Asia C‑392/22
X
vastaan
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Ennakkoratkaisupyyntö –
Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch)
Unionin tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 29.2.2024
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka – Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 4 artikla – Epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaara – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteet ja ‑menettelyt – Asetus (EU) N:o 604/2013 – 3 artiklan 2 kohta – Sellaisen jäsenvaltion velvoitteiden ulottuvuus, joka on pyytänyt hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota ottamaan hakijan takaisin ja joka haluaa siirtää hakijan viimeksi mainittuun jäsenvaltioon – Keskinäisen luottamuksen periaate – Systeemisiin puutteisiin perustuvaa epäinhimillisen tai halventavan kohtelun todellista vaaraa koskevat todistelukeinot ja näyttökynnys – Pushback-menettelyt kolmannen maan suuntaan ja säilöönotto rajanylityspaikoilla
1. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteet ja ‑menettelyt – Asetus N:o 604/2013 – Kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirto hänen hakemuksensa käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon – Kumoamatonta olettamaa siitä, että viimeksi mainittu jäsenvaltio kunnioittaa unionin perusoikeuksia, ei ole
(SEU 2 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 1 ja 4 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 604/2013)
(ks. 43–46 kohta)
2. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelymenettely – Pääsy menettelyyn – Pushback-menettelyjä kolmannen maan suuntaan ei voida hyväksyä
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla ja 19 artiklan 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 604/2013 johdanto-osan kolmas perustelukappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 6 artikla)
(ks. 50–53 kohta)
3. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa koskevat vaatimukset – Direktiivi 2013/33 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteet ja ‑menettelyt – Asetus N:o 604/2013 – Säilöönotto – Perusteet – Säilöönottoa yksinomaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisen vuoksi ei voida hyväksyä – Toimenpiteestä voidaan määrätä tai sitä voidaan jatkaa ainoastaan noudattaen yleisiä ja abstrakteja sääntöjä, joissa vahvistetaan sen edellytykset ja yksityiskohtaiset säännöt
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 604/2013 johdanto-osan 20 perustelukappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33 johdanto-osan 15 perustelukappale)
(ks. 54–56 kohta)
4. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteet ja ‑menettelyt – Asetus N:o 604/2013 – Kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirto hänen hakemuksensa käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon – Seikat, joiden vuoksi siirtoa ei voida tehdä – Sellaiset systeemiset puutteet turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa, jotka saattavat johtaa epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun – Hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, joka on toteuttanut pushback-menettelyjä ja säilöönottoja rajanylityspaikoilla – Siirron estävät käytännöt tilanteessa, jossa on olemassa todellinen vaara siitä, että hakija joutuu tilanteeseen, joka on rinnastettavissa epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta)
(ks. 57–65 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)
5. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteet ja ‑menettelyt – Asetus N:o 604/2013 – Kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirto hänen hakemuksensa käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon – Seikat, joiden vuoksi siirtoa ei voida tehdä – Sellaiset systeemiset puutteet turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa, jotka saattavat johtaa epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun – Pyynnön esittävän jäsenvaltion velvollisuudet tämän vaaran arvioimisen osalta – Mahdollisuus pyrkiä saamaan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevalta jäsenvaltiolta tapauskohtaiset takeet, joilla tällainen vaara suljetaan pois
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta, 5 artikla, 21 artiklan 3 kohta ja 22 artiklan 2–5 kohta)
(ks. 67–81 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenboschin (Haagin alioikeus, ’s-Hertogenboschin istuntopaikka, Alankomaat) saatettua ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi tämä lausuu sellaisen jäsenvaltion velvoitteiden ulottuvuudesta, joka pyytää, että kansainvälistä suojelua hakevan henkilön tekemän hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio ottaa kyseisen henkilön takaisin tilanteessa, jossa viimeksi mainittu jäsenvaltio turvautuu pushback-menettelyn(1) ja rajanylityspaikoilla tapahtuvan säilöönoton kaltaisiin käytäntöihin.
X, joka on Syyrian kansalainen, teki 9.11.2021 Puolassa kansainvälistä suojelua koskeneen hakemuksen. Tämän jälkeen eli 21.11.2021 hän tuli Alankomaihin, jossa hän jätti seuraavana päivänä uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Puola hyväksyi 1.2.2022 Alankomaiden pyynnön ottaa X takaisin Dublin III ‑asetuksen(2) säännösten mukaisesti. Tämän jälkeen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (oikeus- ja turvallisuusministeriön valtiosihteeri, Alankomaat) jätti 20.4.2022 tekemällään päätöksellä ottamatta huomioon X:n Alankomaissa jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sillä perusteella, että Puola oli vastuussa kyseisen hakemuksen käsittelystä, ja hylkäsi X:n siirtonsa vastustamiseksi esittämät argumentit.
X teki ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa valituksen kyseisestä päätöksestä, jotta hänen siirtonsa Puolaan kiellettäisiin, ja väitti muun muassa, että Puolan viranomaiset olivat loukanneet hänen perusoikeuksiaan. Hän väitti, että yhtäältä hän oli ollut kolmeen otteeseen Valko-Venäjälle suuntautuneen pushback-menettelyn kohteena Puolan alueelle tultuaan. Toisaalta hänet olit otettu noin viikoksi säilöön rajavartioston toimitiloihin, missä häntä oli kohdeltu erittäin huonosti, mikä johtui muun muassa sitä, että ruokaa oli vähän ja minkäänlaisia lääkärintarkastuksia ei ollut. X toteaa pelkäävänsä, että hänen perusoikeuksiaan loukataan uudelleen, jos hänet siirretään Puolaan.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, että objektiiviset, luotettavat, täsmälliset ja asianmukaisesti ajantasaistetut tiedot osoittavat, että Puola on useiden vuosien ajan loukannut systemaattisesti useita kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksia, koska se on käyttänyt pushback-menettelyjä, joihin on säännöllisesti liittynyt väkivallan käyttöä, ja koska se on ottanut järjestelmällisesti säilöön alueelleen lainvastaisesti tulleita kolmansien maiden kansalaisia ja pitänyt heitä ”kauhistuttaviksi” luonnehdituissa olosuhteissa.
Tässä tilanteessa se on tiedustellut unionin tuomioistuimelta lähinnä, onko se, että kolmannen maan kansalaisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio kohdistaa tällaisen hakemuksen rajallaan tekemään pyrkiviin kolmansien maiden kansalaisiin pushback-menettelyjä ja ottaa näitä säilöön rajanylityspaikoillaan, esteenä tällaisen kansalaisen siirrolle kyseiseen jäsenvaltioon. Se on myös pyytänyt unionin tuomioistuimelta ohjeita siitä, miten vaaraa siitä, että kyseistä kansalaista kohdellaan epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla, on arvioitava.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin vahvistaa ensinnäkin, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa toteaman kaltaiset pushback-menettelyt ja säilöönottotoimenpiteet rajanylityspaikoilla ovat unionin oikeuden vastaisia käytäntöjä ja merkitsevät vakavia puutteita turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa. Yhtäältä pushback-menettelyllä nimittäin rikotaan direktiivin 2013/32(3) 6 artiklaa, joka on yksi yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän perustoista.(4) Toisaalta sillä voidaan loukata palauttamiskiellon periaatetta, joka taataan perusoikeutena Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklassa, tarkasteltuna yhdessä Geneven yleissopimuksen(5) 33 artiklan ja perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan kanssa. Kun on kyse säilöönottokäytännöstä rajanylityspaikoilla, direktiivin 2013/33/EU(6) johdanto-osan 15 perustelukappaleessa ja Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan 20 perustelukappaleessa palautetaan mieleen periaate, jonka mukaan ketään ei pitäisi ottaa säilöön vain siitä syystä, että hän hakee kansainvälistä suojelua.
Se, että kolmannen maan kansalaisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio on toteuttanut pushback-menettelyjä ja säilöönottoja rajanylityspaikoillaan, ei kuitenkaan itsessään estä tällaisen kansalaisen siirtoa kyseiseen jäsenvaltioon. Jotta siirtoa ei voitaisi toteuttaa, Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn kahden kumulatiivisen edellytyksen, joiden mukaan yksinomaan ”systeemiset puutteet”, jotka ”saattavat johtaa [perusoikeuskirjan] 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun”, estävät tällaisen siirron, on nimittäin täytyttävä todettujen puutteiden vuoksi.(7) Tästä seuraa, että yhtäältä todettujen puutteiden on koskettava yleisesti turvapaikkamenettelyä ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanotto-olosuhteita tai ainakin tiettyjä kansainvälistä suojaa hakevien henkilöiden ryhmiä kokonaisuutena tarkasteltuna. Toisaalta on tarpeen, että on olemassa painavia perusteita uskoa, että kolmannen maan kansalaiselle aiheutuu siirron yhteydessä tai sen jälkeen todellinen vaara siitä, että häneen kohdistetaan edellä mainittuja käytäntöjä ja että ne ovat omiaan altistamaan hänet äärimmäiselle aineelliselle puutteelle, joka on niin vakavaa, että se voidaan rinnastaa epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun, joka kielletään perusoikeuskirjan 4 artiklassa.
Kun on kyse näyttökynnyksestä ja todistelukeinoista, joiden perusteella voidaan soveltaa Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa, on todettava, että koska kyseisessä säännöksessä ei ole erityisiä täsmennyksiä, on viitattava mainitun asetuksen yleisiin säännöksiin ja sen systematiikkaan.
Tästä seuraa, että ensinnäkin jäsenvaltion, joka haluaa siirtää kansainvälistä suojelua hakevan henkilön hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon on – ennen kuin se voi toteuttaa mainitun siirron – otettava huomioon kaikki tiedot, jotka kyseinen hakija sille antaa muun muassa mahdollisesta todellisesta vaarasta joutua siirron yhteydessä tai sen jälkeen perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi.
Toiseksi jäsenvaltion, joka on pyytänyt kansainvälistä suojelua hakevan henkilön takaisinottamista, on tehtävä yhteistyötä tosiseikkojen selvittämisessä ja arvioitava kyseistä vaaraa objektiivisten, luotettavien, tarkkojen ja asianmukaisesti päivitettyjen tietojen perusteella ja unionin oikeudessa taattujen perusoikeuksien suojan tason kannalta ja otettava tarvittaessa oma-aloitteisesti huomioon asian kannalta merkitykselliset tiedot, joista sen täytyy olla tietoinen ja jotka koskevat turvapaikkamenettelyn mahdollisia systeemisiä puutteita ja kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto-olosuhteita hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa.
Kolmanneksi jos on painavia perusteita uskoa, että siirtotapauksessa todellinen vaara perusoikeuskirjan 4 artiklan vastaisesta kohtelusta on olemassa, kyseisen jäsenvaltion on pidättäydyttävä siirron toteuttamisesta. Tällaisessa tilanteessa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisestä vastaavan jäsenvaltion on tarkasteltava Dublin III-asetuksen III luvussa vahvistettuja perusteita sen määrittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio nimetä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi.
Jäsenvaltio, joka haluaa toteuttaa siirron, voi kuitenkin pyrkiä hankkimaan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevalta jäsenvaltiolta tapauskohtaiset takeet, jotka riittävät sulkemaan pois todellisen vaaran epäinhimillisestä tai halventavasta kohtelusta siirtotapauksessa, ja jos tällaiset takeet annetaan ja jos ne vaikuttavat sekä uskottavilta että riittäviltä poistamaan todellisen vaaran tällaisesta kohtelusta, toteuttaa siirron.