Дело C‑72/15
PJSC Rosneft Oil Company
срещу
Her Majesty’s Treasury и др.
(Преюдициално запитване, отправено от High Court of Justice
(England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court)
„Преюдициално запитване — Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС) — Ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна — Разпоредби на Решение 2014/512/ОВППС и на Регламент (ЕС) № 833/2014 — Валидност — Компетентност на Съда — Споразумение за партньорство ЕС—Русия — Задължение за мотивиране — Принципи на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa — Достъп до капиталовия пазар — Финансова помощ — Глобални депозитарни разписки (Global Depositary Receipts) — Нефтен сектор — Искане за тълкуване на понятията „шисти“ и „води с дълбочина, по-голяма от 150 метра“ — Недопустимост“
Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 28 март 2017 г.
1. Преюдициални въпроси — Преценка на валидността — Допустимост — Граници — Явно ирелевантни въпроси и хипотетични въпроси, поставени при условия, изключващи ползата от отговор — Въпроси, които нямат връзка с предмета на спора по главното производство
(член 267 ДФЕС; Решение 2015/512/ОВППС на Съвета; Регламент № 833/2014 на Съвета)
2. Преюдициални въпроси — Преценка на валидността — Компетентност на Съда — Акт, приет въз основа на отнасящи се до ОВППС разпоредби — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Съдебен контрол, сведен до проверката за съответствието с член 40 ДЕС и до проверката за законосъобразността на ограничителните мерки срещу физически или юридически лица
(член 19, параграф 1 ДЕС, член 24, параграф 1 ДЕС и член 40 ДЕС; член 267 ДФЕС и член 275, втора алинея ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Решения 2014/512/ОВППС и 2014/872/ОВППС на Съвета)
3. Основни права — Право на ефективна съдебна защита — Контрол за законосъобразност на актовете на Съюза — Правила — Защита на това право от съда на Съюза или от националните съдилища в зависимост от правното естество на обжалвания акт — Възможност да се подаде жалба за отмяна или да се отправи преюдициално запитване за преценка на валидността — Проверка за законосъобразност на решенията, които предвиждат приемането на ограничителни мерки срещу физически или юридически лица в рамките на ОВППС
(член 19, параграф 1 ДЕС, член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 29 ДЕС; член 263, четвърта алинея ДФЕС и членове 267 ДФЕС и 277 ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
4. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Замразяване на средствата на определени лица и образувания с оглед на положението в Украйна — Валидност на предвидените с Решение 2014/512/ОВППС и Регламент № 833/2014 ограничителни мерки срещу физически или юридически лица — Налагане от държава членка на наказателноправни санкции, приложими в случай на нарушаване на разпоредбите на Регламент № 833/2014 — Нарушаване на принципите на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa — Липса — Условия
(член 49 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и член 7 от Решение 2014/512/ОВППС на Съвета и приложение III към него и Решение 2014/872/ОВППС на Съвета; членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3, член 8, параграф 1 и член 11 от Регламент № 833/2014 на Съвета и приложения II и VI към него и Регламент № 1290/2014 на Съвета)
5. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Замразяване на средствата на определени лица и образувания с оглед на положението в Украйна — Понятие за финансова помощ — Обработване на плащане от банка или друга финансова институция — Изключване
(член 4, параграф 3, буква б) от Регламент № 833/2014 на Съвета и Регламент № 1290/2014 на Съвета)
6. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Замразяване на средствата на определени лица и образувания с оглед на положението в Украйна — Емитиране след 12 септември 2014 г. на глобални депозитарни разписки (Global Depositary Receipts) — Недопустимост
(член 5, параграф 2 от Регламент № 833/2014 на Съвета и Регламент № 1290/2014 на Съвета)
1. Вж. текста на решението.
(вж. т. 49—56)
2. Членове 19 ДЕС, 24 ДЕС и 40 ДЕС, член 275 ДФЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкуват в смисъл, че Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнесе преюдициално на основание член 267 ДФЕС относно валидността на акт, приет въз основа на отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) разпоредби, като Решение 2014/512/ОВППС на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна, изменено с Решение 2014/872/ОВППС на Съвета от 4 декември 2014 г., стига предмет на преюдициалното запитване да е или проверката за съответствието на това решение с член 40 ДЕС, или проверката за законосъобразността на ограничителните мерки срещу физически или юридически лица.
На първо място, в тази насока по отношение на компетентността на Съда да упражнява контрол за спазването на член 40 ДЕС следва да се отбележи, че Договорите не предвиждат никакво специално условие за осъществяването на такъв съдебен контрол. При това положение споменатият контрол попада в обхвата на общата компетентност, която член 19 ДЕС предоставя на Съда, за да гарантира, че при тълкуването и прилагането на Договорите правото е спазено. С предвиждането на тази обща компетентност член 19, трети параграф, буква б) ДЕС също така указва, че Съдът се произнася преюдициално, по запитването на националните юрисдикции, по-специално относно валидността на актове, приети от институциите на Съюза.
На второ място, поставя се въпросът дали Съдът е компетентен да се произнесе преюдициално относно валидността на приети в областта на ОВППС решения, като Решение 2014/512, когато те предвиждат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица. Действително член 47 от Хартата не може да създаде компетентност за Съда, когато Договорите я изключват, но принципът на ефективна съдебна защита все пак предполага изключването на компетентността на Съда в областта на ОВППС да се тълкува стеснително. След като целта на производството, което позволява на Съда да се произнася преюдициално, е да осигури спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите, в съответствие с възложената на тази институция функция съгласно член 19, параграф 1 ДЕС, стеснителното тълкуване на компетентността, предоставена на Съда с член 275, втора алинея ДФЕС, към който препраща член 24, параграф 1 ДЕС, би било в разрез с целите на член 19, параграф 1 ДЕС и с принципа на ефективна съдебна защита (вж. по аналогия решения от 27 февруари 2007 г., Gestoras Pro Amnistía и др./Съвет, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, т. 53, от 27 февруари 2007 г., Segi и др./Съвет, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, т. 53, от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет, C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 70, от 12 ноември 2015 г., Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, т. 42 и от 19 юли 2016 г., H/Съвет и Комисия, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, т. 40).
При това положение, доколкото съгласно член 24, параграф 1 ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС Съдът има материална компетентност да се произнася относно валидността на актове на Съюза, по-специално когато се касае за ограничителни мерки срещу физически или юридически лица, би било несъгласувано с разума на системата за ефективна съдебна защита, установена с Договорите, последната разпоредба да се тълкува в смисъл, че изключва възможността за юрисдикциите на държавите членки да отправят до Съда въпроси относно валидността на решения на Съвета, които предвиждат приемането на такива мерки. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика необходимата съгласуваност на системата за съдебна защита изисква правомощието да се установи невалидността на актове на институции на Съюза, твърдяна пред национална юрисдикция, да бъде запазено за Съда в рамките на член 267 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 22 октомври 1987 г., Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, т. 17 и от 6 октомври 2015 г., Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 62). Същият извод се налага досежно решенията в областта на ОВППС, по отношение на които Договорите предоставят на Съда компетентност за проверка на законосъобразността.
(вж. т. 62, 64, 74—76 и 78; т. 1 от диспозитива)
3. Следователно преюдициалното запитване за преценка на валидност представлява, също както жалбата за отмяна, способ за контрол на законосъобразността на актовете на Съюза (вж. решения от 22 октомври 1987 г., Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, т. 16, от 21 февруари 1991 г., Zuckerfabrik Süderdithmarschen и Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 и C‑92/89, EU:C:1991:65, т. 18, от 6 декември 2005 г., ABNA и др., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 и C‑194/04, EU:C:2005:741, т. 103 и от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 95).
Тази основна характеристика на системата за съдебна защита на Съюза обхваща и проверката за законосъобразност на решенията, които предвиждат приемането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица в рамките на ОВППС. Всъщност нито от Договора за ЕС, нито от Договора за функционирането на ЕС следва, че жалбата за отмяна, подадена пред Общия съд в приложение на разпоредбите на член 256 във връзка с член 263 ДФЕС, е единственият способ за контрол на законосъобразността на решения, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, изключвайки по-специално преюдициалното запитване за преценка на валидността. В тази насока член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС препраща към член 275, втора алинея ДФЕС, за да определи не вида производство, в рамките на което Съдът може да проверява законосъобразността на някои решения, а вида решения, чиято законосъобразност Съдът може да проверява, в рамките на всяко производство, предмет на което е такава проверка за законосъобразност. Доколкото обаче привеждането в действие на решението, което предвижда ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, е отчасти отговорност на държавите членки, преюдициалното запитване за преценка на валидността изпълнява функция, която е от основно значение за осигуряването на ефективната съдебна защита по-специално когато, както при случая по главното производство, в рамките на национално съдебно производство е атакувана законосъобразността и на националните мерки за привеждане в действие, и на самото стоящо в основата решение от областта на ОВППС. Всъщност с оглед на факта, че държавите членки трябва да следят техните национални политики да бъдат съобразени с позициите на Съюза, залегнали в приетите съгласно член 29 ДЕС решения на Съвета, достъпът до съдебен контрол на въпросните решения е задължителен, когато те предвиждат налагането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица.
(вж. т. 68—71)
4. Анализът на втория въпрос не е разкрил нищо, което би могло да засегне валидността на член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и член 7 от Решение 2014/512, изменено с Решение 2014/872, и приложение III към него, или на членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и член 11 от Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна, изменен с Регламент (ЕС) № 1290/2014 на Съвета от 4 декември 2014 г., както и на приложения II и VI към него. Принципите на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa трябва да се тълкуват в смисъл, че не са пречка държава членка да наложи наказателноправни санкции, които трябва да бъдат приложени в случай на нарушение на разпоредбите на Регламент № 833/2014, изменен с Регламент № 1290/2014, в съответствие с член 8, параграф 1 от него, преди Съдът на Европейския съюз да е изяснил обхвата на посочените разпоредби, а оттук и на съответните наказателноправни санкции.
На първо място, по отношение на общия принцип на правна сигурност следва да се припомни, че този основополагащ принцип на правото на Съюза по-специално изисква правната уредба да е ясна и прецизна, за да могат правните субекти да установят недвусмислено какви са техните права и задължения и да действат съобразно с тях (решение от 10 януари 2006 г., IATA и ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, т. 68 и цитираната съдебна практика). На второ място, досежно цитирания от запитващата юрисдикция принцип на nulla poena sine lege certa следва да се приеме за установено, че този принцип, който попада в обхвата на член 49 („Принципи на законност и пропорционалност на престъплението и наказанието“) от Хартата и който съгласно практиката на Съда е специфичен израз на общия принцип на правна сигурност (вж. решение от 3 юни 2008 г., Intertanko и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 70), по-специално предполага, че законът определя ясно нарушенията и наказанията, налагани за тях. Това условие е изпълнено, когато от текста на приложимата разпоредба, а при нужда и чрез тълкуването ѝ от съдилищата, правният субект може да разбере за кои негови действия и бездействия се предвижда наказателна отговорност (решение от 3 май 2007 г., Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, т. 50). В допълнение, съгласно практиката на Съда принципът nulla poena sine lege certa не може да се тълкува като забраняващ постепенното изясняване на нормите относно наказателната отговорност чрез тълкуванията от съдебната практика, стига тези тълкувания да са достатъчно предвидими (вж. в този смисъл решение от 28 юни 2005 г., Dansk Rørindustri и др./Комисия, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P, EU:C:2005:408, т. 217 и 218).
(вж. т. 161, 162 и 167; т. 2 от диспозитива)
5. Изразът „финансова помощ“ в член 4, параграф 3, буква б) от Регламент № 833/2014, изменен с Регламент № 1290/2014, трябва да се тълкува в смисъл, че не включва обработването на плащане, като такова, от банка или друга финансова институция.
Както изтъква по-специално германското правителство в писменото си становище, контекстуалното тълкуване на член 4, параграф 3, буква б) от Регламент № 833/2014 показва, че с употребата на израза „финансова помощ“ законодателят на Съюза е визирал мерки, сходни на отпускането на безвъзмездни средства, заеми и застраховане на експортни кредити. Докато обаче тези мерки налагат използването на собствени ресурси на съответната финансова институция, платежните услуги се предоставят от тази институция в качеството на посредник, който превежда средства на третото лице платец до определен получател, без това да предполага ангажирането на собствените ресурси на посочената институция. При това положение член 4, параграф 3 от Регламент № 833/2014 няма как да се тълкува в смисъл, че възлага на финансовите институции задължение да получат за обработването на всяко плащане, свързано с операция по продажба, доставка, трансфер или износ за Русия на поместени в приложение II към този регламент продукти, допълнително разрешение наред с изискваното съгласно член 3 от Регламент № 833/2014 за тази операция, когато посочените институции установят, че плащането, чието обработване се иска, представлява цялата или част от насрещната престация на такава операция. С оглед по-специално на факта, че член 4, параграф 3, буква б) от цитирания регламент всъщност няма за цел да установи нито замразяване на активи, нито ограничения за трансфера на средства, следва да се приеме за установено, че ако законодателят на Съюза беше желал да предвиди за обработването на всеки банков превод, свързан с визирани в приложение II към Регламент № 833/2014 продукти, допълнително разрешение наред с изискваното съгласно член 3 от Регламент № 833/2014 за операция като упоменатата в предходната точка, той щеше да използва израз, различен от „финансова помощ“, за да установи подобно задължение и неговите предели. На последно място, след като целта на Регламент № 833/2014 в частност е Руската федерация да плати по-висока цена за действията си спрямо Украйна, следва да се приеме за установено, че член 4, параграф 3, буква б) от цитирания регламент преследва по съгласуван начин тази цел, като установява ограничения за финансовата помощ за износа към Русия на продукти, предназначени за нефтената промишленост, а същевременно не предвижда за самото обработване на плащания изискването за предварително разрешение. Предходното тълкуване не накърнява забраната, приложима за всяко обработване на плащания, свързано с търговска транзакция, която сама по себе си е забранена съгласно член 3, параграф 5 от Регламент № 833/2014.
(вж. т. 179—183; т. 3 от диспозитива)
6. Член 5, параграф 2 от Регламент № 833/2014, изменен с Регламент № 1290/2014, трябва да се тълкува в смисъл, че забранява емитирането след 12 септември 2014 г. на глобални депозитарни разписки (Global Depositary Receipts) съгласно договор за депозит, сключен с някое от изброените в списъка в приложение VI към Регламент № 833/2014, изменен с Регламент № 1290/2014, образувания, включително когато тези разписки удостоверяват акции, емитирани от някое от посочените образувания преди тази дата.
(вж. т. 3 от диспозитива)