UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
25 päivänä lokakuuta 2017 (*)
[Oikaistu 21 päivänä marraskuuta 2017 annetulla määräyksellä]
Muutoksenhaku – Valtiontuki – Italian tasavallan maidontuottajille myöntämä tuki – Maidon lisämaksun maksamiseen liittyvä tukijärjestelmä – Ehdollinen päätös – Päätös, jonka Euroopan unionin neuvosto on tehnyt SEUT 108 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan perusteella – Asetus (EY) N:o 659/1999 – 1 artiklan b ja c alakohta – Voimassa oleva tuki – Uusi tuki – Käsitteet – Voimassa olevan tuen muuttaminen siten, että samalla rikotaan ehtoa, jolla varmistetaan tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
Asiassa C‑467/15 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 3.9.2015,
Euroopan komissio, asiamiehinään V. Di Bucci ja P. Němečková,
valittajana,
ja jossa vastapuolena on
Italian tasavalta, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan S. Fiorentino ja P. Grasso, avvocati dello Stato,
kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja T. von Danwitz sekä tuomarit C. Vajda (esittelevä tuomari), E. Juhász, K. Jürimäe ja C. Lycourgos,
julkisasiamies: M. Wathelet,
kirjaaja: hallintovirkamies V. Giacobbo-Peyronnel,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 10.11.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 18.1.2017 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan komissio vaatii muutoksenhaullaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 24.6.2015 antaman tuomion Italia v komissio (T-527/13, EU:T:2015:429; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla se yhtäältä kumosi Italian myöntämästä valtiontuesta SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)], Maidon lisämaksun maksamisen lykkääminen Italiassa, 17.7.2013 annetun komission päätöksen 2013/665/EU (EUVL 2013, L 309, s. 40; jäljempänä riidanalainen päätös) ja toisaalta hylkäsi kanteen muilta osin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus (EY) N:o 659/1999
2 [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa määritellään ”voimassa olevalla tuella” tarkoitettavan ”hyväksyttyjä tukia eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka komissio tai neuvosto on hyväksynyt”.
3 Kyseisen asetuksen 1 artiklan c alakohdan mukaan uudella tuella tarkoitetaan ”kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset”.
Asetus (EY) N:o 794/2004
4 Asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (EUVL 2004, L 140, s. 1 ja oikaisu EUVL 2004, L 286, s. 3) 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c kohdan soveltamiseksi voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille tehtyyn arviointiin. Voimassa olevan tukiohjelman alkuperäisen talousarvion kasvua enintään 20 prosentilla ei kuitenkaan pidetä voimassa olevan tuen muutoksena.”
Asian tausta ja riidanalainen päätös
5 Unionin yleinen tuomioistuin tiivisti asian taustan valituksenalaisen tuomion 1–8 kohdassa seuraavasti:
”1 Italian tasavalta pyysi EY 88 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan nojalla Euroopan unionin neuvostolta lupaa ottaa käyttöön valtiontukijärjestelmä sen mahdollistamiseksi, että Italian maidontuottajat voisivat suorittaa kyseiselle jäsenvaltiolle markkinointivuosia 1995/1996–2001/2002 varten myönnetyn maitokiintiön ylittämisen seurauksena Euroopan unionille maksettavan 1 386 475 000 euron lisämaksun.
2 Neuvosto antoi tuen, jota Italian tasavalta aikoo myöntää maidontuottajilleen, soveltuvuudesta yhteismarkkinoille 16.7.2003 tehdyllä päätöksellä 2003/530/EY (EUVL [2003,] L 184, s. 15; jäljempänä neuvoston päätös) kyseiselle jäsenvaltiolle luvan ’[maksaa] itse [unionille] määrän, jonka [Italian maidontuottajat] ovat [unionille] velkaa maito- ja maitotuotteille markkinointivuosien 1995/1996–2001/2002 osalta asetetun lisämaksun perusteella’ (neuvoston päätöksen 1 artikla). Neuvosto antoi Italian tasavallalle myös luvan ’[sallia] kyseisten tuottajien maksaa takaisin velkansa [Italian tasavallalle] osamaksulla korotta usean vuoden aikana’ (neuvoston päätöksen 1 artikla).
3 Tälle tuen yhteismarkkinoille soveltuvaksi toteamiselle asetettiin kahdenlaiset ehdot. Ensinnäkin neuvosto vaati, että Italian viranomaiset yhtäältä ilmoittavat Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastolle (EMOTR) määrän, joka vastaa maidontuottajilta kannettavaa lisämaksua, ja toisaalta vähentävät unionille vielä maksamattoman velkansa määrän korkoineen EMOTR:sta rahoitettavista menoista (neuvoston päätöksen 2 artikla). Toiseksi neuvosto vaati, että maidontuottajien on maksettava velkansa Italian tasavallalle yhtäältä täysimääräisenä samansuuruisina vuosittaisina erinä ja toisaalta ajassa, joka ei ylitä 14:ää vuotta 1.1.2004 laskien (neuvoston päätöksen 1 artikla).
4 Tässä tilanteessa Italian viranomaiset antoivat maito- ja maitotuotealan lisämaksua koskevan säännöstön uudistamisesta 28.3.2003 asetuksen nro 49 (decreto-legge n. 49, riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari; GURI nro 75, 31.3.2003, s. 4) sekä lain nro 119/2003 10 §:n 34 momentissa tarkoitetun, ajanjaksoa 1995/1996–2001/2002 koskevan maksamatta olevan lisämaksun maksamista koskevista säännöksistä 30.7.2003 ministerin asetuksen (decreto ministeriale del 30 luglio 2003,disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n. 119/2003; GURI nro 183, 8.8.2003, s. 33). Kyseisiin kahteen toimeen sisältyvillä säännöksillä säädettiin yhdessä olennaisin osin, että maidontuottajat maksavat takaisin Italian tasavallan vastattavakseen ottaman lisämaksun määrän täysimääräisenä ilman korkoa samansuuruisena vuosittaisina lyhennyserinä, jotka porrastetaan korkeintaan 14 vuoden jaksolle (jäljempänä porrastettu maksuaikataulu).
5 Italian viranomaiset muuttivat ensin kyseisiä säännöksiä useaan otteeseen – – minkä jälkeen ne antoivat lakisääteisten määräaikojen pidentämisestä ja kiireellisistä toimenpiteistä verotuksen alalla yritysten ja perheiden tukemiseksi 29.12.2010 annetun asetuksen laiksi muuttamisesta ja siihen tehtävistä muutoksista 26.2.2011 lain nro 10 (legge n. 10, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 225, 29 dicembre 2010, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie; GURI nro 47, 26.2.2011, Supplemento ordinario nro 53), joka tuli voimaan seuraavana päivänä. Sillä sisällytettiin asetuksen nro 225 1 §:ään muun muassa 12 duodecies momentti, jossa säädetään, että ’maitoalan vakavan kriisitilanteen helpottamiseksi asetuksessa nro 49’ ja sitä seuraavissa säädöksissä ’säädettyjen maksuaikataulujen 31.12.2010 erääntyville maksuerille asetetaan uusi eräpäivä 30.6.2011’ (jäljempänä maksunlykkäys).
6 Italian viranomaiset ilmoittivat – – komissiolle, että toimenpiteen ’avustusekvivalentti’ otetaan huomioon [SEUT 107] ja [SEUT 108] artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen maataloustuotteiden tuotannon alalla 20.12.2007 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1535/2007 (EUVL [2007] L 337, s. 35) liitteessä Italialle säädetyn vähämerkityksisen tuen määrässä. – –
7 Komissio aloitti SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn valtiontuesta SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 (11/NN)) – Maidon lisämaksun maksamisen lykkääminen Italiassa – 11.2.2012 tehdyllä päätöksellä C(2011) 10055 final, josta julkaistiin lyhennelmä Euroopan unionin virallisessa lehdessä 10.2.2012 (EUVL [2012,] C 37, s. 30). Ensimmäiseksi se ilmaisi olennaisilta osin olevansa epävarma siitä, miten maksunlykkäys oli luokiteltava SEUT 107 artiklan kannalta, ja kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Toiseksi se esitti, että maksunlykkäys oli vastoin yhtä neuvoston päätöksen mukaisista ehdoista, että tämä teki Italian viranomaisten käyttöön ottamasta porrastetusta maksuaikataulusta kokonaisuudessaan uuden tuen siltä osin kuin se koski maksunlykkäyksestä hyötyneitä maidontuottajia ja että kyseisen uuden tuen soveltuvuutta sisämarkkinoilla ei myöskään ollut osoitettu.
8 Komissio katsoi [riidanalaisessa] päätöksessä Italian viranomaisten kanssa hallinnollisessa menettelyssä käydyn kirjeenvaihdon päätteeksi, että molemmat kyseessä olevat toimenpiteet eli yhtäältä maksunlykkäys ja toisaalta porrastettu maksuaikataulu olivat uusia, sääntöjenvastaisia ja sisämarkkinoille soveltumattomia tukia (riidanalaisen päätöksen 1 artikla). Tämän seurauksena se määräsi Italian tasavallan perimään myönnetyt määrät korkoineen välittömästi ja tehokkaasti takaisin maksunlykkäyksestä hyötyneiltä maidontuottajilta (riidanalaisen päätöksen 2 ja 3 artikla).”
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
6 Italian tasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.9.2013 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jossa se vaati pääasiallisesti riidanalaisen päätöksen kumoamista kokonaan. Toissijaisesti se vaati tämän päätöksen kumoamista osittain siltä osin kuin komissio oli siinä määrännyt sen perimään takaisin yksittäiset tuet, jotka oli myönnetty maksunlykkäyksestä hyötyneille Italian maidontuottajille neuvoston päätöksellä aikaisemmin hyväksytyn tukiohjelman nojalla.
7 Kanteensa tueksi Italian tasavalta esitti kaksi kanneperustetta, joista ensimmäinen perustui asetuksen N:o 1535/2007 3 artiklan 7 kohdan rikkomiseen ja toinen saman asetuksen 3 artiklan 2 kohdan, asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdan ja asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan rikkomiseen sekä riittämättömiin perusteluihin.
8 Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi Italian tasavallan esittämän toisen kanneperusteen ja kumosi riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdan ja 2–4 artiklan siltä osin kuin 2–4 artikla koskivat yhtäältä mainitun 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tukiohjelmaa ja toisaalta sen nojalla myönnettyjä yksittäisiä tukia, ja hylkäsi kanteen muilta osin.
Valitusasian asianosaisten vaatimukset
9 Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– hylkää ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ja
– velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.
10 Italian tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin:
– hylkää valituksen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Valituksen tarkastelu
11 Valituksensa tueksi komissio esittää kolme valitusperustetta. Ensimmäinen valitusperuste koskee sen kiellon rikkomista, että unionin yleinen tuomioistuin ei saa viran puolesta ottaa huomioon riidanalaisen päätöksen sisäistä lainmukaisuutta koskevaa perustetta. Toinen valitusperuste koskee SEUT 108 artiklan ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan rikkomista ”uuden tuen” ja ”voimassa olevan tuen” käsitteiden osalta. Kolmannella valitusperusteellaan komissio väittää, että SEUT 108 artiklaa ja asetuksen N:o 659/1999 4, 6, 7, 14 ja 16 artiklaa on rikottu uusiin tukiin ja väärinkäytösluonteisesti sovellettuihin tukiin sovellettavien menettelyjen osalta.
Ensimmäinen peruste, joka koskee kieltoa ottaa huomioon viran puolesta peruste, joka koskee riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta
Asianosaisten lausumat
12 Ensimmäisellä valitusperusteellaan komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on lausunut ultra petita ja loukannut määräämisperiaatetta, Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännöstä annetun pöytäkirjan 21 artiklaa ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohtaa ottamalla viran puolesta huomioon perusteen, joka koskee riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta. Se katsoo, että valituksenalaisen tuomion 39–44 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on täsmentäessään sille esitettyä toista kanneperustetta luokitellut sen uudelleen. Se on komission mukaan siten tutkinut viran puolesta kysymystä siitä, olisiko porrastettu maksuaikataulu luokiteltava voimassa olevaksi tueksi eikä uudeksi tueksi sen vuoksi, että Italian viranomaisten siihen tekemä muutos on väitetysti luonteeltaan epäolennainen, mikä on johtanut siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on kumonnut riidanalaisen päätöksen osittain. Kannekirjelmässä kyseinen jäsenvaltio on kuitenkin esittänyt tämän kysymyksen vain asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan väitetyn rikkomisen osalta.
13 Italian tasavalta väittää, että tämä peruste on hylättävä perusteettomana.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
14 Unionin tuomioistuimissa käytäviä menettelyitä koskevista säännöistä ja erityisesti Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklasta, jota sovelletaan unionin yleiseen tuomioistuimeen tämän perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan perusteella, ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen, sellaisena kuin sitä sovellettiin kanteen nostamispäivänä, 44 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että lähtökohtaisesti asianosaiset määrittävät ja rajaavat oikeudenkäynnin eivätkä unionin tuomioistuimet voi ratkaista asiaa ultra petita (ks. vastaavasti tuomio 10.12.2013, komissio v. Irlanti ym., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, 27 kohta).
15 Vaikka eräät perusteet voidaan ottaa huomioon – tai ne jopa on otettava huomioon – viran puolesta, kuten kyseessä olevan päätöksen puuttuvia tai puutteellisia perusteluja koskeva peruste, jossa on kyse olennaisten menettelymääräysten rikkomisesta, unionin tuomioistuimet voivat sitä vastoin tutkia päätöksen aineellista lainmukaisuutta koskevan perusteen, jossa on kyse SEUT 263 artiklassa tarkoitetusta perussopimusten tai niiden soveltamista koskevan oikeussäännön rikkomisesta, ainoastaan, jos kantaja on siihen vedonnut (tuomio 10.12.2013, komissio v. Irlanti ym., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
16 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että Italian tasavallan unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämän toisen kanneperusteen sanamuodosta ilmenee, että se koskee asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdan, jossa määritellään uuden tuen käsite, rikkomista. Lisäksi tämän säännöksen rikkomista koskeva väite on muotoiltu eri tavalla kuin se, joka koskee asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan rikkomista ja puutteellisia perusteluja.
17 Lisäksi Italian tasavalta väittää kannekirjelmän 54–56 kohdassa, että maksunlykkäyksestä johtuvan tuen poistaminen vastaa yksinään EUT-sopimuksessa määrättyä seuraamusta tämän tuen sääntöjenvastaiseksi toteamisesta, eikä se siten saisi aiheuttaa myös aikaisemmin porrastetun maksuaikataulun perusteella sääntöjenmukaisesti myönnetyn tuen poistamista. Kannekirjelmänsä 56 kohdassa Italian tasavalta väittää tältä osin, että ”ei ole olemassa seikkoja, joiden perusteella voidaan todeta, että voimassa olevan tuen saajat, jotka ovat hyötyneet riitautetusta toimenpiteestä, olisivat velvollisia palauttamaan paitsi riitautettua toimenpidettä vastaavan määrän, myös voimassa olevana tukena saamansa määrän (ja siten hyväksymispäätöksen perusteella ensimmäiseen maksuaikatauluun liittyvät maksamattomat korot)”.
18 Lisäksi Italian tasavalta arvioi tämän kannekirjelmän 57 kohdassa, että ”ei myöskään voida katsoa, että takaisinperintäpäätöksen laajentaminen myös voimassa olevaan tukeen voi legitiimisti johtua tämän tuen huomattavasta muuttamisesta, jonka perusteella kumpaakin toimenpidettä pidettäisiin yhtenä ainoana uutena tukena, jota ei ole ilmoitettu komissiolle ja joka olisi siten sääntöjenvastainen”. Sen mukaan tällainen ”päätelmä olisi ilmeinen seuraus asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdan soveltamisessa merkityksellisen käsitteen ’voimassa olevan tuen muuttaminen’ vääristämisestä”, kuten ilmenee mainitun kannekirjelmän 58 kohdan ensimmäisestä virkkeestä.
19 Näin ollen toisin kuin komissio väittää, Italian tasavalta on väittänyt ensimmäisessä oikeusasteessa esittämässään kannekirjelmässä, että komissio oli rikkonut asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohtaa luokitellessaan riidanalaisessa päätöksessä maksujen porrastamisen uudeksi ja sääntöjenvastaiseksi tueksi ja vaadittuaan virheellisesti tätä jäsenvaltiota perimään tämän tuen takaisin.
20 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 38 kohdassa, komission unionin yleiselle tuomioistuimelle toimittaman vastineen 22 ja 32–36 kohdasta ilmenee, että tämä oli ymmärtänyt hyvin tämän moitteen, jonka se oli esittänyt tiivistetysti ja kiistänyt kyseisessä vastineessa.
21 Tästä seuraa, että toisin kuin komissio väittää, unionin yleinen tuomioistuin ei ole viran puolesta ottanut huomioon riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta koskevaa perustetta lausuessaan sille esitetyn kannekirjelmän toisesta kanneperusteesta.
22 Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Toinen valitusperuste, joka koskee SEUT 108 artiklan ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan rikkomista käsitteiden ”uusi tuki” ja ”voimassa oleva tuki” osalta
23 Toinen valitusperuste muodostuu pääasiallisesti kahdesta osasta. Perusteen ensimmäinen osa koskee sitä, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti luokitellut hyväksymisehtojen vastaisesti täytäntöön pannun tuen voimassa olevaksi tueksi eikä uudeksi tueksi. Mainitun perusteen toisessa osassa komissio väittää, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole näin todetessaan ottanut huomioon neuvoston ja komission välistä institutionaalista tasapainoa.
24 On aloitettava tarkastelemalla mainitun perusteen ensimmäistä osaa.
– Asianosaisten lausumat
25 Toisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen tulkitessaan käsitteitä ”uusi tuki” ja ”voimassa oleva tuki”. Se riitauttaa lähinnä unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 74–91 kohdassa esittämän tulkinnan, jonka mukaan porrastettua maksuaikataulua, joka muodostaa voimassa olevan tukijärjestelmän, jolle neuvosto on antanut ehdollisen hyväksymisen ja jota on muutettu myöhemmin rikkoen tämän järjestelmän hyväksymisehtoja, on pidettävä voimassa olevana tukijärjestelmänä eikä uutena tukijärjestelmänä siitä syystä, että komissio ei ole osoittanut, että tämä muutos vaikuttaa jo olemassa olleen toimenpiteen keskeiseen sisältöön.
26 Italian tasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti vaatinut komissiolta voimassa olevan tuen luokittelemiseksi uudelleen uudeksi tueksi, että se esittää näytön siitä, että voimassa olevan tukijärjestelmän hyväksymisehtojen rikkominen muodostaa mainitun järjestelmän merkittävän muutoksen, mitä on tämän jäsenvaltion mukaan arvioitava asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohtaan nähden. Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että vain siinä tapauksessa, että voimassa olevaan tukeen tehty muutos ei ole selvästi erotettavissa alkuperäisestä tukijärjestelmästä ja että tämä muutos vaikuttaa lisäksi alkuperäisen järjestelmän keskeiseen sisältöön, viimeksi mainittu on muuttunut uudeksi tukijärjestelmäksi (tuomio 9.10.1984, Heineken Brouwerijen, 91/83 ja 127/83, EU:C:1984:307, 21 ja 22 kohta ja tuomio 30.4.2002, Government of Gibraltar v. komissio, T-195/01 ja T-207/01, EU:T:2002:111). Oikeuskäytännöstä ilmenee, että mainittuja oikeuskäytäntöön perustuvia kriteerejä sovelletaan myös, kun muutos muodostuu voimassa olevan tukijärjestelmän hyväksymisehtojen rikkomisesta (tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, 91, 94 ja 95 kohta).
27 Tältä osin Italian tasavalta väittää, että jos voimassa oleva tuki voidaan muutosten johdosta luokitella uudelleen uudeksi tueksi, vaikka nämä muutokset eivät ole vaikuttaneet voimassa olevan tuen keskeiseen sisältöön, tämä johtaisi siihen, että valtiontukien valvontamenettelyn luonnetta muutettaisiin, ja sillä olisi näin ollen seuraamusten luonne.
28 Italian tasavalta lisää, että joka tapauksessa komissiolla on mahdollisuus turvautua muihin menettelytapoihin valtiontukien valvonnan yhteydessä.
29 Siten jos voimassa olevaan tukeen tehty muutos muodostaa itsessään uuden ja siten sääntöjenvastaisen tuen, komissio voi Italian tasavallan mukaan antaa päätöksen, jolla kielletään tämän uuden tuen käyttöön ottamista koskevan toimenpiteen täytäntöönpano, tai jos tämä toimenpide on jo pantu täytäntöön, määrätä uuden tuen takaisin perimisestä palauttaen siten ennalleen olosuhteet, joissa voimassa oleva tuki oli hyväksytty. Juuri tämä ratkaisu on hyväksytty valituksenalaisessa tuomiossa.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
30 Nyt käsiteltävän valitusperusteen ensimmäisessä osassa komissio riitauttaa asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b ja c alakohdassa tarkoitettujen käsitteiden ”uusi tuki” ja ”voimassa oleva tuki” tulkinnan, johon valituksenalaisen tuomion 74–91 kohdassa oleva unionin yleisen tuomioistuimen päätelmä perustuu.
31 Aluksi on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on kyseisen tuomion 69–76 kohdassa tuonut esiin niiden eri menettelykeinojen joukosta, joihin komissiolla on mahdollisuus tukeutua, kun jäsenvaltio ei ole noudattanut päätöstä, jolla tuki tai tukijärjestelmä on todettu tietyin ehdoin sisämarkkinoille soveltuvaksi, sääntöjenvastaista tukea koskevan menettelyn, josta säädetään asetuksen N:o 659/1999 III luvussa.
32 Unionin yleinen tuomioistuin on todennut tästä kyseisen tuomion 69 ja 70 kohdassa, että ”koska Italian tasavaltaa moitittiin sellaiseen toimenpiteeseen ryhtymisestä, joka voidaan luokitella uudeksi tueksi, komissiolla oli oikeus noudattaa – – [kyseistä] menettelyä kyseisen toimenpiteen tutkimiseksi, kuten se päätti nyt käsiteltävässä tapauksessa tehdä”, mutta ”sen oli tässä yhteydessä kuitenkin noudatettava aineellisia edellytyksiä, joiden perusteella se saattoi luokitella sekä maksunlykkäyksen erillään tarkasteltuna että myös jo voimassaolevan porrastetun maksuaikataulun kokonaisuudessaan uudeksi ja sääntöjenvastaiseksi tueksi tai tukiohjelmaksi”.
33 Unionin yleinen tuomioistuin totesi saman tuomion 76 kohdassa, että ”aineellinen edellytys sille, että komissio voi luokitella sekä voimassa olevan tuen muuttamisen että myös sen voimassa olevan tuen, jota kyseinen muutos koskee, kokonaisuudessaan uudeksi ja mahdollisesti sääntöjenvastaiseksi tueksi, on se, että kyseinen toimielin toteaa muutoksen vaikuttavan voimassa olevan aikaisemman toimenpiteen olennaiseen sisältöön”. Se lisäsi, että ”jos kyseessä oleva jäsenvaltio väittää hallinnollisessa menettelyssä, että kyseinen muutos voidaan selkeästi erottaa voimassa olevasta aikaisemmasta toimenpiteestä tai että se on pelkästään muodollinen tai hallinnollinen eikä vaikuta arviointiin kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, komission on perusteltava syyt, joiden vuoksi [kyseisen jäsenvaltion väitteet] eivät ole sen mielestä perusteltuja”.
34 Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion 78–80 kohdassa, ettei komissio ollut osoittanut riidanalaisessa päätöksessä, että maksunlykkäys vaikutti porrastetun maksuaikataulun keskeiseen sisältöön, ja se katsoi tämän kysymyksen olevan merkityksetön.
35 Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 81 ja 82 kohdassa, että ”komissio ei näin ainoastaan soveltanut käsitettä ’uusi tuki’ virheellisesti, kun se luokitteli voimassaolevan tukiohjelman uudelleen uudeksi ja sääntöjenvastaiseksi tueksi noudattamatta asetuksessa N:o 659/1999 – – ilmaistuja aineellisia edellytyksiä”, vaan se määräsi myös tämän seurauksena virheellisesti voimassa olevan tukijärjestelmän perusteella myönnettyjen tukien takaisin perimisestä. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi mainitun tuomion 83–91 kohdassa komission esittämät väitteet, joilla se pyrki osoittamaan, että se, että Italian viranomaiset eivät noudattaneet yhtä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille koskevan neuvoston toteamuksen ehdoista, aiheutti sen, että voimassa oleva tukijärjestelmä luokiteltiin uudelleen uudeksi ja sääntöjenvastaiseksi tukijärjestelmäksi.
36 Näin ollen on selvitettävä, sisältyykö unionin yleisen tuomioistuimen päättelyyn oikeudellinen virhe, kuten komissio väittää.
37 Italian tasavalta sai neuvoston päätöksen perusteella, kuten sen 1 artiklasta ilmenee, vuoden 2003 aikana luvan maksaa itse unionille määrän, jonka sen maidontuottajat olivat unionille velkaa maito- ja maitotuotteille markkinointivuosien 1995/1996–2001/2002 osalta asetetun lisämaksun perusteella, ja myös luvan sallia kyseisten tuottajien maksaa takaisin velkansa Italian tasavallalle osamaksulla korotta usean vuoden aikana. Mainitulla päätöksellä hyväksytty tukijärjestelmä muodostui siten lähinnä siitä, että Italian maidontuottajille myönnettiin korottomia lainoja, joiden takaisinmaksu oli porrastettu useammalle vuodelle.
38 Neuvoston päätöksen 1 artiklasta ilmenee, että se on katsonut ”poikkeuksellisesti”, että porrastettu maksuaikataulu oli sisämarkkinoille soveltuva, ja asettanut tämän soveltuvuuden ehdoksi yhtäältä sen, että ”takaisinmaksu tapahtuu täysimääräisenä samansuuruisina vuosittaisina erinä” ja toisaalta sen, että ”takaisinmaksuaika ei ylitä 14:ää vuotta 1 päivästä tammikuuta 2004 laskien”.
39 Tämän päätöksen kahdeksannessa perustelukappaleessa, joka koskee yhtä niistä syistä, joihin mainittu päätös perustuu, todetaan, että neuvosto on katsonut, että ”jotta vältettäisiin aiheuttamasta asianomaisille yksittäisille maidontuottajille kestämättömiä taloudellisia ongelmia, joita kaikkien [niiden määrien, jotka maidontuottajat olivat yhteisölle velkaa maito- ja maitotuotteiden lisämaksuna sen vuoksi, että ne olivat ylittäneet viitemäärän markkinointivuosina 1995/1996–2001/2002] periminen välittömästi täysimääräisinä aiheuttaisi, ja siten lievennettäisiin olemassa olevia yhteiskunnallisia jännitteitä, on poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi perusteltua katsoa, että tuki, jota Italia aiko[i] myöntää kyseisille maidontuottajille ennakkomaksun ja osamaksujärjestelyn muodossa, on [SEUT 107] artiklasta poiketen [sisä]markkinoille soveltuvaa, jos tässä päätöksessä esitettyjä edellytyksiä noudatetaan”.
40 Neuvoston päätöksen 1 artiklasta, luettuna sen kahdeksannen perustelukappaleen valossa, johtuu siten, että neuvosto on nimenomaisesti asettanut tämän poikkeuksellisen tuen myöntämisen ehdoksi sen, että maidontuottajat noudattavat kahta ehtoa eli yhtäältä velvollisuuttaan maksaa koko myönnetty tuki takaisin samansuuruisina vuosittaisina erinä ja toisaalta sitä, että takaisinmaksuaika on sen maksuaikataulun rajoissa, joka alkaa 1.1.2004, eikä se ylitä 14:ää vuotta.
41 Mainitusta päätöksestä ilmenee siten, että neuvoston mukaan mainitun järjestelmän sisämarkkinoille soveltuvuuden ja lopuksi sen hyväksymisen edellytyksenä on saman päätöksen 1 artiklassa määrättyjen ehtojen noudattaminen.
42 Italian tasavalta lykkäsi kuitenkin 30.6.2011 asti 31.12.2010 erääntyneen vuosittaisen maksuerän maksamista lakisääteisten määräaikojen pidentämisestä ja kiireellisistä toimenpiteistä verotuksen alalla yritysten ja perheiden tukemiseksi 29.12.2010 annetun asetuksen laiksi muuttamisesta ja siihen tehtävistä muutoksista 26.2.2011 annetulla lailla nro 10 (legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie; GURI nro 47, 26.2.2011, Supplemento ordinario nro 53), joka tuli voimaan 27.2.2011.
43 Tällä maksunlykkäyksellä rikottiin neuvoston päätöksen 1 artiklassa asetettua ehtoa, jonka mukaan Italian tasavallan myöntämät korottomat lainat maksetaan takaisin samansuuruisina vuosittaisina erinä ja jonka noudattamisella neuvosto katsoi varmistettavan tämän tuen soveltuvuuden sisämarkkinoille.
44 Näin ollen on todettava, että tämän tuomion 42 kohdassa esiin tuodun lainsäädännöllisen muutoksen vaikutuksesta neuvoston päätöksellä hyväksytty tukijärjestelmä muuttui uudeksi ja sääntöjenvastaiseksi tueksi.
45 Tämä toteamus johtuu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdan sanamuodon, asiayhteyden ja tavoitteen tarkastelusta.
46 Siten uudella tuella tarkoitetaan mainitun 1 artiklan c alakohdan mukaan ”kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset”. Koska tämä säännös perustuu laajoihin käsitteisiin, se voi itse muutoksen lisäksi kattaa myös tuen, jota tämä muutos koskee.
47 Lisäksi on huomautettava, että kyseisen asetuksen 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa säädetään, että ”voimassa olevalla tuella” tarkoitetaan ”hyväksyttyjä tukia eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka komissio tai neuvosto on hyväksynyt”. Siten tuki, josta on tehty hyväksymispäätös ja joka sellaisen muutoksen johdosta, joka ei täytä ehtoa, josta määrätään kyseisessä päätöksessä tämän tuen soveltuvuuden sisämarkkinoille varmistamiseksi, ei enää ole sen hyväksymisestä tehdyn päätöksen kattama, voi muodostaa uuden tuen.
48 Maksunlykkäys ei kuitenkaan ole puhtaasti muodollinen tai hallinnollinen muutos eikä sitä myöskään voida luokitella asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tukiohjelman alkuperäisen talousarvion kasvuksi. Tämä toimenpide on toteutettu sivuuttaen neuvoston poikkeuksellisesti SEUT 108 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan perusteella hyväksymä tuen takaisinmaksua koskeva hyväksymisehto, jonka neuvosto on katsonut varmistavan kyseessä olevan tukijärjestelmän soveltuvuuden sisämarkkinoille. Siten toisin kuin Italian tasavalta väittää, komissio on perustellusti katsonut, että kyseessä on uusi tuki, yksinomaan sillä perusteella, että mainittu ehto on sivuutettu.
49 On lisättävä, että asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetun uuden tuen käsitteen riittävän laaja tulkinta, joka voi kattaa paitsi kyseessä olevan jäsenvaltion suorittaman voimassa olevan tukijärjestelmän muuttamisen sen hyväksymisehtoja rikkoen, myös koko tukijärjestelmän sellaisena kuin se on muutettuna, on sellainen, jolla mahdollistetaan valtiontukien valvontajärjestelmän tehokkuuden varmistaminen unionissa kannustamalla kyseessä olevaa jäsenvaltiota noudattamaan tukijärjestelmän hyväksymisehtoja. Siten silloin, kun jäsenvaltio muuttaa voimassa olevaa tukijärjestelmää rikkoen sen hyväksymisehtoa, tällä jäsenvaltiolla ei ole mitään taetta siitä, ettei mainittu muutos vaikuta hyväksyttyyn tukijärjestelmään ja että tukijärjestelmän perusteella myönnetyt edut pysyvät siten saavutettuina.
50 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, johon Italian tasavalta vetoaa tämän tuomion 26 kohdassa esitettyjen väitteidensä tueksi, ei ole merkityksellinen nyt käsiteltävässä asiassa.
51 Yhtäältä 9.10.1984 annetun tuomion Heineken Brouwerijen (91/83 ja 127/83, EU:C:1984:307) 21 kohdasta ilmenee, että jos alun perin ilmoitettua hanketta muutetaan tällä välin eikä komissiolle ilmoiteta muutoksesta, SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä täytäntöönpanokieltoa sovelletaan näin muutettuun hankkeeseen kokonaisuudessaan. Toisin olisi vain, mikäli tämä muutos muodostaa todellisuudessa erillisen tukitoimenpiteen, jota olisi arvioitava erikseen ja joka ei voisi vaikuttaa siihen komission arviointiin, jonka se on jo tehnyt alkuperäisestä hankkeesta, jolloin tätä kieltoa sovelletaan vain mainitulla muutoksella käyttöön otetun toimenpiteen osalta. Tämän tuomion 43 kohdassa esitetyn toteamuksen perusteella viimeksi mainittu esimerkkitapaus ei koske kyseessä olevaa muutosta siltä osin kuin se vaikuttaa ehtoon, joka oli liitetty alkuperäisen tukihankkeen sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevaan toteamukseen.
52 Toisaalta 13.6.2013 annetun tuomion HGA ym. komissio (C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387), 89–95 kohdassa unionin tuomioistuin on tutkinut kysymystä siitä, onko alkuperäiseen tukijärjestelmään tehty muutos, jolla on rikottu mainitun tukijärjestelmä hyväksymisehtoja, asetuksen N:o 659/1999 1 artikla c alakohdassa tarkoitetun voimassa olevan tuen muutos, joka merkitsee siis uutta ja sääntöjenvastaista tukea. Se ei sitä vastoin ole tutkinut tämän muutoksen vaikutuksia alkuperäiseen tukijärjestelmään.
53 Unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 76 kohdassa vaatinut komissiota osoittamaan, että voimassa olevan tuen muuttaminen vaikuttaa voimassa olevan aikaisemman toimenpiteen keskeiseen sisältöön, jotta mainitun muutoksen lisäksi myös se voimassa oleva tuki, jota muutos koskee, luokitellaan kokonaisuudessaan uudeksi ja mahdollisesti sääntöjenvastaiseksi tueksi.
54 Näin tehdessään unionin yleinen tuomioistuin on sivuuttanut asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”uusi tuki” ja siten tehnyt oikeudellisen virheen. Kuten tämän tuomion 46–52 kohdasta ilmenee ja kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 76 kohdassa, voimassa olevaa tukea, jota on muutettu komission tai neuvoston asettamia soveltuvuusehtoja rikkoen, ei enää voida pitää hyväksyttynä, ja se menettää siis kokonaisuudessaan voimassa olevan tuen luonteensa.
55 Kun unionin yleinen tuomioistuin on siten valituksenalaisen tuomion 77–80 kohdassa riidanalaisen päätöksen perusteluja tutkittuaan todennut kyseisen tuomion 81 ja 82 kohdassa, että ”komissio ei näin ainoastaan soveltanut käsitettä ’uusi tuki’ virheellisesti, kun se luokitteli voimassaolevan tukiohjelman uudelleen uudeksi ja sääntöjenvastaiseksi tueksi noudattamatta asetuksessa N:o 659/1999 ja sitä koskevassa oikeuskäytännössä ilmaistuja aineellisia edellytyksiä”, vaan ”se myös määräsi tämän seurauksena virheellisesti, että maksunlykkäyksestä hyötyneiltä maidontuottajilta oli perittävä takaisin – – yksittäiset tuet, jotka oli myönnetty mainitun voimassaolevan tukiohjelman perusteella”, se on tehnyt uuden oikeudellisen virheen.
56 Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella toinen valitusperuste on hyväksyttävä ja valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 1 ja 2 kohta on kumottava ilman, että olisi tarpeen tutkia toisen valitusperusteen toista osaa tai kolmatta valitusperustetta.
57 Koska valituksenalainen tuomio on osittain kumottu, unionin yleisen tuomioistuimen päätös oikeudenkäyntikuluista ja siten valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 4 kohta on myös kumottava.
Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetut kanteet
58 Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että kun unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, unionin tuomioistuin voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen. Näin on nyt käsiteltävässä asiassa.
59 Tämän tuomion 30–52 kohdasta ilmenee, että Italian unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kanteen toisen kanneperusteen yhteydessä esittämät väitteet, jotka koskevat riidanalaisen päätöksen riittäviä perusteluja, on hylättävä perusteettomina. Koska unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt ensimmäisen kanneperusteen ja muut toisen kanneperusteen puitteissa esitetyt väitteet, kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
60 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan silloin, kun valitus on perusteltu ja unionin tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista.
61 Saman työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
62 Koska komissio on vaatinut Italian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja viimeksi mainittu on hävinnyt asian, sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se on velvoitettava korvaamaan komission muutoksenhakumenettelyn oikeudenkäyntikulut. Koska Italian tasavallan unionin yleisessä tuomioistuimessa nostama kanne on hylätty kokonaisuudessaan, sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se on velvoitettava korvaamaan komissiolle ensimmäisessä oikeusasteessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Unionin yleisen tuomioistuimen 24.6.2015 antaman tuomion Italia vastaan komissio (T-527/13, EU:T:2015:429) tuomiolauselman 1, 2 ja 4 kohta kumotaan.
2) [Sellaisena kuin oikaistu 21.11.2017 annetulla määräyksellä] Italian tasavallan Euroopan unionin yleisessä tuomioistuimessa asiassa T-527/13 nostama kanne hylätään.
3) Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komissiolle sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakuasteessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset