CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MICHAL BOBEK
prezentate la 22 februarie 2018(1)
Cauza C‑59/17
SCI Château du Grand Bois
împotriva
Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
[cerere de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța)]
„Trimitere preliminară – Agricultură – Regulamentul (CE) nr. 555/2008 – Restructurarea și reconversia podgoriilor – Sprijin acordat viticultorilor – Primă de defrișare – Controale inopinate la fața locului – Condiția permisiunii de a intra pe teren – Teren împrejmuit sau deschis – Inviolabilitatea domiciliului – Dreptul de proprietate”
I. Introducere
1. În conformitate cu articolul 81 din Regulamentul (CE) nr. 555/2008(2) al Comisiei (denumit în continuare „Regulamentul nr. 555/2008”), beneficiarii unei prime de defrișare sunt supuși unor controale (verificări) înainte și după executarea defrișării. Una dintre metodele de verificare sunt controalele la fața locului. Potrivit articolului 78 alineatul (1) din Regulamentul nr. 555/2008, controalele la fața locului se efectuează în mod inopinat.
2. Un litigiu a apărut între un solicitant de primă, respectiv SCI Château du Grand Bois și Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Acest litigiu a determinat Conseil d’Etat (Consiliul de Stat) să întrebe Curtea dacă Regulamentul nr. 555/2008 poate fi interpretat în sensul că autorizează agenții de control (inspectorii) să efectueze controale la fața locului fără a obține permisiunea solicitantului, cu respectarea dreptului la inviolabilitatea domiciliului.
II. Cadrul legal
A. Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”)
3. Conform articolului 7 din cartă, „[o]rice persoană are dreptul la respectarea vieții private și de familie, a domiciliului și a secretului comunicațiilor”.
4. Potrivit articolului 17 alineatul (1), „[o]rice persoană are dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile pe care le‑a dobândit în mod legal. Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit‑o. Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general”.
B. Regulamentul nr. 479/2008
5. Potrivit articolului 3 din Regulamentul (CE) nr. 479/2008(3) privind organizarea comună a pieței vitivinicole, aplicabil la momentul respectiv, „[p]rezentul capitol prevede normele care reglementează acordarea de fonduri comunitare statelor membre și utilizarea acestor fonduri de către statele membre prin intermediul programelor naționale de sprijin […] în vederea finanțării măsurilor de sprijin specifice destinate să susțină sectorul vitivinicol”.
6. Articolul 4 alineatul (2) prevedea următoarele:
„Statele membre sunt responsabile de programele de sprijin și se asigură că acestea sunt compatibile cu ordinea juridică internă, că sunt elaborate și puse în aplicare în mod obiectiv, ținând cont de situația economică a producătorilor vizați și de necesitatea de a evita inegalitățile de tratament nejustificate între producători.
Statele membre sunt responsabile pentru asigurarea și efectuarea controalelor și pentru aplicarea sancțiunilor necesare în cazul nerespectării programelor de sprijin.”
7. Articolul 11 reglementa restructurarea și reconversia podgoriilor. Primul alineat menționează că „[o]biectivul măsurilor referitoare la restructurarea și reconversia podgoriilor este creșterea competitivității producătorilor de vin”.
8. Capitolul III din titlul V stabilea condițiile de acordare a primei pentru defrișarea unei suprafețe plantate cu viță‑de‑vie („prima de defrișare”).
9. Punctul 2 din anexa I definea defrișarea astfel: „eliminarea completă a butucilor de viță aflați pe un teren plantat cu viță‑de‑vie.”
C. Regulamentul nr. 555/2008
10. Considerentul (73) al Regulamentului nr. 555/2008 prevede: „[P]entru o aplicare uniformă a normelor la nivel comunitar, statele membre ar trebui să ia măsurile necesare pentru a asigura că personalul organismelor competente are autoritatea de investigație necesară pentru a garanta respectarea normelor.”
11. Titlul V din regulament reglementează controalele în sectorul vitivinicol. Primul său capitol stabilește principii privind controalele ce urmează a fi efectuate. Prima normă a acestui capitol, respectiv articolul 76, prevede că:
„Fără a aduce atingere dispozițiilor specifice ale prezentului regulament sau ale altor reglementări comunitare, statele membre instituie măsuri și controale, atunci când acestea sunt necesare, pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a Regulamentului (CE) nr. 479/2008 și a prezentului regulament. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și disuasive, astfel încât să ofere o protecție adecvată intereselor financiare ale Comunității.
În special, statele membre trebuie să se asigure că:
(a) toate criteriile de eligibilitate stabilite prin legislația comunitară sau națională sau prin cadrul național pot fi verificate;
[…]
(d) controalele și măsurile sunt în concordanță cu natura măsurii de sprijin în cauză. Statele membre definesc metode și modalități de verificare și precizează cine va fi supus controalelor;
(e) controalele se efectuează fie sistematic, fie prin eșantionare […]
(f) operațiunile admise pentru finanțare comunitară sunt autentice și respectă legislația comunitară.”
12. Articolul 77 are următorul conținut:
„(1) Verificările se efectuează prin controale administrative și, dacă este cazul, prin controale la fața locului.
[…]
(3) Cu excepția cazurilor în care în Regulamentul (CE) nr. 479/2008 sau în prezentul regulament se prevăd controale periodice la fața locului, autoritățile competente efectuează controale la fața locului selectând prin eșantionare un procent adecvat de beneficiari/producători pe baza unei analize de risc în conformitate cu articolul 79 din prezentul regulament.
[…]”
13. Articolul 78 prevede următoarele:
„(1) Controalele la fața locului se efectuează în mod inopinat. Cu toate acestea, poate fi dat un preaviz limitat la strictul necesar, cu condiția să nu se compromită obiectivul controlului. Acest preaviz nu depășește 48 de ore, cu excepția cazurilor justificate corespunzător sau pentru măsurile care prevăd controale sistematice la fața locului.
(2) Dacă este cazul, controalele la fața locului prevăzute de prezentul regulament se efectuează împreună cu orice alte controale prevăzute de legislația comunitară.
(3) Cererea sau cererile de ajutor respective sunt respinse în cazul în care beneficiarii sau reprezentanții acestora împiedică efectuarea unui control la fața locului.”
14. Conform dispozițiilor articolului 80:
(1) Fiecare control la fața locului face obiectul unui raport de control, ceea ce permite analizarea detaliilor referitoare la controalele executate.
În cazul în care controalele vizează finanțări comunitare, raportul indică în special:
(a) cererile și schemele de ajutor controlate;
(b) persoanele prezente;
(c) dacă este cazul, suprafețele agricole controlate, suprafețele agricole măsurate, rezultatele măsurătorilor pe fiecare parcelă măsurată, precum și tehnicile de măsurare utilizate;
(d) în cazul schemei de defrișare, dacă suprafața respectivă a fost întreținută în mod corespunzător;
(e) cantitățile controlate și rezultatele aferente;
(f) dacă s‑a acordat un preaviz beneficiarului/producătorului cu privire la vizită și, dacă da, termenul de preaviz;
(g) orice altă măsură de control pusă în aplicare.
(2) În cazul în care se găsesc discrepanțe între informațiile din cerere și situația reală constatată în decursul controlului efectuat la fața locului sau prin teledetecție, viticultorul primește o copie a raportului de control și are posibilitatea de a semna raportul înainte ca, pe baza constatărilor, autoritatea competentă să tragă concluzii cu privire la orice reducere sau excludere rezultantă.”
15. În temeiul articolului 81:
„[…]
(2) Atunci când se acordă drepturi de replantare conform dispozițiilor articolului 92 din Regulamentul (CE) nr. 479/2008, suprafețele sunt verificate în mod sistematic înainte și după executarea defrișării. Loturile supuse controlului sunt cele pentru care urmează să se acorde un drept de replantare.
Controlul anterior defrișării include verificarea existenței podgoriei în cauză.
Acest control se efectuează sub forma unui control obișnuit la fața locului. Cu toate acestea, dacă statul membru dispune de un registru al plantațiilor viticole computerizat fiabil și actualizat, controlul se poate efectua sub forma unui control administrativ, iar obligația referitoare la realizarea unui control la fața locului anterior defrișării poate fi limitată la 5 % din cereri (pe an), pentru confirmarea fiabilității sistemului de control administrativ. În cazul în care controalele la fața locului relevă nereguli sau discrepanțe importante într‑o regiune sau într‑o parte a unei regiuni, autoritatea competentă crește în mod corespunzător numărul controalelor la fața locului pe parcursul anului în cauză și al anului următor.
(3) Suprafețele care beneficiază de prime de defrișare sunt verificate în mod sistematic înainte și după executarea defrișării. Loturile verificate sunt cele care fac obiectul unei cereri de ajutor.
Controlul anterior defrișării include verificarea existenței podgoriei în cauză și a suprafeței plantate determinate în conformitate cu articolul 75 și a faptului dacă suprafața respectivă a fost întreținută în mod corespunzător.
Acest control se efectuează sub forma unui control obișnuit la fața locului. Cu toate acestea, dacă statul membru dispune de un instrument grafic, în cadrul registrului computerizat al plantațiilor viticole, care permite măsurarea parcelei în conformitate cu articolul 75, precum și de informații fiabile actualizate cu privire la faptul că parcela este întreținută în mod corespunzător, controlul se poate efectua sub forma unui control administrativ, iar obligația de efectuare a unui control la fața locului anterior defrișării poate fi limitată la 5 % din cereri, pentru confirmarea fiabilității sistemului de control administrativ. În cazul în care controalele la fața locului relevă nereguli sau discrepanțe importante într‑o regiune sau într‑o parte a unei regiuni, autoritatea competentă crește în mod corespunzător numărul controalelor la fața locului pe parcursul anului în cauză.
(4) Verificarea executării efective a defrișării se face prin intermediul unui control obișnuit la fața locului sau, în cazul defrișării întregii parcele cu viță‑de‑vie sau dacă rezoluția teledetecției este mai mare sau egală cu 1 m2, se poate face prin teledetecție.
(5) Fără a aduce atingere alineatului (3) al treilea paragraf și alineatului (4), în cazul suprafețelor care beneficiază de primă de defrișare se efectuează cel puțin unul dintre cele două controale menționate la alineatul (3) primul paragraf, sub forma unui control obișnuit la fața locului.”
16. Articolul 83 stabilește atribuțiile funcționarilor responsabili cu controalele astfel:
„Fiecare stat membru ia măsurile corespunzătoare pentru a facilita activitatea funcționarilor din organismele sale competente. În special, se asigură că acești funcționari, acolo unde este cazul împreună cu funcționarii altor departamente pe care le autorizează în acest scop:
(a) au acces la podgorii, la instalațiile de vinificare și de stocare a vinului, la instalațiile de prelucrare a produselor vitivinicole și la vehiculele pentru transportul acestor produse;
(b) au acces la spațiile comerciale (sau la depozitele) și vehiculele tuturor celor care dețin în vederea vânzării, comercializării sau transportului produse vitivinicole sau alte produse care ar putea fi destinate utilizării în sectorul vitivinicol;
[…]
(d) pot să colecteze eșantioane de produse vitivinicole, de substanțe sau produse care ar putea fi folosite la prepararea acestora și de produse deținute în vederea vânzării, comercializării sau transportului;
(e) pot studia datele contabile și alte documente utilizate în timpul procedurilor de control și să realizeze copii sau extrase din acestea;
(f) pot să ia măsuri adecvate de protecție cu privire la prepararea, deținerea, transportul, descrierea, prezentarea și comercializarea unui produs vitivinicol sau a unui produs destinat a fi utilizat la prepararea unui asemenea produs, dacă există motive să se considere că a avut loc o încălcare flagrantă a dispozițiilor comunitare, mai ales în caz de tratament fraudulos sau de riscuri pentru sănătate.”
III. Situația de fapt, procedurile naționale și întrebările adresate
17. La data de 29 iulie 2009, SCI Château du Grand Bois („solicitantul”) a depus o cerere pentru a primi sprijin în vederea restructurării și a reconversiei podgoriilor sale pentru anul de comercializare 2008/2009.
18. Prin decizia din 18 decembrie 2009, directorul general al Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Institutul Național pentru Produse Agricole și Maritime, Franța) („FranceAgriMer”) a respins cererea. Acesta a stabilit că, prin controalele la fața locului efectuate de unul dintre inspectorii săi la 27 august și la 15 septembrie 2009 pe unele dintre parcelele de teren ale solicitantului, s‑a descoperit că defrișarea viței‑de‑vie nu a fost efectuată în conformitate cu dispozițiile legale aplicabile.
19. Solicitantul a introdus o acțiune la Tribunal administratif de Nantes (Tribunalul Administrativ din Nantes, Franța), solicitând anularea deciziei respective. Prin decizia pronunțată la 7 mai 2013, această instanță a anulat decizia printre altele pentru motivul că funcționarul care a efectuat controlul nu avea o autorizație în acest sens.
20. Prin hotărârea din 5 februarie 2015, Cour administrative d’appel de Nantes (Curtea Administrativă de Apel, Nantes, Franța) a anulat hotărârea primei instanțe și a respins concluziile cererii formulate în primă instanță de solicitant. Aceasta a reținut că Regulamentul nr. 555/2008 nu prevede o obligație pentru agentul însărcinat cu efectuarea controlului să comunice persoanei care a solicitat prima de defrișare o înștiințare privind data la care va avea loc controlul. Faptul că nu a existat un acord privind accesul pe proprietatea privată nu are efecte asupra legalității deciziei contestate. În plus, faptul că raportul de control nu a indicat dacă solicitantul a primit preaviz nu are niciun impact asupra legalității controlului.
21. Solicitantul a formulat apel la Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța). Conform susținerilor solicitantului, Cour administrative d’appel de Nantes (Curtea Administrativă de Apel, Nantes) a săvârșit o eroare de drept statuând că pătrunderea fără aprobare pe proprietatea sa a agentului însărcinat cu efectuarea controlului nu are incidență asupra legalității deciziei de respingere a cererii de ajutor pentru restructurarea sau pentru reconversia podgoriilor.
22. În opinia Conseil d’État (Consiliul de Stat), răspunsul la acest motiv depinde de problema dacă dispozițiile Regulamentului nr. 555/2008 permit agenților însărcinați să efectueze controale la fața locului să intre pe terenurile unei exploatații agricole fără a fi obținut acordul viticultorului. În acest context faptic și juridic, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„– Dispozițiile articolelor 76, 78 și 81 din [Regulamentul nr. 555/2008 al Comisiei] din 27 iunie 2008 permit agenților care efectuează un control la fața locului să intre pe terenurile unei exploatații agricole fără să fi obținut acordul persoanei care le exploatează?
– În ipoteza în care s‑ar răspunde afirmativ la această primă întrebare, este necesar să se distingă după cum terenurile în discuție sunt sau nu sunt împrejmuite?
– În ipoteza în care s‑ar răspunde afirmativ la această primă întrebare, dispozițiile articolelor 76, 78 și 81 din [Regulamentul nr. 555/2008 al Comisiei] din 27 iunie 2008 sunt compatibile cu principiul inviolabilității domiciliului astfel cum este garantat de articolul 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului?”
23. Guvernele elen și francez și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți interesate au prezentat și argumente orale în ședința desfășurată la 7 noiembrie 2017.
IV. Apreciere
24. Cele trei întrebări formulate de instanța de trimitere pot fi concentrate într‑un singur element‑cheie: există un temei legal pentru acordarea unei autorizații agenților care efectuează un control să intre pe o proprietate privată fără să fi obținut acordul explicit al viticultorului, pentru a efectua un control la fața locului? Esența primei întrebări este dacă autorizația este acordată în mod implicit de Regulamentul nr. 555/2008. A doua și a treia întrebare par a fi întrebări complementare: a doua întrebare fiind o aprofundare a primei întrebări – are importanță dacă terenul era deschis sau împrejmuit? A treia întrebare ridică problema validității articolelor 76, 78 și 81 din Regulamentul nr. 555/2008 dacă se stabilește că nu este necesară obținerea acordului. Instanța de trimitere sugerează implicit că, dacă dispozițiile Regulamentului nr. 555/2008 vor fi interpretate astfel, ele ar putea fi în contradicție cu anumite drepturi fundamentale.
25. Toate cele trei întrebări sunt, deci, interdependente. Problema privește aspecte de legalitate și de temei juridic: există o normă juridică a Uniunii Europene care permite accesul pe un teren privat, deschis sau împrejmuit, pentru a efectua astfel de controale, indiferent de ceea ce prevede dreptul național în acest sens?
26. În cadrul acestor concluzii, vom formula un răspuns pe două paliere. În primul rând, având în vedere că nu există nicio normă legală clară care să permită ignorarea normelor de drept intern privind accesul pe un teren privat, nici în Regulamentul nr. 555/2008, nici în sistemul și în logica programelor de sprijin ale Uniunii Europene, sugerăm că regulile privind intrarea pe un teren privat pentru efectuarea unui control sunt reglementate de dreptul național (A). Există totuși limite în stabilirea acestor norme de drept intern care rezultă atât din prevederile Regulamentului nr. 555/2008, cât și din nevoia de a respecta anumite drepturi fundamentale ale Uniunii Europene.
A. Legislația Uniunii Europene ca temei legal suficient în sine
27. Toate părțile din procedura scrisă și orală în fața Curții – guvernele elen și francez și Comisia – împărtășesc aceeași opinie. Ele consideră că Regulamentul nr. 555/2008 nu prevede obținerea unui acord expres pentru a intra pe un teren, în scopul efectuării unui control la fața locului. Controalele la fața locului sunt a priori și în general autorizate de solicitantul sprijinului. Se prezumă că permisiunea de a intra pe un teren derivă din sistemul și din logica ce guvernează controalele efectuate în temeiul Regulamentului nr. 555/2008. Se poate chiar considera că, în sistemul general al programelor de sprijin dezvoltate de Uniunea Europeană, solicitantul își dă acordul implicit privind toate etapele premergătoare deciziei de acordare a sprijinului, prin simpla completare a unei cereri de sprijin.
28. Nu putem fi de acord.
29. Nu există niciun dubiu că Regulamentul nr. 555/2008 prevede obligația pentru statele membre să efectueze controale la fața locului. Este, de asemenea, adevărat că anumite elemente suplimentare privind efectuarea controalelor sunt prevăzute de același regulament. Astfel și în această măsură, se poate efectiv afirma că Regulamentul nr. 555/2008 autorizează controalele în general. Totuși, este deopotrivă adevărat că Regulamentul nr. 555/2008 nu stabilește toate detaliile privind respectivele controale. În particular, regulamentul nu prevede condițiile de acces și nici dacă este necesar acordul viticultorului.
30. Într‑un fel, aceasta este esența problemei: ce se poate deduce din lipsa dispozițiilor din Regulamentul nr. 555/2008 privind permisiunea de acces? În opinia noastră, această lipsă, împreună cu alte prevederi din același regulament, care stabilesc în mod clar că statele membre se ocupă de respectivele controale, înseamnă că și reglementarea acestui aspect cade tot în sarcina statelor membre. Dimpotrivă, statele membre interveniente și Comisia susțin că, întrucât regulamentul nu prevede expres necesitatea unei permisiuni, aceasta nu ar fi necesară.
31. Nu putem achiesa la o astfel de interpretare. Faptul că un aspect nu este reglementat în dreptul Uniunii Europene nu poate conduce la concluzia că este permis. Logica justă, în special în domeniile ce au legătură cu drepturile individuale și cu proprietatea privată, este tocmai cea opusă: întrucât nu s‑a prevăzut o autorizație expresă, nu s‑a dat nicio autorizație în ceea ce privește dreptul Uniunii.
32. În secțiunea următoare, vom demonstra că nici Regulamentul nr. 555/2008, în special articolele 76, 78 și 81, care reprezintă obiectul primei întrebări adresate Curții (1), nici logica mai extinsă a programelor de sprijin ale Uniunii Europene care stă la baza respectivului regulament (2) nu autorizează în general inspectorii să pătrundă pe terenurile viticultorilor fără acordul explicit al acestora. Revine astfel dreptului național sarcina să stabilească dacă este necesar acordul în acest sens, ținând cont și de tipul de teren în discuție (3).
1. Este Regulamentul nr. 555/2008 sursa permisiunii de a intra pe terenurile proprietate privată pentru a efectua controale?
33. Din formularea și din contextul Regulamentului nr. 555/2008 rezultă că acesta nu reglementează accesul pe terenuri proprietate privată pentru efectuarea unor controale la fața locului. Acesta nu poate reprezenta, în sine, un temei juridic suficient pentru a permite în general accesul pe terenuri în absența acordului viticultorului, dacă o astfel de permisiune este necesară conform dreptului național.
34. În primul rând, rezultă clar din unele prevederi ale regulamentului că sarcina reglementării în detaliu a controalelor respective revine statelor membre, inclusiv să stabilească dacă accesul pe terenurile proprietate privată în vederea efectuării controalelor la fața locului depinde de acordul viticultorului.
35. Pentru controale în general, articolul 76 din Regulamentul nr. 555/2008 prevede că statele membre trebuie să instituie măsuri și controale eficace, proporționale și disuasive, atunci când acestea sunt necesare, pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a regulamentului. În special, articolul 76 litera (a) prevede că statele membre trebuie să se asigure că toate criteriile de eligibilitate stabilite prin legislația comunitară sau națională pot fi verificate. În conformitate cu articolul 76 litera (d), statele membre definesc metode și modalități de verificare și precizează cine va fi supus controalelor. În plus, articolul 83 prevede că fiecare stat membru ia măsurile corespunzătoare pentru a facilita activitatea inspectorilor.
36. Toate aceste prevederi indică în mod clar că regulamentul nr. 555/2008 prevede obligația efectuării controalelor, lăsând reglementarea tuturor celorlalte elemente în sarcina statelor membre. Astfel, regulamentul lasă statelor membre o marjă de apreciere amplă pentru a defini modul de desfășurare a controalelor.
37. Această concluzie se aplică, de asemenea, și categoriei specifice a controalelor la fața locului. Articolul 78 alineatul (1) din Regulamentul nr. 555/2008 reglementează un singur element al acestor controale: „[c]ontroalele la fața locului se efectuează în mod inopinat. Cu toate acestea, poate fi dat un preaviz limitat la strictul necesar, cu condiția să nu se compromită obiectivul controlului. Acest preaviz nu depășește 48 de ore, cu excepția cazurilor justificate corespunzător sau pentru măsurile care prevăd controale sistematice la fața locului”.
38. Ce implică, eventual, norma respectivă cu privire la permisiunea de a intra pe un teren proprietate privată? În opinia Comisiei, solicitarea unui acord expres ar fi incompatibilă cu regula conform căreia controalele la fața locului sunt, în principiu, inopinate. O astfel de obligație ar face necesară comunicarea unui preaviz, deși acesta ar trebui să reprezinte o măsură excepțională.
39. Într‑o anumită măsură, Comisia are dreptate: solicitarea adresată viticultorului de a permite accesul pe terenurile acestuia, cu condiția ca această permisiune să fie cerută de legislația națională, ar necesita o comunicare cu persoana respectivă, „anunțând” astfel iminența unui control. Cu toate acestea, suntem de părere că argumentele aduse de Comisie se îndepărtează în mod excesiv, fiind întemeiate pe o normă care reglementează pur și simplu un alt aspect.
40. În primul rând, dacă ne raportăm exclusiv la textul normei legale, „inopinat” înseamnă „neanunțat”. În înțelesul propriu al termenului, în contextul controalelor, acesta înseamnă că controalele pot avea loc la orice moment, fără un preaviz dat viticultorului. Diferitele variante lingvistice ale normei respective(4), împreună cu modul de redactare a articolului 78, relevă că „inopinat” înseamnă doar fără preaviz. Rezultă că nu există o obligație de a informa viticultorul sau reprezentantul acestuia că urmează un control sau orice altă activitate componentă(5). Astfel, inspectorul se poate prezenta în orice moment dorește, fără a informa în prealabil viticultorul.
41. Oricum, „inopinat” în mod sigur nu este sinonim cu „neautorizat”. „Fără preaviz sau înștiințare” nu înseamnă „permisiunea de a intra pe proprietate”. Scopul și obiectivul lipsei unei înștiințări sunt relevante sub acest aspect. Este just să presupunem că legiuitorul Uniunii a menționat expres că respectivele controale se fac inopinat pentru a preveni tentația de a pune anumite aspecte într‑o lumină mai favorabilă pe durata controlului. Astfel, dacă nu se cunoaște momentul efectuării controlului, se presupune că inspectorul poate verifica adevărata situație de fapt.
42. Dacă acesta este obiectivul normei respective, nu înțelegem cum solicitarea permisiunii de acces, dacă este necesară în temeiul dreptului național pentru tipul respectiv de teren, ar aduce atingere caracterului inopinat al controalelor. Este foarte plauzibil ca un control inopinat să poată avea loc într‑o anumită zi, iar la momentul sosirii, chiar înainte de începerea controlului, să fie cerută permisiunea de a intra pe terenul respectiv. Un astfel de control rămâne cu siguranță „inopinat” în sensul articolului 78, fiind în același timp autorizat, fără ca obiectivul normei respective să fie compromis în vreun fel.
43. În al doilea rând, există un argument legat de context. Dincolo de normele menționate expres de instanța de trimitere, alte prevederi ale Regulamentului nr. 555/2008 confirmă că statele membre sunt cele chemate să reglementeze aspectele procedurale ale controalelor la fața locului și că nicio autorizație de acces nu poate fi dedusă din regulament. În particular, articolul 83 litera (a) din Regulamentul nr. 555/2008 prevede ca statele membre să se asigure că funcționarii responsabili cu controlul „au acces la podgorii, la instalațiile de vinificare și de stocare a vinului, la instalațiile de prelucrare a produselor vitivinicole și la vehiculele pentru transportul acestor produse”.
44. Aceasta dă naștere la o întrebare simplă: dacă era în intenția legiuitorului să prevadă o autorizație de acces „implicită”, de ce ar mai exista o prevedere specială care obligă statele membre să asigure accesul la podgorii a funcționarilor responsabili cu controalele?
45. O analogie mai largă poate fi făcută între noțiunea de funcționar responsabil cu controalele din Regulamentul nr. 555/2008 și noțiunea de funcționar al Comisiei din Regulamentul (CE) nr. 1/2003(6). În virtutea articolului 20 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1/2003, funcționarii Comisiei sunt împuterniciți să intre în orice incinte, terenuri și mijloace de transport ale întreprinderilor, în scopul efectuării investigațiilor privind încălcarea de către întreprinderile respective a dispozițiilor legale privind concurența. Totuși, în temeiul Regulamentului nr. 1/2003, în competențele de investigare ale Comisiei nu este inclus dreptul de a pătrunde cu forța, dacă există o împiedicare a controlului, fiind nevoie de obținerea unei autorizații judiciare într‑o atare situație. În acest context, Curtea a reținut că, deși funcționarii Comisiei au facultatea de a intra în spațiile pe care le desemnează, „în schimb, aceștia nu pot să obțină accesul cu forța la spații sau la mobilier sau să constrângă personalul întreprinderii să le acorde un asemenea acces, nici să procedeze la percheziții fără autorizarea acordată de responsabilii întreprinderii(7)”.
46. Cu siguranță, natura spațiilor în care funcționarii au acces în contextul dreptului concurenței în temeiul Regulamentului nr. 1/2003 este diferită de cea a podgoriilor(8). Totuși, trimiterea la dispozițiile Regulamentului nr. 1/2003 făcută aici are un caracter diferit. În primul rând, mai relevantă este analogia privind interacțiunea dintre reglementarea Uniunii care dă un drept de control și legislația națională. În mod similar cu dispozițiile Regulamentului nr. 555/2008, Regulamentul nr. 1/2003 prevede necesitatea efectuării unor controale. Cu toate acestea, alegerea metodelor, inclusiv condițiile privind accesul, este lăsată în sarcina statelor membre. În al doilea rând, trebuie evidențiat un anumit contrast: dacă din Regulamentul nr. 1/2003, conceput pentru a asigura aplicarea reglementării dintr‑un domeniu‑cheie al politicii Uniunii Europene, nu se poate deduce o permisiune de acces pentru funcționarii Comisiei, nu vedem a fortiori cum Regulamentul nr. 555/2008 ar trebui sau ar putea să acorde puteri suplimentare, în condițiile în care funcționarii responsabili cu controalele verifică „doar” dacă o persoană care solicită sprijin îndeplinește condițiile pentru obținerea acestuia.
47. În consecință, în absența unei prevederi speciale în Regulamentul nr. 555/2008 care să excludă ori să prevadă necesitatea obținerii permisiunii de acces pe teren, regulamentul respectiv nu constituie un temei juridic suficient pentru a permite funcționarilor responsabili cu efectuarea controlului să intre pe terenuri agricole, în măsura în care, pentru tipul de teren în discuție, permisiunea este obligatorie în conformitate cu dreptul național.
2. Autorizația de acces este acordată în baza sistemului și a logicii programelor de sprijin ale Uniunii Europene?
48. În acord (sau în paralel) cu argumentul potrivit căruia autorizația de acces pe teren fără acord explicit este prevăzută de Regulamentul nr. 555/2008, guvernul francez și Comisia susțin că autorizația respectivă derivă chiar din sistemul și din logica pe care se întemeiază programele de sprijin ale Uniunii Europene. Argumentul respectiv este formulat astfel: controalele sunt, în esență, efectuate pentru că s‑a depus o cerere de sprijin. Accesul pe terenul pentru care a fost acordat sprijinul este necesar pentru ca respectivele controale să fie eficiente. Prin urmare, acordul privind accesul a fost implicit acordat de solicitant prin simplul fapt al completării cererii de sprijin.
49. Pentru a‑și susține opinia, guvernul francez adaugă un alt argument care se referă la un paragraf ce se regăsea pe formularul cererii de ajutor național utilizate în perioada relevantă în speță. Conform celor susținute de guvernul francez, formularul menționa că fiecare solicitant „se angajează să furnizeze orice document solicitat de autoritățile însărcinate cu efectuarea controalelor și să permită desfășurarea verificărilor necesare”(9). Prin urmare, prin semnarea cererii, solicitantul și‑a dat consimțământul pentru toate etapele ulterioare, inclusiv pentru accesul funcționarilor pe teren pentru efectuarea controalelor la fața locului, fără a fi necesară solicitarea permisiunii.
50. Abordând mai întâi argumentul invocat de guvernul francez privind formularul național, considerăm că acesta este irelevant din două motive.
51. În primul rând, referitor la formularea textului, sunt necesare multe etape argumentative (și imaginație în interpretare) pentru a transforma declarația „Prin prezenta, mă oblig să permit efectuarea tuturor controalelor necesare” în „Prin prezenta, autorizez funcționarii responsabili cu controlul să intre fără permisiunea mea pe terenurile mele”. O astfel de interpretare largă ar fi în contradicție cu principiul general privind interpretarea unei clauze de renunțare la drepturi, care trebuie să se întemeieze pe înțelesul propriu, obișnuit al cuvintelor vizate, nefiind permisă în acest caz o interpretare extensivă.
52. În al doilea rând și probabil de o mai mare importanță, formularul este un document utilizat la nivel național. Chiar dacă, într‑o interpretare largă, s‑ar putea considera că ne putem baza pe conținutul acestuia pentru a deduce drepturile și obligațiile solicitantului stabilite în dreptul intern, e greu de înțeles cum ar putea fi utilizat pentru a interpreta o normă de drept al Uniunii, care ar trebui să fie aceeași în toate statele membre, indiferent de diferențele de conținut ale formularelor.
53. Cu privire la argumentul mai general referitor la sistemul și la logica programelor de sprijin ale Uniunii Europene, despre care se spune că stau la baza redactării Regulamentului nr. 555/2008, trebuie să recunoaștem că argumentul este nu doar neconvingător, ci și foarte discutabil din punctul de vedere al principiilor. Două niveluri ale argumentului respectiv ies în evidență: cel special și cel general.
54. Luând în considerare circumstanțele prezentei cauze, am stabilit în secțiunea anterioară a prezentelor concluzii că regulamentul în sine nu prevede dacă este necesară permisiunea pentru a pătrunde pe un teren proprietate privată, în vederea efectuării controlului. Atunci cum un viticultor, fie chiar și unul cu adevărate calități herculeene, care își petrece serile citind legislație și jurisprudență a Uniunii, precum și orice altă documentație relevantă, ar fi putut ști că o astfel de autorizație este prevăzută implicit în sistemul și în logica ce formează temeiul acestor programe, dacă nu se menționează nicăieri acest lucru? Se poate adăuga că aceeași concluzie este valabilă și pentru posibilul „consimțământ generat exprimat ex ante” sau „clauza de renunțare la drepturi”, conținută de formularul cererii: chiar dacă s‑ar accepta că un consimțământ dat pentru „toate verificările necesare” ar include tot ceea ce este necesar pentru etapele subsecvente, prin care se stabilește dacă sunt îndeplinite condițiile pentru acordarea sprijinului, putem presupune din nou că etapele respective sunt limitate la ceea ce este prevăzut expres în legislația aplicabilă.
55. Totuși, în opinia noastră, deosebit de problematic este nivelul mai general al argumentului: o autorizație care nu este prevăzută expres de legea în vigoare, ar trebui acordată, se zice, pentru a crește eficiența sistemului în general. Lăsând la o parte pentru moment problema necesității(10), caracterul arbitrar și deschis al argumentului respectiv este foarte îngrijorător în orice comunitate bazată pe suveranitatea legii. Scopul scuză mijloacele, indiferent de prevederile legii? Dacă aceasta este într‑adevăr situația, atunci Regulamentul nr. 555/2008 autorizează nu doar accesul pe terenurile proprietate privată împrejmuită, pentru efectuarea controalelor la fața locului, dar și accesul în incintele comerciale sau chiar în domiciliul viticultorului, pentru a strânge documente ce ar putea confirma neregularitățile cererii sale de sprijin. Urmând aceeași logică, situațiile din ambele exemple sunt implicit incluse, de vreme ce Regulamentul nr. 555/2008 nu conține nicio prevedere referitoare la aceste două posibilități (nu prevede obligația obținerii permisiunii), iar o astfel de abordare ar întări în mod cert „efectul util” al legislației.
56. În cadrul ședinței, Comisia a adăugat un argument subsidiar acestui raționament, legat de logica programelor de sprijin ale Uniunii Europene. Comisia a sugerat că, strict în contextul administrării beneficiilor (folosind termenul din limba germană Leistungsverwaltung), necesitatea unui temei legal e mai puțin strictă decât în materie penală. Ar fi astfel mai puțin importantă găsirea temeiului legal relevant pentru accesul pe teren fără un acord expres.
57. Nu suntem de acord.
58. În opinia noastră, ambele raționamente contrazic flagrant principiul legalității oricărei acțiuni publice și principiul statului de drept. S‑a stabilit în jurisprudență că „intervențiile autorității publice în sfera activității private a oricărei persoane […] trebuie să aibă un temei legal”(11). Protecția împotriva intervențiilor arbitrare sau disproporționate ale autorităților publice este un principiu general al dreptului Uniunii. În plus, în contextul juridic european, există și principiul constituțional al atribuirii competențelor, care, dacă este luat în serios, limitează și mai mult, în mod cert în domeniul competențelor partajate, posibilitatea și necesitatea expansiunii funcționale a competențelor Uniunii Europene. În fine, credem că argumentul avansat de Comisie, care sugerează, în esență, că, „dacă se plătesc bani, legalitatea nu mai contează (prea mult)”, este unul de încercare și subsidiar, ale cărui lipsuri nu este necesar să le mai dezbatem(12).
59. Pentru aceste motive, autorizația de acces pe terenuri proprietate privată fără permisiune nu poate fi dedusă din sistemul și din logica programelor de sprijin ale Uniunii Europene. Astfel, nici Regulamentul nr. 555/2008, nici sistemul general pe care se bazează programele de sprijin ale Uniunii Europene nu duc la concluzia că accesul pe terenurile proprietate privată este autorizat fără permisiune, dacă aceasta este necesară în temeiul dreptului național pentru tipul respectiv de teren.
60. Ajungem astfel la ultimul punct în această privință, dedus din a doua întrebare formulată de instanța de trimitere: ar trebui să se facă o distincție după cum terenul respectiv este împrejmuit sau nu? Răspunsul nostru pe scurt este „nu”: concluzia anterioară nu este influențată de aspectul dacă terenul este deschis sau împrejmuit.
61. Acest element de fapt, care este punctul central al celei de a doua întrebări formulate de instanța de trimitere, s‑ar putea să nu fie întru totul relevant pentru soluționarea cauzei în fața instanței de trimitere. Decizia de trimitere nu menționează dacă terenul în discuție era deschis sau împrejmuit. În ședință, guvernul francez a menționat că era vorba despre un teren deschis. În acest context faptic, a doua întrebare ar putea fi considerată ipotetică.
62. Totuși, întrebarea respectivă are o importanță indirectă pentru răspunsul dat la prima întrebare. Indiferent dacă terenul este deschis sau împrejmuit, răspunsul ce urmează a fi dat de Curte trebuie să fie coerent și consecvent în ceea ce privește ambele situații. Ar fi greu de imaginat o interpretare a Regulamentului nr. 555/2008 conform căreia există o autorizație de acces pe terenul proprietate privată dacă acesta este deschis, indiferent de prevederile dreptului național referitor la permisiune, și să se susțină opusul dacă terenul este împrejmuit. Nu există prevederi în Regulamentul nr. 555/2008 pentru niciuna dintre aceste situații.
63. Totuși, interpretarea Regulamentului nr. 555/2008 astfel încât să se considere că funcționarii responsabili cu controalele pot intra pe un teren împrejmuit fără acordul viticultorului, creând astfel efectiv un drept „de a sări gardul” pentru acești funcționari, ar fi în mod evident incompatibilă cu dreptul de proprietate și/sau cu inviolabilitatea domiciliului, chestiune în mod corect ridicată de instanța de trimitere în a treia întrebare. În acest fel, a doua întrebare susține răspunsul la prima întrebare, de vreme ce a doua întrebare face ca răspunsul la cea dintâi să fie mult mai evident în sensul că nu există o autorizație generală de acces pe teren fără permisiune, dacă respectiva autorizație este necesară în temeiul dreptului național.
3. Argumente finale (practice)
64. Pentru claritate, articolele 76, 78 și 81 din Regulamentul nr. 555/2008, împreună cu alte norme din regulamentul respectiv, prevăd indubitabil efectuarea (în principiu fără preaviz) unor controale la fața locului. Totuși, acestea nu prevăd posibilitatea ca respectivele controale să fie efectuate fără permisiunea de acces pe teren acordată de viticultor. Regulamentul nr. 555/2008 lasă în sarcina statelor membre să decidă, în anumite limite (prezentate mai jos), dacă accesul pe teren pentru efectuarea controalelor respective trebuie supus acordului viticultorului.
65. Astfel, indiferent de alegerea statelor membre referitor la necesitatea permisiunii exprese date de viticultor pentru accesul pe terenul său, autoritățile naționale trebuie în mod evident să efectueze controalele cu respectarea completă a normelor naționale privitoare la controalele la fața locului și accesul pe proprietatea privată.
66. În termeni practici, totuși, în pofida a numeroase susțineri contrare exprimate în prezenta cauză, este puțin probabil ca un astfel de cadru procedural să împiedice într‑un mod concret efectuarea controalelor.
67. În primul rând, este perfect logic ca funcționarul care efectuează controlul să poată utiliza măsurile naționale aflate la dispoziția sa pentru a intra pe terenurile agricole proprietate privată. În această privință, regulile diferă de la stat la stat. Totuși, în anumite state membre, există un drept general de acces sau de trecere pe terenurile agricole deschise, drept supus unor condiții. De exemplu, astfel cum rezultă din concluziile scrise depuse de guvernul francez, legislația franceză nu pedepsește intrarea pe un teren privat deschis dacă nu au fost produse pagube. Rezultă că, în zonele rurale, accesul pe terenurile agricole este în general permis fără acordul expres al viticultorului. Așadar, dacă, în aceste condiții, dreptul național autorizează publicul să intre pe terenuri private fără permisiune, aceleași reguli se aplică și funcționarilor responsabili cu controalele.
68. În al doilea rând, dacă respectivele controale pot fi efectuate fără a se intra pe teren, în cazul în care dreptul național prevede necesitatea unei permisiuni în acest sens, această a doua opțiune este evident preferabilă unei acțiuni ce ar putea echivala cu tulburarea de posesie. Controalele la fața locului nu necesită întotdeauna accesul pe un teren. Probabil, controlul efectuării defrișărilor se poate face uneori de la o oarecare distanță, de exemplu, prin verificare vizuală de pe un drum public sau de pe un alt teren. Această concluzie este cu atât mai clară în contextul apariției noilor tehnologii. Regulamentul nr. 555/2008 prevede chiar în mod expres că verificările se pot efectua prin teledetecție, care nu presupune prezența pe terenul supus controlului(13).
69. În al treilea rând, controalele la fața locului ar trebui efectuate într‑o manieră adecvată. Ideea reiese clar din mai multe prevederi ale Regulamentului nr. 555/2008, inclusiv deja discutatul articol 78 alineatul (1). Acest articol prevede excepții de la caracterul „inopinat” al controalelor, care, incidental, a fost în mod semnificativ nuanțat în forma finală a normei respective(14). Existența excepțiilor, împreună cu această nuanțare, indică faptul că prevederea respectivă lasă suficient loc pentru o oarecare curtoazie față de cel supus controalelor, fără a afecta eficiența verificărilor(15). Totuși, trebuie de asemenea recunoscut în mod clar că din articolul 78 alineatul (1) nu rezultă nicio obligație legală să acționeze astfel pentru funcționarii care efectuează controlul.
70. În fine, în al patrulea rând, ar trebui subliniat că solicitarea acordului prealabil al viticultorului privind accesul pe terenul acestuia, dacă o astfel de permisiune este necesară pentru acel tip de teren conform dreptului național, nu ar afecta în niciun fel obiectivul Regulamentului nr. 555/2008 de a proteja interesele financiare ale Uniunii.
71. În conformitate cu prevederile articolului 78 alineatul (3) din Regulamentul nr. 555/2008, cererea de sprijin va fi respinsă dacă beneficiarii împiedică efectuarea unui control la fața locului. În contextul altor regulamente privind programele agricole de sprijin(16), Curtea a reținut deja că împiedicarea efectuării controalelor nu poate decât să atragă consecințe juridice grave, cum ar fi respingerea cererii de ajutor respective. Respingerea este consecința juridică a imposibilității efectuării unui control privind îndeplinirea condițiilor de acordare a ajutorului(17). Imposibilitatea respectivă poate fi în special rezultatul acțiunii deliberate a agricultorului, dar și „orice act sau orice omisiune atribuită neglijenței agricultorului sau reprezentantului său având drept consecință împiedicarea realizării controlului la fața locului în integralitatea sa, atunci când acest agricultor sau reprezentantul său nu a luat toate măsurile care pot fi cerute în mod rezonabil din partea sa pentru a garanta că acest control se realizează în mod integral”(18).
72. Având în vedere sancțiunile drastice pentru împiedicarea controlului, care în mod normal ar include refuzul nejustificat de a permite accesul pe teren în vederea controlului, nu putem vedea de ce ar fi necesar, pentru eficiența controalelor, să existe o autorizație generală de acces pe terenurile agricole (deschise sau împrejmuite), fără permisiunea viticultorului și cu încălcarea normelor de drept intern. În situația unui refuz nejustificat, cererea de sprijin va fi respinsă, iar solicitantul va suporta consecințele.
73. Pe scurt, nici prevederile Regulamentului nr. 555/2008, nici sistemul, nici logica programelor de sprijin ale Uniunii Europene nu pot fi interpretate în sensul că autorizează accesul funcționarilor care efectuează controalele la fața locului, pe terenuri deschise sau împrejmuite, fără a obține permisiunea viticultorului, în condițiile în care o astfel de permisiune este necesară în temeiul dreptului intern. Modalitățile de acces sunt reglementate de dreptul intern, inclusiv chestiunea necesității acordului pentru accesul pe tipul de teren respectiv.
B. Dreptul Uniunii Europene limitează libertatea statelor membre de a stabili cum sunt efectuate controalele
74. Faptul că legislația Uniunii Europene nu stabilește o autorizație de acces pe terenuri private, fără a deroga astfel de la normele din dreptul intern, nu înseamnă că, sub acest aspect, normele de drept al Uniunii ar fi complet irelevante. Cu toate că nu prevede o autorizație specifică, legislația Uniunii Europene prevede niște limite privind autonomia statelor membre de a stabili cum se vor efectua verificările prevăzute de Regulamentul nr. 555/2008.
75. Două astfel de limite vor fi subliniate pe scurt în această secțiune finală: cele care rezultă din însuși Regulamentul nr. 555/2008 (1) și cele care reies din interpretarea drepturilor fundamentale, în mod specific dreptul de proprietate și inviolabilitatea domiciliului (2).
1. Limitele ce rezultă din Regulamentul nr. 555/2008
76. În primul rând, ca în cazul multor altor domenii ce privesc punerea în aplicare și executarea dreptului Uniunii Europene la nivel național(19) și de asemenea în contextul Regulamentului nr. 555/2008, după cum rezultă clar din articolul 76, controalele trebuie să fie eficace, proporționale și disuasive. Totuși, cum am explicat în secțiunea anterioară a prezentelor concluzii, „eficace” nu înseamnă că „totul e permis”, cu încălcarea principiului legalității(20).
77. În al doilea rând, se poate considera că articolul 80 alineatul (2) din Regulamentul nr. 555/2008 prevede un drept de a fi ascultat, deși limitat. Articolul 80 alineatul (1) din regulament prevede că fiecare control la fața locului face obiectul unui raport de control, ceea ce permite analizarea detaliilor referitoare la controalele executate. Raportul trebuie să conțină anumite date, cum ar fi persoanele prezente, dacă suprafața respectivă a fost întreținută în mod corespunzător în cazul schemei de defrișare, dacă s‑a acordat un preaviz și dacă da, termenul acestuia. Conform articolului 80 alineatul (2) din regulament, în cazul în care se găsesc discrepanțe între informațiile din cerere și situația reală constatată în decursul controlului, viticultorul primește o copie a raportului de control și are posibilitatea de a semna raportul înainte ca autoritatea competentă să formuleze concluziile.
78. Ne‑am putea întreba ce înseamnă mai exact „posibilitatea de a semna”, dar e clar că cel care solicită sprijin are dreptul de a fi informat cu privire la constatările faptice negative ce rezultă dintr‑un control la fața locului. Mai mult, de vreme ce toate acestea ar trebui să aibă loc înainte ca autoritățile competente să își formuleze concluziile, nu poate fi decât logic ca solicitantul să aibă posibilitatea să conteste constatările negative ale autorităților competente.
79. Articolul 80 alineatul (2) din Regulamentul nr. 555/2008 pare a fi o expresie specifică a dreptului de a fi ascultat, ca o componentă a principiului respectării dreptului la apărare. După cum a stabilit jurisprudența, „în temeiul principiului menționat, destinatarilor deciziilor care le afectează în mod sensibil interesele trebuie să li se dea astfel posibilitatea de a‑și face cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la elementele pe care administrația intenționează să își întemeieze decizia. Această obligație revine administrațiilor statelor membre atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, chiar dacă reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate”(21).
80. Statul membru stabilește cum se pune în practică un astfel de drept de a fi ascultat. Pe de o parte, cu siguranță este posibil ca raportul să fie pus la dispoziția viticultorului la câteva zile după control. O astfel de opțiune nu presupune prezența viticultorului la efectuarea controalelor, dar obligă autoritatea competentă să aștepte înainte de a formula orice concluzii până când solicitantul nu semnează raportul. Pe de altă parte, este la fel de posibil ca statele membre să asigure respectarea dreptului de a fi ascultat la o etapă anterioară, mai exact chiar în timpul controlului sau, mai precis, imediat după terminarea lui. Este util, poate și mai eficient, să se permită viticultorului să fie prezent în timpul controlului și eventual să i se ceară semnarea raportului la finalul inspecției. Astfel, dată fiind prezența viticultorului, este logic pentru funcționarul care efectuează controlul să solicite în prealabil acordul acestuia privind accesul pe teren.
81. Totuși, o astfel de obligație nu este prevăzută expres de Regulamentul nr. 555/2008. Revine astfel legislației naționale să reglementeze dreptul de a fi ascultat. În orice caz, statele membre trebuie să se asigure că, în caz de discrepanțe între informațiile din cerere și situația reală stabilită cu ocazia controlului la fața locului, viticultorului i se dă dreptul de a fi ascultat înainte de a fi luată orice decizie care îl poate afecta. În acest scop, raportul de control trebuie să conțină toate informațiile necesare prevăzute la articolul 80 alineatul (1) din regulament, aspect care trebuie analizat de instanța de trimitere.
2. Limitele drepturilor fundamentale
82. Regulamentul nr. 555/2008 lasă în seama statelor membre să decidă cum vor fi efectuate controalele la fața locului în ceea ce privește condițiile de acces pe terenuri proprietate privată, în special dacă permisiunea explicită din partea viticultorului este necesară pentru tipul respectiv de teren (deschis sau împrejmuit). Întrucât dreptul Uniunii Europene nu reprezintă un temei juridic suficient pentru a intra pe un teren fără permisiune, nu mai este necesară analiza compatibilității articolelor 76, 78 și 81 din regulament cu principiul inviolabilității domiciliului. Într‑adevăr, a treia întrebare presupune un răspuns afirmativ la prima întrebare, care nu a fost propus în prezentele concluzii.
83. Totuși, problema drepturilor fundamentale ca limită a modului de efectuare a controalelor la fața locului rămâne parțial relevantă dintr‑un punct de vedere diferit, de vreme ce legislația Uniunii Europene limitează libertatea statelor membre de a stabili condițiile de acces pe terenuri proprietate privată. În considerarea acestui ultim aspect, vom descrie pe scurt limitele respective, în cadrul acestei secțiuni finale.
84. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere a ridicat doar problema dreptului fundamental la inviolabilitatea domiciliului. Totuși, un alt drept are o potențială relevanță în prezenta cauză: dreptul de proprietate [articolul 17 alineatul (1) din cartă].
85. În conformitate cu articolul 51 alineatul (1) din cartă, prevederile acesteia se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. În cazul de față, nu există niciun dubiu că statele membre acționează în scopul aplicării dreptului Uniunii atunci când efectuează verificările prevăzute expres de Regulamentul nr. 555/2008. Astfel, drepturile fundamentale garantate de Uniunea Europeană, în special carta și principiile generale de drept ale Uniunii, sunt aplicabile în prezenta cauză.
86. Această concluzie nu este afectată de faptul că, astfel cum a susținut guvernul francez, carta nu se aplică ratione temporis situației de fapt din cauză. În mare parte, cu siguranță în ceea ce privește dreptul de proprietate și inviolabilitatea domiciliului, carta reprezintă o simplă codificare a drepturilor fundamentale deja recunoscute ca principii generale de drept ale Uniunii(22). Astfel, carta poate servi drept element orientativ în prezenta cauză, de vreme ce aceasta poate fi utilizată în scop interpretativ, în pofida faptului că nu intrase în vigoare la data relevantă în speță(23).
87. În mod similar, nu are importanță dacă, în decizia sa, instanța de trimitere nu s‑a referit la cartă, ci la Convenția Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „CEDO”). Conform articolului 52 alineatul (3) din cartă, în măsura în care carta conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin CEDO, înțelesul și întinderea lor sunt ca și cele prevăzute de CEDO, deși dreptul Uniunii poate prevedea o protecție mai largă. Întrucât inviolabilitatea domiciliului și dreptul de proprietate sunt protejate de legislația Uniunii Europene și de CEDO, CEDO și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului sunt în mod normal relevante în prezenta cauză(24).
88. În ceea ce privește dreptul de proprietate, din cele trei tipuri de potențiale încălcări ale acestui drept, este posibil ca discuția să vizeze folosința netulburată a proprietății(25). Astfel de aprecieri cad în mod obișnuit în sarcina instanței naționale, dar este destul de probabil ca tulburarea de posesie generată de intrarea pe un teren proprietate privată neîmprejmuit în scopul efectuării controalelor fără autorizația cerută de dreptul național, dar și fără a cauza un prejudiciu proprietății, să nu constituie o încălcare a unui drept fundamental. Acest gen de ingerință ar putea fi justificat, de vreme ce este improbabil că se va depăși limita necesarului pentru a efectua controalele în mod eficient. Astfel, deși potențial nelegală, ar fi greu de crezut că modalitatea de efectuare a controlului va constitui o încălcare a unui drept fundamental.
89. În schimb, referitor la a doua întrebare, dacă terenul în discuție este împrejmuit, intrarea pe un teren privat fără acordul viticultorului ar constitui mai degrabă o ingerință în dreptul de proprietate, decât o pătrundere prin efracție. Va depinde din nou de circumstanțele fiecărui caz în parte, dar, în general, se pare că o astfel de ingerință este mult mai puțin probabil să fie justificată.
90. În ceea ce privește inviolabilitatea domiciliului, este adevărat că, de‑a lungul timpului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a extins treptat noțiunea „domiciliu”, pentru a include anumite localuri comerciale, cum ar fi birouri sau sucursale(26). Totuși, mai recent, această evoluție pare să își fi găsit limitele naturale în cauzele Leveau și Fillon(27) și Khamidov(28).
91. Cauza Leveau și Fillon privește intrarea unui funcționar într‑o fermă de porci pentru a verifica dacă fermierii respectau regulile aplicabile unor astfel de întreprinderi. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că ferma de porci nu se încadrează în conceptul „domiciliu”. Aceasta a mai subliniat că înțelesul noțiunii „domiciliu” nu ar trebui deturnat și nu trebuie să fie contrar bunului simț(29). În cauza Khamidov, respectiva instanță a refuzat, de asemenea, să includă în conceptul „domiciliu” localuri industriale precum mori, brutării și depozite, în aplicarea articolului 8 din CEDO.
92. Curtea de Justiție a Uniunii Europene, urmând practica Curții Europene a Drepturilor Omului, a stabilit că, în contextul perchezițiilor efectuate dimineața devreme, protecția acordată domiciliului poate fi extinsă și asupra localurilor comerciale(30). Curtea a recunoscut expres „dreptul fundamental la inviolabilitatea domiciliului” ca principiu general de drept al Uniunii, „afirmat în prezent la articolul 7 din cartă, care corespunde articolului 8 din CEDO”(31).
93. În stadiul actual al jurisprudenței, se pare că, în afară de încăperile evident private, indiferent de natura lor, există o a doua categorie de „domiciliu”, care acoperă anumite tipuri de localuri comerciale. Această din urmă categorie este limitată însă la spațiile în care viața privată și cea profesională a persoanelor vizate se întrepătrund în asemenea măsură încât nu mai pot fi deosebite. Altfel spus, o astfel de protecție a fost extinsă doar asupra spațiilor de birouri, pentru oamenii care locuiesc la sediul firmei lor, unde se desfășoară și o parte semnificativă a vieții lor private.
94. Dimpotrivă, simplele spații de producție, industrială sau agricolă, unde un astfel de amestec între viața privată și cea profesională nu există, au puține șanse să fie calificate drept „domiciliu”. În niciun caz nu vrem să aruncăm o umbră de îndoială asupra relației strânse pe care un viticultor o are cu podgoria lui. Totuși, logica descrisă mai sus, care a dus la o extindere limitată a noțiunii „domiciliu”, astfel încât să includă și anumite spații comerciale, este pur și simplu inaplicabilă spațiilor de producție deschise, precum podgoriile. În plus, având în vedere logica și obiectul noțiunii „domiciliu” în contextul protecției sale în temeiul articolului 7 din cartă, nu vedem niciun motiv pentru extinderea mai departe a acestei noțiuni.
95. Pentru aceste motive, considerăm că o podgorie deschisă nu poate fi inclusă în noțiunea „domiciliu”, decât dacă nu există alte elemente de fapt care conduc la o altă concluzie, cum ar fi dacă podgoria ar fi adiacentă unei case de locuit sau unui birou profesional(32).
V. Concluzie
96. Pentru motivele expuse mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) după cum urmează:
„Articolele 76, 78 și 81 din Regulamentul (CE) nr. 555/2008 al Comisiei din 27 iunie 2008 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 479/2008 al Consiliului privind organizarea comună a pieței vitivinicole în ceea ce privește programele de sprijin, comerțul cu țările terțe, potențialul de producție și privind controalele în sectorul vitivinicol nu pot fi interpretate în sensul că autorizează funcționarii responsabili cu controalele să intre pe terenuri agricole, indiferent dacă sunt sau nu sunt împrejmuite, fără a obține permisiunea viticultorului, cu condiția ca o astfel de permisiune să fie necesară potrivit dreptului național pentru accesul pe tipul de teren respectiv. Legislația națională trebuie să prevadă modurile de acces pe teren pentru efectuarea controalelor la fața locului și pentru a determina cum vor fi desfășurate aceste controale în limitele stabilite de dreptul Uniunii, în special cu respectarea drepturilor fundamentale.”