ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 16 ноември 2023 година(1)
Дело C‑671/22
T GmbH
срещу
Bezirkshautpmannschaft Spittal an der Drau
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Политика на Съюза в областта на водите — Директива 2000/60/ЕО — Член 4, параграф 1, буква а) — Екологични цели за повърхностните води — Задължение на държавите членки да не разрешават проект, който може да доведе до влошаване на състоянието на воден обект — Точка 1.2.2 от приложение V — Класифициране на екологичното състояние на биологичния качествен елемент „рибна фауна“
Въведение
1. Преюдициалното запитване е отправено от Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия) в рамките на производство по жалба, подадена от дружеството T GmbH (наричано по-нататък „жалбоподателят“) след отхвърляне на неговото искане да получи разрешение да построи хангар за лодки в езеро, разположено в провинция Каринтия (Австрия), с мотива, че състоянието на водите на това езеро, изглежда, не отговаря на изискванията, наложени от правото на Съюза, в резултат от неправилно управление на рибните ресурси.
2. Настоящото дело ще ни накара да установим дали, за да се определи екологичното състояние на езеро според критериите, посочени в таблица 1.2.2 от приложение V към Директива 2000/60/ЕО(2), следва да се вземат предвид само „антропогенните въздействия върху физико-химичните или хидроморфологичните качествени елементи“, но не и други антропогенни въздействия.
Правна уредба
Правото на Съюза
3. Член 1 от Директива 2000/60, озаглавен „Цел“, гласи:
„Целта на настоящата директива е да установи рамка за опазването на вътрешнотериториалните повърхностни води, преходните води, крайбрежните води и подземните води, която:
a) предпазва от по-нататъшно влошаване и опазва и подобрява състоянието на водните екосистеми и, съобразно нуждите им, земните екосистеми и влажните зони, зависими директно от водните екосистеми;
[…]“.
4. Член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“, гласи:
„За целите на настоящата директива:
1) „Повърхностни води“ означават вътрешнотериториални води, с изключение на подземните; преходни води и крайбрежни води, освен по отношение на химическото състояние, за което ще се включват и териториални води.
[…]
10) „Повърхностен воден обект“ означава отделен и значителен елемент от повърхностни води, като езеро, язовир, поток, река или канал, част от поток, река или канал, преходни води или разширение на крайбрежни води.
[…]
17) „Състояние на повърхностните води“ е общ израз на състоянието на повърхностен воден обект, определено от най-лошото му екологично състояние и химичното му състояние.
18) „Добро състояние на повърхностните води“ означава състоянието, постигнато от повърхностния воден обект, когато и екологичното, и химичното му състояние са поне добри.
[…]
21) „Екологично състояние“ е израз на качеството на структурата и функционирането на водните екосистеми, свързани с повърхностните води, класифицирани в съответствие с приложение V.
22) „Добро екологично състояние“ е състоянието на повърхностния воден обект, класифициран така в съответствие с приложение V.
[…]“.
5. Член 4 от посочената директива, озаглавен „Екологични цели“, предвижда:
„1. За постигане пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление на речните басейни:
a) за повърхностни води
i) при спазване на параграфи 6 и 7 и без да се засяга параграф 8, държавите членки изпълняват необходимите мерки за предпазване състоянието на всички повърхностни водни обекти от влошаване;
ii) всички водни обекти за повърхностни води бъдат опазвани, разширявани и възстановявани от държавите членки, при спазване на прилагането на подточка iii), за изкуствени и силно модифицирани водни обекти, с цел постигане доброто им състояние най-много до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива, в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на удължаванията, определени в съответствие с параграф 4, и при прилагане на параграфи 5, 6 и 7, и без да се засяга параграф 8;
[…]“.
6. Точка 1.2 от приложение V към същата директива, озаглавена „Нормативни определения за класификациите на екологичното състояние“, гласи:
„Таблица 1.2. Общи определения за реки, езера, преходни води и крайбрежни води
Следващите текстове дават общите определения за екологично качество. За целите на класификацията, стойностите на качествените елементи на екологичното състояние за всяка категория повърхностни води са дадените в таблици 1.2.1—1.2.4 по-долу.
Елемент | Отлично състояние | Добро състояние | Средно състояние |
Общи | Не съществуват никакви или съществуват само незначителни антропогенни изменения в стойностите на физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи за типа повърхностен воден обект, различни от нормално свързваните с този тип при непроменени условия. Стойностите на биологичните качествени елементи за повърхностния воден обект отразяват нормално свързваните с този тип при непроменени условия и показват никакви или много малки доказателства за изкривяване. Това са типовете специфични условия и общности. | Стойностите на биологичните качествени елементи за типа повърхностен воден обект показват нива на изкривяване в следствие на човешка дейност, но различаващи се само малко от нормално свързваните с този тип повърхностен воден обект при непроменени условия. | Стойностите на биологичните качествени елементи за типа повърхностен воден обект се различават умерено от нормално свързваните с този тип при непроменени условия. Стойностите показват знаци за изкривяване в следствие човешка дейност и са значително по-изкривени от тези в условия на добро състояние. |
Водите със състояние под средното се класифицират като недобри или лоши.
Водите, показващи доказателства за големи отклонения в стойностите на биологичните качествени елементи за повърхностни водни обекти и в които съответните биологични общности се различават съществено от нормално свързваните с този тип повърхностен воден обект при непроменени условия, се класифицират като недобри.
Водите, показващи доказателства за сериозни отклонения в стойностите на биологичните качествени елементи за типа повърхностен воден обект и в които големи части от съответните биологични общности, свързвани нормално с типа повърхностен воден обект при непроменени условия липсват, се класифицират като лоши“.
7. Това общо определение, предвидено в точка 1.2 от Директива 2000/60, е последвано от специфични определения за „екологично състояние на реките“ (т. 1.2.1), на „езерата“ (т. 1.2.2), на „преходните води“ (т. 1.2.3) и на „крайбрежните води“ (т. 1.2.4)(3). Във всяка от тези четири категории преценката на екологичното състояние се основава на три елемента, а именно биологичните качествени елементи, хидроморфологичните качествени елементи и физико-химичните качествени елементи, като всеки от тези качествени елементи съдържа дълъг списък от параметри.
8. Що се отнася по-специално до езерата, таблица 1.2.2 от приложение V към тази директива, озаглавена „Определения за отлично, добро и средно екологично състояние на езерата“, гласи:
„Биологични качествени елементи
Елемент | Отлично състояние | Добро състояние | Средно състояние |
[…] | […] | […] | […] |
Рибна фауна | Структурата и изобилието на видовете отговаря напълно или почти напълно на непроменените условия. Представени са всички [чувствителни към нарушения] специфични за типа видове. Възрастовите структури на рибните общности показват слаби знаци за антропогенни отклонения и не са показателни за проблеми в репродукцията или развитието на определени видове. | Съществуват слаби промени в структурата и изобилието на видовете в сравнение със специфичните за типа общности, вследствие антропогенно въздействие върху физико-химичните или хидроморфологични качествени елементи. Възрастовите структури на рибните общности показват знаци за нарушения вследствие антропогенни въздействия върху физико-химичните или хидроморфологичните качествени елементи и в някои случаи са определящи за проблеми в репродукцията или развитието на определени видове до степен на отсъствие на някои възрастови класове. | Структурата и изобилието на рибните видове се различава умерено от специфичните за типа общности вследствие антропогенни въздействия върху физико-химичните или хидроморфологичните качествени елементи. Възрастовата структура на рибните общности показва доста знаци за нарушения вследствие антропогенни въздействия върху физико-химичните или хидроморфологичните качествени елементи до степен на отсъствие на специфични за типа видове или много ниското им изобилие. |
[…] | […] | […] | […] |
Хидроморфологични качествени елементи
Елемент | Отлично състояние | Добро състояние | Средно състояние |
[…] | […] | […] | […] |
Физико-химични качествени елементи
Елемент | Отлично състояние | Добро състояние | Средно състояние |
[…] | […] | […] | […] |
[…]“.
Австрийското право
9. Член 30а, параграф 1 от Wasserrechtsgesetz 1959 (Закон за водите от 1959 г.) от 16 октомври 1959 г.(4), в редакцията му към 22 ноември 2018 г.(5), гласи по същество, че повърхностните води трябва да бъдат опазвани, разширявани и възстановявани, за да се предотврати влошаването на тяхното състояние. Целевото състояние на повърхностните води е достигнато, когато повърхностният воден обект е най-малкото в добро екологично състояние и в добро химично състояние.
10. Член 104а, параграф 1, точка 1, буква b) от WRG предвижда по същество, че проектите, при които поради промени в хидроморфологичните характеристики на повърхностен воден обект или поради промени в нивата на подземни водни обекти има вероятност от влошаване на състоянието на повърхностен или подземен воден обект, във всички случаи са проекти, при които следва да се очакват последици с обществено значение.
11. Член 105, параграф 1 от WRG гласи по същество, че искане за издаване на разрешение за проект може да бъде отхвърлено с оглед на обществения интерес по-специално когато може да доведе до значително влошаване на екологичното състояние на водите или когато бъде установено значително отрицателно въздействие по отношение на цели, произтичащи от други разпоредби на правото на Съюза.
Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
12. На 7 ноември 2013 г. жалбоподателят подава до Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drau (административен орган на окръг Шпитал ан дер Драу, Австрия) искане за издаване на разрешение за изграждане на хангар за лодки (наричан по-нататък „проектът“) в езерото Вайсензее, което представлява воден обект със стоящи води с площ 6,53 km², намиращ се в областта Каринтия (Австрия) (наричано по-нататък „езерото“).
13. Тъй като това искане е отхвърлено с решение от 25 май 2016 г., жалбоподателят обжалва пред Landesverwaltungsgericht Kärnten (Областен административен съд Каринтия, Австрия), който с решение от 21 февруари 2020 г. потвърждава решението за отхвърляне. Според съда качеството на рибната фауна, а следователно и цялостното състояние на повърхностните води на езерото е „недобро“ в резултат от лошо управление на рибните ресурси(6). Ето защо проектът трябвало да се забрани предвид задълженията на съответната държава членка по силата на Директива 2000/60 да приеме мерки за постигане на „добро състояние“ на повърхностните води и да забрани всяка мярка, която може да попречи или няма за цел да допринесе за подобряването на качеството на тези води(7).
14. Сезирана от жалбоподателя, запитващата юрисдикция Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия) смята, че Директива 2000/60 не налага задължение да се откаже издаването на разрешения за „неутрални“ проекти — тоест проекти, които не допринасят за постигането на добро състояние на повърхностните води, но и не влошават състоянието на водните обекти — а само да се откаже разрешение за проект, чието въздействие върху състоянието на съответните водни обекти не е пренебрежимо малко.
15. Ето защо според запитващата юрисдикция е необходимо да се прецени дали проектът засяга неблагоприятно в по-голяма степен, а не само слабо мерките, които са предвидени или се изискват за постигане на добро състояние на повърхностните води(8), което повдига въпроса дали екологичното състояние на езерото трябва да бъде класифицирано като по-ниско от „добро“, което би породило задължение за подобряване по смисъла на Директива 2000/60. В това отношение тази юрисдикция изразява съмнения по въпроса дали, по същество, отклонения при рибната фауна, които се дължат единствено на мерки за управление на риболова, а не на антропогенно въздействие върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи, оказват влияние върху класификацията на състоянието на биологичния качествен елемент „рибна фауна“ в точка 1.2.2 от Приложение V към Директива 2000/60 като „отлично“, от една страна, и като „добро“ или „средно“, от друга страна.
16. При тези обстоятелства Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли точка 1.2.2 от приложение V към [Директива 2000/60] (Определения за отлично, добро и средно екологично състояние на езерата) да се тълкува в смисъл, че под „отклонения“ в таблицата „Биологични качествени елементи“, ред „Рибна фауна“, колона „Отлично състояние“, следва да се разбират единствено антропогенни въздействия върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи?
При отрицателен отговор на първия въпрос:
2) Трябва ли посочената разпоредба да се тълкува в смисъл, че при отклонение на биологичния качествен елемент „рибна фауна“ от отличното състояние поради променящи условията въздействия, различни от антропогенните въздействия върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи, състоянието на биологичния качествен елемент „рибна фауна“ не трябва да бъде класифицирано и като „добро“ или „средно“?“.
17. Пред Съда са представени писмени становища от жалбоподателя, австрийското и ирландското правителство и Европейската комисия.
Анализ
18. С двата преюдициални въпроса, които е уместно да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество пита дали, за да се определи екологичното състояние на езеро (като „отлично“, „добро“ и „средно“) с оглед на биологичния качествен елемент „рибна фауна“, посочен в таблица 1.2.2 от приложение V към Директива 2000/60 (наричано по-нататък „определянето на екологично състояние на рибната фауна“), е необходимо да се вземе предвид само „антропогенното въздействие върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи“, но не и останалите антропогенни въздействия, като тези, които са предизвикани от мерки за управление на рибните ресурси(9).
19. Съмненията на тази юрисдикция се дължат на факта, че при определянето като „отлично“ на екологичното състояние на рибната фауна тази таблица се позовава конкретно на липсата на антропогенни отклонения, без допълнителни уточнения, докато при определянето като „добро“ и „средно“ на екологичното състояние на рибната фауна посочената таблица се позовава конкретно на наличието на повече или по-малко значими знаци за нарушения вследствие на антропогенни въздействия върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи.
20. В следващите точки, след няколко предварителни бележки относно релевантността на преюдициалните въпроси, ще разгледам обхвата на разглежданите разпоредби, като в съответствие с постоянната практика на Съда ще взема предвид техния текст, техния контекст и целите, преследвани от правната уредба, от която те са част, а в конкретния случай — и генезиса на тази правна уредба(10).
Предварителни бележки
21. Няма никакво съмнение, че последиците от мерките за управление на рибните ресурси, като зарибяването на езеро с чужди рибни видове, представляват „антропогенни въздействия“, тоест последици, предизвикани от човешка дейност(11).
22. Запитващата юрисдикция обаче приема, че въпросните мерки за управление на рибните ресурси, макар да са мерки с антропогенно въздействие, не са мерки, които имат антропогенно въздействие върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи(12). Този подход се споделя от жалбоподателя, както и от австрийското и ирландското правителство(13), докато Комисията смята, че мерки за управление на рибните ресурси биха могли да окажат антропогенно въздействие върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи(14).
23. Аз споделям становището на Комисията. Всъщност според мен от самата етимология на термина „хидроморфологичен“ става ясно, че той включва всяка мярка, която засяга състоянието на водите, включително мерките за управление на рибните ресурси(15). По-конкретно, смятам, че отклоненията при рибната фауна по подразбиране водят до отклонения при физико-химичните и хидроморфологичните елементи на един воден обект(16).
24. В случай че Съдът възприеме това тълкуване, преюдициалните въпроси биха били неотносими, доколкото мерките за управление на рибните ресурси, разглеждани в главното производство, при всяко положение биха представлявали мерки с антропогенно въздействие върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи и би следвало да се вземат предвид, за да се определи екологичното състояние на рибната фауна в езерото.
25. Следва обаче да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, в рамките на производството по член 267 ДФЕС, основано на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, въпросите относно тълкуването на правото на Съюза, поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите собствени правомощия(17) и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност(18).
26. Ето защо в следващите точки ще предложа отговор на поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси, които имат за цел основно да изяснят дали антропогенните въздействия върху елементи, различни от физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи, също са релевантни за класифицирането на екологичното състояние на едно езеро с оглед на биологичния качествен елемент „рибна фауна“ в съответствие с определянето на екологичните състояния на рибната фауна.
По буквалното тълкуване на релевантните разпоредби
27. Определението за екологично състояние на рибната фауна включва три категории („отлично“, „добро“ и „средно“), критериите за което са формулирани сложно, даже непоследователно.
28. От една страна, класифицирането на екологичното състояние на рибната фауна като „отлично“ изисква да бъдат едновременно изпълнени следните три условия:
– първото изисква структурата и изобилието на видовете да отговарят изцяло или почти изцяло на „непроменените условия“,
– второто предвижда да са представени всички чувствителни към нарушения специфични за типа видове(19),
– третото изисква възрастовите структури на рибните общности да показват слаби знаци за „антропогенни отклонения“ (съвсем накратко) и да не са показателни за проблеми в репродукцията или развитието на определени видове(20).
29. От друга страна, класифицирането на екологичното състояние на рибната фауна като „добро“ и „средно“ препраща към две условия, които съвпадат с първото и третото условие за „отлично състояние“, но са дефинирани съвсем различно, а именно:
– първото предвижда да съществуват слаби промени в структурата и изобилието на видовете в сравнение със специфичните за типа общности („добро състояние“) или те да се различават умерено от структурата и изобилието на тези общности („средно състояние“) вследствие антропогенни въздействия върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи,
– второто изисква възрастовите структури на рибните общности да показват или знаци за нарушения вследствие антропогенни въздействия върху физико-химичните или хидроморфологичните качествени елементи и в някои случаи да разкриват проблеми в репродукцията или развитието на определени видове до степен на отсъствие на някои възрастови класове („добро състояние“), или доста знаци за нарушения вследствие антропогенни въздействия до степен на отсъствие на специфични за типа видове или много ниското им изобилие („средно състояние“)(21).
30. Eто защо според буквата на релевантните разпоредби на двата преюдициални въпроса би следвало да се отговори, от една страна, в смисъл, че класификацията на екологичното състояние на рибната фауна като „отлично“ не се отнася единствено до нарушения, дължащи се на „антропогенните въздействия върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи“, а от друга страна, в смисъл, че класификацията на екологичното състояние на рибната фауна като „добро“ и „средно“ препраща само към нарушения, дължащи се на „антропогенното въздействие върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи“(22).
31. Сложната, неточна и противоречива формулировка на разглежданите определения обаче прави изключително трудно прилагането на тези разпоредби и налага необходимостта да се отстранят тези трудности с помощта на контекстуално и телеологично тълкуване, при отчитане и на генезиса на посочените разпоредби.
По контекстуалното тълкуване на релевантните разпоредби
32. Определенията за екологичните състояния на рибната фауна са включени в точка 1.2 от приложение V към Директива 2000/60, озаглавена „Нормативни определения за класификациите на екологичното състояние“.
33. Таблица 1.2 от това приложение, озаглавена „Общи определения за реки, езера, преходни води и крайбрежни води“ (наричана по-нататък „общи определения за екологично състояние“), дава по-конкретно общо определение за екологичното състояние на реките, езерата, преходните води и крайбрежните води, след което следват специфични определения за екологично състояние на реките (т. 1.2.1), на езерата (т. 1.2.2), на преходните води (т. 1.2.3) и на крайбрежните води (т. 1.2.4)(23). Във всяка от тези категории повърхностни води, за да преценят екологичното състояние, държавите членки трябва да се основават на три категории качествени елементи а именно, биологичните качествени елементи, физико-химичните качествени елементи и хидроморфологичните качествени елементи, като всеки от посочените качествени елементи съдържа специфични параметри(24).
34. Ето защо по принцип екологичното състояние на тези три качествени елемента е дефинирано независимо, като рибната фауна е анализирана в контекста на биологичния качествен елемент, а не в контекста на хидроморфологичния и физико-химичния качествен елемент. Въпреки това, вписвайки се в рамката на биологичните качествени елементи, самото определяне на екологичното състояние на рибната фауна препраща при категориите „добро състояние“ и „средно състояние“ (но не и при категорията „отлично състояние“) към физико-химични и хидроморфологични качествени елементи(25).
35. В този контекст намирам за уместно определението за екологично състояние на рибната фауна да се тълкува в светлината на общото определение за екологично качество на повърхностните води.
36. В това отношение, от една страна, що се касае до категорията „отлично състояние“, общото определение за екологично качество се позовава на това, че „[с]тойностите на биологичните качествени елементи за типа повърхностен воден обект отразяват нормално свързваните с този тип при непроменени условия и показват никакви или много малки доказателства за изкривяване“, и уточнява, че „[т]ова са типовете специфични условия и общности“(26). Ето защо, що се отнася до биологичните качествени елементи, това определение изобщо не препраща към антропогенните изменения в стойностите на физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи.
37. От друга страна, що се отнася до категориите „добро състояние“ и „средно състояние“, това определение изисква съответно „[с]тойностите на биологичните качествени елементи за типа повърхностен воден обект [да] показват нива на изкривяване вследствие на човешка дейност, но различаващи се само малко от нормално свързваните с този тип повърхностен воден обект при непроменени условия“ (категория „добро състояние“) и тези стойности да „се различават умерено от нормално свързваните с този тип при непроменени условия“, както и да „показват знаци за изкривяване вследствие човешка дейност и [да] са значително по-изкривени от тези в условия на добро състояние“ (категория „средно състояние“).
38. Ето защо общото определение за екологично качество на повърхностните води не препраща към отклонения, свързани със специфични причини, като антропогенните изменения в стойностите на физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи(27).
39. При тези обстоятелства, що се отнася, първо, до категорията „отлично състояние“, ми се струва, че използваните както в общото определение за екологично качество, така и в определението за екологичното състояние на рибната фауна изрази не позволяват преценката да се ограничи до отклоненията или изкривяванията от физико-химично и хидроморфологично естество(28).
40. На второ място, що се отнася до категориите „добро състояние“ и „средно състояние“, предварително отбелязвам, че общото определение за екологично качество и общото определение за екологично състояние на рибната фауна посочват според мен, без да правят разграничение и случайно, или наличие на „антропогенно въздействие“, или „изкривяване вследствие на човешка дейност“, или съвсем накратко наличие на „нарушения“ или „изкривяванe“ (по принцип несвързани с човешката дейност). Като се има предвид обаче трудността да се тълкуват тези неточни и непоследователни формулировки, най-напред ми се струва, че ако всички тези позовавания препращат (изрично или имплицитно) към човешка намеса(29), това се дължи на факта, че въпросните изменения обикновено са предизвикани от човешка дейност, а не на намерението на законодателя на Съюза да ограничи тази преценка до човешката дейност. По-нататък, смятам, че препращанията към антропогенните въздействия върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи са използвани неизчерпателно, за да включат всяка човешка намеса, тъй като обикновено тези въздействия (от физико-химично и хидроморфологично естество) са в основата на измененията на биологичните качествени елементи, а следователно и на рибната фауна(30). Накрая, като се има предвид, че „доброто“ и „средното“ състояние са определени въз основа на същите показатели като „отличното състояние“ (в зависимост от установеното отклонение), по мое мнение би било противоречиво при преценката на последното състояние да се вземат предвид всички отклонения, но някои от тези отклонения да не се вземат предвид, когато трябва да се измери разликата между посоченото състояние и „доброто“ и „средното“ състояние.
41. Тези съображения ме карат да отговоря на преюдициалните въпроси в смисъл, че за да се определят екологичните състояния на рибната фауна, трябва да бъдат взети предвид всички антропогенни отклонения или изменения.
По генезиса на релевантните разпоредби
42. Що се отнася до генезиса на релевантните разпоредби, отбелязвам, че текстът на Директива 2000/60, и по-специално на приложение V към нея, е породил множество спорове.
43. Всъщност първите предложения за директива на Комисията(31) основават определенията за екологично състояние върху описателни елементи, без да изискват специфични въздействия(32). Позоваванията на „антропогенните въздействия“, и по-специално на „антропогенните въздействия върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи“, са въведени в хода на законодателната процедура(33). Въпреки това, доколкото причината за тези изменения не е била изрично посочена, според мен от това обстоятелство не могат да се изведат особени последици(34).
44. Ето защо според мен изследването на генезиса на релевантните разпоредби не дава никакви полезни указания за отговора на поставените от запитващата юрисдикция въпроси.
По телеологичното тълкуване на релевантните разпоредби
45. Директива 2000/60 е рамкова директива, приета на основание член 175, параграф 1 ЕО (понастоящем член 192, параграф 1 ДФЕС). Тя установява общи принципи и цялостна рамка за действия по опазването на водите и осигурява координацията, интеграцията, както и, в дългосрочна перспектива, развитието на общите принципи и структури за опазване и устойчиво използване на водите в Съюза. Установените в нея общи принципи и цялостна рамка за действия трябва да се развиват по-нататък от държавите членки чрез приемане на конкретни мерки в сроковете, предвидени в тази директива. Тя обаче не цели пълна хармонизация на правната уредба на държавите членки в областта на водите(35).
46. Съгласно член 1, буква а) от тази директива тя има за цел да установи рамка за опазването на вътрешнотериториалните повърхностни води, преходните води, крайбрежните води и подземните води, която предпазва от по-нататъшно влошаване, опазва и подобрява състоянието на водните екосистеми и съобразно нуждите им, земните екосистеми и влажните зони, зависими директно от водните екосистеми(36).
47. Екологичните цели, които държавите членки са длъжни да постигнат по отношение на повърхностните води, са уточнени в член 4, параграф 1, буква а) от посочената директива — разпоредба, която според уточненията в практиката на Съда налага две отделни, макар и неразривно свързани цели. От една страна, съгласно член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от същата директива държавите членки изпълняват необходимите мерки, за да предпазят от влошаване състоянието на всички повърхностни водни обекти (задължение за предпазване от влошаване). От друга страна, в приложение на член 4, параграф 1, буква а), подточки ii) и iii) от Директива 2000/60 държавите членки опазват, подобряват и възстановяват всички повърхностни водни обекти с цел постигане на „доброто им състояние“ най-много до края на 2015 г. (задължение за подобряване)(37). Както задължението за подобряване, така и задължението за предпазване от влошаване на състоянието на водните обекти имат за цел да се осъществят качествените цели, преследвани от законодателя на Съюза, а именно опазването или възстановяването на добро състояние, на добър екологичен потенциал и на добро химично състояние на повърхностните води(38).
48. В този контекст член 4, параграф 1, буква а) от Директива 2000/60 не се ограничава да посочи прагматично формулирани обикновени цели за планиране на управлението, а веднага след определянето на екологичното състояние на съответния воден обект проявява обвързващо действие във всеки етап от предписаната в тази директива процедура. Следователно тази разпоредба не съдържа само принципни задължения, а се отнася и до отделните проекти(39).
49. В хода на процедурата за издаване на разрешение за проект и следователно преди решението да е взето, компетентните национални органи са длъжни по силата на член 4, параграф 1 от Директива 2000/60 да проверят дали проектът може да доведе до отрицателни последици за водите, които са в разрез със задълженията за предпазване от влошаване и за подобряване на състоянието на повърхностните и подземните водни обекти(40).
50. При тези обстоятелства ми се струва, както изтъква Комисията, че най-малкото ще е трудно да се гарантира пълното опазване (предпазване от влошаване и подобряване) на състоянието на водните екосистеми, ако при преценката на състоянието на рибната фауна в езерата се пренебрегнат антропогенните отклонения (в структурата и изобилието на рибните видове или други), които не са предизвикани от изменение във физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи(41).
51. Освен това, както изтъква австрийското правителство, стриктно тълкуване, според което определението за „отлично“ състояние, приложено към екологичното състояние на рибната фауна, не следва да вземе предвид определени антропогенни изменения, изглежда, прави неотносим самия елемент „рибна фауна“(42). Всъщност в светлината на целите на Директива 2000/60 би било трудно да се приеме, че някои влошавания на състоянието на рибната фауна (като влошаването на рибните запаси в случая) не засягат класификацията на качеството на рибната фауна според относимите разпоредби от приложение V към тази директива.
52. Ето защо ми се струва, че телеологичното тълкуване на относимите разпоредби потвърждава, че за да се определят екологичните състояния на рибната фауна, следва да се вземат предвид всички отклонения в структурата и изобилието на рибните видове, както и във възрастовата структура на тези общности.
Заключителни съображения
53. Отново излагам становището, че мерките за управление на рибните ресурси следва да се квалифицират като мерки, които оказват антропогенно въздействие върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи. Това тълкуване би направило неотносими преюдициалните въпроси, в смисъл че тези мерки за управление на рибните ресурси при всяко положение биха попаднали в определението за „антропогенни въздействия върху физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи“ и следва да се вземат предвид при определянето на всички екологични състояния на рибната фауна.
54. Предвид това уточнение и като оставям на запитващата юрисдикция грижата да определи релевантната фактическа рамка, разгледах по-общия въпрос дали определянето на екологичните състояния на рибната фауна изисква да бъде взета предвид всяка мярка, оказваща антропогенно въздействие, като позоваването на физико-химичните и хидроморфологичните качествени елементи не трябва да се тълкува като ограничаващо релевантността на всяка друга мярка с антропогенно въздействие.
55. В това отношение, предвид гореизложеното, предлагам на поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси да се отговори, че определянето на екологичните състояния на рибната фауна като „отлично състояние“, „добро състояние“ и „средно състояние“ трябва да се тълкува в смисъл, че под „антропогенно отклонение“ следва да се има предвид всяко отклонение в резултат на човешка дейност, включително всяко изменение, което е в състояние да засегне структурата и изобилието на рибните видове.
Заключение
56. По гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия) въпроси по следния начин:
„Определянето на екологичните състояния на „рибната фауна“ като „отлично състояние“, „добро състояние“ и „средно състояние“ в съответствие с таблица 1.2.2 от приложение V към Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите
трябва да се тълкува в смисъл, че
под „антропогенно отклонение“ следва да се разбира всяко отклонение в резултат на човешка дейност, включително всяко изменение, което е в състояние да засегне структурата и изобилието на рибните видове“.