ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
20 de junho de 2019 (*)
«Reenvio prejudicial — Política externa e de segurança comum — Combate ao terrorismo — Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades — Congelamento de fundos — Posição Comum 2001/931/PESC — Artigo 1.o, n.os 4 e 6 — Regulamento (CE) n.o 2580/2001 — Artigo 2.o, n.o 3 — Decisão do Conselho que mantém uma organização na lista de pessoas, grupos e entidades envolvidos em atos de terrorismo — Validade»
No processo C‑458/15,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de Saarbrücken, Alemanha), por Decisão de 21 de agosto de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 28 de agosto de 2015, no processo penal contra
K.P.,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, F. Biltgen (relator) e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: E. Sharpston,
secretário: D. Dittert, chefe de unidade,
vistos os autos e após a audiência de 12 de setembro de 2018,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de K.P., por A. Golzem e A. Nagler, Rechtsanwälte,
– em representação do Conselho da União Europeia, por B. Driessen e J.‑P. Hix, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão Europeia, por T. Ramopoulos e F. Erlbacher, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 24 de janeiro de 2019,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade:
– da Decisão 2007/445/CE do Conselho, de 28 de junho de 2007, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga as Decisões 2006/379/CE e 2006/1008/CE (JO 2007, L 169, p. 58);
– da Decisão 2007/868/CE do Conselho, de 20 de dezembro de 2007, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2007/445/CE (JO 2007, L 340, p. 100);
– da Decisão 2008/583/CE do Conselho, de 15 de julho de 2008, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2007/868/CE (JO 2008, L 188, p. 21);
– da Decisão 2009/62/CE do Conselho, de 26 de janeiro de 2009, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2008/583/CE (JO 2009, L 23, p. 25); e
– do Regulamento (CE) n.o 501/2009 do Conselho, de 15 de junho de 2009, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2009/62/CE (JO 2009, L 151, p. 14),
na medida em que, através destes atos, os Tigres de Libertação do Elam Tâmil (a seguir «LTTE») foram mantidos na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 do Conselho, de 27 de dezembro de 2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades (JO 2001, L 344, p. 70; retificação no JO 2010, L 52, p. 58).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo penal instaurado contra K.P. a respeito da presumida disponibilização de fundos a favor dos LTTE durante o período de 11 de agosto de 2007 a 27 de novembro de 2009.
Quadro jurídico
Direito internacional
3 Em 28 de setembro de 2001, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 1373 (2001), que estabelece estratégias de combate ao terrorismo e, nomeadamente, ao seu financiamento. O n.o 1, alínea c), dessa resolução dispõe, designadamente, que todos os Estados devem congelar sem demora os fundos e demais ativos financeiros ou recursos económicos das pessoas que cometam ou tentem cometer atos de terrorismo, neles participem ou os facilitem, das entidades que sejam propriedade dessas pessoas ou que estejam sob o seu controlo e das pessoas e entidades que atuem em nome ou sob instruções dessas pessoas e entidades.
4 A referida resolução não prevê uma lista de pessoas às quais estas medidas restritivas devam ser aplicadas.
Direito da União
Posição Comum 2001/931/PESC
5 Para dar execução à Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, o Conselho da União Europeia adotou, em 27 de dezembro de 2001, a Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo (JO 2001, L 344, p. 93).
6 O artigo 1.o dessa posição comum dispõe:
«1. A presente decisão é aplicável, nos termos dos artigos seguintes, às pessoas, grupos ou entidades envolvidos em atos terroristas e enunciados no anexo.
[…]
4. A lista do anexo deve ser elaborada com base em informações precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas, grupos e entidades visados, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um ato terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal ato, com base em provas e indícios sérios, ou de uma condenação por esses factos. As pessoas, grupos e entidades identificados pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas como estando relacionados com terrorismo e contra quem este ordenou sanções podem ser incluídos na lista.
Para efeitos do presente número, entende‑se por “autoridades competentes” as autoridades judiciárias ou, sempre que estas não sejam competentes na matéria abrangida por este número, as autoridades competentes equivalentes nessa matéria.
[…]
6. Os nomes das pessoas e entidades constantes da lista devem ser regularmente revistos, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista continua a justificar‑se.»
7 O anexo à Posição Comum 2001/931 contém a «[p]rimeira lista de pessoas, grupos e entidades referida no artigo 1.o […]», da qual não constam os LTTE. Este anexo foi objeto de várias revisões.
8 Os LTTE foram inscritos nessa lista pela primeira vez pela Posição Comum 2006/380/PESC do Conselho, de 29 de maio de 2006, que atualiza a Posição Comum 2001/931 e revoga a Posição Comum 2006/231/PESC (JO 2006, L 144, p. 25).
Regulamento n.o 2580/2001
9 Por considerar que era necessário um regulamento para implementar, no âmbito da União Europeia, as medidas descritas na Posição Comum 2001/931, o Conselho adotou o Regulamento n.o 2580/2001.
10 O artigo 2.o deste regulamento prevê:
«1. Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o:
a) São congelados todos os fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, ou por ela possuídos ou detidos.
b) Não são, direta ou indiretamente, postos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, nem utilizados em seu benefício, quaisquer fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos.
2. Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o, é proibido prestar serviços financeiros a pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, ou em seu benefício.
3. O Conselho, deliberando por unanimidade, estabelece, revê e altera a lista de pessoas, grupos e entidades a que este regulamento é aplicável, nos termos dos n.os 4, 5 e 6 do artigo 1.o da Posição Comum 2001/931/PESC. Essa lista inclui:
i) pessoas singulares que pratiquem ou tentem praticar qualquer ato terrorista, nele participem ou o facilitem;
ii) pessoas coletivas, grupos ou entidades que pratiquem ou tentem praticar qualquer ato terrorista, nele participem ou o facilitem;
iii) pessoas coletivas, grupos ou entidades possuídos ou controlados por uma ou mais pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos referidos nas alíneas i) e ii); ou
iv) pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades que atuem em nome ou sob as instruções de uma ou mais pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades referidos nas alíneas i) e ii).»
11 No mesmo dia 27 de dezembro de 2001, o Conselho adotou a Decisão 2001/927/CE, que estabelece a lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 (JO 2001, L 344, p. 83). Os LTTE não constam desta lista.
Disposições relativas à inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001
12 Na Decisão 2006/379/CE, de 29 de maio de 2006, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 2580/2001 e que revoga a Decisão 2005/930/CE (JO 2006, L 144, p. 21), o Conselho incluiu pela primeira vez os LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001.
13 A inscrição dos LTTE nessa lista foi mantida pela Decisão 2006/1008/CE do Conselho, de 21 de dezembro de 2006, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 (JO 2006, L 379, p. 123), em seguida pelos atos do Conselho em causa no processo principal, a saber, as Decisões 2007/445, 2007/868, 2008/583 e 2009/62 e o Regulamento n.o 501/2009. A exposição de motivos de cada um destes atos foi comunicada aos LTTE após a sua adoção.
Direito alemão
14 O § 34 da Außenwirtschaftsgesetz (Lei Relativa ao Comércio Externo, a seguir «AWG»), na versão aplicável entre 8 de abril de 2006 e 23 de abril de 2009, dispunha:
«[…]
(4) É punido com pena de seis meses a cinco anos de prisão:
[…]
2. quem violar uma proibição, publicada no Bundesanzeigen e diretamente aplicável, de exportar, de vender, de entregar, de disponibilizar, de transferir, de prestar serviços, de investir e de apoiar, ou contornar, a referida proibição, prevista num ato jurídico das Comunidades Europeias destinado a aplicar uma sanção económica decidida pelo Conselho da União Europeia no domínio da Política Externa e de Segurança Comum.
[…]
(6) É punido com pena de prisão não inferior a dois anos:
[…]
2. quem praticar um ato mencionado nos n.os 1, 2 ou 4, a título profissional ou como membro de um grupo que se tenha formado para a prática continuada desses atos, com a participação de outro membro do grupo.
[…]»
15 O § 34 da AWG, na versão aplicável entre 24 de abril de 2009 e 11 de novembro de 2010, tinha a seguinte redação:
«[…]
(4) É punido com pena de prisão de seis meses a cinco anos:
[…]
2. quem violar a proibição, publicada no Bundesanzeigen e diretamente aplicável, de exportar, de importar, de transitar, de deslocar, de vender, de entregar, de disponibilizar, de transferir, de prestar serviços, de investir e de apoiar, ou contornar, a referida proibição, prevista num ato jurídico das Comunidades Europeias destinado a aplicar uma sanção económica decidida pelo Conselho da União Europeia no domínio da Política Externa e de Segurança Comum. […]
[…]
(6) É punido com pena de prisão não inferior a dois anos:
[…]
2. quem praticar um ato mencionado nos n.os 1, 2 ou 4, a título profissional ou como membro de um grupo que se tenha formado para a prática continuada desses atos, com a participação de outro membro do grupo.
[…]»
16 Na sequência de uma reformulação da AWG, estas disposições constam agora, em substância, do § 18, n.os 1 e 8, dessa lei.
Litígio no processo principal e questão prejudicial
17 No âmbito de um processo de inquérito relativo a terceiros, o domicílio de K.P. foi revistado. Entre os objetos apreendidos, encontravam‑se recibos de doações financeiras a favor dos LTTE e folhetos publicitários relacionados com uma manifestação organizada por estes últimos.
18 Suspeito de ser o responsável local do Comité de Coordenação Tâmil no Saarland (Land do Sarre, Alemanha), K.P. foi acusado pelo Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Ministério Público de Saarbrücken, Alemanha) de ter cometido, em associação criminosa e em 43 casos de concurso de infrações, uma violação ao § 34, n.o 4, ponto 2, e ao § 34, n.o 6, ponto 2, da AWG. Com efeito, o interessado terá recolhido, entre 11 de agosto de 2007 e 27 de novembro de 2009, junto de tâmiles residentes na Alemanha, donativos no montante total de 69 385 euros e transferido essa quantia para o Comité de Coordenação Tâmil com sede em Oberhausen (Alemanha) para financiamento da luta armada contra o Governo central cingalês do Sri Lanca.
19 Na audiência de 1 de julho de 2015 no órgão jurisdicional de reenvio, K. P. alegou que a inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 era inválida e, por isso, não podia constituir o fundamento legal de uma condenação penal relativo ao período em causa no processo principal.
20 A este respeito, K.P. remeteu, por um lado, para o Acórdão de 29 de junho de 2010, E e F (C‑550/09, EU:C:2010:382), no qual o Tribunal de Justiça concluiu pela invalidade da inscrição nessa lista de outra organização (a Devrimci Halk Kurtulus Partisi‑Cephasi), e, por outro, para o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho (T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885), no qual este anulou os regulamentos de execução adotados pelo Conselho durante os anos de 2011 a 2014, uma vez que tinham mantido os LTTE na referida lista. Ora, os mesmos fundamentos de anulação são aplicáveis às decisões e ao regulamento do Conselho em causa no processo principal.
21 O órgão jurisdicional de reenvio refere que as disposições penais da AWG remetem, para definir os elementos constitutivos de uma infração, para outras disposições legais, como as decisões do Conselho que aplicam sanções económicas no domínio da política externa e de segurança comum.
22 O órgão jurisdicional de reenvio considera que há que verificar se, no que diz respeito ao litígio no processo principal, a inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 é válida para o período entre 11 de agosto de 2007 e 27 de novembro de 2009.
23 Com efeito, tendo em conta os fundamentos apresentados no Acórdão do Tribunal Geral de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho (T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885), existem dúvidas quanto à questão de saber se essa inscrição foi efetuada respeitando os requisitos exigidos, sendo que o período em causa no processo principal é anterior aos que estão em causa nos processos que deram origem a esse acórdão.
24 Na hipótese de a inscrição dos LTTE nessa mesma lista ser declarada inválida, a proibição de disponibilização prevista no artigo 2.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 2580/2001 desapareceria.
25 O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que o pedido de decisão prejudicial é admissível, dado que K.P. não era diretamente afetado pelas decisões e pelo regulamento em causa no processo principal, na aceção do artigo 263.o TFUE, e que um recurso de anulação interposto pelo interessado contra esses atos não teria sido admissível.
26 Nestas circunstâncias, o Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de Saarbrücken, Alemanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A inscrição [dos LTTE] na lista estabelecida nos termos do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento [n.o 2580/2001], relativamente ao período de [11 de agosto de 2007 a 27 de novembro de 2009] inclusive, em especial com base nas decisões do Conselho de
– 28 de junho de 2007 ([2007/445]),
– 20 de dezembro de 2007 (2007/868/CE, na redação que lhe foi dada pela decisão retificativa do mesmo dia),
– 15 de julho de 2008 ([2008/583]),
– 26 de janeiro de 2009 ([2009/62])
e no Regulamento [n.o 501/2009] é inválida?»
Quanto à questão prejudicial
27 Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se os atos do Conselho em causa no processo principal são válidos na medida em que mantiveram a inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001.
28 Em especial, pretende saber se os fundamentos que levaram o Tribunal Geral, no seu Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho (T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885), cujo dispositivo foi confirmado pelo Acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), a anular os atos do Conselho que mantiveram os LTTE nessa lista durante os anos de 2011 a 2014 podem igualmente ser invocados contra os atos do Conselho em causa no processo principal.
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
29 Em conformidade com jurisprudência constante, quando uma questão relativa à validade de um ato adotado pelas instituições da União Europeia é suscitada perante um órgão jurisdicional nacional, compete a este órgão jurisdicional julgar se é necessária uma decisão sobre esse aspeto para proferir a sua decisão, e, consequentemente, solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre essa questão (v., neste sentido, Acórdãos de 8 de julho de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, n.o 13, e de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 31).
30 A este respeito, recorde‑se que qualquer parte tem o direito de alegar, no órgão jurisdicional onde foi intentado o processo, a invalidade de disposições contidas nos atos da União que servem de fundamento para uma decisão ou para um ato nacional tomados contra si e de levar o referido órgão jurisdicional, que não é competente para declarar ele próprio essa invalidade, a interrogar o Tribunal de Justiça a esse respeito através de uma questão prejudicial (v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 2010, E e F, C‑550/09, EU:C:2010:382, n.o 45).
31 O reconhecimento deste direito pressupõe, todavia, que essa parte não dispusesse do direito de interpor, ao abrigo do artigo 263.o TFUE, um recurso direto contra essas disposições, das quais sofreu as consequências sem ter podido pedir a sua anulação (Acórdão de 29 de junho de 2010, E e F, C‑550/09, EU:C:2010:382, n.o 46).
32 No caso em apreço, e uma vez que a inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 durante o período entre 11 de agosto de 2007 e 27 de novembro de 2009 contribuiu, com base no artigo 34.o, n.o 4, da AWG, para fundamentar o ato de acusação de que K.P. é objeto, o órgão jurisdicional de reenvio recorda, com razão, que este não tinha legitimidade para interpor um recurso direto contra os atos do Conselho em causa no processo principal.
33 Com efeito, K.P. não foi inscrito a título pessoal na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001, uma vez que essa inscrição visa os LTTE enquanto organização. Além disso, como salientou a advogada‑geral no n.o 30 das suas conclusões, resulta dos elementos dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que K.P. ocupou um lugar de responsável local por um Comité de Coordenação Tâmil incorporado numa hierarquia estrita, sob a supervisão de responsáveis territoriais e de outros responsáveis da Alemanha. Atendendo ao lugar que o interessado havia, assim, ocupado, nessa hierarquia, não há dúvidas de que não lhe teria sido reconhecida legitimidade para representar os LTTE no âmbito de um recurso de anulação interposto perante o juiz da União contra os atos em causa no processo principal. De igual modo, é manifesto que não se pode considerar que esses atos lhe dizem individualmente respeito, na aceção do artigo 263.o, n.o 4, TFUE, uma vez que não é afetado por eles devido a determinadas qualidades que lhe sejam próprias ou de uma situação de facto que o caracterize em relação a qualquer outra pessoa (v., neste sentido, Acórdão de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, n.os 72 a 74).
34 Daqui resulta que a questão prejudicial é admissível.
Quanto ao mérito da questão prejudicial
Quanto ao alcance da análise da validade
35 Decorre do espírito de cooperação que deve presidir ao funcionamento do reenvio prejudicial que é indispensável que o órgão jurisdicional nacional exponha, na decisão de reenvio, as razões precisas pelas quais considera que é necessária para a decisão da causa uma resposta às suas questões de interpretação ou validade de certas disposições do direito da União (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 47).
36 Por conseguinte, é importante que o órgão jurisdicional nacional indique, em particular, as razões precisas que o levaram a interrogar‑se sobre a validade de certas disposições do direito da União e exponha as causas de invalidade que, consequentemente, entende poderem ser declaradas. Essa exigência resulta igualmente do artigo 94.o, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 48 e jurisprudência referida).
37 As informações fornecidas nas decisões de reenvio não só permitem ao Tribunal de Justiça dar respostas úteis como também proporcionam aos Governos dos Estados‑Membros e aos outros interessados a possibilidade de apresentar observações em conformidade com o artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia. Compete ao Tribunal de Justiça velar pela salvaguarda desta possibilidade, tendo em conta que, nos termos desse artigo, só as decisões de reenvio são notificadas às partes interessadas, acompanhadas de uma tradução na língua oficial de cada Estado‑Membro, com exceção dos autos do processo nacional eventualmente transmitidos ao Tribunal de Justiça pelo tribunal de reenvio (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 49 e jurisprudência referida).
38 Decorre do exposto que, no âmbito de uma questão relativa à validade de uma disposição do direito da União, é à luz dos fundamentos de invalidade enunciados na decisão de reenvio que o Tribunal de Justiça deve examinar a validade de tal disposição.
39 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a validade de cinco atos do Conselho que mantiveram a inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001, a saber, as Decisões 2007/445, 2007/868, 2008/583 e 2009/62, bem como o Regulamento n.o 501/2009.
40 Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio refere expressamente os fundamentos que levaram o Tribunal Geral, no seu Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho (T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885), a declarar a anulação da inscrição dos LTTE na referida lista durante os anos de 2011 a 2014, anulação que foi confirmada pelo Acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
41 No seu pedido fundamentado com vista à realização de uma audiência, K.P. alegou, no entanto, que incumbe igualmente ao Tribunal de Justiça, no âmbito do presente processo, apreciar a validade da decisão do Conselho que procedeu à inscrição inicial dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001, no caso em apreço a Decisão 2006/379. Com efeito, como resulta do n.o 51 do Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), a manutenção de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade nessa lista apenas constitui, na realidade, o prolongamento da inscrição inicial. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio referiu expressamente o Acórdão de 29 de junho de 2010, E e F (C‑550/09, EU:C:2010:382, n.o 55), no qual o Tribunal de Justiça declarou inválida a inscrição de uma entidade na referida lista, dado que nem a decisão que procedeu à inscrição dessa entidade na mesma lista nem as decisões subsequentes que mantiveram essa inscrição tinham sido acompanhadas de uma fundamentação suficiente sobre as condições legais de aplicação do Regulamento n.o 2580/2001.
42 Todavia, por um lado, ao contrário do processo que deu origem ao Acórdão de 29 de junho de 2010, E e F (C‑550/09, EU:C:2010:382), em que nenhuma das decisões em causa continha uma exposição de motivos, resulta do n.o 13 do presente acórdão que os atos em causa no processo principal estão todos acompanhados de uma exposição das razões pelas quais, segundo o Conselho, a manutenção da inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 continuava a justificar‑se.
43 Por outro lado, a afirmação efetuada no n.o 51 do Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), segundo a qual a manutenção de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 constitui, em substância, o prolongamento da inscrição inicial, deve ser lida no âmbito da verificação da persistência do risco de envolvimento dessa pessoa, desse grupo ou dessa entidade em atividades terroristas, uma vez que a única questão pertinente para apreciar a oportunidade dessa manutenção é, em princípio, a de saber se, desde a inscrição em causa ou desde o reexame anterior, a situação factual mudou de tal forma que já não permite tirar a mesma conclusão relativa a esse risco (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 46).
44 Com efeito, a decisão inicial de inscrição de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e o ato subsequente que mantém essa inscrição são duas medidas jurídicas distintas, adotadas com bases legais diferentes, uma vez que a primeira se baseia no artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 e pressupõe a existência de uma decisão nacional emanada de uma autoridade competente e a segunda se baseia no artigo 1.o, n.o 6, dessa posição comum e não implica a existência de tal decisão nacional. Esta distinção explica‑se pelo facto de a manutenção de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade na referida lista constituir não só o prolongamento da inscrição inicial mas pressupor sobretudo a persistência do risco de envolvimento dessa pessoa, desse grupo ou dessa entidade em atos terroristas, conforme inicialmente verificado pelo Conselho (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.os 59 a 61).
45 Nestas circunstâncias, e uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio não formulou expressamente um pedido nesse sentido, o presente pedido de decisão prejudicial relativo à validade de atos do Conselho que ordenam a manutenção da inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 durante o período em causa não implica a obrigação de o Tribunal de Justiça examinar a validade da decisão que ordena a primeira inscrição.
46 Alargar o controlo da validade a atos que não estão abrangidos pelo reenvio prejudicial criaria, aliás, o risco, tal como salientou a advogada‑geral no n.o 36 das suas conclusões, de privar as partes interessadas da possibilidade de apresentarem observações nos termos do artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e de violar os seus direitos de defesa.
Quanto à validade dos atos em causa no processo principal
47 Como resulta do n.o 28 do presente acórdão, compete ao Tribunal de Justiça examinar a validade das decisões e do regulamento do Conselho em causa no processo principal tendo em conta a anulação dos atos que ordenaram a manutenção dos LTTE durante os anos de 2011 a 2014, proferida pelo Tribunal Geral no seu Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho (T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885), e confirmada pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
48 A este respeito, importa sublinhar que, quando a validade de uma decisão que ordena a manutenção de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 é impugnada perante o juiz da União, este é obrigado a verificar, particularmente, por um lado, o respeito do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE e, como tal, o caráter suficientemente preciso e concreto dos fundamentos invocados, e, por outro lado, a questão de saber se esses fundamentos estão suficientemente sustentados (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 70). Importa precisar que, no caso em apreço, as interrogações do órgão jurisdicional de reenvio visam unicamente o respeito pelo Conselho do seu dever de fundamentação no que concerne aos atos em causa no processo principal.
49 Nesse contexto, há ainda que recordar que a fundamentação deve indicar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do ato, de modo que permita aos interessados conhecer as justificações da medida tomada, a fim de apreciar o mérito da mesma, e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.o 138; de 29 de junho de 2010, E e F, C‑550/09, EU:C:2010:382, n.o 54; e de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 29).
50 No que diz respeito às condições em que o Conselho pode, no âmbito do reexame da inscrição de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001, decidir manter essa inscrição, importa salientar, como já foi recordado no n.o 44 do presente acórdão, que o artigo 1.o da Posição Comum 2001/931 estabelece uma distinção entre, por um lado, a inscrição inicial de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade na referida lista, prevista no seu n.o 4, e, por outro, a manutenção nessa mesma lista de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade já inscrita na mesma, prevista no seu n.o 6 (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 58).
51 Embora a decisão inicial de inscrição na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 requeira, pelo Conselho, que este baseie essa inscrição em informações precisas ou elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente, em contrapartida, no que se refere às decisões subsequentes de manutenção nessa lista, aquela instituição está obrigada a indicar elementos que permitam demonstrar que verificou se, desde a inscrição inicial ou o reexame anterior, a situação factual não mudou de tal forma que já não permite retirar a mesma conclusão relativamente ao envolvimento da pessoa, do grupo ou da entidade em causa nas atividades terroristas (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.os 45 e 46 e jurisprudência referida).
52 No âmbito da verificação da persistência do risco de envolvimento da pessoa, do grupo ou da entidade em causa em atividades terroristas, importa, designadamente, ter em conta, além dos desenvolvimentos posteriores à decisão nacional que serviu de base à inscrição inicial dessa pessoa, desse grupo ou dessa entidade na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001, elementos factuais mais recentes que demonstrem que o referido risco subsiste (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 156, e de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.os 52 e 54).
53 No caso em apreço, resulta da exposição de motivos dos atos em causa no processo principal que o Conselho, para manter a inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001, se baseou, nomeadamente, em duas decisões adotadas pelas autoridades competentes do Reino Unido em 2001 e que serviram de fundamento à inscrição inicial dos LTTE nessa lista, bem como na existência de doze atos abrangidos pelo conceito de «ato de terrorismo», na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931, que lhes podiam ser imputados.
54 Por conseguinte, como salientou a advogada‑geral nos n.os 51 a 53 das suas conclusões, estas exposições de motivos permitiam aos LTTE conhecer as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considerou que a inscrição do seu nome na referida lista devia ser mantida.
55 Quanto à questão de saber se esses motivos eram suficientes para demonstrar a persistência do risco de envolvimento dos LTTE em atividades terroristas, cumpre recordar que, no Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), em que estava em causa a legalidade dos atos que mantiveram a inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 durante os anos de 2011 a 2014, o Tribunal de Justiça salientou, em primeiro lugar, que tinha decorrido um lapso de tempo considerável entre a adoção, em 2001, das decisões do Reino Unido que serviram de fundamento à inscrição inicial nessa lista e a adoção dos atos que mantiveram essa inscrição entre 2011 e 2014. Em seguida, o Tribunal de Justiça declarou que resultava das exposições de motivos desses atos que os LTTE tinham sofrido uma derrota militar, anunciada pelo Governo do Sri Lanca em maio de 2009, que enfraqueceu significativamente esta organização. O Tribunal de Justiça deduziu daí que o Conselho tinha o dever de fundamentar a manutenção dos LTTE na referida lista com elementos mais recentes, que demonstrassem que o risco de envolvimento dos LTTE em atividades terroristas subsistia (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 55).
56 A este respeito, cabe constatar, em primeiro lugar, que, no caso em apreço, decorreu um lapso de tempo menos significativo entre a adoção das decisões nacionais que serviram de fundamento à inscrição inicial dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e a adoção dos atos em causa no processo principal.
57 Como salientou a advogada‑geral no n.o 60 das suas conclusões, entre a data do último ato terrorista em que o Conselho se baseou nas suas diferentes exposições de motivos, a saber, 16 de outubro de 2006, e o primeiro ato em causa no processo principal, ou seja, a Decisão 2007/445, adotada em 28 de junho de 2007, decorreram pouco mais de oito meses. Além disso, menos de dois anos separam esse primeiro ato e o último em causa no processo principal, ou seja, o Regulamento n.o 501/2009, adotado em 15 de junho de 2009. Não se pode, por isso, considerar que os atos de terrorismo perpetrados durante o ano de 2006, em conjugação com as decisões nacionais das autoridades competentes do Reino Unido, adotadas em 2001, constituíam elementos factuais demasiado afastados no tempo para justificar a manutenção, através da adoção dos atos em causa no processo principal, da inscrição dos LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001.
58 Em segundo lugar, quanto à evolução material das circunstâncias, o Tribunal de Justiça já declarou que a derrota militar sofrida pelos LTTE no mês de maio de 2009 constituía uma importante alteração de circunstâncias, suscetível de pôr em causa a persistência do risco de envolvimento dos LTTE em atividades terroristas, e que o Conselho era obrigado a mencionar, nas exposições de motivos das decisões adotadas entre os anos de 2011 e 2014 que mantiveram os LTTE na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001, elementos suscetíveis de fundamentar a sua apreciação segundo a qual, apesar da referida derrota militar, os LTTE tinham provavelmente a intenção de prosseguir os ataques terroristas no Sri Lanca (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 79).
59 Ora, no caso em apreço, uma vez que a derrota militar dos LTTE ocorreu em 15 de maio de 2009, há que salientar que o Regulamento n.o 501/2009, que foi adotado em 15 de junho de 2009 e constitui, assim, de entre os atos em causa no processo principal, o único a intervir posteriormente a essa derrota, não menciona nem este acontecimento nem a fortiori as razões pelas quais, apesar dele, era necessário manter os LTTE na referida lista.
60 É certo que, como salientou a advogada‑geral no n.o 61 das suas conclusões, o período semestral, no termo do qual a inscrição de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade deve ser objeto de um reexame em conformidade com o artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931, é um prazo curto, de modo que, mesmo no caso de inexistência de um ato terrorista durante um certo período ou até de derrota militar ocorrida no mês anterior ao termo desse período, a manutenção da inscrição por um novo período pode ser considerada uma medida de prudência.
61 Com efeito, tendo em conta o poder de apreciação de que dispõe o Conselho no âmbito das medidas preventivas destinadas a impedir atividades terroristas e a garantir um justo equilíbrio entre a preservação da paz e da segurança internacionais e a proteção das liberdades e dos direitos fundamentais da pessoa em causa, deve ser reconhecido ao Conselho o direito de manter a pessoa, o grupo ou a entidade em causa na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001, mesmo após a cessação recente da atividade terrorista propriamente dita, se as circunstâncias o justificarem.
62 No entanto, no caso em apreço, mesmo supondo que o Conselho tenha considerado prematuro, não obstante a derrota militar sofrida, proceder à retirada dos LTTE desta lista, não deixava de estar obrigado, por força do dever de fundamentação que lhe incumbia, a expor as suas razões. A falta de qualquer explicação a este respeito constitui, por isso, como a advogada‑geral salientou no n.o 66 das suas conclusões, uma irregularidade nos termos do artigo 296.o TFUE que implica a invalidade do Regulamento n.o 501/2009.
63 Resulta das considerações anteriores que a análise da questão prejudicial não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade das Decisões 2007/445, 2007/868, 2008/583 e 2009/62. Em contrapartida, o Regulamento n.o 501/2009 é inválido, na medida em que, através dele, os LTTE foram mantidos na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001.
Quanto às despesas
64 Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
1) A análise da questão prejudicial não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade:
– da Decisão 2007/445/CE do Conselho, de 28 de junho de 2007, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga as Decisões 2006/379/CE e 2006/1008/CE;
– da Decisão 2007/868/CE do Conselho, de 20 de dezembro de 2007, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2007/445/CE;
– da Decisão 2008/583/CE do Conselho, de 15 de julho de 2008, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2007/868/CE; e
– da Decisão 2009/62/CE do Conselho, de 26 de janeiro de 2009, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2008/583/CE.
2) O Regulamento (CE) n.o 501/2009 do Conselho, de 15 de junho de 2009, que dá execução ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga a Decisão 2009/62/CE, é inválido, na medida em que, através dele, os Tigres de Libertação do Elam Tâmil foram mantidos na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 do Conselho, de 27 de dezembro de 2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades.
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