FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. WATHELET
fremsat den 18. januar 2017 (1)
Sag C-467/15 P
Europa-Kommissionen
mod
Den Italienske Republik
»Appel – statsstøtte – støtte, som Den Italienske Republik har tildelt mælkeproducenter – støtteordning knyttet til tilbagebetaling af mælkeafgifter – betinget beslutning truffet af Rådet i henhold til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF – manglende overholdelse af godkendelsesbetingelserne – eksisterende støtte – ny støtte – ændring af eksisterende støtte«
1. Med den foreliggende appel har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 24. juni 2015, Italien mod Kommissionen (T-527/13, EU:T:2015:429, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten for det første delvist annullerede Kommissionens afgørelse 2013/665/EU (2) og for det andet i øvrigt frifandt Kommissionen.
I – Retsforskrifter
A – Forordning (EF) nr. 659/1999
2. I henhold til artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 (3) forstås ved »ny støtte« »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«.
3. I henhold til nævnte forordnings artikel 1, litra g), forstås ved »misbrug af støtte« »støtte, som støttemodtageren har anvendt i strid med [godkendelsesbeslutningen]«.
B – Forordning (EF) nr. 794/2004
4. Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004 (4) bestemmer følgende:
»I relation til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999, er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet. Imidlertid betragtes en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20% ikke som en ændring i eksisterende støtte. Imidlertid betragtes en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20% ikke som en ændring i eksisterende støtte.«
II – Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
5. Retten opsummerede tvistens baggrund som følger i den appellerede doms præmis 1-8:
»1. Med henblik på at give de italienske mælkeproducenter mulighed for at betale en tillægsafgift på 1 386 475 000 EUR, som de skyldte Den Europæiske Union som følge af en overskridelse af den mælkekvote, der var tildelt Den Italienske Republik for produktionsårene 1995/1996 til 2001/2002, anmodede denne medlemsstat Rådet for Den Europæiske Union om tilladelse til at oprette en statsstøtteordning i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF.
2. Ved beslutning 2003/530/EF af 16. juli 2003 om foreneligheden mellem en støtte, som Den Italienske Republik agter at yde sine mælkeproducenter, og fællesmarkedet (EUT [2003,] L 184, s. 15, herefter »Rådets beslutning«), gav Rådet denne medlemsstat tilladelse til »at træde ind [i producenternes sted] og betale [Unionen] det beløb, som disse skylder [Unionen] i henhold til tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter for perioden 1995/96 til 2001/02« (Rådets beslutnings artikel 1). Rådet gav den ligeledes tilladelse til »[at give de berørte parter] mulighed for [i forhold til Den Italienske Republik] at tilbagebetale deres gæld ved hjælp af betalingshenstand uden renter over et antal år« (Rådets beslutnings artikel 1).
3. Denne erklæring om forenelighed var underkastet to betingelser. For det første pålagde Rådet dels Italien at angive beløbet svarende til mælkeproducenternes skyldige tillægsafgift til Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), dels at trække den gæld, de ifaldt i forhold til Unionen og renterne heraf, fra de udgifter, som blev finansieret af EUGFL (Rådets beslutnings artikel 2). For det andet krævede Rådet, dels at mælkeproducenterne tilbagebetalte gælden til Italien fuldt ud i lige store årlige rater, dels at det skete over en periode, der ikke oversteg 14 år fra den 1. januar 2004 (Rådets beslutnings artikel 1).
4. I denne forbindelse vedtog de italienske myndigheder decreto-legge n. 49, riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (lovdekret nr. 49 om reform af lovgivningen vedrørende anvendelsen af tillægsafgiften i sektoren for mælk og mælkeprodukter) af 28. marts 2003 (GURI nr. 75 af 31.3.2003, s. 4) samt decreto ministeriale del 30 luglio 2003, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n. 119/2003 (bekendtgørelse af 30.7.2003 om bestemmelser for betalingen af skyldig og ikke betalt tillægsafgift for perioden fra 1995/1996 til 2001/2002 omhandlet i artikel 10, stk. 34, i lov nr. 119/2003) (GURI nr. 183 af 8.8.2003, s. 33). I de samlede bestemmelser i disse to retsakter fastsattes i det væsentlige, at mælkeproducenterne fuldt ud skulle tilbagebetale Den Italienske Republik de tillægsafgifter, som den påtog sig, uden tillæg af renter, i form af lige store årlige betalingsrater, fordelt på en periode, der ikke oversteg 14 år (herefter »rateordningen«).
5. Efter at have foretaget flere ændringer af disse bestemmelser, for bl.a. at give de berørte parter mulighed for at anmode om fordeling af deres gæld over en periode, der kunne vare indtil 30 år, og ved herefter at give en betalingshenstand på seks måneder for betalingen af den årlige rate, der forfaldt den 30. juni 2010, vedtog de italienske myndigheder legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (lov nr. 10 om omdannelse til lov, med ændringer, af lovdekret nr. 225 af 29.12.2010 om forlængelse af de lovbestemte frister og af hasteinterventionerne på skatte- og afgiftsområdet og af støtte til virksomheder og familier) af 26. februar 2011 (GURI nr. 47 af 26.2.2011, det almindelige tillæg nr. 53), som trådte i kraft [den 27. februar 2011]. Ved denne indførtes bl.a. et stk. 12k til artikel 1 i decreto-legge nr. 225, hvori bestemtes, at »[m]ed henblik på at imødegå den alvorlige krise, der har ramt mælkesektoren, rykkes fristerne for betaling af de beløb, der forfalder den 31. december 2010, og som er omhandlet af fordelingsplanerne fastsat ved lovdekret nr. 49 [og den efterfølgende lovgivning], til den 30. juni 2011« (herefter »betalingshenstanden«).
6. De italienske myndigheder har meddelt Kommissionen, at denne foranstaltnings »subventionsækvivalent« var blevet pålagt den de minimis-støtte, der var fastsat for denne medlemsstat ved bilaget til Kommissionens forordning (EF) nr. 1535/2007 af 20. december 2007 om anvendelse af [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] på de minimis-støtte til produktion af landbrugsprodukter (EUT [2007] L 337, s. 35). Ifølge myndighederne begunstigede denne bestemmelse 1 291 mælkeproducenter af de 11 271, der var begunstiget af rateordningen, dvs. en andel på 11,45%. Endvidere lå den individuelle støtte, der blev opnået i medfør heraf, i et interval mellem 0,08 og 694,19 EUR. Den var lavere end 100 EUR for 1 187 af de 1 291 berørte mælkeproducenter og lavere end 12 EUR for 559 af disse.
7. Ved afgørelse K(2011) 10055 endelig af 11. januar 2012 vedrørende statsstøtte SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 (11/NN)) — Henstand med betalingen af mælkeafgifter i Italien, hvoraf et resumé blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 10. februar 2012 (EUT [2012,] C 37, s. 30), indledte Kommissionen proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF. For det første anførte den i det væsentlige, at den nærede tvivl om kvalificeringen af betalingshenstanden i forhold til artikel 107 TEUF samt om denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked. For det andet anførte den, at denne betalingshenstand medførte en tilsidesættelse af de ved Rådets beslutning fastsatte betingelser, at denne tilsidesættelse ændrede hele rateordningen, som de italienske myndigheder havde oprettet, til ny støtte, for så vidt som den vedrørte de mælkeproducenter, der var begunstiget af betalingshenstanden, og at det heller ikke var godtgjort, at denne nye støtte var forenelig med det indre marked.
8. Ved [den omtvistede afgørelse] fandt Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger, nemlig både betalingshenstanden og rateordningen, begge udgjorde en ny og ulovlig støtte, som var uforenelige med det indre marked (den [omtvistede] afgørelses artikel 1). Kommissionen pålagde derfor Den Italienske Republik at foretage en omgående og effektiv tilbagesøgning af de beløb, som var tildelt de mælkeproducenter, der havde været begunstiget af betalingshenstanden, med tillæg af renter (den [omtvistede] afgørelses artikel 2 og 3).«
III – Retsforhandlingerne ved Retten og den appellerede dom
6. Ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 30. september 2013 indgav Den Italienske Republik et søgsmål med påstand om hel eller delvis annullation af den omtvistede afgørelse.
7. Den Italienske Republik gjorde til støtte for søgsmålet to anbringender gældende vedrørende for det første tilsidesættelse af artikel 3, stk. 7, i forordning nr. 1535/2007 og for det andet tilsidesættelse af samme forordnings artikel 3, stk. 2.
8. Retten tog Den Italienske Republiks andet anbringende til følge og annullerede den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 2, samt artikel 2-4, for så vidt som de vedrørte dels den af den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 2, omhandlede støtteordning, dels den individuelle støtte, der er indrømmet i medfør af denne støtteordning, mens Kommissionen i øvrigt blev frifundet.
9. Med henblik herpå præciserede Retten i den appellerede doms præmis 39 det andet anbringendes rækkevidde, idet den fastslog, at selv om hvert klagepunkt, som Den Italienske Republik havde påberåbt sig som led i dette anbringende, var støttet på en tilsidesættelse af en anden bestemmelse, havde de til fælles, at de i det væsentlige ligeledes kritiserede den omtvistede afgørelse for ikke at være støttet på et gyldigt retsgrundlag ved kvalificeringen af rateordningen som en ny og ulovlig støtte og ved at pålægge Den Italienske Republik at tilbagesøge denne støtte. I den appellerede doms præmis 40-44 fastslog Retten, at denne argumentation allerede var blevet fremført i stævningen, og at Den Italienske Republiks argumenter fremsat i dens replik i betragtning af svarskriftet underbyggede denne argumentation.
10. For det andet forkastede Retten i den appellerede doms præmis 45-47 Den Italienske Republiks klagepunkt vedrørende den omtvistede afgørelses begrundelse.
11. For det tredje prøvede Retten i den appellerede doms præmis 49-92 Den Italienske Republiks klagepunkt vedrørende spørgsmålet, om den omtvistede afgørelse var velbegrundet.
12. I den appellerede doms præmis 50 fastslog Retten, at det var ubestrideligt, at rateordningen, indtil Kommissionen fandt, at den skulle anses for en ny støtte, udgjorde en eksisterende støtteordning.
13. Mens Retten i den appellerede doms præmis 66 og 67 fastslog, at Kommissionen kunne benytte proceduren i tilfælde af ulovlig anvendelse af en støtte, som er fastsat i kapitel IV i forordning nr. 659/1999, fastslog den i nævnte doms præmis 68, at det står fast, at Kommissionen ikke har støttet sin afgørelse på bestemmelserne i forordning nr. 659/1999 herom, men at den fandt, at rateordningen var blevet til en ny støtte som følge af betalingshenstanden, for så vidt som den fandt anvendelse på de mælkeproducenter, der var blevet begunstiget af denne. Retten fastslog ligeledes, at denne kvalificering og kvalificeringen af misbrug af støtte er adskilte, eftersom alene eksisterende støtte kan føre til misbrug af støtte, som det er bemærket i 15. betragtning til forordning nr. 659/1999.
14. Blandt de forskellige processuelle midler, som Kommissionen havde mulighed for at anvende, har Retten i præmis 69-76 nævnt proceduren vedrørende ulovlig støtte, der er fastsat i kapitel III i forordning nr. 659/1999.
15. I den appellerede doms præmis 74 fastslog Retten, at det i forbindelse med ændring af en eksisterende støtte ikke er »enhver ændret eksisterende støtte«, men alene selve ændringen, der kan kvalificeres som ny støtte, mens den tidligere foranstaltning, som kunne gennemføres lovligt, for sit vedkommende skal betragtes som eksisterende støtte eller en eksisterende støtteordning.
16. I den appellerede doms præmis 75 gjorde Retten en undtagelse fra denne regel vedrørende det tilfælde, hvor ændringen undtagelsesvis påvirker selve indholdet af den eksisterende støtte eller støtteordning, og hvor denne foranstaltning i sin helhed omdannes til en ny støtte eller støtteordning. Retten præciserede i samme præmis, at der ikke kan være tale om en væsentlig ændring, når det nye element klart kan adskilles fra den eksisterende foranstaltning, eller den er af rent formel eller administrativ art.
17. Retten fastslog i den appellerede doms præmis 76, at Kommissionens mulighed for at kvalificere ikke alene ændringen af den eksisterende støtte, men ligeledes hele den eksisterende støtte, som denne ændring vedrører, som ny og i givet fald ulovlig, materielt er betinget af, at denne institution godtgør, at den nævnte ændring påvirker selve indholdet af den allerede eksisterende støtte. Den tilføjede, at når den pågældende medlemsstat under den administrative procedure gør gældende, at denne ændring enten klart kan adskilles fra den allerede eksisterende foranstaltning, eller at den er af rent formel eller administrativ karakter og ikke kan påvirke vurderingen af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked, skal Kommissionen begrunde, hvorfor den ikke finder disse argumenter velbegrundede.
18. I den appellerede doms præmis 78-80 fastslog Retten, at Kommissionen ikke i den omtvistede afgørelse havde godtgjort, at betalingshenstanden ændrede selve indholdet af rateordningen væsentligt. Retten fastslog i den appellerede doms præmis 81 og 82, at Kommissionen havde tilsidesat begrebet ny støtte ved at kvalificere en eksisterende støtteordning som ny, ulovlig støtte uden at overholde de materielle betingelser, der er fastsat i forordning nr. 659/1999, og med urette forordnet, at støtte, der var tildelt i medfør af den eksisterende støtteordning, blev tilbagesøgt.
19. Retten forkastede i den appellerede doms præmis 83-91 Kommissionens argumenter om, at de italienske myndigheders manglende overholdelse af en af de betingelser, der fremgår af den af Rådet afgivne erklæring om forenelighed, i det væsentlige medfører en »omkvalificering« af den eksisterende støtteordning til en ny og ulovlig støtte.
20. I denne henseende bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 85, at Kommissionen, når den opdager, at en beslutning, hvorved en støtte eller støtteordning er erklæret forenelig med det indre marked på visse betingelser, ikke overholdes, og den vælger at iværksætte sine kontrolbeføjelser, i princippet skal holde sig til dette ved undersøgelsen af den nye støtte, medmindre det godtgøres, at støtten har ændret selve indholdet af en eksisterende støtte eller støtteordning.
21. I den appellerede doms præmis 86 fandt Retten, at Kommissionen ikke med føje kan anse den manglende overholdelse af en sådan betingelse for uden videre at indebære, at denne støtteforanstaltning omkvalificeres til en ny støtte, og i endnu mindre grad anse denne foranstaltning for ulovlig fra starten og kræve den tilbagesøgt, som om der var tale om en ulovligt gennemført støtte og ikke om en allerede godkendt støtte.
22. Retten bemærkede i denne forbindelse i den appellerede doms præmis 87, at enhver eksisterende støtte er omfattet af den godkendelsesafgørelse, den var genstand for, medmindre Kommissionen har fastslået, at der foreligger misbrug af denne støtte, eller at selve dens indhold er blevet ændret af en ny støtte, med forbehold af disse to tilfælde skal anses for lovlig, så længe Kommissionen ikke har fastslået, at den er uforenelig med det indre marked.
23. Retten fastslog endvidere i den appellerede doms præmis 88, at en senere manglende overholdelse heraf alene kan få Kommissionen til – ved at benytte et af de forskellige processuelle midler, der er fastsat i EUF-traktaten og i forordning nr. 659/1999 – at anfægte den begunstigelse af en erklæring om forenelighed med det indre marked, som er indrømmet den pågældende foranstaltning, og ikke dens kvalificering som eksisterende støtte, med forbehold af den undtagelse, der er nævnt i den appellerede doms præmis 85.
24. Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 89 og 90, at en erklæring af uforenelighed kun skabe virkninger for fremtiden. Hvis dette ikke var tilfældet, ville en løbende gennemført støtteordning og den individuelle støtte, som blev tildelt lovligt i medfør af denne, inden den pågældende medlemsstat tilsidesatte sine forpligtelser, med tilbagevirkende kraft blive anset for at udgøre ulovlig støtte, der er uforenelig med det indre marked, hvilket ville svare til at tilbagekalde den beslutning, hvorved iværksættelsen af disse foranstaltninger blev godkendt.
25. Retten fandt ligeledes i den appellerede doms præmis 91, at den af Kommissionen fremsatte teori ville give den mulighed for at omgå de procedurer, som lovgiver har fastsat med henblik på i henhold til retssikkerhedsprincippet at garantere den effektive kontrol med statsstøtte.
26. Retten tog således med den appellerede dom det andet anbringende til følge og frifandt i øvrigt Kommissionen.
IV – Appellen
27. Kommissionen og Den Italienske Republik blev hørt i retsmødet den 10. november 2016.
28. Kommissionen har til støtte for sin appel gjort tre anbringender gældende om henholdsvis (i) forbud mod af egen drift at behandle en grundlæggende formalitetsindsigelse, (ii) tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og artikel 1 i forordning nr. 659/1999 vedrørende begreberne ny støtte og eksisterende støtte, (iii) tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og artikel 4, 6, 7, 14 og 16 i forordning nr. 659/1999 hvad angår de procedurer, der gælder for ny støtte og for ulovligt gennemført støtte.
A – Om det første anbringende om forbud mod af egen drift at behandle en grundlæggende formalitetsindsigelse
1. Parternes argumenter
29. Kommissionen har gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 39-44 har tilsidesat dispositionsmaksimen, forbuddet mod af egen drift at behandle en grundlæggende formalitetsindsigelse, artikel 21 i protokollen vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol samt artikel 44, stk. 1, i Rettens procesreglement, idet det fremgår af disse artikler, at tvisten fastlægges og afgrænses af parterne, og at Unionens retsinstanser ikke kan træffe afgørelse ultra petita ved af egen drift at rejse spørgsmålet om kvalificering af rateordningen som en ny støtte og ikke som en eksisterende støtte, fordi den ændring, som de italienske myndigheder har foretaget heraf, angiveligt ikke har en væsentlig indvirkning. Kommissionen er af den opfattelse, at dette materielle spørgsmål kun blev fremsat, for så vidt angik tilsidesættelsen af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004, et spørgsmål, der adskiller sig fra det spørgsmål, som Rettens ræsonnement vedrørte.
30. Hvis Domstolen skulle tage dette anbringende til følge, er Kommissionen af den opfattelse, at Domstolen ikke blot bør ophæve den appellerede dom og forkaste søgsmålet i første instans, men også af retsplejehensyn og for at forhindre fortsatte alvorlige tilsidesættelser af EU’s materielle ret og kaste lys over de procedurer, der skal følges ved prøvelsen af statsstøtte ydet i strid med de betingelser, der er opstillet i beslutningen om forenelighed, prøve og tage mindst et af de to øvrige anbringender til følge.
31. Den Italienske Republik er derimod af den opfattelse, at dette anbringende ikke er velbegrundet.
2. Bedømmelse
32. I modsætning til Kommissionen er jeg af den opfattelse, at Den Italienske Republik havde gjort dette anbringende gældende i sin stævning til Retten.
33. Det fremgår således af selve ordlyden af Den Italienske Republiks anbringende i dens søgsmål ved Retten, at den har henvist til et klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 om begrebet ny støtte.
34. Den Italienske Republik har i dette anbringende gjort gældende, at »der ikke foreligger oplysninger, der kan godtgøre, at modtagerne af den eksisterende støtte, som havde været begunstiget af den omtvistede foranstaltning, var forpligtet til ikke alene at tilbagebetale et beløb, der svarede til den omtvistede foranstaltning, men ligeledes det, der var modtaget som eksisterende støtte (og således på grundlag af godkendelsesafgørelsen renter, der ikke er reguleret i den første rateordning« (punkt 56 i stævningen for Retten).
35. Stadig i forbindelse med dette anbringende har den dernæst foreholdt Kommissionen en fordrejning af begrebet »eksisterende støtte« omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 således: »Det [kan] heller ikke […] findes, at udvidelsen af en afgørelse om tilbagesøgning til ligeledes at omfatte eksisterende støtte kan følge lovligt af eksistensen af en ændring af selve indholdet af denne støtte, som kan medføre, at de to foranstaltninger ses som én samlet, ny støtte, der ikke er anmeldt til Kommissionen, og dermed er ulovlig« (punkt 57 i stævningen for Retten).
36. Den tilføjede endvidere, at »[e]n sådan konklusion er det åbenbare resultat af en fordrejning af begrebet »eksisterende støtte««, der er relevant for anvendelsen af artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999« (punkt 58 i stævningen for Retten).
37. Det følger heraf, at selv om Den Italienske Republik i denne forbindelse ligeledes foreholdt Kommissionen en utilstrækkelig begrundelse, så har den kritiseret Kommissionen for at have kvalificeret rateordningen som en ny støtte uden at kontrollere, om betingelserne for en sådan kvalificering var opfyldt.
38. Det ovenstående bekræftes af den omstændighed, at Kommissionen har forstået det af Den Italienske Republik fremførte klagepunkt, som den sammenfattede og gendrev i sit svarskrift til Retten (jf. punkt 22 og 32-36 i svarskriftet til Retten).
39. Følgelig skal det første anbringende forkastes som ugrundet.
B – Om det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og artikel 1, i forordning nr. 659/1999 vedrørende begreberne ny støtte og eksisterende støtte
40. Dette anbringende er opdelt i to led om dels den omstændighed, at støtte gennemført i strid med godkendelsesvilkårene var en ny støtte og ikke en eksisterende støtte, dels den omstændighed, at Retten ikke har taget hensyn til den institutionelle balance mellem Rådet og Kommissionen.
1. Parternes argumenter
a) Kommissionen
i) Indledende bemærkninger
41. Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at det fremgår af Domstolens praksis (5), at en simpel tilsidesættelse af de betingelser, der er opstillet i en tidligere beslutning om en støttes forenelighed, indebærer, at der er tale om en ny støtte, og kan berettige en ny beslutning om uforenelighed, når der ikke foreligger nye omstændigheder, som kan ændre bedømmelsen.
42. Ifølge Kommissionen skal det af retssikkerhedsmæssige hensyn afgøres med sikkerhed, om den nationale foranstaltning er omfattet af beslutningen om forenelighed, hvilken sikkerhed kun kan opnås, hvis den pågældende foranstaltning fuldt ud er i overensstemmelse med godkendelsen og overholder alle betingelserne heri. Kommissionen har endvidere bemærket, at når en medlemsstat tilsidesætter godkendelsesbetingelserne, svarer den støtte, der gennemføres, ikke til den støtte, som Rådet har godkendt, og den kan således ikke udgøre en eksisterende støtte.
43. Kommissionen har endvidere bemærket, at den pågældende medlemsstat i tilfælde af manglende overholdelse af betingelserne i beslutningen om at godkende støtteordningen, altid kan anmode om en ny godkendelsesbeslutning, idet den navnlig baserer sig på ændringerne af de faktiske omstændigheder.
ii) Det første led
44. For det første har Kommissionen kritiseret Retten for, at den i den appellerede doms præmis 50 med urette har konkluderet, at rateordningen, indtil Kommissionen fandt, at den skulle anses for en ny støtte, udgjorde en eksisterende støtteordning. Retten har dermed set bort fra den objektive karakter, som begreberne »eksisterende støtte« og »ny støtte« har.
45. For det andet er Kommissionen af den opfattelse, at Retten i den appellerede doms præmis 74 med urette har gjort dom af 20.5.2010, Todaro Nunziatina & C. (C-138/09, EU:C:2010:291), af 30.4.2002, Government of Gibraltar mod Kommissionen (T-195/01 og T-207/01, EU:T:2002:111), og af 16.12.2010, Nederlandene og NOS mod Kommissionen (T-231/06 og T-237/06, EU:T:2010:525) gældende til støtte for den betragtning, at det i tilfælde af en ændring af en eksisterende støtte ikke er enhver ændret eksisterende støtte, men alene selve ændringen, der kan kvalificeres som ny støtte.
46. For det tredje har Kommissionen kritiseret Retten for dels i den appellerede doms præmis 75 at have fastslået, at kvalifikationen af en eksisterende støtte eller en eksisterende støtteordning, som er blevet ændret, som en ny støtte materielt er betinget af, at Kommissionen godtgør, at den nævnte ændring påvirker selve indholdet af den eksisterende støtteordning, dels i den appellerede doms præmis 76 at have krævet, at Kommissionen under den administrative procedure godtgør årsagerne til, at den pågældende medlemsstats argumenter om, at ændringen er væsentlig, efter dens opfattelse ikke er velbegrundede.
47. For det fjerde har Kommissionen kritiseret Retten for at have draget konklusioner vedrørende realiteten af en påstået manglende begrundelse af den omtvistede afgørelse, når Retten allerede i den appellerede doms præmis 46 og 47 havde forkastet Den Italienske Republiks klagepunkt om begrundelsen for den omtvistede afgørelse.
48. For det femte har Kommissionen kritiseret Retten for at have gengivet dens holdning til spørgsmålet om, hvorvidt rateordningen var blevet ændret væsentligt, fejlagtigt.
49. For det sjette er Kommissionen af den opfattelse, at de konklusioner, som Retten nåede frem til i den appellerede doms præmis 81 og 82 af de ovenfor nævnte årsager er baseret på retligt fejlagtige præmisser.
50. For det syvende har Kommissionen kritiseret Retten for, at den i den appellerede doms præmis 88 med urette har fastslået, at Kommissionen kun kunne anfægte den begunstigelse af en erklæring om forenelighed med det indre marked, som er indrømmet den pågældende foranstaltning, og ikke dens kvalificering som eksisterende støtte, hvis den godtgør, at der er tale om en væsentlig ændring af den pågældende foranstaltning.
51. For det ottende er Kommissionen af den opfattelse, at Retten i den appellerede doms præmis 89 har anlagt en fejlagtig fortolkning af dom af 15. september 1998, Ryanair mod Kommissionen (T-140/95, EU:T:1998:201), om manglende overholdelse af en beslutning, hvormed en støtte, der skulle frigives i successive rater, blev godkendt på visse betingelser. Det fremgår af denne dom, at en manglende overholdelse af en betingelse for godkendelse ikke blot indebærer, at støtten ikke er omfattet af den oprindelige beslutning, men også, at de efterfølgende rater antages at være uforenelige, uden at Kommissionen beslutter at udstede en beslutning om dispensation.
52. For det niende er Kommissionen af den opfattelse, at Rettens konstatering i den appellerede doms præmis 90 af, at visse former for støtte ikke svarer til den godkendte støtte, ikke svarer til, at en tidligere beslutning tilbagekaldes. I modsætning til, hvad Retten har fastslået i den appellerede doms præmis 91, er der således hverken tale om en omgåelse af forordning nr. 659/1999 eller om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
b) Den Italienske Republik
53. For det første har Den Italienske Republik svaret, at Retten ikke har baseret sig på den tese, at den eksisterende støtte, som er blevet godkendt af Rådet, omfattede den betalingshenstand, der blev indrømmet i 2011, men på den tese, at betalingshenstanden udgjorde en ny støtte, der, eftersom Kommissionen ikke har godtgjort, at denne foranstaltning har ændret den eksisterende støtte væsentligt, ikke har kunnet have nogen indvirkning på den eksisterende støtte.
54. For det andet er Den Italienske Republik af den opfattelse, at Kommissionen med urette har kritiseret Retten for ikke at have draget konsekvenserne af sine egne overvejelser vedrørende den mulighed, som Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF har for at indbringe sagen for Domstolen med henblik på at få fastslået, at Den Italienske Republik ikke har opfyldt betingelserne i godkendelsesbeslutningen.
55. For det tredje har Den Italienske Republik i forbindelse med Kommissionens klagepunkt om, at Retten har undladt at begrunde sin konstatering i den appellerede doms præmis 76 af, at det kun er, når den kan godtgøre, at en tilsidesættelse af betingelserne for godkendelse påvirker grundlaget for den godkendte støtte, at den kan påberåbe sig sine sædvanlige beføjelser i tilknytning til ny støtte, gjort gældende, at Kommissionen ikke har taget hensyn til reglen om, at der kun kan beordres en tilbagesøgning af en eksisterende støtte, når støtten ophører med at være eksisterende, dvs. når den via en ændring bliver en ny støtte. For at der kan være tale om en ny støtte, er det ifølge Den Italienske Republik nødvendigt, at ændringerne af en støtteordning ikke klart kan adskilles fra den oprindelige ordning, og at ændringen endvidere påvirker grundlaget for den oprindelige ordning.
56. For det fjerde har Den Italienske Republik vedrørende Kommissionens klagepunkter om kvalifikationen af den pågældende foranstaltning som en ny støtte og ikke en eksisterende støtte, understreget, at Retten ikke i modsætning til, hvad Kommissionen hævder, har fastslået, at Kommissionen i tilfælde af en tilsidesættelse af betingelserne for godkendelse, kun kunne gribe ind ved at godtgøre, at medlemsstaten havde foretaget en væsentlig ændring af den eksisterende støtte.
57. Hvorom alting er, kan Kommissionen, hvis en ny foranstaltning i sig selv udgør en ulovlig støtte, vedtage en afgørelse, der forbyder gennemførelse af denne foranstaltning, eller hvis foranstaltningen allerede er blevet gennemført, beordre tilbagesøgning af støtten, hvorved betingelserne for godkendelse af støtten, genoprettes.
58. Den Italienske Republik har ligeledes bestridt Kommissionens argument om, at en tilsidesættelse af en af betingelserne for godkendelse i godkendelsesbeslutningen, uanset om der er tale om en eksisterende støtte eller ej, der er gennemført lovligt, ændrer hele den eksisterende foranstaltning til en ny støtte. Den Italienske Republik har på grundlag af dom af 13. juni 2013, HGA m.fl. mod Kommissionen (C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 29 og 30), gjort gældende, at Domstolen har anvendt et andet ræsonnement i sin praksis.
2. Bedømmelse af det andet anbringendes første led
59. I den foreliggende sag er det ubestridt, at en ændring af en eksisterende foranstaltning godkendt af Rådet udgør en ny og ulovlig støtte, idet Retten har afgjort dette spørgsmål, og det er ikke blevet bestridt ved Domstolen. Det centrale spørgsmål i sagen for Domstolen er således, om denne ændring ændrer hele den eksisterende støtte, der således er blevet ændret til en ny støtte, og betingelserne herfor. Sker det automatisk eller skal ændringen være væsentlig og ikke klart kan adskilles fra den eksisterende foranstaltning (6)?
60. Har Retten med andre ord begået en retlig fejl, da den fastslog, at ændringen af den eksisterende støtte til en ny støtte var betinget af, at det kunne godtgøres, at ændringen udgjorde en væsentlig ændring af den eksisterende foranstaltning og ikke kunne adskilles herfra, og at Kommissionen ikke havde godtgjort dette i den foreliggende sag?
a) Hvad siger retspraksis?
i) Dom Heineken Brouwerijen (91/83 og 127/83)
61. Den første dom, der har fanget min opmærksomhed, er dom af 9. oktober 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 og 127/83, EU:C:1984:307, præmis 19-22), hvori den forelæggende ret forelagde Domstolen spørgsmålet om forbuddet i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, mod at gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den i stk. 2 og 3 nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning. Den forelæggende ret spurgte, om dette gennemførelsesforbud gjaldt for en påtænkt støtteforanstaltning, hvis oprindelige version der forskriftsmæssigt var givet underretning om, men som senere ændredes, uden at der var givet Kommissionen underretning herom, og om forbuddet i så fald alene gjaldt for den del af støtteforanstaltningen, der var kommet i stand som følge af ændringen.
62. Følgende fremgår af nævnte doms præmis 20 »[s]om Domstolen allerede har fremhævet, bl.a. i sin kendelse af 20. september 1983 (Kommissionen mod Den Franske Republik, 171/83 R, Sml. 1983, s. 2621), udgør artikel 93, stk. 3, sidste punktum, en beskyttelse af den kontrolmekanisme, der er indført ved denne artikel, og som er vigtig til sikring af Fællesmarkedets funktion. Det i artiklen fastsatte gennemførelsesforbud skal sikre, at støtteordningens virkninger ikke udfolder sig, før Kommissionen har haft en rimelig frist til at undersøge den påtænkte foranstaltning i detaljer og i givet fald indlede den i samme artikels stk. 2 omhandlede procedure«.
63. Domstolen konkluderede i nævnte doms præmis 21, at »forbuddet tager sigte på støtteordningen i sin helhed og i den endelige version, der er fastsat af de nationale myndigheder. Hvis den oprindelige påtænkte foranstaltning er blevet ændret, finder [traktatens] artikel 93, stk. 3, sidste punktum, følgelig anvendelse på den således ændrede påtænkte foranstaltning. Såfremt der er givet underretning om den påtænkte foranstaltning, uden at Kommissionen har fremsat indvendinger mod denne, men den pågældende medlemsstat har foretaget ændringer deri, som Kommissionen ikke er blevet underrettet om, er den nævnte bestemmelse til hinder for gennemførelse af støtteforanstaltningen i sin helhed. Det forholder sig kun anderledes, såfremt den påtænkte ændring i virkeligheden udgør en særskilt støtteforanstaltning, som skal vurderes særskilt, og som følgelig ikke kan påvirke Kommissionens allerede foretagne vurdering af den oprindelige påtænkte støtteforanstaltning« (min fremhævelse).
ii) Dom Italien mod Kommissionen (C-261/89)
64. I den sag, der gav anledning til dom af 3. oktober 1991, Italien mod Kommissionen (C-261/89, EU:C:1991:367, præmis 2-4 og 20-23), godkendte Kommissionen den af Den Italienske Republik påtænkte støtte og opfordrede den italienske regering til at afstå fra at yde nogen form for yderligere støtte til den statsejede koncern inden for aluminiumsindustrien indtil udgangen af 1988, men den 18. september 1987 besluttede de italienske myndigheder at bemyndige EFIM (Ente partecipazioni e finanziamenti industrie manifatturiere) til at udstede et obligationslån for statens regning, hvis provenu på 100 mia. ITL (ca. 52 mio. EUR) skulle afsættes til finansiering af investeringer i selskaberne Aluminia (70 mia. ITL – ca. 36 mio. EUR) og Compagnia Sarda Alluminio (herefter benævnt »Comsal«, 30 mia. ITL – ca. 15,5 mio. EUR).
65. Domstolen fastslog i nævnte doms præmis 20, at »[m]ed hensyn til argumentet om, at Kommissionen skulle have anlagt sag ved Domstolen med henblik på at få fastslået, at den tidligere beslutning var tilsidesat, bemærkes indledningsvis, at Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af, om en statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, skal tage hensyn til alle relevante forhold, herunder en sammenhæng, som der allerede måtte være taget stilling til i en tidligere beslutning, og de forpligtelser, denne tidligere beslutning måtte medføre for en medlemsstat. I det foreliggende tilfælde kan Kommissionen ikke kritiseres for, at den vurderede den nye støtte i sammenhæng med den samlede støtte til aluminiumsindustrien, således som den italienske regering i øvrigt selv gjorde det i sine indlæg under den administrative procedure« (min fremhævelse).
66. I samme doms præmis 21 fastslog Domstolen, at »[d]esuden giver proceduren for undersøgelsen af en støtte i henhold til [traktatens] artikel 93, stk. 2, mulighed for at bedømme enhver ny faktisk omstændighed, som kan ændre Kommissionens bedømmelse, under hensyntagen til formålet med den nye støtte og alle relevante økonomiske omstændigheder på tidspunktet for ydelsen af støtten.«
67. Det fremgår af nævnte doms præmis 22, at »[d]en italienske regering […] i denne sag på intet tidspunkt [har] fremført nye omstændigheder, som kan ændre den bedømmelse, Kommissionen allerede foretog i beslutningen af 17. december 1986. Den har blot, uden nogen form for begrundelse, krævet, at den nye støtte bedømmes på baggrund af EØF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c)«.
68. Endelig fremgår det af nævnte doms præmis 23, at »[e]ftersom Kommissionen, da den traf den omtvistede beslutning, ikke havde modtaget nye oplysninger, som kunne danne grundlag for en bedømmelse af, om den omhandlede støtte kunne falde ind under undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), var den herefter berettiget til at træffe sin beslutning på grundlag af de bedømmelser, den allerede havde foretaget i forbindelse med den tidligere beslutning, og den manglende overholdelse af den betingelse, den havde opstillet heri« (min fremhævelse).
iii) Dom Italien mod Kommissionen (C-47/91)
69. Her skal ligeledes nævnes dom af 5. oktober 1994, Italien mod Kommissionen, C-47/91 (EU:C:1994:358, præmis 24-26), hvori det i præmis 24 fastslås, at »Kommissionen, når den får forelagt en individuel støtteforanstaltning, som hævdes at være truffet i medfør af en tidligere godkendt støtteordning, ikke uden videre kan bedømme støtteforanstaltningen umiddelbart i henhold til traktaten. Den skal – før den indleder nogen form for procedure – kontrollere, om støtten falder ind under den generelle ordning og opfylder de betingelser, der er fastsat i beslutningen om at godkende den generelle ordning. I modsat fald ville Kommissionen, i forbindelse med sin undersøgelse af hver enkelt individuel støtte, efterfølgende kunne ændre sin beslutning om at godkende støtteordningen, hvilket i sig selv forudsætter en undersøgelse i forhold til traktatens artikel 92. Dette ville bringe overholdelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet i fare, såvel for medlemsstaterne som for de erhvervsdrivende, eftersom Kommissionen til enhver tid ville kunne anfægte individuelle støtteforanstaltninger, som fuldt ud er i overensstemmelse med beslutningen om at godkende støtteordningen« (min fremhævelse).
70. Domstolen fastslår videre i præmis 25, at »[h]vis Kommissionen efter en undersøgelse, der er afgrænset på denne måde, konstaterer, at den individuelle støtte er i overensstemmelse med beslutningen om at godkende støtteordningen, skal støtten således behandles som en godkendt støtte, dvs. som en eksisterende støtte. Kommissionen vil da ikke kunne kræve støtteudbetalingen suspenderet, eftersom den i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, kun har kompetence hertil for så vidt angår nye støtteforanstaltninger« (min fremhævelse) (7).
iv) Dom Spanien mod Kommissionen (C-36/00)
71. Den sidste dom (der også er den nyeste), som jeg vil henvise til, er dom af 21. marts 2002, Spanien mod Kommissionen, C-36/00 (EU:C:2002:196), hvor det i præmis 24 fremgår, at »[n]år Kommissionen fastslår, at støtte, som hævdes at være ydet i medfør af en tidligere godkendt støtteordning, ikke opfylder betingelserne i dens beslutning om at godkende støtteordningen og derfor ikke er omfattet af denne, må støtten betragtes som en ny støtte […]« (8).
72. Domstolen tilføjer i samme doms præmis 25, at »[s]åfremt medlemsstaten ved ydelse af støtte i henhold til en tidligere godkendt ordning ikke overholder de betingelser, som Kommissionen har knyttet til sin beslutning om at godkende den nævnte ordning, er Kommissionen forpligtet til at indlede den særlige fremgangsmåde, der omhandles i artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF, idet den betalte støtte er en ny støtte […]« (9).
b) Anvendelse på den foreliggende sag
73. Det fremgår af ovennævnte retspraksis, at Retten ved i den appellerede doms præmis 61 at nævne den faste retspraksis, der, som anført ovenfor, giver Kommissionen mulighed for at basere sin nye beslutning på den bedømmelse, som den allerede havde foretaget i forbindelse med den tidligere beslutning, og den manglende overholdelse af den betingelse, den havde opstillet heri, har set bort fra den omstændighed, at Domstolen er af den opfattelse, at disse betingelser i sig selv var tilstrækkeligt grundlag for en ny beslutning, denne gang om uforenelighed, om den tidligere godkendte støtte, i forbindelse med undersøgelsen af ny støtte og helt sikkert ikke af eksisterende støtte.
74. Det fremgår af denne retspraksis, at såfremt Kommissionen konstaterer, at en støtte tildelt på grundlag af en allerede godkendt ordning, ikke længere opfylder betingelserne i beslutningen om at godkende støtteordningen og dermed ikke længere er i overensstemmelse med denne beslutning, skal den pågældende støtte betragtes som en ny støtte. Med andre ord kan en tilsidesættelse af de betingelser, der er opstillet i en tidligere beslutning om forenelighed, ændre den godkendte støtte til en ny støtte, og kan, såfremt der ikke foreligger nye omstændigheder, der kan give anledning til en anden bedømmelse, berettige en ny beslutning om uforenelighed.
75. Denne fremgangsmåde er i øvrigt efter min opfattelse i overensstemmelse med den forebyggende kontrol med påtænkte nye støtteforanstaltninger, der er blevet indført med traktaten (10). En støtte forbliver kun eksisterende, hvis betingelserne for forenelighed overholdes.
76. Jeg er således (ligesom Kommissionen) af den opfattelse, at en støtte, der er gennemført i strid med de betingelser for forenelighed, som Kommissionen, eller som i dette tilfælde Rådet, har opstillet pr. definition, er forskellig fra den foranstaltning, som den kompetente institution har godkendt, og således ikke længere er en eksisterende støtte og ikke længere er godkendt.
77. I en situation som i den foreliggende sag, er det således hverken nødvendigt at undersøge, om ændringerne er væsentlige, eller om de kan adskilles fra den eksisterende foranstaltning.
78. De faktiske omstændigheder i den foreliggende sag og de hypoteser, der blev drøftet i retsmødet, gør det muligt at illustrere ovenstående principper.
79. Det skal bemærkes, at støtte godkendt af Rådet, dvs. at Italien kunne træde i mælkeproducenternes sted og betale Unionen det beløb, som mælkeproducenterne skylder i form af tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter for produktionsårene 1995/1996 til 2001/2002, navnlig var underlagt betingelsen om, at de pågældende mælkeproducenter fuldt ud skulle betale deres gæld til Den Italienske Republik i form af lige store årlige rater uden renter og over en periode, der ikke oversteg 14 år fra den 1. januar 2004.
80. Efter Rådets godkendelse har Italien ensidigt udskudt den fastsatte frist for betaling af de beløb, der forfaldt den 31. december 2010, til den 30. juni 2011.
81. Det skal ligeledes bemærkes, at det fremgår af artikel 1, litra b), i forordning nr. 659/1999, at der findes fem forskellige former for eksisterende støtte, nemlig i) »historisk« støtte (eller historiske støtteordninger), dvs. enhver form for støtte, der fandtes i en medlemsstat inden dens tiltrædelse, og som fortsat fandtes efter dens tiltrædelse af Unionen; ii) individuel støtte (eller støtteordninger) godkendt af Kommissionen eller Rådet; iii) situationer i tilknytning til Kommissionens inaktivitet i forbindelse med undersøgelse af ny støtte; iv) støtte, som Kommissionen har opdaget efter udløbet af foranstaltningens forældelsesfrist (ti år i henhold til artikel 15 i forordning nr. 659/1999); og endelig v) finansieringsforanstaltninger, fritagelser, skattefordele osv., der indrømmes økonomiske aktører og/eller økonomiske sektorer, som efter liberaliseringen af handelen ikke længere er forenelige med overholdelsen af konkurrencereglerne og reglerne om statsstøtte.
82. Som Kommissionen har anført, er det i forbindelse med kategori i), iv) og v) i princippet tilstrækkeligt at se på datoen for tildeling af støtten, idet Kommissionen ikke skal undersøge støttens indhold som sådan. I forbindelse med en støtte i kategori ii), som den, der er tale om i den foreliggende sag, og kategori iii), skal Kommissionen kontrollere indholdet for at sikre sig, at denne støtte rent faktisk svarer til den støtte, som den selv har godkendt, eller som Rådet har godkendt. Er dette tilfældet, er der tale om en eksisterende støtte, i modsat fald er der uden videre tale om en ny støtte.
83. I den foreliggende sag har Italien udskudt betalingen for modtagerne af den støtte, som Rådet havde godkendt, og for de samme støttemodtagere ændret tilbagebetalingsordningen, der var en af betingelserne for Rådets godkendelse af støtten.
84. Jeg er således umiddelbart af den opfattelse, at den således ændrede foranstaltning bliver en ny støtte, eftersom den ikke længere er omfattet af definitionen af eksisterende støtte i gennemførelsesforordningen, der indeholder det krav, at støtten skal svare til det, der er godkendt. Svarer den ikke længere til det, der er godkendt, kan der ganske enkelt ikke længere være tale om en eksisterende støtte (11).
85. I retsmødet blev det hævdet, at Italien, selv om Rådet kun havde godkendt den pågældende støtte til mælkeproducenter i Italien, havde ladet sicilianske mælkeproducenter være omfattet af den samme ordning. Er dette tilfældet, udgør den støtte, der er indrømmet de sicilianske producenter, helt sikkert en ny støtte, men den ligger uden for den godkendte støttes anvendelsesområde og vedrører andre støttemodtagere. Den godkendte støtte ville således forblive en eksisterende støtte, idet de betingelser, som Rådet har stillet, fortsat finder anvendelse på alle modtagerne af den godkendte støtte. Alene udvidelsen til at omfatte Sicilien udgør en ny støtte.
86. Det ovenstående er fuldt ud i overensstemmelse med filosofien bag kontrolsystemet med statsstøtte som fastsat i EUF-traktaten: Det er vigtigt for dette systems korrekte funktion, klarhed, gennemsigtighed og effektivitet, at den eksisterende støtte kun er en støtte, der rent faktisk er blevet godkendt, og ikke støtte, der er blevet ændret.
87. Det følger heraf, at Retten har begået en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 108 TEUF og artikel 1 i forordning nr. 659/1999 med hensyn til begreberne »ny støtte« og »eksisterende støtte«, for så vidt som den i det væsentlige har fastslået, at den af den omtvistede afgørelse omhandlede støtte forblev en eksisterende støtte, eftersom Rådet oprindeligt havde godkendt den på anmodning fra Italien ved beslutning 2003/530, selv om Italien ikke havde opfyldt en af de to kumulative betingelser, som Rådet havde gjort denne godkendelse betinget af, navnlig betingelsen om, at den dels skal opkræve hele støttemodtagernes gæld til Italien i form af lige store årlige rater, dels at tilbagebetalingen skal foregå over en periode på højst 14 år fra den 1. januar 2004.
88. Retten har således fejlagtigt fastslået, at Kommissionen kun kunne betragte den således ændrede foranstaltning som en ny støtte i stedet for en eksisterende foranstaltning, hvis den havde godtgjort, at ændringen var væsentlig eller ikke kunne adskilles fra den eksisterende foranstaltning.
89. Det følger heraf, at det andet anbringendes første led skal tages til følge.
3. Andet led
a) Parternes argumenter
90. Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at Rettens dom ikke tager behørigt hensyn til den omstændighed, at Rådet har godkendt ratebetalingsordningen.
91. Den Italienske Republik har hertil svaret, at Retten ikke på nogen måde har fastslået, at den anfægtede foranstaltning var omfattet af den beslutning om godkendelse, som Den Italienske Republik har været omfattet af. Tværtimod har den stadfæstet den omtvistede afgørelse, idet den har erklæret den omhandlede støtte ulovlig og har krævet, at den tilbagesøges.
92. Den Italienske Republik har endvidere bemærket, at artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 659/1999 bringer støtteordningerne og den individuelle støtte godkendt af Kommissionen og støtte godkendt af Rådet på lige fod, idet begge betragtes som eksisterende støtte. Retten har ligeledes fastslået dette i den appellerede dom.
b) Bedømmelse
93. Jeg er enig med Kommissionen i, at den appellerede dom ikke tager behørigt hensyn til den omstændighed, at Rådet har godkendt rateordningen i henhold til de ekstraordinære beføjelser, det indrømmes med artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF.
94. Der skal anlægges en restriktiv fortolkning af en beslutning, der træffes i henhold til sådanne ekstraordinære beføjelser, og den kan ikke fortolkes således, at den omfatter støtte, der ikke svarer nøjagtigt til det, Rådet har godkendt. Rettens fortolkning, hvorefter støtte, der ydes i strid med de af Rådet opstillede betingelser, skal betragtes som eksisterende støtte, medmindre det godtgøres, at en manglende overholdelse af disse betingelser påvirkede den godkendte støtte rent materielt, er således fejlagtig.
95. Mens Rådet således kan benytte sig af de ekstraordinære beføjelser, som det indrømmes med artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF, kan Kommissionen, hvis skønsbeføjelse ikke er så omfattende, som den, der er indrømmet Rådet, imidlertid kun kontrollere, at de betingelser for godkendelse, som Rådet har fastsat, er overholdt. Kommissionen skal således antage, at overholdelsen af de betingelser, som Rådet har opstillet i forbindelse med sine ekstraordinære beføjelser, har afgørende betydning, uden ændringer eller undtagelser. Den kan desuden ikke, når en godkendelse er baseret på den ekstraordinære skønsbeføjelse, som er indrømmet Rådet, foretage en ny bedømmelse.
96. De italienske myndigheder kunne i givet fald have anmodet Rådet om at vedtage en ny beslutning og godkende den ordning, der fulgte af den udskydelse, der blev truffet beslutning om i 2011. Det har de ikke gjort, og Kommissionen kunne ikke træde i Rådets sted.
97. Selv om det accepteres, at Rettens påstand har en vis gyldighed i forbindelse med støtte godkendt af Kommissionen selv, kan disse overvejelser således ikke gøres gældende, når støtte er blevet godkendt af Rådet.
98. Det andet anbringendes andet led skal således også tages til følge, og dermed tages det andet anbringende i sin helhed til følge, hvilket bevirker, at den appellerede dom skal ophæves.
C – Om det tredje anbringende om en tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og artikel 4, 6, 7, 14 og 16 i forordning nr. 659/1999 hvad angår de procedurer, der gælder for ny støtte og for ulovligt gennemført støtte.
1. Parternes argumenter
99. Kommissionen har foreholdt Retten, der i første omgang i den appellerede doms præmis 67 havde acceptereret, at en medlemsstats manglende overholdelse af de betingelser, der var pålagt ved godkendelsen af en støtte, ligeledes udgør en form for misbrug, at den i nævnte doms præmis 68 har udelukket, at bestemmelser om misbrug af støtte skulle være relevante, idet den har gjort gældende, at den ikke havde baseret sin afgørelse på disse bestemmelser, og at begreberne ny støtte og misbrug af støtte gensidigt udelukkede hinanden.
100. Kommissionen har på grundlag af 15. betragtning og artikel 16 i forordning nr. 659/1999 gjort gældende, at ny støtte og misbrug af støtte har ensartede virkninger, hvorfor de er underlagt ensartede procedurer, undtagen når det gælder påbuddet om tilbagesøgning, der er begrænset til proceduren vedrørende en ny støtte. Eftersom der i tvisten for Retten ikke var tale om anvendelse af et påbud om tilbagesøgning omhandlet i nævnte forordnings artikel 11, stk. 2, er den fejl, som Kommissionen måtte have begået ved at kvalificere støtte som ny støtte og ikke som misbrug af støtte, ifølge Kommissionen en uskyldig fejl, der ikke har nogen som helst retlige konsekvenser, idet alle de proceduremæssige krav, der finder anvendelse på misbrug af støtte, er blevet opfyldt i den foreliggende sag. En sådan fejl i kvalificeringen af støtte kan således ikke føre til en annullation af den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrører den i den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 2, omhandlede støtteordning, og den individuelle støtte, der er indrømmet i medfør af denne støtte.
101. Den Italienske Republik har svaret, at, selv om de beføjelser, som Kommissionen er i besiddelse af, svarer til hinanden i forbindelse med proceduren i tilfælde af ny støtte og proceduren i tilfælde af misbrug af støtte, er resultatet af disse to procedurer ikke nødvendigvis det samme. Nævnte medlemsstat har fremhævet, at den manglende mulighed for at udstede et midlertidigt påbud om tilbagesøgning i forbindelse med kontrollen med misbrug af støtte er begrundet i den omstændighed, at der er tale om en støtte, som Kommissionen tidligere har godkendt, og at det netop er af denne årsag, at Kommissionens indgreb i en procedure i tilfælde af misbrug af støtte, og i endnu højere grad, når der er tale om en støtte, som en medlemsstat har misbrugt, hovedsageligt skal være rettet mod at knytte foranstaltningen og den oprindelige godkendelse sammen, dvs. mod gennemførelse af en ændring og ikke en ophævelse af støtten. Enhver anden fremgangsmåde ville være i strid med princippet om den berettigede forventning og dermed artikel 14, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 659/1999.
2. Bedømmelse
102. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at konstatere, at Retten ikke i den appellerede dom har fastslået, at rateordningen var en ulovlig anvendelse af en støtte, men blot har skønnet, at Kommissionen, »eftersom betalingshenstanden var indført i strid med Rådets beslutning, med føje i overensstemmelse med artikel 108, stk. 2, første afsnit, TEUF [kunne] afgøre, om der var grundlag for at finde, at den rateordning, som Rådet havde godkendt, var blevet anvendt ulovligt som følge af en sådan tilsidesættelse« (den appellerede doms præmis 66, min fremhævelse).
103. Den omstændighed, at Retten i den appellerede doms præmis 67 har fastslået, at begrebet misbrug af støtte ligeledes omfattede en medlemsstats manglende overholdelse af de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse, ændrer ikke denne konstatering.
104. Kommissionens klagepunkt bør derfor forkastes, idet Retten ikke har kvalificeret rateordningen som misbrug af støtte.
D – Følgerne af ophævelsen af den appellerede dom
105. Eftersom Retten allerede har forkastet de øvrige anbringender fremført i første instans, kan Domstolen selv træffe endelig afgørelse i tvisten og i det hele frifinde Kommission i søgsmålet i første instans i henhold til statuttens artikel 61, stk. 1.
V – Sagsomkostningerne
106. I henhold til Domstolens procesreglements artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
107. Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
– Dommen afsagt af Retten (Tredje Afdeling) den 24. juni 2015 i sag T-527/13, Den Italienske Republik mod Kommissionen, ophæves, for så vidt som Kommissionen har annulleret dels artikel 1, stk. 2, i Kommissionens afgørelse 2013/665/EU af 17. juli 2013 om statsstøtte SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 (11/NN)) – ydet af Italien (henstand med betalingen af mælkeafgifter i Italien), dels nævnte afgørelses artikel 2-4, for så vidt som de vedrører dels den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtteordning, dels individuel støtte, der er indrømmet i medfør af denne støtteordning.
– I øvrigt forkastes appellen.
– Europa-Kommissionen frifindes i det i første instans anlagte søgsmål og Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger ved begge instanser.«