FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
fremsat den 26. maj 2005 (1)
Sag C-176/03
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Miljø – strafferetlig beskyttelse – hjemmel – rammeafgørelse 2003/80/RIA – ugyldighed – harmonisering af reglerne for, hvilke handlinger der skal kvalificeres som strafbare – Fællesskabets kompetence i henhold til artikel 175 EF«
I – Indledning
1. Kommissionen har i medfør af artikel 35, stk. 6, EU anfægtet Rådets rammeafgørelse 2003/80/RIA af 27. januar 2003 om strafferetlig beskyttelse af miljøet (herefter »rammeafgørelsen«) (2). Efter Kommissionens opfattelse er der foretaget et urigtigt valg af hjemmel, idet rammeafgørelsen burde have været vedtaget på grundlag af EF-traktaten og ikke, som det er sket, på grundlag af afsnit VI i EU-traktaten.
2. Bag denne enkle problemstilling skjuler sig et fundamentalt vigtigt spørgsmål, som vedrører Fællesskabets kompetence, for når det er anerkendt, at beskyttelsen af miljøet i Den Europæiske Union nødvendiggør en samordnet aktion i form af en kriminalisering af de groveste overtrædelser (3), må det afklares, om vedtagelsen af de nødvendige bestemmelser, som skal sikre koordineringen, hører under tredje søjle og derfor påhviler Rådet i henhold til artikel 34, stk. 2, litra b), EU, sammenholdt med artikel 31, stk. 1, litra e), EU, eller under første søjle, fordi der er tale om en fællesskabsaktion som omhandlet i artikel 175 EF (4).
3. De synspunkter, parterne har givet udtryk for i de forskellige indlæg og under retsmødet, er vel afgrænsede både med hensyn til påstanden i hvert enkelt tilfælde og begrundelsen herfor. Kommissionen, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg indtager det sidste af ovennævnte synspunkter, mens Rådet og de elleve medlemsstater (5), som støtter det, har gjort det første synspunkt gældende.
4. Valget mellem de to muligheder har vidtrækkende konsekvenser. Falder valget på »unions«-løsningen, er harmoniseringsvirkningen mindre, for udover, at rammeafgørelser ikke er umiddelbart anvendelige, kan der – hvis en afgørelse ikke gennemføres – heller ikke indledes nogen traktatbrudsprocedure som den i artikel 226 EF omhandlede. Desuden er Domstolens kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 35 EU betinget, idet medlemsstaterne skal godkende, at Domstolen får en sådan kompetence. Disse bemærkninger viser, hvorfor det er i Kommissionens interesse, at kompetencen henføres under første søjle.
5. Inden sagen gennemgås, skal jeg redegøre for de relevante retsforskrifter og retsforhandlingerne for Domstolen.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsbestemmelser
1. Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab
6. Et af Fællesskabets mål er at opnå et højt niveau for miljøbeskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten (artikel 2 EF) gennem iværksættelse af egnede foranstaltninger inden for de enkelte sektorer [artikel 3, stk. 1, litra l), EF] og ved integrering af miljøbeskyttelseskrav i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets øvrige politikker med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling (artikel 6 EF).
7. I artikel 174 EF angives det, hvad der er målene for Fællesskabets politik på miljøområdet (stk. 1 og 2), og hvilke hensyn der skal tages ved udarbejdelsen af denne politik (stk. 3). I artikel 175 EF er anført proceduren for vedtagelsen af de relevante foranstaltninger (stk. 1-3), som finansieres og gennemføres af medlemsstaterne (stk. 4). I henhold til artikel 176 EF kan medlemsstaterne dog under alle omstændigheder indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger, forudsat at disse er forenelige med traktaten.
8. Der er altså tale om et delt ansvar på området (6), således som det også fremgår af artikel 174, stk. 4, EF, der giver Fællesskabet og medlemsstaterne mulighed for at samarbejde med tredjelande og internationale organisationer, enten sammen eller hver for sig.
9. Fællesskabet udøver for sit vedkommende almindeligvis sin kompetence ved hjælp af den fælles beslutningsprocedure, som er indført ved artikel 251 EF, men inden for de områder, der er nævnt i artikel 175, stk. 2, EF (7), træffer Rådet dog selv beslutning på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.
2. Forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af miljøet (8)
10. Under henvisning til artikel 175, stk. 1, EF forelagde Kommissionen i henhold til artikel 251 EF et forslag til direktiv med henblik på at sikre en mere effektiv anvendelse af de fællesskabsretlige bestemmelser om miljøbeskyttelse derved, at der overalt i Fællesskabet opstilles mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger (artikel 1).
11. Ifølge forslagets artikel 3 skal visse aktiviteter udgøre kriminelle handlinger (9), når de begås forsætligt eller i det mindste groft uagtsomt, og ifølge artikel 4 skal medlemsstaterne sikre, at sådanne kriminelle handlinger samt deltagelse heri eller anstiftelse hertil kan straffes med »sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning«, herunder også frihedsberøvelse. Der kan også indføres andre sanktioner over for både fysiske og juridiske personer, som f.eks. bøder, rettighedsfrakendelse og anbringelse under retsligt tilsyn.
B – Den Europæiske Unions retsforskrifter
1. Traktaten om den Europæiske Union
12. Grundlaget for Den Europæiske Union, som markerer en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, er De Europæiske Fællesskaber samt den politik og det samarbejde, som indføres ved selve EU-traktaten (artikel 1 EU). Unionen består således af tre søjler:
– Den første søjle, som er den såkaldte »fællesskabssøjle«.
– Den anden søjle, som omfatter den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (afsnit V).
– Den tredje søjle, som omfatter politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (afsnit VI).
13. Uden at det berører Det Europæiske Fællesskabs beføjelser, er målet med samarbejdet under den tredje søjle at give borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed gennem udformning af fælles handling mellem medlemsstaterne inden for de nævnte områder med henblik på at forebygge og bekæmpe kriminalitet, om nødvendigt gennem indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes strafferetlige regler i overensstemmelse med artikel 31, litra e), EU (artikel 29 EU).
14. Det retlige samarbejde omfatter gradvis vedtagelse af foranstaltninger til fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for organiseret kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel [artikel 31, stk. 1, litra e), EU].
15. Blandt de instrumenter, der kan anvendes med henblik herpå, nævnes vedtagelse af rammeafgørelser om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. Rammeafgørelser er, ligesom direktiver under første søjle, bindende med hensyn til målet, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. I modsætning til direktiver indebærer de imidlertid ikke umiddelbar anvendelighed [artikel 34, stk. 2, litra b), EU].
16. Beføjelserne under tredje søjle kan overføres til Fællesskabet og udøves af dette inden for rammerne af EF-traktatens afsnit IV om visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den frie bevægelighed for personer (artikel 42 EU).
17. Bestemmelserne i EU-traktaten berører ikke traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber og senere traktater om ændring eller supplering af disse (artikel 47 EU).
2. Rammeafgørelsen
18. Den rammeafgørelse, som Kommissionen har anfægtet, er vedtaget af Rådet under henvisning til artikel 29 EU, artikel 31, litra e), EU og artikel 34, stk. 2, litra b), EU med det formål at møde miljøkriminaliteten med skrappe og samordnede reaktioner (anden og tredje betragtning).
19. I henhold til rammeafgørelsens artikel 2 og 3 skal medlemsstaterne sikre, at visse former for forsætlige overtrædelser og uagtsom adfærd kan kvalificeres som overtrædelser af straffeloven (10), og i henhold til artikel 4 kan også medvirken og anstiftelse straffes.
20. I artikel 5, stk. 1, bestemmes det, at overtrædelserne skal kunne straffes med sanktioner, der er »effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning«, herunder, i det mindste i de groveste tilfælde, straf i form af frihedsberøvelse, som kan medføre udlevering, og ifølge stk. 2 kan disse sanktioner ledsages af andre sanktioner eller foranstaltninger (11).
21. Artikel 6 vedrører juridiske personers ansvar for deres handlinger eller undladelser (12), og artikel 7 omhandler de sanktioner, de skal kunne pålægges (13).
22. Som det ses af disse bestemmelser, er rammeafgørelsen nærmest en tro kopi af direktivforslaget, hvilket også anerkendes i femte betragtning. I syvende betragtning forklares det, at Rådet har gennemgået forslaget, men ikke vedtaget det, fordi det overskrider de beføjelser, der er tillagt Fællesskabet ved EF-traktaten (14).
23. Artikel 8 omhandler den stedlige jurisdiktion, mens artikel 9 vedrører udlevering og retsforfølgning iværksat af en medlemsstat, som ikke udleverer egne statsborgere.
III – Retsforhandlingerne for Domstolen
24. Ud over Kommissionen og Rådet har Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Danmark, Kongeriget Spanien, Republikken Finland, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik, Irland, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik, Det Forenede Kongerige og Kongeriget Sverige interveneret i sagen og indgivet skriftlige indlæg.
25. Under retsmødet den 5. april 2005 blev der afgivet mundtlige indlæg af repræsentanterne for Kommissionen og Rådet samt af de befuldmægtigede for intervenienterne, med undtagelse af den græske regering og Det Økonomiske og Sociale udvalg.
IV – Stillingtagen
A – Afgrænsning af problematikken
26. I tvistens kerne er rammeafgørelsens artikel 1-7, mens artikel 8-12 har mere perifer betydning. Det er ikke Rådets kompetence til at vedtage de pågældende bestemmelser (15), der er omtvistet, men dets pligt til at undlade dette som følge af fællesskabsrettens forrang i henhold til artikel 47 EU (16), idet det herved anføres, at Fællesskabet i medfør af Rom-traktaten kan pålægge medlemsstaterne at søge en strafferetlig løsning på overtrædelser til skade for miljøet.
27. Diskussionen flyttes således fra tredje til første søjle med henblik på at undersøge, om der findes et retligt grundlag, som giver Fællesskabet mulighed for at gribe ind på dette område og dermed neutralisere Unionens beføjelser. Der er også på dette punkt enighed om, at fællesskabsretten ikke indeholder nogen implicit eller eksplicit generel beføjelse til at foreskrive strafferetlige sanktioner (17).
28. På den anden side anerkender alle, at Fællesskabet i medfør af det princip om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 10 EF med henblik på at sikre den fulde virkning af fællesskabsretten, kan tvinge medlemsstaterne til at straffe adfærd, som tilsidesætter fællesskabsretten. Parterne og intervenienterne er imidlertid uenige om, hvorvidt denne beføjelse giver Fællesskabet mulighed for at forpligte medlemsstaterne til at kvalificere handlinger som strafbare.
29. Besvarelsen af dette spørgsmål kræver en omhyggelig gennemgang af de domme, hvori fællesskabsinstitutionerne er tillagt normative beføjelser på det strafferetlige område.
B – Retspraksis vedrørende Fællesskabets sanktionsbeføjelse
30. I Amsterdam Bulb-dommen (18) blev det fastslået, at når der ikke i fællesskabsretsordenen er fastsat særlige bestemmelser om strafsanktioner for privates overtrædelse af denne, er medlemsstaterne beføjede til at vælge de sanktioner, de finder egnede (præmis 33) (19). Denne konstatering bygger på EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF), hvorefter medlemsstaterne skal opfylde deres forpligtelser i henhold til fællesskabsretten (præmis 32).
31. Generaladvokat Capotorti kastede i sit forslag til afgørelse i denne sag lys over baggrunden for Domstolens tidligere afgørelser. Generaladvokaten erindrer i punkt 4 om, at medlemsstaterne ifølge retspraksis ikke kan træffe foranstaltninger, der ændrer rækkevidden af fællesskabsforordninger, selv om det sker for at sikre disses anvendelse, og herefter forklarer han, at en strafsanktion ikke har indflydelse på en bestemmelses rækkevidde, eftersom enhver straffebestemmelse, der er knyttet til en grundlæggende adfærdsnorm, er begrundet i antagelsen af en herimod stridende handlemåde og altså tager udgangspunkt i det indhold, der er karakteristisk for den. Generaladvokaten tilføjede, at den forskellige beskyttelse, der følger heraf, skyldes de nationale retssystemers forskelligartethed, og traktatens artikel 5 er rettet mod disse retssystemer med henblik på at sikre fællesskabsrettens virkning. Afslutningsvis nævner generaladvokaten, at den eneste begrænsning i en medlemsstats indførelse af strafsanktioner følger af den mulighed, at fællesskabsbestemmelserne selv hjemler bestemte sanktioner.
32. Amsterdam Bulb-dommen hviler således på tre forudsætninger: 1) Der kan i fællesskabsretten fastsættes de straffebestemmelser, der sikrer dens fulde virkning. 2) Findes sådanne bestemmelser ikke, kan medlemsstaterne anvende de strafforanstaltninger, som de finder egnede. 3) Medlemsstaterne vælger selv de metoder, de finder mest hensigtsmæssige, selv om der herved nødvendigvis opstår forskelle.
33. Den første forudsætning bygger på den opfattelse, at fællesskabssanktionen har samme retskraft som det anvendte retlige instrument, uanset om der er tale om en forordning eller et direktiv. Da Fællesskabet imidlertid ikke har strafferetlig kompetence, må det nøjes med at fastsætte civilretlige og administrative sanktioner. Dette følger implicit af generaladvokat Capotortis bemærkninger, idet han slutter det nævnte punkt med at bemærke, at det ikke strider mod Fællesskabets retsprincipper, at en medlemsstat føjer yderligere strafsanktioner til fællesskabsordningen for at sikre dens overholdelse. Jeg skal her tilføje, at dette kun gælder, såfremt medlemsstaten ikke herved overtræder de garantier, der gælder ved udøvelsen af enhver sanktionsbeføjelse, herunder særligt princippet ne bis in idem (20).
34. I dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, kendt som den græske majssag (21), gentog Domstolen i sin dom formuleringen i Amsterdam Bulb-dommens præmis 32 uden at henvise hertil (præmis 23). Domstolen tilføjede to betingelser, som skal være opfyldt, for at nationale strafforanstaltninger med henblik på at sikre fællesskabsrettens overholdelse er lovlige, nemlig 1) at overtrædelserne sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed, og 2) at sanktionen er effektiv, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning (præmis 24). Generaladvokat Tesauro havde i sit forslag til afgørelse i denne sag anført, at traktatens artikel 5 indebærer en pligt for medlemsstaterne til at straffe de personer, som har overtrådt fællesskabsretten, således at dens gennemslagskraft ikke svækkes (punkt 12, andet afsnit) (22).
35. Medlemsstaterne har således mulighed for at bringe adfærd, som strider mod Fællesskabets retsorden, til ophør, både når fællesskabsretten ikke indeholder bestemmelser herom, og når der heri er fastsat udtrykkelige bestemmelser. De nationale regler medfører en supplerende beskyttelse, men som det allerede blev fastslået i præmis 17 i Drexl-dommen (23), opstiller fællesskabsretten visse grænser og kræver, at sanktionerne svarer til dem, der gælder for overtrædelser af national ret (ligebehandlingsprincippet eller ækvivalensprincippet), og at de er effektive.
36. I kendelsen af 13. juli 1990 i sagen Zwartveld m.fl. (24), som blev afsagt efter indgivelse af en retsanmodning fra Rechter-commissaris bij de Arrondissementsrechtbank Groningen, blev dommen i den græske majssag taget til indtægt for en konstatering, som ikke kan læses direkte i dommen, men som følger af ånden bag den og bag Amsterdam Bulb-dommen, nemlig at medlemsstaterne kan og skal sikre, at traktatens bestemmelser overholdes, om nødvendigt ved strafferetlige sanktioner (præmis 17).
37. Gennemgangen af retspraksis slutter jeg med dommen af 8. juli 1999 i Nunes og de Matos-sagen (25). Domstolen skulle i denne sag besvare et præjudicielt spørgsmål, som Tribunal de Círculo do Porto havde forelagt med henblik på at få oplyst, om en medlemsstat har kompetence til at strafforfølge adfærd, der skader Fællesskabets formueinteresser, og for hvilke de fællesskabsretlige bestemmelser kun foreskriver en civilretlig sanktion. Domstolen fastslog, at de foranstaltninger, der kan træffes i medfør af artikel 10 EF, omfatter strafferetlige sanktioner. Domstolen bemærkede herved følgende:
– Hvis der ikke i fællesskabsretten er fastsat foranstaltninger med henblik på at sikre dennes overholdelse, skal de træffes af medlemsstaterne; hvis fællesskabsretten indeholder bestemmelser om sådanne foranstaltninger, spiller medlemsstaterne en supplerende rolle ved at bidrage til at sikre overholdelsen af disse bestemmelser.
– Sanktionsvalget tilkommer de nationale myndigheder, idet sanktionerne dog skal være sammenlignelige med de sanktioner, som efter national ret pålægges for overtrædelser af samme art og grovhed, og de skal desuden være effektive, rimelige og have en afskrækkende virkning.
38. Det må herefter fastslås, at det ikke er med urette, at Rådet og de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, gør gældende, at det ikke udtrykkeligt er anerkendt i retspraksis, at Fællesskabet kan pålægge medlemsstaterne at kvalificere handlinger, som hindrer gennemførelsen af de i traktaten fastsatte mål, som strafbare.
39. En gennemgang af den afledte fællesskabsret fører til det samme resultat.
C – Den afledte ret
40. Artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 2241/87 af 23. juli 1987 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri (26) og artikel 31, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2847/93 af 12. oktober 1993 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik (27), som erstatter den førstnævnte forordning, overlader det til medlemsstaternes skøn at fastsætte sanktionerne for overtrædelser af den fælles fiskeripolitiks bestemmelser. For så vidt angår den første af de nævnte forordninger bekræftes dette i dommen af 1. februar 2001 i sagen Kommissionen mod Frankrig (28), hvori Domstolen undersøgte, om de strafferetlige og administrative foranstaltninger i henhold til national ret sikrede opfyldelsen af de fællesskabsretlige forpligtelser vedrørende bevarelse af og kontrol med fiskeressourcerne.
41. I Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge (29) hedder det indledningsvist, at hvidvaskning af penge hovedsageligt skal bekæmpes med strafferetlige midler (fjerde betragtning), og herefter kræves det blot af medlemsstaterne, at de sikrer den fuldstændige anvendelse af alle direktivets bestemmelser og fastsætter, hvilke sanktioner der skal benyttes i tilfælde af overtrædelse (artikel 14), idet de dog kan vedtage eller opretholde strengere bestemmelser for at forhindre hvidvaskning af penge (artikel 15).
42. Ifølge Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002 om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (30) skal medlemsstaterne straffe anstiftelse af, meddelagtighed i og forsøg på at begå visse lovovertrædelser med »sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning« (artikel 1-3), og i rammeafgørelse 2002/946/RIA (31) nuanceres den strafferetlige karakter af denne forfølgning.
43. I nogle tilfælde er en strafferetlig sanktion nødvendig, fordi en sådan er den eneste, der opfylder betingelserne i dommen i den græske majssag om, at sanktionen skal »være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning«.
D – Det ubestemte retlige begreb »sanktion, der er effektiv, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning«
44. Abstrakt betragtet er dette begreb sløret, men som ethvert andet begreb af tilsvarende art kan det afgrænses gennem dets anvendelse i konkrete situationer, især hvis man holder sig dets formål for øje.
45. Det er ikke tilfældigt, at Domstolen har valgt denne formulering, for når det fastslås, at sanktionen skal være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning, sigtes der til de grundlæggende forudsætninger for, at en fællesskabsbestemmelse kan få fuld virkning, selv om den er blevet overtrådt. Når endvidere henses til, at enhver sanktion har til formål, af general- og specialpræventive grunde, dels at straffe den ansvarlige i henhold til den anvendelige retsforskrift, dels at sende en advarsel til andre om, at en tilsvarende retsstridig adfærd vil blive straffet på samme måde, bliver kataloget over mulige sanktioner meget omfattende.
46. I nogle tilfælde er det tilstrækkeligt at genoprette den situation, der bestod før overtrædelsen. Med henblik på at opfylde de nævnte præventive formål er det dog ofte nødvendigt, at en sådan konsekvens, som ikke har karakter af straf i snæver forstand, og som ofte kaldes en »civilretlig sanktion«, suppleres af en straf i dette ords egentlige forstand, idet straffens strenghed afhænger af betydningen af det retsgode, som er bragt i fare, og samfundets misbilligelse af den retsstridige adfærd.
47. Alt efter reaktionens omfang sondres der mellem strafferetlige sanktioner – som er de strengeste – og administrative sanktioner. Begge typer sanktioner er udtryk for statens udøvelse af sine straffebeføjelser og følger de samme ontologiske principper (32). De administrative sanktioners mindre strenghed indebærer imidlertid, at der slækkes på de garantier, der gælder ved deres pålæggelse, men som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Grækenland (33), bør der dog for begge typer sanktioner gælde de samme principper (34).
48. På linje med, hvad Rådet og nogle af de procesdeltagere, som har interveneret til støtte for Rådets påstande, har anført, synes det indlysende, at ingen bedre end de nationale lovgivere kan vurdere, om en sanktion er effektiv, passende og forholdsmæssig. Dette synspunkt har jeg forsvaret i sager, hvor det skulle afgøres, om visse nationale frister for sagsanlæg til beskyttelse af de rettigheder, som følger af fællesskabsretten, i lyset af princippet om en effektiv retsbeskyttelse var tilstrækkeligt lange (35), idet jeg dog har bemærket, at denne hovedregel ikke gælder i de helt klare tilfælde (36), hvor det er åbenbart, at Fællesskabet har kompetence til at foretage vurderingen.
49. Det må ikke glemmes, at det påhviler Fællesskabets institutioner at beskytte fællesskabsretsordenen, men at intet er til hinder for, at de tvinger medlemsstaterne til at straffe adfærd, som strider mod fællesskabsretten. Kun hvis den mest hensigtsmæssige løsning, i mangel af de nødvendige oplysninger, ikke kan tilvejebringes, tildeles de nationale lovgivere opgaven. Omvendt er der, såfremt det er indlysende, hvad der vil udgøre »en effektiv, forholdsmæssig og afskrækkende sanktion«, ingen væsentlige grunde til ikke at overlade valget til den myndighed, som har den materielle kompetence (37).
50. Der synes med andre ord ikke at være noget til hinder for at antage, at en effektiv sanktion over for eksempelvis drabsforsøg eller forførelse af mindreårige må have strafferetlig karakter. Hvis de retsgoder, som søges beskyttet gennem kriminaliseringen af de pågældende handlinger, var omfattet af et af Fællesskabets mål, ville der således ikke være diskussion om, at fællesskabslovgiver kunne pålægge medlemsstaterne at iværksætte strafferetlig forfølgning af de kriminelle.
51. Herefter skal det undersøges, om der i relation til beskyttelsen af miljøet, som i lyset af bemærkningerne i punkt 6-9 utvivlsomt påhviler Fællesskabet, er behov for en strafferetlig beskyttelse. I forbindelse med denne analyse skal der tages hensyn til den proces, hvorved miljøet gradvist er blevet gjort til et fællesskabsanliggende.
E – Beskyttelsen af miljøet i Fællesskabet
52. I det forslag til afgørelse, jeg fremsatte den 30. november 2004 i Deponiezweckverband Eiterköpfe-sagen (dom af 14.4.2005, sag C-6/03, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), anførte jeg, at selv om traktatens forfattere ikke beskæftigede sig meget med miljøet og miljøbeskyttelsen, gik der ikke lang tid, før konferencen af stats- og regeringschefer i Paris i 1972 besluttede at indføre en særlig miljøpolitik (38) og forslog at anvende den beskyttelse, EF-traktatens artikel 100 og 235 gav mulighed for (39) (nu artikel 94 EF og 308 EF).
53. Domstolen fulgte dette synspunkt og fastslog, at bestemmelserne på området måtte have hjemmel i den nævnte artikel 100 (40). Den fastslog således i ADBHU-dommen (41), at beskyttelsen af miljøet er et af »Fællesskabets grundlæggende formål« (præmis 13), og dette blev nogle år senere – efter vedtagelsen af den europæiske fælles akt (42) – bekræftet i dommen i sagen Kommissionen mod Danmark (præmis 8) (43).
54. Ved den europæiske fælles akt indsattes i EF-traktaten et specifikt afsnit om miljø – afsnit VII (nu afsnit XIX) (44) – bestående af artikel 130 R og 130 S (efter ændring nu artikel 174 EF og 175 EF) og artikel 130 T (nu artikel 176 EF), hvortil kommer artikel 100 A, stk. 3 (efter ændring nu artikel 95, stk. 3, EF), som forpligter Kommissionen til at bygge de i stk. 1 omhandlede forslag »på et højt beskyttelsesniveau«.
55. Med denne nye situation fik miljøbeskyttelsen en central placering i Fællesskabets virksomhed som kilde til inspiration og information, således som det fremgår af dommen i sagen Kommissionen mod Rådet (præmis 22 og 24) (45), og med undertegnelsen af EU-traktaten i Maastricht blev den et af Fællesskabets mål.
56. I dag er et højt niveau for miljøbeskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, højnelse af levestandarden og livskvaliteten angivet som mål for Fællesskabet (artikel 2 EF), som kræver særskilte foranstaltninger [artikel 3, stk. 1, litra l), EF]. Desuden er det fastlagt, at »[m]iljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktioner som nævnt i artikel 3, især med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling« (artikel 6 EF). Dette er der også taget hensyn til i andre bestemmelser i traktaten, som f.eks. den allerede nævnte artikel 95 EF og artikel 161 EF, hvorefter der skal oprettes en samhørighedsfond, som yder »finansielle bidrag til projekter inden for miljø«.
57. Hensynet til beskyttelsen af miljøet har banet vejen for en anerkendelse af, at lovgivningen skal bygge på principper, der som f.eks. forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats (artikel 174, stk. 2, første afsnit, EF) præger store dele af fællesskabsretten inden for områder, hvor naturen, menneskers liv og integritet antager en universel dimension som følge af globaliseringen af de risici, der følger med de teknologiske og industrielle fremskridt (46).
58. I traktaten om en forfatning for Europa (47) er indfaldsvinklen den samme. I artikel II-97, som er baseret på artikel 2 EF, bestemmes det, at »[e]t højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker og sikres i overensstemmelse med princippet om en bæredygtig udvikling«. Artikel III-119 har samme indhold som artikel 6 EF. Artikel III-223 og III-234 gengiver i det væsentlige bestemmelserne i artikel 174 EF – 176 EF.
59. Der er således ingen tvivl om, at »miljøet« som nævnt i punkt 51 falder ind under Fællesskabets kompetence og også udgør et retsgode, som skal beskyttes og derfor påvirker de øvrige politikker. Miljøbeskyttelse kan endda betegnes som et væsentligt formål for Fællesskabet.
60. Bekymringen for miljøet ses ikke kun i Europa, for miljøhensyn har fået en global dimension.
F – Globaliseringen af »miljøpolitikken«
61. Der er vedtaget en række internationale pagter og aftaler i et forsøg på at løse problemet med den stadige nedbrydning af økosystemerne og livet på jorden.
62. Som eksempel kan nævnes den proces i FN-regi (48), der startede med konferencen i Stockholm den 5.-16. juni 1972, og hvor der undervejs er gjort vigtige fremskridt. Konferencen blev en milepæl, fordi den skabte international opmærksomhed om den alvorlige miljøsituation i en miljøerklæring, hvori der blev fastsat 26 principper med henblik på bevarelse af naturressourcerne.
63. Verdenspagten for natur af 1982 (49) gik videre i samme retning ved at sikre øget opbakning til overholdelsen af retningslinjerne for handlinger og indarbejdelsen af pagten i de nationale retsordener.
64. Med Rio-erklæringen, som blev vedtaget af de stater, der deltog i FN-topmødet om miljø og udvikling i Rio de Janeiro i juni 1992, blev der taget et afgørende skridt fremad. På grund af det højt profilerede forum, hvori den blev vedtaget, og den brede enighed blandt staterne har denne erklæring fået en særlig betydning som udtryk for universel enighed baseret på en fælles erkendelse af behovet for at bevare jordens ressourcer til fremtidige generationer.
65. De Forenede Nationers rammekonvention af 1992 om klimaændringer og Kyoto-protokollen af 1997, som gennemfører denne med henblik på at reducere udledningen af drivhusgasser (50), udgør to andre led i denne kontinuerlige proces, som også omfatter den protokol om biodiversitet, som blev undertegnet i Montreal den 28. januar 2000 på konferencen mellem parterne i konventionen om den biologiske mangfoldighed, der ligeledes er et resultat af Rio-topmødet.
G – Retten til et acceptabelt miljø og det offentliges ansvar for bevarelsen af miljøet
66. Begreberne »bæredygtig udvikling« og »livskvalitet« i EF-traktaten er nært forbundet med begrebet »miljø« og henviser til en subjektiv dimension, som ikke kan lades ude af betragtning i forbindelse med tiltag, der skal beskytte og forbedre miljøet. Inden for den geofysiske ramme, som udgør miljøet, fremtræder livskvaliteten som en borgerret, der udspringer af forskellige faktorer, hvoraf nogle er materielle (rationel anvendelse af ressourcerne og bæredygtig udvikling) og andre mere intellektuelle (kulturelle fremskridt og kulturel udvikling). Når det kvantitativt definerede eksistensniveau er nået, er målet at sikre et kvalitativt værdigt liv (51).
67. Der ses således at bestå en ret til at leve i et acceptabelt miljø, ikke så meget for borgerne som enkeltpersoner, men for den enkelte som medlem af et fællesskab, som deler bestemte samfundsmæssige interesser (52). I nogle af de stater, som var EF-medlemsstater på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede rammeafgørelse, er dette anerkendt i forfatningen (53). I Forbundsrepublikken Tysklands grundlov (54) bestemmes det således i § 20a, at staten ligeledes, i forbindelse med sit ansvar over for fremtidige generationer(55), beskytter de naturgivne livsbetingelser inden for de forfatningsmæssige rammer. I Spanien erklæres det, som et af de ledende principper for den økonomiske og sociale politik, i forfatningens artikel 45 (56), at enhver har ret til at leve i et miljø, som gør en personlig udvikling mulig (57). En tilsvarende formulering anvendes i den portugisiske forfatnings artikel 66, stk. 1 (58). I Sverige bekræftes det i kapitel II, artikel 18, stk. 3, i lov af 24. november 1994 (59) om ændring af grundloven, at enhver har ret til adgang til naturen.
68. Som supplement til denne ret er de offentlige myndigheder pålagt nogle forpligtelser. Formuleringen i den tyske grundlov er allerede gengivet. Artikel 45, stk. 2, i den spanske forfatning bestemmer, at de offentlige myndigheder skal sikre en rationel anvendelse af naturressourcerne »med henblik på at beskytte og forbedre livskvaliteten og miljøet på grundlag af et nødvendigt kollektivt ansvar«. På samme måde henvises der i den finske grundlov (60) til det fælles ansvar for beskyttelsen af naturen, mangfoldigheden og miljøet (artikel 20), mens den græske forfatning (artikel 24, stk. 1) (61), den nederlandske forfatning (artikel 21) (62) og den portugisiske forfatning [artikel 9, litra e)] forpligter myndighederne til at beskytte miljøet. I Italien er statens forpligtelse i henhold til forfatningens artikel 9, stk. 2, (63) til at beskytte landskabet blevet udvidet til også at omfatte miljøet og landområderne (64).
69. Den subjektive dimension af denne miljøbevidsthed kommer indirekte til udtryk i Den Europæiske Union gennem charteret af 7. december 2000 om grundlæggende rettigheder (65), hvori det i præamblen hedder, at Unionen bygger på de udelelige og universelle værdier: menneskets værdighed, frihed, lighed og solidaritet. Herefter er der i kapitlet om solidaritet, som også omfatter de sociale rettigheder, indføjet en bestemmelse om, at et højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker og sikres i overensstemmelse med princippet om en bæredygtig udvikling (artikel 37). Denne bestemmelse indgår som allerede nævnt også i traktaten om en forfatning for Europa (artikel II-97).
70. Som afslutning på dette afsnit skal det understreges, at uanset hvordan man fortolker retten til at leve i et acceptabelt miljø (66), er det tydeligt, at denne er koblet sammen med en række grundlæggende rettigheder. Til støtte for dette synspunkt kan jeg blot henvise til to domme afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. I dommen af 9. december 1994 i sagen López Ostra mod Spanien (67) fandt Menneskerettighedsdomstolen, at alvorlig miljøforurening utvivlsomt kan have betydning for en persons velfærd, forhindre ham i at benytte sin bolig og krænke hans ret til familie- og privatliv (præmis 51) (68). I dommen af 19. februar 1998 i sagen Guerra m.fl. mod Italien (69) fastslog domstolen, at manglende oplysninger fra det offentlige om, hvordan borgerne skal forholde sig i tilfælde af forurenende udslip fra en nærliggende virksomhed, krænker den nævnte grundlæggende rettighed (præmis 60).
H – Strafferetlige foranstaltninger over for alvorlig miljøforurening
71. Det billede, der er tegnet, viser klart, at den såkaldte »miljøbevidsthed« er slået igennem i de seneste årtier. Det kan ikke med sikkerhed fastslås, hvilken betydning ændringerne i økosystemerne som følge af menneskelig aktivitet aktuelt eller potentielt har, men der begynder at være forståelse for, at de vil kunne forringe eller umuliggøre livet på jorden. Det forhold, at mennesket med sine indgreb i naturen bringer sin egen overlevelse som art i fare, har tydeliggjort det presserende behov for at indføre adfærdsregler og anvende en »miljøetik«, således at mennesket kan udfolde sig i harmoni med det miljø, som udgør rammerne for dets eksistens.
72. Staterne benytter strafferetten som en sidste udvej for at forsvare sig mod angreb på de værdier, som sameksistensen bygger på, og de har i de senere år valgt at kriminalisere visse former for adfærd, som skader miljøet (70). Hvis man ønsker et højt miljøbeskyttelsesniveau og en højnelse af livskvaliteten (artikel 2 EF), forekommer det logisk, at fællesskabsretten gennem de kompetencer, institutionerne har fået tillagt med henblik på virkeliggørelsen af disse mål, skal give mulighed for i visse tilfælde at anvende strafferetlige sanktioner som den eneste mulige »effektive, forholdsmæssige og afskrækkende« reaktion.
73. I den juridiske litteratur er der til en vis grad enighed om, at økosystemerne skal anses for særligt vigtige retsgoder, og at beskyttelsen heraf er afgørende for selve vores eksistens. Hensynet til bevarelsen af økosystemerne begrunder derfor fuldt ud en specifik beskyttelse gennem strafferetlige foranstaltninger (71).
74. Ofte er administrative foranstaltninger tilstrækkelige, men de giver ikke den nødvendige beskyttelse i alle tilfælde af alvorlige miljøskader. Strafferetlige sanktioner indebærer derimod et øget pres, som i mange tilfælde kan tilskynde til overholdelse af kravene og de lovbestemte forbud, som gælder for udøvelse af særlig miljøfarlig virksomhed. Formålet med at inddrage miljøet i strafferetten er, ud over at styrke den generalpræventive effekt, også at øge offentlighedens bevidsthed om de samfundsmæssige »skadevirkninger« ved miljøforurening og fremme anerkendelsen af miljømæssige interesser som selvstændige retsgoder på niveau med de klassiske værdier, som strafferetten skal beskytte (72). Man kan heller ikke se bort fra den moralske dimension af den strafferetlige sanktion: Når en adfærd mødes med strafferetlige sanktioner, anses den for at høre til de mest forkastelige, fordi den krænker selve retsordenens grundlag.
75. I lyset af kernen i den retspraksis, hvorved Fællesskabet er tillagt beføjelse til at pålægge sanktioner og til at harmonisere de nationale lovgivninger, af den kontinuerlige proces, hvorved Fællesskabet tildeles kompetencer på miljøbeskyttelsesområdet (73), samt af de miljømæssige værdiers vigtighed og skrøbelighed er der grunde nok til at give Fællesskabet kompetence til at pålægge medlemsstaterne at indføre strafferetlige sanktioner over for visse former for adfærd, som er til skade for livet på jorden (74).
76. Rådet og de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, har afvist dette synspunkt under henvisning til, at det vil begrænse staternes suverænitet. Denne indvending er efter min opfattelse ubegrundet. Indledningsvis erindres det, at Fællesskabet som anført i Van Gend og Loos-dommen (75) udgør en ny retsorden, til hvis fordel medlemsstaterne har indskrænket deres beføjelser, hvorfor argumentet om staternes »suverænitet« ikke tilføjer noget nyt til debatten, heller ikke på det strafferetlige område. Et udmærket bevis på dette er, at fællesskabsretten har afkriminaliseret mange handlinger, som var omfattet af de nationale straffelove, uden at det på nogen måde har vakt opstandelse (76). Jeg kunne her opregne en lang række velkendte tilfælde, hvor fællesskabsretten – også på andre områder end strafferettens – har begrænset staters lovgivningsmæssige beføjelser. Skatteretten og procesretten er to gode eksempler på dette.
77. Denne diskussion bringer et andet spørgsmål på bane, som snarere end medlemsstaterne vedrører borgerne, nemlig spørgsmålet om deres krav på, at straffebestemmelserne fastsættes af demokratisk valgte repræsentanter. Dette krav kommer i juraen til udtryk i legalitetsprincippet med på den ene side dens materielle dimension, der består i, at det på forhånd skal være fastsat i lovgivningen, hvad der udgør strafbare handlinger, og på den anden side dens formelle dimension, som indebærer en absolut fortrinsret for den lovgivende magt. Med den holdning, jeg forfægter, vil der ikke ske nogen tilsidesættelse af princippet nullum crimen sine lege, for fællesskabsharmoniseringen forudsætter, at de nationale parlamenter endeligt inkorporerer de eksterne bestemmelser i retsordenen (77).
78. Denne konklusion svækkes heller ikke af, at det i artikel 135 EF og 280 EF, i relation til henholdsvis toldsamarbejdet og bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabets interesser, hvor samarbejdet mellem medlemsstaterne bør udbygges og styrkes, bestemmes, at de omhandlede foranstaltninger ikke »berører […] anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler«. Disse udtryk henviser ikke til beføjelsen til at fastsætte regler, men til at anvende dem, og dette spørgsmål, der vedrører en kompetence, som utvivlsomt er tillagt de strafferetlige domstole, er ikke omtvistet i sagen her.
79. Det kunne hævdes, at eftersom det strafferetlige samarbejde henhører under tredje søjle, skal enhver foranstaltning inden for dette område, herunder også fællesskabsinitiativer, iværksættes inden for rammerne af EU-traktatens afsnit VI, men i denne konklusion mangler den vigtigste præmis.
80. I artikel 29 EU foreskrives en fælles handling med henblik på at forebygge og bekæmpe kriminalitet ad tre veje. De to første er politisamarbejdet og det retlige samarbejde, mens den sidste er tilnærmelsen af medlemsstaternes regler »i overensstemmelse med artikel 31, litra e)«, som foreskriver gradvis vedtagelse af foranstaltninger til fastsættelse af mindsteregler for, »hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for organiseret kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel«. Som allerede nævnt (78) er Den Europæiske Union således ikke tillagt en generel kompetence til at harmonisere medlemsstaternes straffelove ved hjælp af de i artikel 34, stk. 2, litra b), EU omhandlede rammeafgørelser, men den har derimod kompetence i forhold til bestemte former for grænseoverskridende kriminalitet.
81. I de bestemmelser, som udgør tredje søjle, er der skitseret en ordning for operativ støtte fra politi- og retsmyndighederne med henblik på at bekæmpe kriminalitet mere effektivt, men tilnærmelsen af lovgivningerne, som går videre end samarbejdstanken og repræsenterer et mere afgørende skridt i retning af integration, er begrænset til områder, hvor »internationaliseringen« nødvendiggør en fælles løsning.
82. Ligesom Fællesskabet ikke er tillagt nogen generel kompetence på strafferettens område, har det heller ikke under tredje søjle nogen »naturgiven kompetence«, der som en magnet ville kunne tiltrække ethvert spørgsmål af denne art, som måtte opstå i Unionen. For at løse problemet må man se i andre retninger og følge den vej, som er udstukket i retspraksis vedrørende beføjelsen til at pålægge sanktioner med henblik på at beskytte fællesskabsretsordenen.
83. Når Rådets og medlemsstaternes indsigelser således er tilbagevist, må argumentationen føres videre. Eftersom fordelene ved en harmonisering (79) er uomtvistelige (80), kan vi lade argumenterne for en samordnet løsning ligge og i stedet diskutere dens rækkevidde. Målet er, som det vil være fremgået, at fastsætte sanktioner for alvorlige overtrædelser af Fællesskabets miljøpolitik, som er »effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning«. Strafferetlige foranstaltninger opfylder disse betingelser, og Fællesskabet kan derfor med henblik på at sikre den effektive virkning af sin virksomhed på dette område pålægge medlemsstaterne at indføre sådanne foranstaltninger, men har efter min opfattelse ikke beføjelse til at gå videre. Denne opfattelse finder støtte dels i den retspraksis, hvori denne beføjelse anerkendes, dels i karakteren af Fællesskabets kompetence på miljøområdet.
I – Fællesskabsrettens effektive virkning kan sikres alene ved strafferetlig forfølgning
84. Beføjelsen til at pålægge civile, administrative og strafferetlige sanktioner må betegnes som et instrument (81), som tjener til at sikre fællesskabsrettens effektive virkning (82). Hvis hensynet til fællesskabsretssystemets integritet kræver repressive foranstaltninger, skal medlemsstaterne definere de nødvendige mekanismer, og Fællesskabet træffe afgørelse om karakteren heraf, for så vidt som det er i stand til at vurdere disses egnethed i forhold til det forfulgte formål, idet denne opgave ellers påhviler de nationale lovgivende myndigheder. På miljøområdet synes det klart, at der skal være en strafferetlig reaktion over for adfærd, som medfører alvorlige miljøskader, men i denne sammenhæng tilkommer valget af straf for dem og sikre fællesskabsrettens fulde virkning medlemsstaterne.
85. Når der gennem fællesskabsharmoniseringen er indført ensartede regler for, hvad der udgør strafbare handlinger, skal de nationale retsordener straffe den forbudte adfærd og angive, hvilke konkrete repressive midler der anvendes i forbindelse med overtrædelsen for herved at genoprette den fysiske situation og den retsorden, som er blevet forstyrret af overtrædelsen. Ingen synes at være bedre i stand til at løse denne opgave end den nationale lovgiver, som med sit direkte kendskab til de særlige retlige og sociologiske forhold i samfundet og inden for de rammer, som på forhånd er udstukket af Fællesskabet, skal vælge den foranstaltning, som er bedst egnet til at sikre fællesskabsrettens fortsatte beståen (83).
86. Strafferetten indeholder det eneste svar på en »effektiv, forholdsmæssig og afskrækkende« sanktion for handlinger, der – som de i rammeafgørelsens artikel 2 nævnte – forårsager alvorlig skade på miljøet. Efter at det er fastslået, at disse handlinger er kriminelle, kan den præcise sanktion herfor imidlertid alene fastsættes i den nationale retsorden, som indeholder de nødvendige parametre i den forbindelse, hvorimod Fællesskabet ikke på nuværende tidspunkt råder over det nødvendige grundlag for at kunne vurdere, hvordan man bedst beskytter de miljømæssige værdier i de enkelte medlemsstater, nemlig enten ved frihedsberøvelse, andre begrænsninger af en persons rettigheder eller økonomiske sanktioner.
87. Efter denne model har Fællesskabet beføjelse til at foretage den nærmere definition af det beskyttede retsgode og karakteren af sanktionen, mens det tilkommer medlemsstaterne at udforme sanktionsbestemmelsen (84), hvilket de kan gøre individuelt eller gennem det mellemstatslige samarbejde under EU-traktatens tredje søjle.
J – Karakteren af Fællesskabets kompetence på miljøområdet
88. Fællesskabet deler på dette område sin kompetence med medlemsstaterne (85), som kan indføre strengere bestemmelser i den nationale lovgivning.
89. Som allerede nævnt tillader artikel 176 EF medlemsstaterne at opretholde eller indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger, forudsat at de er forenelige med traktaten og meddeles Kommissionen. Endvidere kan medlemsstaterne i medfør af artikel 95 EF opretholde (stk. 4) eller indføre (stk. 5) egne bestemmelser, selv om der foreligger harmoniseringsforskrifter, hvis bestemmelserne er begrundet i miljøhensyn, og Kommissionen får meddelelse herom. Endelig indeholder artikel 174, stk. 2, andet afsnit, EF bestemmelse om »en beskyttelsesklausul, der giver medlemsstaterne bemyndigelse til af ikke-økonomiske miljøhensyn at træffe foreløbige foranstaltninger«, der underkastes en kontrolprocedure.
90. I mit forslag til afgørelse i Deponiezweckverband Eiterköpfe-sagen anførte jeg, at medlemsstaterne således forventes at spille en vigtig rolle, hvilket indebærer sameksistens mellem europæiske og nationale regler, som nuancerer fællesskabsbestemmelserne eller fraviger disse til fordel for en øget beskyttelse. Det forekommer således fuldstændig logisk, at medlemsstaterne, når Fællesskabet har fastsat minimumsniveauet (strafferetlige sanktioner), i deres nationale retsordener konkretiserer og præciserer de pågældende bestemmelser og tillægger dem den nødvendige virkning med henblik på at opfylde det angivne formål.
K – Rammeafgørelsens artikel 1-7 som omfattet af Fællesskabets kompetence
91. I lyset af ovenstående skal jeg undersøge rammeafgørelsens artikel 1-7 med henblik på at afgøre, om indholdet af disse bestemmelser henhører under fællesskabsretten, for i så fald er de – eftersom rammeafgørelsen er vedtaget af Rådet på grundlag af artikel 29 EU, artikel 31, litra e), EU og artikel 34, stk. 2, litra b), EU – i strid med artikel 47 EU og følgelig ugyldige.
92. Ifølge artikel 2 og 3 skal overtrædelser til skade for miljøet inden for syv kategorier sanktioneres med straf, når de begås forsætligt eller i det mindste ved grov uagtsomhed. Overtrædelserne er karakteriseret efter grovhed, idet de enten kan forårsage dødsfald, alvorlig personskade, betydelig skade på naturen eller kulturarven, true beskyttede dyre- og plantearter eller påvirke ozonlaget. I lyset af det anførte står det fast, at beføjelsen til at beslutte, at sådanne former for adfærd skal sanktioneres med straf, ligger hos Fællesskabet. Det samme gælder hvad angår artikel 4, for så vidt som det heri bestemmes, at ikke alene de nævnte former for adfærd, men også f.eks. anstiftelse hertil, skal kvalificeres som strafbare. Disse bestemmelser er udtryk for »minimumsniveauet for fællesskabsharmoniseringen«, eftersom de ved at afgrænse den personkreds, som kan ifalde strafansvar, har betydning for karakteren heraf.
93. Artikel 5, stk. 1, må med sin bestemmelse om, at den i artikel 2 og 3 omhandlede adfærd skal kunne straffes med sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, bedømmes på samme måde, for af de anførte grunde tilkommer valget af sanktion (strafferetlig, administrativ eller civilretlig) i sådanne situationer Fællesskabet.
94. Imidlertid går bestemmelsen i artikel 5, stk. 1, om, at de groveste overtrædelser straffes med frihedsberøvelse, som kan medføre udlevering, ud over kompetencen under første søjle, for på det strafferetlige område tilkommer det den enkelte stat at vælge den relevante sanktion. Ifølge samme tankegang kan der ikke rejses indvendinger mod bestemmelsen i artikel 5, stk. 2, om tillægssanktioner.
95. Artikel 6 regulerer juridiske personers ansvar for adfærd som omhandlet i artikel 2-4, ved handling eller undladelse, og i artikel 7 bestemmes det, at denne adfærd skal straffes med »sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning«, men karakteren af sanktionerne er ikke angivet. Begge bestemmelser frembyder det samme problem som artikel 2-4 og artikel 5, stk. 1. Kravet om, at ikke kun fysiske, men også juridiske personer skal strafforfølges, henhører under udformningen af den grundlæggende model for reaktionen på miljøkriminalitet, hvilket er en fællesskabsopgave. Derimod falder artikel 7 med angivelsen af fem konkrete sanktionstyper uden for fællesskabsrettens anvendelsesområde.
96. Endelig defineres i artikel 1 blot tre begreber, som anvendes i artikel 2 og 6.
97. Jeg er således af den opfattelse, at for så vidt som det tilkommer Fællesskabet at beslutte, at alvorlig miljøforurening skal sanktioneres med straf, havde Rådet ikke beføjelse til at vedtage rammeafgørelsens artikel 1-4, artikel 5, stk. 1 (undtagen hvad angår henvisningen til frihedsberøvelse og udlevering), artikel 6 og artikel 7, første afsnit. Følgelig må der gives Kommissionen medhold i sagen, og de nævnte bestemmelser bør annulleres.
V – Sagens omkostninger
98. Eftersom Kommissionen bør gives medhold i sagen, bør Rådet i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges at betale sagens omkostninger.
99. Medlemsstaterne, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, der har interveneret i sagen, bærer i henhold til artikel 69, stk. 3, deres egne omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
100. Herefter skal jeg foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse:
1) Kommissionens påstand om annullation af Rådets rammeafgørelse 2003/80/RIA af 27. januar 2003 om strafferetlig beskyttelse af miljøet tages til følge, og rammeafgørelsen annulleres for så vidt angår de bestemmelser, som er nævnt i punkt 97.
2) Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger, mens intervenienterne bærer deres egne omkostninger.