SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
EVGENIJA TANCHEVA,
predstavljeni 18. marca 2021(1)
Zadeva C‑282/19
YT,
ZU,
AW,
BY,
CX,
DZ,
EA,
FB,
GC,
IE,
JF,
KG,
LH,
MI,
NY,
PL,
HD,
OK
proti
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR,
Ufficio Scolastico Regionale per la Campania,
ob udeležbi
Federazione GILDA‑UNAMS
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale di Napoli (sodišče v Neaplju, Italija))
„Predhodno odločanje – Delo za določen čas – Direktiva 1999/70/ES – Pogodbe, sklenjene z učitelji katoliškega verouka v javnem sektorju – Neobstoj ukrepov za preprečevanje zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas – Določba 5(1) Okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je priloga Direktive 1999/70/ES – Objektivni razlogi, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti obnovitev pogodb o zaposlitvi za določen čas – Pravna sredstva – Člen 17(1) PDEU o statusu verskih skupin – Členi 20, 21 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Ustavne ovire za uporabo prava Unije“
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale di Napoli (sodišče v Neaplju, Italija; v nadaljevanju: predložitveno sodišče), je še eden v vrsti zadev v zvezi s pogodbami o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju v Italiji in nacionalnimi predpisi, ki nasprotujejo njihovemu preoblikovanju v pogodbe za nedoločen čas.(2) Spada v ožjo skupino predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanašajo na zaposlovanje učiteljev v javnih šolah,(3) pri čemer se z njim postavljajo tudi vprašanja o vplivu člena 17(1) PDEU, v skladu s katerim Unija spoštuje status, ki ga cerkve in verska združenja uživajo po nacionalnem pravu, in ne posega vanj, na rezultat postopka. Ta se porajajo, ker so tožeče stranke v postopku v glavni stvari učitelji katoliškega verouka v italijanskih javnih šolah.
2. Ugotovil sem, da dejansko stanje iz postopka v glavni stvari ne sproži uporabe varstva, ki se verskim organizacijam priznava v zvezi z njihovim statusom po nacionalnem pravu, kot ga zagotavlja člen 17(1) PDEU. V teh okoliščinah je spor o glavni stvari mogoče rešiti s sklicevanjem na ustaljeno sodno prakso Sodišča v zvezi z Direktivo Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP(4) (v nadaljevanju: Okvirni sporazum), kakor se razlaga ob upoštevanju prepovedi diskriminacije na podlagi vere ali prepričanja, ki sta varovana s členom 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ter pravice do učinkovitega pravnega sredstva za uveljavitev te prepovedi na podlagi člena 47, prvi odstavek, Listine.(5)
3. Predložitveno sodišče je izrazilo dva osrednja pomisleka. Prvič, ali okoliščine iz postopka v glavni stvari pomenijo „objektivne razloge“, ki upravičujejo uporabo pogodb o zaposlitvi za določen čas, kot določa določba 5(1)(a) Okvirnega sporazuma. Drugič, predložitveno sodišče sprašuje, ali je prepoved preoblikovanja pogodb za določen čas v pogodbe za nedoločen čas, ki je določena v pravu države članice in ki jo je potrdilo Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija),(6) v skladu z določbo 5 Okvirnega sporazuma oziroma ali je sicer združljiva s pravom Unije, vključno s členom 21 Listine.
4. Ugotavljam, da glede na dejansko stanje v postopku v glavni stvari „status“ katoliške cerkve iz člena 17(1) PDEU ni vprašljiv in da ni „objektivnih razlogov“ v skladu z določbo 5(1)(a), okvirnega sporazuma, ki bi upravičevali veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas.
5. Ker pa določba 5(1) Okvirnega sporazuma ne izpolnjuje osnovnih pogojev za neposredni učinek(7) in ker je preoblikovanje pogodb tožečih strank o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas v skladu s pravom države članice očitno nedvoumno izključeno,(8) obveznost, ki je sodiščem držav članic naložena s sodno prakso Sodišča, da zadevne nacionalne predpise razlagajo tako, da se zagotovi učinkovanje določbe 5,(9) ne zajema zahteve po razlagi prava države članice contra legem, s čimer bi bila ogrožena pravna varnost ali prepoved retroaktivne uporabe.(10)
6. Predložitveno sodišče bo zato v skladu z načeli, ki jih je Sodišče navedlo v sodbi Egenberger,(11) moralo pogodbe tožečih strank o zaposlitvi za določen čas preoblikovati v pogodbe za nedoločen čas samo, če sta kršeni njihovi pravica do nediskriminacije na podlagi vere ali prepričanja, ki jo varuje člen 21 Listine, in pravica do učinkovitega pravnega sredstva za odpravo te kršitve iz člena 47, prvi odstavek, Listine. Če se ugotovi obstoj teh kršitev, pravo Unije zahteva odpravo sporne prepovedi preoblikovanja pogodb o zaposlitvi za določen čas, če v strukturi zadevnega nacionalnega pravnega sistema ni enega ali več pravnih sredstev,(12) s katerimi bi bilo mogoče vsaj posredno zagotoviti pravice tožečih strank iz členov 21 in 47 Listine.(13)
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
7. Člen 17(1) PDEU določa:
„Unija spoštuje status, ki ga cerkve in verska združenja ali skupnosti uživajo v državah članicah po nacionalnem pravu, in ne posega vanj.“
8. Določba 5 Okvirnega sporazuma je naslovljena „Ukrepi za preprečevanje zlorab“. V odstavku 1 določa:
„Za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas, države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji in/ali socialni partnerji, kadar ni ustreznih pravnih ukrepov, ki bi preprečevali zlorabo, uvedejo enega ali več naslednjih ukrepov tako, da upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev:
(a) objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev takšnih pogodb ali razmerij;
(b) najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas;
(c) število obnovitev takšnih pogodb ali razmerij.“
B. Pravo države članice
9. Člen 3 Legge del 18 luglio 2003, n. 186 – Norme sullo stato giuridico degli insegnanti di religione cattolica degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado (zakon št. 186 z dne 18. julija 2003 o predpisih o pravnem statusu učiteljev katoliškega verouka v institucijah in šolah vseh vrst in ravni) (GURI št. 170 z dne 24. julija 2003; v nadaljevanju: zakon št. 186/2003) v odstavku 3 določa, da morajo imeti kandidati na razpisih za zaposlitev kot učitelji katoliškega verouka potrdilo o primernosti, ki ga izda škofijski ordinarij, pristojen za zadevno ozemlje. V skladu s členom 3(8) izbrane kandidate na podlagi pogodbe za nedoločen čas zaposli deželni upravni delavec v dogovoru s škofijskim ordinarijem. Če pristojni škofijski ordinarij prekliče potrdilo o primernosti, se delovno razmerje v skladu s členom 3(9) prekine.
10. Člen 5(4a) Decreto legislativo del 6 settembre 2001, n. 368 – Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES (zakonska uredba št. 368 z dne 6. septembra 2001 o prenosu Direktive 1999/70/ES o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP) (GURI št. 235 z dne 9. oktobra 2001; v nadaljevanju: zakonska uredba št. 368/2001) je določal:
„[…] [delovno razmerje se,] kadar zaradi veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas za opravljanje enakovrstnih nalog med istim delodajalcem in istim zaposlenim skupno presega 36 mesecev, vključno s podaljšanji in obnovitvami, ne glede na obdobja prekinitve med pogodbami, šteje za delovno razmerje za nedoločen čas […]“(14)
11. S členom 10(4a) zakonske uredbe št. 368/2001 je bila uporaba člena 5(4a) zakonske uredbe št. 368/2001 izključena za pogodbe o zaposlitvi za določen čas, sklenjene za začasno nadomeščanje učiteljev ter upravnega, tehničnega in pomožnega osebja zaradi zagotavljanja nepretrganosti šolskih in izobraževalnih storitev.(15)
12. Člen 36 Decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (zakonska uredba št. 165 z dne 30. marca 2001 o splošnih pravilih organizacije dela v javni upravi) (redni dodatek h GURI št. 106 z dne 9. maja 2001; v nadaljevanju: zakonska uredba št. 165/2001) v odstavku 1 določa, da se zaposlovanje v javni upravi praviloma izvaja izključno na podlagi pogodb za nedoločen čas. Vendar se na podlagi člena 36(2) lahko za zadovoljevanje začasnih ali izjemnih potreb uporabijo zakonsko določene prožne pogodbene oblike zaposlovanja. Člen 36(5) določa, da „[č]e organi javne uprave kršijo prisilne določbe na področju zaposlovanja in dela delavcev, posledica tega nikakor ne sme biti nastanek delovnega razmerja za nedoločen čas pri teh organih javne uprave, ne glede na odgovornost in sankcije, ki lahko temu sledijo. Zadevni delavec ima pravico do povrnitve škode, ki je nastala z opravljanjem dela v nasprotju s prisilnimi določbami. […]“
13. Člen 309 Decreto legislativo del 16 aprile 1994, n. 297 – Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado (zakonska uredba št. 297 z dne 16. aprila 1994 o potrditvi enotnega besedila zakonskih določb, veljavnih na področju izobraževanja, ki se nanašajo na šole vseh vrst in stopenj) (GURI št. 115 z dne 19. maja 1994, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 297/1994) o katoliškem verouku v odstavku 1 določa, da je poučevanje katoliške vere v javnih šolah vseh vrst in stopenj, ki niso univerze, urejeno s sporazumom med Italijansko republiko in Svetim sedežem ter njegovim dodatnim protokolom, ki je bil ratificiran z zakonom št. 121 z dne 25. marca 1985, ter dogovori, ki so določeni v tem protokolu v točki 5(b). V skladu s členom 309(2) „za poučevanje katoliške vere vodja zadevne izobraževalne ustanove učitelje zaposli za določen čas enega leta v dogovoru s škofijskim ordinarijem“. V skladu s členom 309(3) zakonske uredbe št. 297/1994 so učitelji katoliškega verouka del učiteljskega zbora šol in imajo enake pravice in obveznosti kot drugi učitelji. Vendar v rednih in zaključnih ocenjevanjih sodelujejo samo glede učencev, ki so obiskovali katoliški verouk. V skladu s členom 309(4) zakonske uredbe št. 297/1994 morajo učitelji pri pouku katoliške vere namesto ocenjevanja in organiziranja izpitov pripraviti in družinam posredovati posebno oceno, ki se priloži šolskemu spričevalu ali izkazu uspeha, o interesu učenca pri tem predmetu in njegovem napredku.
14. Člen 1(95) Legge n. 107 – Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (zakon št. 107 o reformi nacionalnega sistema izobraževanja in usposabljanja ter o prenosu pooblastil za prenovitev preostalih veljavnih predpisov) z dne 13. julija 2015 (GURI št. 162 z dne 15. julija 2015; v nadaljevanju: zakon 107/2015) določa, da je Ministero dell’Istruzione dell’università e della ricerca (ministrstvo za izobraževanje, univerze in raziskave, Italija) pooblaščeno, da v šolskem letu 2015/16 izvaja izreden načrt zaposlovanja učiteljev za nedoločen čas v javnih šolskih ustanovah vseh vrst in vseh stopenj.
15. Člen 40(5) CCNL (Contratto collettivo nazionale di lavoro) Scuola (nacionalna kolektivna pogodba za šole) z dne 27. novembra 2007 (v nadaljevanju: CCNL z dne 27. novembra 2007) določa: „Učitelji katoliškega verouka se zaposlijo v skladu z ureditvijo iz člena 309 [zakonske uredbe št. 297/1994] z letnimi pogodbami o zaposlitvi, ki se štejejo za potrjene, če so še naprej izpolnjeni pogoji in zahteve, določeni v veljavnih zakonskih določbah“.
16. Člen 1 sporazuma z dne 18. februarja 1984 med italijansko državo in Svetim sedežem (v nadaljevanju: sporazum z dne 18. februarja 1984) določa:
„Italijanska republika in Sveti sedež potrjujeta, da sta država in katoliška cerkev vsaka v svojem redu neodvisni in suvereni, ter se zavezujeta, da bosta v svojih odnosih v celoti spoštovala ti načeli in vzajemno sodelovala za dobrobit človeka in dobro države.“
17. Člen 9(2) sporazuma z dne 18. februarja 1984 določa:
„Italijanska republika bo ob priznavanju vrednote verske kulture in upoštevanju dejstva, da so katoliška načela del zgodovinske dediščine italijanskega naroda, v okviru šolskih ciljev še naprej zagotavljala poučevanje katoliške vere v javnih šolah vseh vrst in stopenj, ki niso univerze.
Zaradi spoštovanja svobode vesti in odgovornosti staršev za vzgojo je vsem zagotovljena pravica do izbire, ali se bodo tega pouka udeležili ali ne.
Učenci ali njihovi starši to pravico uveljavijo ob vpisu pri organih šole, ta odločitev pa ne sme povzročiti nikakršne diskriminacije.“
18. Člen 2(5) Intesa tra Autorità scolastica e la Conferenza Episcopale Italiana per l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche (dogovor med italijanskim organom, pristojnim za šolstvo, in italijansko škofovsko konferenco o izvajanju katoliškega verouka v javnih šolah) z dne 16. decembra 1985 določa, da katoliški verouk izvajajo učitelji, ki jim je škofijski ordinarij izdal potrdilo o primernosti in tega potrdila ni preklical ter ki so jih v dogovoru s škofijskim ordinarijem imenovali pristojni izobraževalni organi v skladu z nacionalno zakonodajo.(16)
19. V skladu s kanonom 804(2) zakonika cerkvenega prava(17) mora škofijski ordinarij poskrbeti, da imenovane učitelje verouka v šolah, vključno z nekatoliškimi šolami, odlikujejo dobro poznavanje pravilne doktrine, izpričevanje krščanstva v vsakdanjem življenju ter pedagoška znanja in spretnosti.
II. Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje
20. YT in 18 drugih (v nadaljevanju: tožeče stranke) so učitelji katoliškega verouka, ki jih je toženo ministrstvo zaposlilo na podlagi pogodb o zaposlitvi za določen čas. Delovno razmerje temelji na letnih zaposlitvah, ki se v skladu s členom 40(5) CCNL z dne 27. novembra 2007 samodejno podaljšujejo (točka 15 teh sklepnih predlogov). Vse tožeče stranke imajo potrdilo o primernosti, ki ga je izdal škofijski ordinarij.
21. Tožeče stranke je imenoval izobraževalni organ na predlog škofijskega ordinarija. Skupno trajanje vsake od zadevnih pogodb za določen čas presega 36 mesecev (glej točko 10 teh sklepnih predlogov). V nekaterih primerih presega 20 let.(18)
22. Tožeče stranke so 31. julija 2015 pri predložitvenem sodišču vložile tožbo, s katero so predlagale (i) preoblikovanje pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas in, podredno, (ii) plačilo odškodnine. V postopku je sodelovala tudi Federazione GILDA‑UNAMS (zveza GILDA‑UNAMS, Italija), sindikat podpisnik CCNL z dne 27. novembra 2007.
23. Toženo ministrstvo je nasprotovalo tožbi.
24. Predložitveno sodišče navaja, da je bila Direktiva 1999/70 v italijansko pravo prenesena z zakonsko uredbo št. 368/2001 (glej točki 10 in 11 teh sklepnih predlogov). Člen 5(4a) te uredbe v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, je določal zlasti preoblikovanje delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas, če trajanje delovnega razmerja zaradi veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas med istim delodajalcem in istim delavcem skupno presega 36 mesecev.(19)
25. Vendar se te določbe, zlasti zahteva po preoblikovanju v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, ne uporabljajo za javne uslužbence. Kot je bilo ponazorjeno zgoraj (točka 12 teh sklepnih predlogov), za te delavce člen 36 zakonske uredbe št. 165/2001 zlasti določa, da lahko organi javne uprave zaposlujejo s pogodbami za določen čas samo za reševanje začasnih in izrednih potreb, posledica kršitve prisilnih določb pa ne sme biti nastanek delovnega razmerja za nedoločen čas. Namesto tega imajo delavci od javnih organov pravico zahtevati plačilo odškodnine.
26. Vendar se zakonska uredba št. 165/2001 ne uporablja za pogodbe o zaposlitvi za določen čas, sklenjene na področju šolstva zaradi nadomeščanja učiteljev ter upravnega, tehničnega in pomožnega osebja (točka 11 teh sklepnih predlogov).
27. Zato se prepovedi veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas in ustrezne sankcije, ki jih določa italijansko pravo, na področju šolstva ne uporabljajo.
28. Predložitveno sodišče poudarja, da so delovna razmerja tožečih strank popolnoma negotova in brez varstva. Člen 309 zakonske uredbe št. 297/1994 namreč določa, da vodje izobraževalnih ustanov za izvajanje katoliškega verouka dodelijo letne zaposlitve v dogovoru s škofijskim ordinarijem v skladu z določbami iz sporazuma med Italijansko republiko in Svetim sedežem ter iz dogovorov med italijanskimi organi, pristojnimi za šolstvo, in italijansko škofovsko konferenco glede izvajanja katoliškega verouka v javnih šolah (točka 13 teh sklepnih predlogov). V teh dogovorih je določeno, da morajo imeti učitelji katoliškega verouka potrdilo o primernosti, ki ga je izdal škofijski ordinarij in ki ni preklicano, ter da jih v dogovoru s škofijskim ordinarijem imenujejo pristojni izobraževalni organi (točka 18 teh sklepnih predlogov).
29. Če pristojni škofijski ordinarij prekliče potrdilo za učitelje katoliškega verouka, ki so bili zaposleni na podlagi edinega sploh kdaj organiziranega javnega razpisa, pomeni to v skladu s členom 3(9) zakona št. 186/2003 tudi razlog za prenehanje delovnega razmerja (točka 9 teh sklepnih predlogov).
30. Predložitveno sodišče opozarja tudi na, kot ga imenuje, nasprotje med sodno prakso, ki izhaja iz sodbe Sodišča Sciotto(20) v zvezi z razlago določbe 5 Okvirnega sporazuma o delu za določen čas, in sodno prakso italijanskega ustavnega sodišča, ki je v sodbi št. 248/18(21) razsodilo, da se „v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča Evropske unije in nacionalno sodno prakso lahko za celoten javni sektor le potrdi, da preoblikovanje delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas ni mogoče“. Iz tega naj bi izhajalo, da nacionalno sodišče ne more določiti delovnega razmerja za nedoločen čas v različnih sektorjih javne uprave, in sicer po mnenju predložitvenega sodišča tudi če ne obstajajo omejitveni ukrepi v skladu z določbo 5 Okvirnega sporazuma.
31. Sodba 248/2018 se je nanašala na presojo ustavnosti člena 10(4a) zakonske uredbe št. 368/2001 (točka 11 teh sklepnih predlogov) ter člena 36(5), (5b) in (5c) zakonodajne uredbe št. 165/2001 (točka 12 teh sklepnih predlogov), pri čemer se je med drugim sklicevala na sodbi z dne 7. marca 2018, Santoro,(22) in z dne 7. septembra 2006, Marrosu in Sardino.(23)
32. Predložitveno sodišče se sprašuje o združljivosti italijanske zakonodaje, s katero se izvaja Direktiva 1999/700, zlasti določba 5 Okvirnega sporazuma, s členom 21 Listine in Direktivo Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu,(24) kar se tiče različnega obravnavanja učiteljev katoliškega verouka v primerjavi z obravnavo drugih učiteljev.
33. Predložitveno sodišče poudarja, da so na podlagi izrednega načrta zaposlovanja, uvedenega z zakonom št. 107/2015 (točka 14 teh sklepnih predlogov), vsi učitelji, razen učiteljev katoliškega verouka, dobili stalno zaposlitev in imajo tako pogodbe za nedoločen čas, ter se sprašuje, ali je mogoče na podlagi člena 21 Listine, določbe 4 Okvirnega sporazuma in člena 1 Direktive 2000/78 zavrniti uporabo nacionalne določbe, ki prepoveduje samodejno preoblikovanje pogodbe o zaposlitvi za določen čas v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas.
34. Predložitveno sodišče zato predlaga, naj se odgovori na ta vprašanja za predhodno odločanje:
„1. Ali drugačna obravnava učiteljev katoliškega verouka, kot so tožeče stranke, pomeni diskriminacijo iz verskih razlogov v skladu s členom 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in Direktivo 2000/78/ES oziroma ali je okoliščina, da mora imeti delavec potrdilo o primernosti, ki se lahko prekliče, ustrezen razlog, da se upraviči, da se samo učitelji katoliškega verouka, kot so tožeče stranke, obravnavajo drugače od drugih učiteljev in niso upravičeni do nobenega ukrepa za preprečevanje zlorab iz določbe 5 Okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega dne 18. marca 1999, ki je v prilogi k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP?
2. Če se ugotovi neposredna diskriminacija v skladu s členom 2(2)(a) Direktive 2000/78/ES, in sicer iz verskih razlogov (člen 1), ter neposredna diskriminacija v skladu z Listino, se Sodišče sprašuje, katera sredstva lahko uporabi to sodišče, da odpravi posledice, ob upoštevanju, da so bili vsi učitelji, razen učiteljev katoliškega verouka, upravičeni do izrednega načrta zaposlovanja iz zakona št. 107/2015 (zakon št. 107/15) in so bili zaposleni s pogodbo za nedoločen čas. Ali mora to sodišče vzpostaviti delovno razmerje za nedoločen čas s toženim organom javne uprave?
3. Ali je treba določbo 5 Okvirnega sporazuma iz Direktive 1999/70/ES razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je v obravnavani zadevi, v skladu s katero se splošna pravila, ki urejajo delovna razmerja in katerih namen je sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas s samodejnim preoblikovanjem pogodbe o zaposlitvi za določen čas v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, če se delovno razmerje nadaljuje po točno določenem datumu, ne uporabljajo za šolski sektor, zlasti za učitelje katoliškega verouka, tako da za nedoločen čas omogočajo veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas; zlasti pa, ali je potreba po dogovoru s škofijskim ordinarijem lahko objektiven razlog v skladu z določbo 5(1)(a) Okvirnega sporazuma ali pa je treba šteti, da gre za prepovedano diskriminacijo v skladu s členom 21 Listine?
4. V primeru pritrdilnega odgovora na tretje vprašanje, ali se lahko na podlagi člena 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, določbe 4 Okvirnega sporazuma iz Direktive 1999/70/ES in/ali člena 1 Direktive 2000/78/ES zavrne uporaba predpisov, ki preprečujejo samodejno preoblikovanje pogodbe o zaposlitvi za določen čas v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, če delovno razmerje traja dlje od točno določenega datuma?“
35. Pisna stališča so Sodišču predložili zveza GILDA‑UNAMS (ki se ji je pridružilo vseh 18 tožečih strank), Italijanska republika in Evropska komisija. Obravnave ni bilo.
III. Analiza
A. Uvodna pojasnila
1. Vloga člena 17(1) PDEU pri reševanju spora
36. V nasprotju s trditvami iz pisnega stališča Italijanske republike okoliščine v postopku v glavni stvari ne vplivajo na „status“ verske organizacije v skladu s pravom države članice, kot je določen v členu 17(1) PDEU. Trditev Italijanske republike v zvezi z dopustnostjo je treba torej zavrniti.
37. Prvič, kot je bilo poudarjeno v pisnem stališču Komisije, izdaja potrdila o primernosti učiteljev katoliškega verouka ni upoštevna pri vprašanju, ali naj bo pogodba o zaposlitvi oblikovana za določen ali nedoločen čas. To pa zato, ker se potrdilo zahteva tako za učitelje katoliškega verouka s pogodbo za določen čas kot za učitelje katoliškega verouka s pogodbo za nedoločen čas (glej točki 9 in 18 teh sklepnih predlogov). Poleg tega so posledice, če škofijski ordinarij potrdilo prekliče, enake za učitelje z obema vrstama pogodb.
38. Dalje, v dveh prejšnjih sodbah, ki sta se nanašali na razlago člena 17(1) PDEU, je bilo jasno izraženo, da bi verska organizacija izgubila „status“ v smislu tega člena, če bi se zanjo uporabila upoštevna pravila Unije,(25) člen 17(1) PDEU pa zagotavlja, da je iz take uporabe izvzeta. Vendar v zadevi iz postopka v glavni stvari ne gre za to. Ne le, da se avtoriteta škofijskega ordinarija, ki izda potrdilo o primernosti, ne izpodbija, ta avtoriteta se bo ohranila ne glede na to, ali bo tožečim strankam pogodbe o zaposlitvi za določen čas uspelo preoblikovati v pogodbe za nedoločen čas ali ne.
39. Splošni pomisleki glede neodvisnosti cerkva v skladu z ustavo države članice (glej točko 16 teh sklepnih predlogov) in vloge cerkve pri potrjevanju učiteljev katoliške religije (glej točke 9, 13 in 18 teh sklepnih predlogov), kot jih je v pisnem stališču predstavila Italijanska republika, ne zadostujejo za sprožitev uporabe člena 17(1) PDEU.
40. Nadalje je v navedbah Italijanske republike nakazano, da če 30 % učiteljev katoliškega verouka ne bo imelo sklenjenih pogodb za določen čas, kar je praktična posledica zakonodajne sheme, opisane v razdelku I(B) zgoraj, bo poučevanje te vere v italijanskih javnih šolah ogroženo zaradi potrebe po prožnosti. Vendar so vse tožeče stranke trajno zaposlene pri toženi stranki za daljša časovna obdobja,(26) nekatere med njimi več kot 20 let. Tudi s tega vidika ni očitno, kakšno je tveganje za „status“ iz člena 17(1) PDEU, glede na to, da je povpraševanje v praksi stalno.
41. Uporaba Okvirnega sporazuma v okoliščinah iz postopka v glavni stvari ne posega v izbirnost poučevanja katoliške vere v italijanskih javnih šolah, kot v pisnih stališčih nakazuje Italijanska republika. Namesto tega se nanaša na delovne pogoje učiteljev izbirnega predmeta.
42. Tako je Sodišče sicer priznalo, da je s členom 17(1) PDEU izražena nevtralnost Evropske unije v razmerju do tega, kako države članice uredijo svoje odnose s cerkvami in verskimi združenji ali skupnostmi,(27) vendar je hkrati razsodilo, da namen nacionalnih določb, s katerimi se delavcem, ki so pripadniki nekaterih cerkva, odobri dodaten dela prost dan, ki sovpada z verskim praznikom, ki je za te cerkve pomemben, ni ureditev razmerij med državo članico in cerkvami.(28) Prav tako namen nacionalnih predpisov, ki državi članici omogočajo, da pri 30 % učiteljev določene vere veriži pogodbe o zaposlitvi za določen čas in onemogoči preoblikovanje takih pogodb v pogodbe za nedoločen čas tudi v primeru zlorabe iz določbe 5 Okvirnega sporazuma, ni urejanje odnosov med državo članico in katoliško cerkvijo.
2. Predlog za sprejetje predhodne odločbe ni nedopusten na podlagi člena 351 PDEU
43. Dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe – v nasprotju s trditvami Italijanske republike v pisnem stališču – ni mogoče omajati s členom 352(1) PDEU. V skladu s to določbo pravo Unije ne vpliva na pravice in obveznosti, ki izhajajo iz mednarodnega sporazuma, ki ga je država članica sklenila s tretjo državo pred pristopom k Uniji. Vendar spor iz postopka v glavni stvari ne posega v sporazume, sklenjene s Svetim sedežem ali povezane z njim, saj se ti sporazumi nanašajo na pooblastila škofijskih ordinarijev za izdajo in preklic potrdil o primernosti (glej točki 9 in 18 teh sklepnih predlogov), na ta pooblastila pa določba 5 Okvirnega sporazuma ne vpliva. Člen 351 PDEU državam članicam omogoča, da še naprej spoštujejo obveznosti iz mednarodnega javnega prava, ki so nastale pred njihovim pristopom k Uniji.(29) Vendar je člen 351 PDEU upošteven samo za mednarodne sporazume, ki vplivajo na uporabo prava Unije.(30) V postopku v glavni stvari ne gre za to.
3. Direktiva 2000/78 je podrejen predpis za rešitev spora o glavni stvari
44. Prevladujoči akt prava Unije, ki ureja postopek v glavni stvari, je okvirni sporazum, in ne Direktiva 2000/78. V okoliščinah iz postopka v glavni stvari je treba vprašanje zatrjevane diskriminacije in vprašanje pravnih sredstev, ki se postavljata, rešiti z uporabo primarnega prava Unije, to je členov 21 in 47 Listine.
45. Določba 5 Okvirnega sporazuma je vir sodne prakse, upoštevne za rešitev postopka v glavni stvari. Poleg tega predložitveno sodišče dejansko sprašuje, ali prepoved diskriminacije na podlagi vere iz člena 21 Listine, to je določbe, s katero mora biti v skladu določba 5 Okvirnega sporazuma, zahteva, da predložitveno sodišče odstrani zakonsko prepoved preoblikovanja pogodb tožečih strank o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas, ki obstaja v italijanskem pravu. Glede na to, da določba 5 Okvirnega sporazuma ne izpolnjuje osnovnih pogojev za neposredni učinek,(31) je treba postopek v glavni stvari analizirati glede na sodbo Sodišča v zadevi Egenberger.(32) Tudi v tej zadevi je bil neposredni učinek izključen, saj je šlo za horizontalni spor med zasebnima subjektoma, zato sta se stranki opirali na člen 21 Listine in celo na njen člen 47, da bi odpravili zakonsko oviro za pravno sredstvo(33).
46. V spisu je navedeno, da je sporna razlika v obravnavanju ta, da 30 % učiteljev katoliškega verouka dela po pogodbi o zaposlitvi za določen čas, ki je v skladu s pravom države članice ni mogoče preoblikovati v pogodbo za nedoločen čas, kar povzroča diskriminatoren dostop do pravnih sredstev, če se ti učitelji primerjajo z drugimi učitelji v javnem sektorju. Prav tako ni soglasja glede objektivnega razloga, ki upravičuje veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas v skladu z določbo 5(1)(a) Okvirnega sporazuma.
47. Vendar se v skladu s sodno prakso Sodišča za ta vprašanja uporablja določba 5 Okvirnega sporazuma (glej tudi točke od 59 do 62 teh sklepnih predlogov). Glede na to, da je bistvo spora, ali je treba zakonodajo države članice, ki onemogoča preoblikovanje pogodb tožečih strank v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, razveljaviti na podlagi prava Unije in kakšna je vloga določbe 5 Okvirnega sporazuma pri odločanju o tem, je treba trditve tožečih strank o diskriminaciji na podlagi vere preučiti glede na primarno pravo Unije, in sicer člen 21(34) Listine, ter načelo enakega obravnavanja, ki ga varuje člen 20(35) Listine. Prvo in drugo vprašanje, ki ju je postavilo predložitveno Sodišče v zvezi z Direktivo 2000/78, sta omejeni na pravna sredstva v okviru neposredne diskriminacije.(36) Varstvo, ki ga zagotavlja primarno pravo Unije, natančneje člena 20 in 21 Listine, vsekakor zajema posredno diskriminacijo (glej točke od 71 do 75 teh sklepnih predlogov). V sodni praksi Sodišča je že dolgo uveljavljeno, da je treba vso zakonodajo Unije razlagati v skladu z načelom enakega obravnavanja, ki je zdaj izraženo v členu 20 Listine,(37) enako pa velja za zakonodajo držav članic, s katero se izvajajo ukrepi Unije.(38)
48. Pristop, ki ga tu zagovarjam, je podprt z ustaljeno sodno prakso Sodišča v primeru zatrjevane kršitve členov 20 in 21 Listine, in sicer tudi v okvirih, ki presegajo Direktive 2000/78. V sodbi Léger(39) se je Sodišče pri presoji, ali je bila tožeča stranka diskriminirana na podlagi spolne usmerjenosti zaradi izvajanja točke 2.1 Priloge III k Direktivi Komisije 2004/33/ES z dne 22. marca 2004 o izvajanju Direktive 2002/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta glede nekaterih tehničnih zahtev za kri in komponente krvi,(40) ki jih je postavila država članica, oprlo na člena 20 in 21 Listine.
49. Podobno so v sodbi Sodišča Glatzel(41) očitki o kršitvi členov 20, 21 in 26 Listine v zvezi z diskriminacijo na podlagi invalidnosti privedli do razprave o Direktivi 2000/78 samo toliko, kolikor je bilo to potrebno za določitev pomena pojma „invalidnost“.(42) Tako je bilo, ker je do domnevnega različnega obravnavanja prišlo, ko je država članica izvajala točko 6.4 Priloge III k Direktivi 2006/126/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o vozniških dovoljenjih(43) (določba, ki naj ne bi bila veljavna), zato se je diskriminacija presojala ob upoštevanju členov 20 in 21 Listine.
50. Zato je treba poudariti, da Direktiva 2000/78 ni edini predpis prava Unije, ki zagotavlja varstvo pred nezakonito diskriminacijo, pa naj bo to na podlagi vere, spolne usmerjenosti ali na kateri koli drugi podlagi, navedeni v členu 21 Listine. Posledica, ki za spor o glavni stvari izhaja iz sodbe Léger in drugih, je, da je treba vse določbe Okvirnega sporazuma, vključno z določbo 5, in pravila o pravnih sredstvih, ki so povezana z njo (glej tudi točke od 63 do 77 teh sklepnih predlogov), razlagati v skladu z načelom enakega obravnavanja iz člena 20 Listine in prepovedmi, navedenimi v členu 21(1) Listine, vključno s prepovedjo diskriminacije na podlagi vere ali prepričanja, saj je ta prepoved navedena v primarni določbi prava Unije, to je členu 21 Listine.(44) Enako velja v zvezi s členom 47 Listine glede na pomen, ki ga ima za rešitev spora ustaljena sodna praksa o pravilih o pravnih sredstvih, povezanih z določbo 5 Okvirnega sporazuma, ki spadajo v člen 47 Listine.(45)
51. Dalje, v skladu s členom 51 Listine morajo države članice spoštovati Listino, vključno s členi 20, 21 in 47, kadar izvajajo določbo 5 Okvirnega sporazuma –(46) ta obveznost velja tudi za določanje pravnih sredstev.(47) Italijanska republika mora torej pravna sredstva za varstvo pred zlorabami pogodb o zaposlitvi za določen čas pri njihovem vzpostavljanju urediti tako, da se spoštuje pravica tožečih strank do nediskriminacije na podlagi vere ali prepričanja, kot jim jo zagotavlja člen 21 Listine, ter zagotoviti, da so pravna sredstva, ki so na voljo, učinkovita, kot je zahtevano v členu 47, prvi odstavek, Listine.
52. Vloga členov 21 in 47 Listine pri reševanju teh sporov bo podrobneje preučena spodaj (točke od 63 do 77).
53. Torej bom odgovoril samo na tretje in četrto vprašanje.
4. Pristop, uporabljen za odgovor na tretje in četrto vprašanje
54. S tretjim vprašanjem se sprašuje, ali obstaja objektiven razlog, ki upravičuje veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas.(48) Dalje, kakšne so posledice v smislu pravnih sredstev, če se ugotovi, da objektivnega razloga ni? S četrtim vprašanjem se sprašuje, kaj je treba storiti z zakoni države članice, vključno z ustavnimi pravili, ki ovirajo uporabo pravnih sredstev, zahtevanih s pravom Unije. Na tretje in četrto vprašanje je treba zato odgovoriti skupaj.
55. Kot je poudarilo predložitveno sodišče, je glavni očitek tožečih strank, da so diskriminirane v primerjavi z učitelji, ki so imeli koristi od reforme, uvedene z zakonom št. 107/2015 (točka 14 teh sklepnih predlogov), s katerim so bile pogodbe o zaposlitvi učiteljev za določen čas preoblikovane v pogodbe za nedoločen čas.
56. Vendar ugotavljam, da je Sodišče odločilo, da v posebnem okviru zakona št. 107/2015 (točka 14 teh sklepnih predlogov) „različno obravnavanje obeh kategorij delavcev, zaposlenih za določen čas, ki izhaja iz reforme zakonodaje, ki se uporablja, ne spada v okvir načela prepovedi diskriminacije, določenega v določbi 4 Okvirnega sporazuma“.(49) Zato določba 4 Okvirnega sporazuma ni upoštevna za postopek v glavni stvari in ne bo vključena v odgovor na četrto vprašanje.
57. Vendar ugotovitev Sodišča v zvezi s tem nikakor ne zmanjšuje širše obveznosti predložitvenega sodišča, da zaščiti pravico tožečih strank do nediskriminacije na podlagi njihove vere, ki jo varujeta člena 20 in 21 Listine, pri čemer je prvonavedeni člen izraz splošnega načela enakega obravnavanja, določenega v pravu Unije (glej tudi točke od 63 do 77 teh sklepnih predlogov).
B. Odgovor na vprašanja za predhodno odločanje
58. Na tretje in četrto vprašanje je treba odgovoriti tako, da zahteva, ki se uporablja za učitelje katoliškega verouka, da kot pogoj za poučevanje v javnih šolah pridobijo potrdilo škofijskega ordinarija, ni objektivni razlog v smislu določbe 5(1)(a) Okvirnega sporazuma, ki bi upravičeval veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas. V okoliščinah iz postopka v glavni stvari in ker določba 5 Okvirnega sporazuma ne izpolnjuje osnovnih pogojev za neposredni učinek, mora predložitveno sodišče zavrniti uporabo absolutne zakonske prepovedi iz nacionalnega prava, zaradi katere pogodb o zaposlitvi za določen čas ni mogoče preoblikovati v pogodbe za nedoločen čas, le če sta posledici nepreoblikovanja diskriminacija na podlagi vere ali prepričanja, ki je v nasprotju s členom 21 Listine, in nerazpoložljivost učinkovitega pravnega sredstva za odpravo te kršitve, ki je v nasprotju s členom 47, prvi odstavek, Listine, o čemer mora odločiti predložitveno sodišče. V tem primeru je treba zavrniti uporabo vseh predpisov prava države članice, vključno z ustavnimi, ki jih ni mogoče razlagati v skladu s prepovedjo diskriminacije na podlagi vere ali prepričanja, ki je določena v členu 21 Listine, in zahtevo po zagotovitvi pravnega sredstva v primeru njene kršitve v skladu s členom 47, prvi odstavek, Listine.
1. Uvod
59. Okvirni sporazum se uporablja za osebje, zaposleno v izobraževalnem sektorju.(50) Italijanska republika ni uvedla ukrepov, ki bi omejevali najdaljše skupno trajanje pogodb in število obnovitev v smislu določbe 5(1)(b) in (c) Okvirnega sporazuma. Prav tako se zdi, da v italijanski zakonodaji niso določeni ukrepi, ki bi bili enakovredni tistim iz določbe 5(1) Okvirnega sporazuma.(51) Vendar določba 5(1) Okvirnega sporazuma državam članicam zaradi preprečevanja zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, nalaga dejansko in zavezujoče sprejetje vsaj enega od ukrepov, ki so našteti v njej, kadar v nacionalnem pravu držav članic ni enakovrednih zakonskih ukrepov.(52) Tako je treba „objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev takšnih pogodb ali razmerij“ iz določbe 5(1)(a) obravnavati kot način preprečevanja zlorab.(53)
2. Neobstoj objektivnega razloga za obnovitev
60. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča „je treba pojem ,objektivni razlog‘ razumeti tako, da se nanaša na jasno določene in konkretne okoliščine, ki označujejo določeno dejavnost in ki so posledično take, da v tem posebnem okviru upravičujejo veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas. Te okoliščine so lahko zlasti posledica posebnosti nalog, za izvedbo katerih so bile sklenjene take pogodbe, in njihovih notranjih značilnosti ali pa, odvisno od primera, posledica uresničevanja legitimnega cilja socialne politike države članice.“(54)
61. Preizkusiti je treba, ali obnovitev takih pogodb ustreza dejanski potrebi, ali se z njo lahko doseže želeni cilj in ali je za dosego tega cilja nujna.(55) Vendar merila ne morejo biti „objektivna“, če se ne razlikujejo bistveno od meril, ki se uporabljajo za zaposlene s pogodbami za nedoločen čas, ki opravljajo enake naloge kot zaposleni s pogodbami za določen čas. Tu napotujem na zahtevo, da imajo učitelji katoliškega verouka veljavno potrdilo škofijskega ordinarija o primernosti, ki je skupno učiteljem katoliškega verouka s pogodbami o zaposlitvi za določen čas in učiteljem s pogodbami za nedoločen čas (glej točki 9 in 18 teh sklepnih predlogov). Dejavniki, kot so posebna pravila ocenjevanja učencev pri pouku katoliške vere (glej točko 13 teh sklepnih predlogov), in dejstvo, da gre za izbirni predmet (glej točko 17 teh sklepnih predlogov), ne zadostujejo za razlikovanje učiteljev teh predmetov od drugih učiteljev, kar zadeva osrednje naloge (točka 13 teh sklepnih predlogov).
62. Čeprav to v tretjem vprašanju ni navedeno, se trditve Italijanske republike nanašajo na potrebo po prožnosti(56) pri poučevanju izbirnega predmeta. Vendar je potrebo po prožnosti v praksi(57) težko sprejeti kot „dejansko“ glede na to, da je veliko tožečih strank po pogodbi za določen čas zaposlenih več kot 20 let. Ne gre za zadovoljevanje začasne potrebe,(58) kar dokazuje „število […] zaporednih pogodb, ki so bile sklenjene z isto osebo ali za opravljanje istega dela“.(59) Sodišče je razsodilo, da se pogodbe o zaposlitvi za določen čas ne smejo obnavljati za naloge, ki običajno spadajo med stalne in trajne dejavnosti zadevnega sektorja.(60) V postopku v glavni stvari trajanje delovnih razmerij dokazuje, da se z veriženjem pogodb o zaposlitvi za določen čas zadovoljujejo „stalne in trajne potrebe delodajalca po zaposlenih“ ne glede na izbirnost katoliškega verouka.(61) Sporna zakonodaja ne določa niti pogojev za poseben preizkus, ali so večkratne obnovitve pogodb o zaposlitvi za določen čas namenjene zadovoljevanju začasnih potreb,(62) niti se z njo ne uresničuje cilj socialne politike.(63)
3. Posledice v smislu pravnih sredstev
63. Postopek v glavni stvari je zapleten zaradi treh elementov. Prvič, iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da tožeče stranke v skladu s pravom države članice nimajo na voljo nobenih pravnih sredstev za uveljavitev svojih pravic iz določbe 5(1) Okvirnega sporazuma, glede na to, da niso upravičene niti do preoblikovanja svojih pogodb v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas niti do odškodnine (točka 27 teh sklepnih predlogov).(64) Zato se, drugič, uporablja člen 47, prvi odstavek, Listine. Tretjič, upoštevna sta prepoved diskriminacije na podlagi vere, kot je določena v členu 21(1) Listine, in jamstvo enakega obravnavanja iz člena 20 Listine, ker je treba določbo 5 Okvirnega sporazuma razlagati v skladu z določbami Listine(65) in ker morajo države članice člen 20 in člen 21(1) Listine spoštovati v okviru vseh svojih ukrepov, s katerimi se izvaja določba 5,(66) vključno s popravnimi ukrepi.(67) Z ukrepi, „ki jih nacionalni zakonodajalec sprejme za sankcioniranje zlorab pogodb za določen čas s strani delodajalcev iz zasebnega sektorja […] [se] izvaja pravo Unije“.(68) Tožeče stranke navajajo, da je v skladu s pravom države članice ureditev pravnih sredstev zanje manj ugodna v primerjavi s sredstvi, ki so na voljo drugim učiteljem v javnem sektorju, ki so bili dlje kot 36 mesecev zaposleni po pogodbi za določen čas. Tožeče stranke navajajo, da je ta razlika v obravnavanju povezana z njihovo vero.
64. Če teh treh elementov ne bi bilo, Okvirni sporazum predložitvenega sodišča nikakor ne bi obvezoval k odpravi nedvoumne zakonske prepovedi preoblikovanja pogodb tožečih strank o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas. V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 36(5) zakonske uredbe št. 165/2001 določa, da „[č]e organi javne uprave kršijo prisilne določbe na področju zaposlovanja in dela delavcev, posledica tega nikakor ne sme biti nastanek delovnega razmerja za nedoločen čas pri teh organih javne uprave, ne glede na odgovornost in sankcije, ki lahko temu sledijo“ (točka 12 teh sklepnih predlogov, moj poudarek). Prav tako se ne zdi, da bi bilo mogoče reforme, ki so bile posebej oblikovane za šolsko leto 2015/2016 (točka 14 teh sklepnih predlogov), razlagati tako, da bi bile z njimi zajete tožeče stranke.
65. Načela v zvezi s sankcioniranjem zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, so v sodni praksi ustaljena. Nacionalni organi morajo sprejeti sankcije, ki so sorazmerne, dovolj učinkovite in dovolj odvračilne glede kršitev,(69) da odpravijo posledice kršitve prava Unije.(70) Okvirni sporazum državam članicam ne nalaga splošne obveznosti, da določijo preoblikovanje pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas. Mora pa biti v nacionalnem pravnem redu zadevne države članice določen drug učinkovit ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorabe, ki izhaja iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.(71) To je stvar nacionalne postopkovne avtonomije ob upoštevanju načel enakovrednosti(72) in učinkovitosti.(73) Za razlago prava države članice v tem smislu je pristojno le predložitveno sodišče, ki mora ugotoviti, ali pravo države članice ustrezno preprečuje in sankcionira zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki so prepovedne z določbo 5 Okvirnega sporazuma.(74) Vendar lahko Sodišče poda smernice.(75)
66. Če se noben vidik ne nanaša na pravice, ki izhajajo iz Listine, so s sodno prakso določene omejitve obveznosti predložitvenega sodišča glede razlage; te omejitve izhajajo iz dejstva, da določba 5 Okvirnega sporazuma ne izpolnjuje osnovnih pogojev za neposredni učinek.(76) Predložitveno sodišče mora narediti „vse v svoji pristojnosti, ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in ob uporabi načinov razlage, ki jih nacionalno pravo priznava, da bi zagotovil[o] polni učinek“ Okvirnega sporazuma.(77) Vendar predložitveno sodišče ni dolžno zavrniti uporabe določb prava države članice, ki so contra legem, kot je določba, navedena v točki 64 teh sklepnih predlogov, ki izrecno izključuje upravičenost tožečih strank do preoblikovanja njihovih pogodb v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, ker taka obveznost ne bi bila v skladu s pravno varnostjo in prepovedjo retroaktivne uporabe prava Unije.(78) Izraza „ne sme“ (glej točko 64 teh sklepnih predlogov) očitno ni mogoče razlagati v skladu s posledicami v smislu pravnih sredstev, ki spremljajo neizpolnjevanje obveznosti iz določbe 5 Okvirnega sporazuma. Sodišče je pred kratkim potrdilo, da „[č]e bi nacionalno sodišče prišlo do ugotovitve, da [preoblikovanje]pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas […] ni bil[o] mogoč[e], ker bi pripeljal[o] do contra legem razlage člena 103(7) in (8) grške ustave, mora to sodišče preveriti, ali v grškem pravu v zvezi s tem obstajajo drugi učinkoviti ukrepi“.(79) Kljub temu, če bi bila to celotna slika, bi se strinjal s trditvijo Corte costituzionale (ustavno sodišče), da se „v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča Evropske unije in nacionalno sodno prakso lahko za celoten javni sektor le potrdi, da preoblikovanje delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas ni mogoče“.(80)
67. Kadar pa se uporabljata člena 21 in 47 Listine, morajo sodišča držav članic narediti več. V sodbi Sodišča Egenberger(81) je bilo ugotovljeno, da tako člen 21 kot člen 47 Listine zadostujeta sama po sebi, da se posameznikom podeli pravica, ki jo lahko uveljavljajo, in ni treba, da sta konkretizirana z določbami prava Unije ali nacionalnega prava.(82) Zato je bilo v sodbi Egenberger razsojeno, da je predložitveno sodišče dolžno zavrniti uporabo določbe nacionalne zakonodaje, če je to potrebno za zagotovitev učinkovitosti pravic, varovanih s členoma 21 in 47 Listine.(83) Ta načela se uporabljajo v postopku v glavni stvari ne glede na dejstvo, da določba 5 Okvirnega sporazuma nima neposrednega učinka,(84) saj je šlo v zadevi Egenberger za horizontalni spor med zasebnima subjektoma, v katerem je bil neposredni učinek enako nepomemben.(85)
68. Če torej predložitveno sodišče izpolni obveznost, da „naredi[…] vse v svoji pristojnosti, ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in ob uporabi načinov razlage, ki jih nacionalno pravo priznava, da bi zagotovil[o]“ polni učinek Okvirnega sporazuma,(86) vendar mu pravo države članice še vedno onemogoča izvrševanje pravic tožeče stranke, ki izhajajo iz člena 21 Listine, ali pravnega sredstva, ki izhaja iz člena 47 Listine, mora zavrniti uporabo zadevnih določb prava države članice. Če je edino pravno sredstvo v okviru prava države članice, s katerim je mogoče uveljaviti prepoved diskriminacije na podlagi vere, kot to določa člen 21(1) Listine, in spremljajočo pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47, prvi odstavek, Listine, preoblikovanje pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas, mora biti to pravno sredstvo na voljo.
69. Naj ponovim: dosedanja sodna praksa o posledicah v smislu pravnih sredstev v primeru zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas in kršijo določbo 5 Okvirnega sporazuma, je jasna, kadar ni vprašanj v zvezi z uveljavljanjem pravic iz Listine. Ne nanaša se na pravico do preoblikovanja pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas.(87) Kot je nedavno poudarila generalna pravobranilka J. Kokott, če bi bilo nacionalnim sodiščem prepuščeno, da za sankcioniranje zlorab v vsakem posameznem primeru priznajo stalno zaposlitev uradnika, zaposlenega za določen čas, bi to imelo resne posledice za dostop do zaposlitve v celotnem javnem sektorju in omajalo vlogo natečajev v njem.(88) Vendar mora nacionalni pravni red zadevne države članice določati drug učinkovit ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorabe, ki izhaja iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.(89)
70. Kar torej predlagam glede preoblikovanja pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas v primeru zlorabe pogodb za določen čas, ki ni v skladu z določbo 5 Okvirnega sporazuma, je omejeno na izjemne okoliščine, v katerih sta lahko posledici nepreoblikovanja kršitev člena 21(1) Listine in posledične zahteve po učinkovitem pravnem sredstvu iz člena 47, prvi odstavek, Listine.
71. V zvezi s členom 21(1) Listine mora predložitveno sodišče odločiti, ali je v dejanskih okoliščinah iz postopka v glavni stvari pravica tožečih strank do nediskriminacije na podlagi njihovega verskega prepričanja izjemoma ogrožena zaradi italijanskega sistema pravnih sredstev, ki je predmet tega postopka. Prepoved diskriminacije na podlagi vere ali prepričanja je kot splošno načelo prava Unije zavezujoča(90) in jo morajo države članice pri izvajanju prava Unije v smislu člena 51(1) Listine upoštevati.(91)
72. Kot je Sodišče v zvezi s členom 21 Listine nedavno vnovič opozorilo, „je prepoved diskriminacije le poseben izraz splošnega načela enakosti, ki spada med temeljna načela prava Unije, in […] to načelo zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno“.(92) Splošna prepoved diskriminacije je določena v členu 21(1) Listine.(93)Direktiva 2000/78 je zgolj primer njene konkretizacije.(94)
73. Izvedbo te analize je treba prepustiti predložitvenemu sodišču, ki pozna vse upoštevne dejanske okoliščine vseh 18 tožečih strank in ki lahko oceni praktični učinek spornega sistema pravnih sredstev na obravnavanje tožečih strank v zvezi z njihovimi verskimi prepričanji. Vendar kot smernice predlagam naslednje.
74. Predložitveno sodišče mora odločiti, ali se tožeče stranke zaradi omejitve države članice glede pravnih sredstev, ki so jim na voljo v zvezi z zlorabo pogodb o zaposlitvi za določen čas, zaradi njihove vere pravno in dejansko obravnavajo drugače kot primerljiva skupina, čeprav za to ni objektivne utemeljitve.(95) Predložitveno sodišče mora presoditi, ali je prišlo do različnega obravnavanja, ki neposredno ali posredno temelji na veri.(96) Različno obravnavanje je utemeljeno, „če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano s pravno dopustnim ciljem, ki se želi doseči z zadevno ureditvijo, in če je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči“.(97) Vendar sem, kot sem navedel zgoraj, izdajo potrdil škofijskega ordinarija o primernosti (točka 61 teh sklepnih predlogov), izbirnost katoliškega verouka kot ponujenega predmeta (točka 61 teh sklepnih predlogov) in domnevno potrebo po prožnosti, zaradi katere bi moralo biti 30 % učiteljev katoliškega verouka, vključno s tožečimi strankami, zaposlenih po pogodbi za določen čas (točka 62 teh sklepnih predlogov), že izključil kot „objektivne razloge“ v smislu določbe 5(1)(a) Okvirnega sporazuma. Zdi se, da enako velja za objektivno utemeljitev, čeprav mora to mora preveriti predložitveno sodišče.
75. Čeprav je treba priznati posebne značilnosti vloge poučevanja katoliške vere, kot so dejstvo, da gre za izbirni predmet (točka 17 teh sklepnih predlogov), da ima lasten ločen in drugačen sistem ocenjevanja (točka 13 teh sklepnih predlogov) in da imenovanja potekajo v sodelovanju z organi katoliške cerkve (točke 9, 18 in 19 teh sklepnih predlogov), je odločilno to, da so učitelji katoliškega verouka del pedagoškega osebja šol in imajo zato enake pravice in obveznosti kot drugi učitelji (točka 13 teh sklepnih predlogov). Skupino, primerljivo s tožečimi strankami, očitno sestavljajo učitelji v javnih šolah, ki so več kot 36 mesecev zaposleni po pogodbi za določen čas.
76. Nazadnje se zdi, da je postopek v glavni stvari neobičajen zato, ker se pravica iz Listine, in sicer prepoved diskriminacije na podlagi vere ali prepričanja, ki je določena v členu 21(1) Listine, uporablja kot merilo za ocenjevanje združljivosti pravnih sredstev, ki so na ravni države članice na voljo za uresničevanje bistvene določbe prava Unije, to je določbe 5(1) Okvirnega sporazuma, s pravom Unije. Ocenjevanje skladnosti pravnih sredstev z Listino običajno poteka v okviru njenega člena 47. Zaradi celovitosti ugotavljam, da nalaganje obveznosti državam članicam, da spoštujejo prepovedi iz člena 21 Listine, ko zagotavljajo pravna sredstva za uveljavljanje pravic, ki izhajajo iz prava Unije, ne pomeni širitve pristojnosti Unije s sklicevanjem na Listino, ki je v nasprotju s členom 6 PEU in členom 51(2) Listine.(98) Tako je, ker se je področje uporabe prava Unije razširilo in zajema tudi določanje parametrov diskrecijske pravice držav članic glede postopkovnih pravil in pravnih sredstev pri izvrševanju prava Unije že zdavnaj, preden je Listina leta 2009 dobila zakonsko moč, in sicer že leta 1976.(99) S predlogom, ki ga podajam, se pristojnost Unije očitno ne širi v nasprotju s členom 51(2) Listine.(100)
77. V zvezi s pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 je Sodišče v sodbi Sciotto v bistvu razsodilo, da če si zaposleni, ki so žrtve zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas, po nacionalnem pravu ne morejo zagotoviti niti preoblikovanja svojih pogodb v pogodbe za nedoločen čas niti odškodnine, mora predložitveno sodišče v okviru svojih pristojnosti opredeliti neko drugo pravno sredstvo, ki je dovolj učinkovito in odvračilno, da zagotavlja poln učinek določb, sprejetih v skladu z Okvirnim sporazumom.(101) Verjetno se z nobenim pravnim sredstvom, določenim s pravom države članice, ne bi omajala cilj in polni učinek določbe 5 Okvirnega sporazuma.(102) V takih okoliščinah bi se moralo v skladu z načeli, izpeljanimi v sodbi Egenberger,(103) zavrniti vsako pravilo iz prava države članice, s katerim bi se onemogočalo preoblikovanje pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas.
IV. Predlog
78. Glede na navedeno predlagam, da je treba na tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje Tribunale di Napoli (sodišče v Neaplju, Italija) odgovoriti tako:
Zahteva, da morajo učitelji katoliškega verouka pridobiti odobritev škofijskega ordinarija kot predpogoj za poučevanje v javnih šolah, ni objektivni razlog v smislu določbe 5(1)(a) Okvirnega sporazuma, ki je priložen k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP, na podlagi katerega je mogoče utemeljiti obnovitev pogodb o zaposlitvi za določen čas. V okoliščinah iz postopka v glavni stvari in ker določba 5 Okvirnega sporazuma ne izpolnjuje osnovnih pogojev za neposredni učinek, mora predložitveno sodišče zavrniti uporabo absolutne zakonske prepovedi iz prava države članice, zaradi katere pogodb o zaposlitvi za določen čas ni mogoče preoblikovati v pogodbe za nedoločen čas, le če sta posledici nepreoblikovanja diskriminacija na podlagi vere ali prepričanja, ki je v nasprotju s členom 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, in nerazpoložljivost učinkovitega pravnega sredstva za odpravo te kršitve, ki je v nasprotju s členom 47, prvi odstavek, Listine, o čemer mora odločiti predložitveno sodišče. V tem primeru je treba zavrniti uporabo vseh predpisov prava države članice, vključno z ustavnimi, ki jih ni mogoče razlagati v skladu s prepovedjo diskriminacije na podlagi vere ali prepričanja, ki je določena v členu 21 Listine, in zahtevo po zagotovitvi pravnega sredstva v primeru njene kršitve v skladu s členom 47, prvi odstavek, Listine.