta din urmă în apărarea poziției sale cu ocazia negocierilor internaționale, care poate rezulta din omiterea indicării temeiului juridic nu poate decât să fie agravată în lipsa unei dezbateri prealabile și obiective între instituțiile vizate cu privire la temeiul juridic al acțiunii preconizate.

În plus, dreptul Uniunii cunoaște o procedură prevăzută, la data faptelor, la articolul 300 alineatul (6) CE [devenit articolul 218 alineatul (11) TFUE], care are drept obiect tocmai prevenirea complicațiilor, atât la nivelul Uniunii, cât și în ordinea juridică internațională, ce pot apărea ca urmare a alegerii eronate a temeiului juridic.

(a se vedea punctele 49‑54)

6.      În cazul în care Consiliul urmărește să invoce dispozițiile articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, trebuie să efectueze o examinare în trei timpi, care să corespundă celor trei criterii care figurează în dispozițiile menționate. Într‑o primă etapă, Consiliul trebuie să se asigure că documentul a cărui divulgare este cerută privește într‑adevăr consultanța juridică și, în caz afirmativ, să stabilească părțile acestuia care sunt efectiv avute în vedere și, prin urmare, susceptibile să intre în domeniul de aplicare al excepției respective. Într‑o a doua etapă, Consiliul trebuie să examineze dacă divulgarea părților din documentul în cauză identificate ca privind consultanța juridică „ar putea aduce atingere protecției” acesteia din urmă. Într‑o a treia etapă, în cazul în care consideră că divulgarea unui document ar aduce atingere protecției consultanței juridice, Consiliului îi revine obligația să verifice că nu există un interes public superior care să justifice această divulgare în pofida atingerii care ar putea rezulta din aceasta în ceea ce privește aptitudinea de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete.

(a se vedea punctele 63 și 64)

7.      Riscul ca divulgarea unui document să fie de natură să aducă atingere în mod concret și efectiv interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.

Simplul fapt că un aviz juridic privește domeniul relațiilor internaționale ale Uniunii nu este suficient în sine pentru a aplica excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, întrucât această ipoteză este deja inclusă în domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din regulamentul menționat. Deși se poate admite că în această situație o protecție suplimentară a documentelor instituției este necesară în scopul de a exclude orice atingere adusă interesului Uniunii în desfășurarea negocierilor internaționale, acest aspect este deja luat în considerare prin recunoașterea unei largi marje de apreciere de care beneficiază instituțiile cu ocazia aplicării excepției vizate la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din același regulament.

Or, în ceea ce privește excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulamentul menționat, Consiliul nu se poate prevala în mod valabil de considerația generală potrivit căreia o atingere adusă interesului public protejat poate fi prezumată într‑un domeniu sensibil, în special în ceea ce privește avizele juridice emise în cadrul procedurii de negociere a unui acord internațional. O atingere concretă și previzibilă adusă interesului în cauză nu poate fi stabilită nici ca urmare a unei simple temeri de a divulga cetățenilor divergențele de opinii dintre instituții în raport cu temeiul juridic al acțiunii internaționale a Uniunii și, astfel, de a induce un dubiu privind legalitatea acestei acțiuni.

Astfel, aprecierea potrivit căreia riscul ca divulgarea avizelor juridice referitoare la un proces decizional să poată da naștere unor îndoieli legate de legalitatea unor acte adoptate nu poate fi suficient pentru a caracteriza o atingere adusă protecției avizelor juridice poate fi în principiu transpusă în domeniul acțiunilor internaționale ale Uniunii, procesul decizional în acest domeniu nefiind exclus de la aplicarea principiului transparenței.

(a se vedea punctele 69, 71 și 73‑76)

8.      În cadrul aplicării excepției privind avizele juridice prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, revine Consiliului sarcina de a pune în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului vizat cu un eventual interes public superior care justifică această divulgare. Trebuie să se țină seama în special de interesul general de a face accesibil acest document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, rezultă dintr‑o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic. Aceste considerații sunt de o deosebită relevanță atunci când Consiliul acționează în calitatea sa de legiuitor, astfel cum rezultă din considerentul (6) al Regulamentului nr. 1049/2001, potrivit căruia un acces mai larg la documente trebuie să fie autorizat tocmai într‑un astfel de caz.

În această privință, articolul 207 alineatul (3) al doilea paragraf CE și articolul 7 din Decizia 2006/683 de adoptare a regulamentului de procedură al Consiliului nu au decât o valoare indicativă în a determina dacă într‑adevăr Consiliul a acționat sau nu a acționat în calitate de legiuitor în scopul aplicării excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.

Or, inițiativa negocierilor și participarea la acestea în vederea încheierii unui acord internațional sunt, în principiu, de domeniul executivului. În plus, participarea publicului în procedura de negociere și de încheiere a unui acord internațional este obligatoriu limitată, având în vedere interesul legitim de a nu dezvălui elementele strategice ale negocierilor. În consecință, trebuie să se considere că, în cadrul acestei proceduri, Consiliul nu a acționat în calitate de legiuitor. Cu toate acestea, aplicarea considerațiilor legate de principiul transparenței procesului decizional al Uniunii nu poate fi exclusă în ceea ce privește acțiunile internaționale, în special în cazul în care o decizie de autorizare a inițierii negocierilor vizează un acord internațional care poate avea consecințe asupra unui domeniu de legiferare al Uniunii, precum tratamentul și schimbul de informații în cadrul cooperării polițienești, care poate influența de asemenea protecția datelor cu caracter personal.

În consecință, există un interes public superior legat de divulgarea unui document conținând un aviz juridic, întrucât aceasta ar contribui la conferirea unei mai mari legitimități instituțiilor și ar spori încrederea cetățenilor europeni în aceste instituții, făcând posibilă o dezbatere deschisă referitoare la punctele în legătură cu care exista o divergență de opinii, fiind vorba de altfel despre documentul în care se analizează temeiul juridic al unui acord care, după încheiere, va avea incidență asupra dreptului fundamental la protecția datelor cu caracter personal.

(a se vedea punctele 81‑83, 87‑90 și 93)

9.      În domeniul dreptului de acces public la documentele instituțiilor Uniunii, teama că divulgarea avizelor juridice interne ale unei instituții referitoare la negocieri internaționale în curs între Uniune și un stat terț aduce atingere interesului public legat de protecția avizelor juridice nu poate fi justificată, dat fiind că tocmai transparența în materia avizelor juridice, care permite ca divergențele dintre mai multe puncte de vedere să fie dezbătute în mod deschis, contribuie la conferirea unui grad mai mare de legitimitate instituțiilor în percepția cetățenilor Uniunii și la creșterea încrederii în acestea. De fapt, mai degrabă absența informației și a dezbaterii este cea susceptibilă să nască îndoieli în spiritul cetățenilor, nu numai cu privire la legalitatea unui act izolat, dar și cu privire la legitimitatea procesului de decizie în ansamblul său.

În această privință, pe de o parte, faptul că un document privește un domeniu potențial acoperit de excepția vizată la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, referitoare la protecția interesului public în materie de relații internaționale, nu este pertinent în raport cu aprecierea aplicării excepției distincte, referitoare la protecția avizelor juridice, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulamentul menționat.

Pe de altă parte, deși faptul că procedura de încheiere a unui acord internațional este încă în curs în momentul adoptării deciziei de refuz al accesului la un aviz juridic referitor la acest acord poate fi invocat în cadrul examinării riscului atingerii aduse interesului public legat de protecția avizelor juridice, el nu este însă decisiv în cadrul verificării existenței eventuale a unui interes public superior care să justifice divulgarea în pofida acestui risc al afectării.

Astfel, interesul public referitor la transparența procesului decizional ar fi lipsit de conținut în cazul în care luarea lui în considerare ar fi limitată la cazul în care procedura decizională se încheie.

(a se vedea punctele 96, 97 și 99‑101)

10.    Examinarea accesului parțial la un document al instituțiilor Uniunii trebuie realizată în lumina principiului proporționalității. Din chiar formularea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei rezultă că o instituție este obligată să examineze dacă poate fi acordat un acces parțial la documentele avute în vedere într‑o cerere de acces, limitând un eventual refuz doar la datele care fac obiectul excepțiilor amintite. Instituția trebuie să acorde un asemenea acces parțial dacă scopul urmărit de instituție, atunci când respinge cererea de acces la document, poate fi îndeplinit în cazul în care aceasta se limitează la ștergerea pasajelor ce ar putea să aducă atingere interesului public protejat.

(a se vedea punctele 105 și 106)

11.    În domeniul dreptului de acces la documente, revine instituției care a refuzat accesul la un document obligația de a oferi o motivare care să permită să se înțeleagă și să se verifice, pe de o parte, dacă documentul solicitat se încadrează în mod efectiv în domeniul vizat de excepția invocată și, pe de altă parte, dacă nevoia de protecție care rezultă din excepția menționată este reală.

În plus, caracterul general al unei motivări, în sensul în care Consiliul nu identifică conținutul sensibil care poate fi revelat prin divulgare, este justificat prin interesul de a nu dezvălui informații a căror protecție este vizată prin excepția referitoare la protecția interesului public în materie de relații internaționale.

(a se vedea punctele 118 și 121)