Zadeva C‑72/15
PJSC Rosneft Oil Company
proti
Her Majesty’s Treasury in drugi
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court))
„Predhodno odločanje – Skupna zunanja in varnostna politika (SZVP) – Omejevalni ukrepi, sprejeti zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini – Določbe Sklepa 2014/512/SZVP in Uredbe (EU) št. 833/2014 – Veljavnost – Pristojnost Sodišča – Sporazum o partnerstvu EU‑Rusija – Obveznost obrazložitve – Načeli pravne varnosti in določnosti kazenskega zakona – Dostop do trga kapitala – Finančna pomoč – Globalna potrdila o lastništvu (Global Depositary Receipts) – Naftni sektor – Predlog za razlago pojmov ‚skrilavec‘ in ‚voda v globini pod 150 metrov‘ – Nedopustnost“
Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 28. marca 2017
1. Vprašanja za predhodno odločanje – Presoja veljavnosti – Dopustnost – Meje – Očitno neupoštevna vprašanja in hipotetična vprašanja, postavljena v kontekstu, ki izključuje koristen odgovor – Vprašanja, ki niso povezana s predmetom spora o glavni stvari
(člen 267 PDEU; Sklep Sveta 2015/512/SZVP; Uredba Sveta št. 833/2014)
2. Vprašanja za predhodno odločanje – Presoja veljavnosti – Pristojnost Sodišča – Akt, sprejet na podlagi določb o SZVP – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Sodni nadzor, omejen na nadzor spoštovanja člena 40 PEU in na nadzor zakonitosti omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam
(členi 19(1), 24(1) in 40 PEU; člena 267 in 275, drugi odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; sklepa Sveta 2014/512/SZVP in 2014/872/SZVP)
3. Temeljne pravice – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Nadzor zakonitosti aktov Unije – Pravila za izvajanje – Varstvo te pravice s strani sodišča Unije ali s strani nacionalnih sodišč glede na pravno naravo izpodbijanega akta – Možnost uporabe ničnostne tožbe ali predloga za sprejetje predhodne odločbe za presojo veljavnosti – Nadzor zakonitosti sklepov, ki v okviru SZVP določajo sprejetje omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam
(členi 19(1), 24(1), drugi pododstavek, in 29 PEU; členi 263, četrti odstavek, 267 in 277 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)
4. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov glede na razmere v Ukrajini – Veljavnost omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam, določenih v Sklepu 2014/512/SZVP in Uredbi št. 833/2014 – Naložitev, s strani države članice, kazenskih sankcij, ki se uporabljajo za kršitve določb Uredbe št. 833/2014 – Kršitev načel pravne varnosti in določnosti kazenskega zakona – Neobstoj – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 49; sklepa Sveta 2014/512/SZVP, člena 1(2), od (b) do (d), in (3), in 7 ter Priloga III, in 2014/872/SZVP; uredbi Sveta št. 833/2014, členi 3, 3a, 4(3) in (4), 5(2), od (b) do (d), in (3), 8(1) in 11, prilogi II in VI, in št. 1290/2014)
5. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov glede na razmere v Ukrajini – Pojem finančne pomoči – Izvedba plačila, ki jo opravi banka ali druga finančna institucija – Izključitev
(uredbi Sveta št. 833/2014, člen 4(3)(b), in št. 1290/2014)
6. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov glede na razmere v Ukrajini – Izdaja, od 12. septembra 2014, globalnih potrdil o lastništvu (Global Depositary Receipts) na podlagi pogodbe o depozitu – Nedopustnost
(uredbi Sveta št. 833/2014, člen 5(2), in št. 1290/2014)
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 49 do 56.)
2. Člene 19, 24 in 40 PEU, člen 275 PDEU in člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da je Sodišče Evropske unije na podlagi člena 267 PDEU pristojno za predhodno odločanje o veljavnosti aktov, sprejetih na podlagi določb o skupni zunanji in varnostni politiki (SZVP), kot je Sklep Sveta 2014/512/SZVP z dne 31. julija 2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini, kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta 2014/872/SZVP z dne 4. decembra 2014, če se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša bodisi na nadzor skladnosti tega sklepa s členom 40 PEU bodisi na nadzor zakonitosti omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam.
V zvezi s tem, kar na prvem mestu zadeva pristojnost Sodišča za nadzor nad skladnostjo s členom 40 PEU, je treba poudariti, da Pogodbi ne določata nobenega posebnega načina za izvajanje takšnega sodnega nadzora. V teh okoliščinah ta nadzor spada v splošno pristojnost, ki je s členom 19 PEU Sodišču podeljena za zagotovitev upoštevanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb. Z določitvijo te splošne pristojnosti člen 19(3)(b) PEU med drugim določa, da Sodišče na predlog nacionalnih sodišč predhodno odloča med drugim o veljavnosti aktov, ki so jih sprejele institucije Unije.
Na drugem mestu se zastavlja vprašanje pristojnosti Sodišča, da v okviru predhodnega odločanja presoja veljavnost sklepov, sprejetih na področju SZVP, kot je Sklep 2014/512, kadar ti določajo omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam. Čeprav člen 47 Listine ne more ustvariti pristojnosti Sodišča, če jo Pogodbe izključujejo, načelo učinkovitega sodnega varstva pomeni, da je treba izključitev pristojnosti Sodišča na področju SZVP razlagati ozko. Ker je namen postopka, ki Sodišču omogoča predhodno odločanje, zagotovitev spoštovanja prava pri razlagi in uporabi pogodbe v skladu s funkcijo Sodišča na podlagi člena 19(1) PEU, bi bilo v nasprotju s cilji zadnjenavedene določbe in načelom učinkovitega sodnega varstva, da se pristojnost, ki jo Sodišču podeljuje člen 275, drugi odstavek, PDEU, na katerega se sklicuje člen 24(1) PEU, razlaga ozko (glej po analogiji sodbe z dne 27. februarja 2007, Gestoras Pro Amnistía in drugi/Svet, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, točka 53, z dne 27. februarja 2007, Segi in drugi/Svet, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, točka 53, z dne 24. junija 2014, Parlament/Svet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, točka 70, z dne 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, točka 42, in z dne 19. julija 2016, H/Svet in Komisija, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, točka 40).
V teh okoliščinah, čeprav ima Sodišče na podlagi člena 24(1), zadnji stavek, PEU in člena 275, drugi odstavek, PDEU materialno pristojnost za odločanje o veljavnosti aktov Unije, zlasti kadar gre za omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, bi bilo v nasprotju s sistematiko ureditve učinkovitega sodnega varstva, uvedenega s Pogodbama, če bi se zadnjenavedena določba razlagala tako, da izključuje možnost, da bi sodišča držav članic Sodišču postavila vprašanja o veljavnosti sklepov Sveta, ki določajo sprejetje takih ukrepov. Potrebna skladnost sistema sodnega varstva v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, da je ugotovitev neveljavnosti aktov institucij Unije, ki se uveljavlja pred nacionalnim sodiščem, pridržana Sodišču v okviru člena 267 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 22. oktobra 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, točka 17, in z dne 6. oktobra 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, točka 62). Enaka ugotovitev velja glede sklepov s področja SZVP, glede katerih Pogodbi določata pristojnost Sodišča za nadzor zakonitosti.
(Glej točke 62, 64, od 74 do 76 in 78 ter točko 1 izreka.)
3. Predlog za sprejetje predhodne odločbe glede presoje veljavnosti tako pomeni, ravno tako kot ničnostna tožba, način nadzora zakonitosti aktov Unije (glej sodbe z dne 22. oktobra 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, točka 16, z dne 21. februarja 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 in C‑92/89, EU:C:1991:65, točka 18, z dne 6. decembra 2005, ABNA in drugi, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 in C‑194/04, EU:C:2005:741, točka 103, in z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 95).
Ta bistvena značilnost sistema sodnega varstva Unije se razteza na nadzor zakonitosti sklepov, ki določajo sprejetje omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam v okviru SZVP. Ne iz Pogodbe EU ne iz Pogodbe DEU namreč ne izhaja, da bi bila ničnostna tožba pred Splošnim sodiščem na podlagi povezanih določb členov 256 in 263 PDEU edini način nadzora zakonitosti sklepov, ki določajo omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, zlasti z izključitvijo predloga za sprejetje predhodne odločbe za presojo veljavnosti. V zvezi s tem se člen 24(1), drugi odstavek, zadnji stavek, PEU na člen 275, drugi odstavek, PDEU ne sklicuje zaradi določitve vrste postopka, v okviru katerega Sodišče lahko preverja zakonitost nekaterih sklepov, temveč zaradi določitve vrste sklepov, katerih zakonitost Sodišče lahko nadzira, v okviru katerega koli postopka, katerega predmet je takšen nadzor zakonitosti. Ker pa izvajanje sklepa, ki določa sprejetje omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam, delno spada v pristojnost držav članic, ima predlog za sprejetje predhodne odločbe glede presoje veljavnosti bistveno vlogo pri zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva, zlasti če se, kot v postopku v glavni stvari, v nacionalnem sodnem postopku izpodbijata tako zakonitost nacionalnih izvedbenih ukrepov kot tudi zakonitost sklepa, na katerem temeljijo in ki je bil sprejet na področju SZVP. Ob upoštevanju dejstva, da morajo države članice zagotavljati skladnost svoje nacionalne politike s stališči Unije, določenimi s sklepi Sveta, ki so bili sprejeti v skladu s členom 29 PEU, je dostop do sodnega nadzora navedenih sklepov nujen, kadar ti določajo sprejetje omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam.
(Glej točke od 68 do 71.)
4. Preučitev drugega vprašanja, ni razkrila ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost člena 1(2), od (b) do (d), in (3), člena 7 Sklepa 2014/512, kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta 2014/872, in Priloge III k temu sklepu ter členov 3 in 3a, člena 4(3) in (4), člena 5(2), od (b) do (d), in (3) in člena 11 Uredbe Sveta (EU) št. 833/2014 z dne 31. julija 2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini, kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) št. 1290/2014 z dne 4. decembra 2014, ter Prilog II in VI k tej uredbi. Načeli pravne varnosti in določnosti kazenskega zakona (nulla poena sine lege certa) je treba razlagati tako, da ne preprečujeta, da država članica v skladu z njenim členom 8(1) naloži kazenske sankcije, ki se uporabljajo za kršitve določb Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1290/2014, še preden bi Sodišče Evropske unije pojasnilo obseg teh določb in z njimi povezanih kazenskih sankcij.
Kar na prvem mestu zadeva splošno načelo pravne varnosti, je treba spomniti, da to temeljno načelo prava Skupnosti zlasti zahteva, da mora biti predpis jasen in natančen, da lahko posamezniki nedvoumno ugotovijo svoje pravice in obveznosti in da lahko temu ustrezno ravnajo (sodba z dne 10. januarja 2006, IATA in ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, točka 68 in navedena sodna praksa). Kar na drugem mestu zadeva načelo določnosti kazenskega zakona (nulla poena sine lege), na katero se sklicuje predložitveno sodišče, je treba ugotoviti, da to načelo, katerega pravna podlaga je člen 49 Listine, naslovljen „Načeli zakonitosti in sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni“, in ki je v skladu s sodno prakso Sodišča poseben izraz splošnega načela pravne varnosti (glej sodbo z dne 3. junija 2008, Intertanko in drugi, C‑308/06, EU:C:2008:312, točka 70), zlasti zahteva, da zakon jasno opredeli kazniva dejanja in kazni, ki so zagrožene zanje. Ta pogoj je izpolnjen, ko lahko naslovnik predpisa iz besedila zadevne določbe in po potrebi s pomočjo njene razlage od sodišč razbere, za katera dejanja in opustitve mora kazensko odgovarjati (sodba z dne 3. maja 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, točka 50). Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da načela določnosti kazenskega zakona ni mogoče razlagati tako, da predpisuje postopno razjasnjevanje pravil glede kazenske odgovornosti s sodno prakso, če je ta razumno predvidljiva (glej v tem smislu sodbo z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija (C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, EU:C:2005:408, točki 217 in 218).
(Glej točke 161, 162 in 167 ter točko 2 izreka.)
5. Izraz „finančna pomoč“ iz člena 4(3)(b) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1290/2014, je treba razlagati tako, da ne zajema obdelave plačila, ki jo opravi banka ali druga finančna institucija.
Kontekstualna razlaga člena 4(3)(b) Uredbe št. 833/2014, kot je to v pisnih stališčih trdila zlasti nemška vlada, kaže, da je zakonodajalec Unije z uporabo izraza „finančna pomoč“ upošteval akte, ki so podobni nepovratnim sredstvom, posojilom in zavarovanjem kreditnih izvoznih poslov. Toda medtem ko je za te akte potrebna uporaba lastnih sredstev zadevne finančne institucije, plačilne storitve ta institucija v nasprotju s tem zagotavlja kot posrednik, ki sredstva tretjega naročnika prenese k določenemu naslovniku, ne da bi se za to zahtevala mobilizacija lastnih sredstev te institucije. V teh okoliščinah člena 4(3) Uredbe št. 833/2014 ni mogoče razlagati tako, da finančnim institucijam nalaga obveznost, da za obdelavo vsakega plačila v zvezi s prodajo, dobavo, prenosom ali izvozom blaga iz Priloge II k tej uredbi v Rusijo pridobijo dodatno dovoljenje poleg tistega, ki se na podlagi člena 3 Uredbe št. 833/2014 za to transakcijo zahteva, če te institucije ugotovijo, da je plačilo, katerega obdelava se zahteva, celotna ali delna nasprotna dajatev takšne transakcije. Zlasti ob upoštevanju dejstva, da cilj člena 4(3)(b) navedene uredbe ni uvedba zamrznitve sredstev ne omejitev za prenos sredstev, je namreč treba šteti, da bi zakonodajalec Unije, če bi želel za obdelavo vsakega bančnega nakazila, ki je v zvezi z blagom iz Priloge II k Uredbi št. 833/2014, predpisati dodatno vlogo za dovoljenje poleg tiste, ki se na podlagi člena 3 Uredbe št. 833/2014 zahteva za transakcije, kot so navedene v prejšnji točki, za uvedbo takšne obveznosti in njenih omejitev uporabil druge izraze, kot je „finančna pomoč“. Nazadnje, če je cilj Uredbe št. 833/2014 zlasti povečati stroške delovanja Ruske federacije glede Ukrajine, je treba ugotoviti, da člen 4(3)(b) te uredbe dosledno sledi temu cilju z uvedbo omejitev za finančno pomoč za izvoz blaga, ki se uporablja v naftni industriji, v Rusijo, ne da bi za obdelavo plačil zahteval predhodno dovoljenje. Zgornja razlaga ne posega v prepoved kakršne koli obdelave plačil v zvezi s poslovno transakcijo, ki je prav tako prepovedana na podlagi člena 3(5) Uredbe št. 833/2014.
(Glej točke od 179 do 183 in točko 3 izreka.)
6. Člen 5(2) Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1290/2014, je treba razlagati tako, da od 12. septembra 2014 prepoveduje izdajo globalnih potrdil o lastništvu (Global Depositary Receipts) na podlagi pogodbe o depozitu, sklenjene s katerim od subjektov iz Priloge VI k Uredbi št. 833/2014, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1290/2014, tudi kadar so ta potrdila izdana za delnice, ki jih je kateri od teh subjektov izdal pred tem datumom.
(Glej točko 3 izreka.)